Procuradoria Geral do Município de Jaguaré
Estado do Espírito Santo
Av. 09 de Agosto, nº 2.326, Centro, Jaguaré/ES, CEP 29950-000, CNPJ 27.744.184/0001-50,
Telefax (27) 3769-2900, E-mail: procuradoria@jaguare.es.gov.br
PROCESSO Nº 2.469/2022
ASSUNTO: PARECER JURÍDICO ACERCA DA LEGALIDADE DO PROJETO DE LEI
LEGISLATIVO Nº 004/2022
PARECER JURÍDICO
1. Relatório:
Trata-se de projeto de lei, de origem parlamentar, que tem por objeto alterar alguns
dispositivos da Lei nº 680, de 15 de dezembro de 2006, que regulamenta o Código
Tributário do Município de Jaguaré – ES, pretendendo extinguir a cobrança anual da Taxa
de Licença para Localização e Funcionamento.
Em que pese a louvável iniciativa do vereador autor do Projeto em pauta, em
pretende extinguir a cobrança anual da Taxa de Licença para Localização e
Funcionamento, mantendo-a apenas quando do início e desenvolvimento das atividades
dos estabelecimentos, entendemos que o PL deve ser totalmente vetado, em razão desse
sofrer vício de legalidade, sendo, portanto, inconstitucional.
Vejam-se as alterações pretendidas
Redação Atual Relação Pretendida
Art. 148. O fato gerador da Taxa de
licença para localização e autorização
anual de funcionamento é o exercício
regular do poder de polícia no
licenciamento e autorização,
obrigatória, para o início e
desenvolvimento das atividades de
estabelecimentos pertencentes a
quaisquer pessoas físicas ou jurídicas,
comerciais, industriais, profissionais,
prestadores de serviços e outro que
venham a exercer atividades no
município, ainda que em recinto
ocupado por outro estabelecimento ou
por residência;
Art. 148. O fato gerador da Taxa de licença
para localização e autorização de
funcionamento é o exercício regular do
poder de polícia no licenciamento e
autorização, obrigatória, para o início e
desenvolvimento das atividades de
estabelecimentos pertencentes a quaisquer
pessoas físicas ou jurídicas, comerciais,
industriais, profissionais, prestadores de
serviços e outro que venham a exercer
atividades no município, ainda que em
recinto ocupado por outro estabelecimento
ou por residência;
Art. 150. A taxa de licença para
localização é devida no ato do registro
do estabelecimento no cadastro
municipal de contribuintes e
anualmente na sua renovação.
Art. 150. A taxa de licença para localização
é devida no ato do registro do
estabelecimento no cadastro municipal de
contribuintes.
Assinado digitalmente. Acesse: http://www.jaguare.es.gov.br Chave: 0f1b1573-4de4-4579-bd4b-cd640fdc015f
Parecer Jurídico Nº 000187/2022
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Art. 155. A Taxa de Licença para
Localização e autorização anual de
funcionamento será devida no ato de
licenciamento e antes do início da
atividade e toda vez que se verificar
mudança de local do estabelecimento,
da atividade ou do ramo da atividade e
anualmente na sua renovação.
Art. 156. A licença para localização e
autorização anual de funcionamento do
estabelecimento será concedida pela
Secretaria Municipal de Fazenda,
mediante expedição do competente
Alvará, por ocasião da respectiva
abertura ou instalação.
(..)
§ 2º É obrigatório o pedido de nova
autorização e expedição de novo
alvará, sempre que houver a mudança
do local do estabelecimento, da
atividade ou ramo da atividade e,
inclusive a adição de outros ramos de
atividades, concomitantemente com
aqueles já permitidos e na renovação
anual.
(...)
§ 4º Nenhum estabelecimento poderá
prosseguir em suas atividades, sem
possuir o Alvará de Licença para
Localização e autorização anual de
funcionamento devidamente renovado.
Art. 155. A Taxa de Licença para
Localização e autorização de
funcionamento será devida no ato de
licenciamento e antes do início da atividade
e toda vez que se verificar mudança de local
do estabelecimento, da atividade ou do
ramo da atividade.
Art. 156. A licença para localização e
autorização de funcionamento do
estabelecimento será concedida pela
Secretaria Municipal de Fazenda, mediante
expedição do competente Alvará, por
ocasião da respectiva abertura ou
instalação.
(..)
§ 2º É obrigatório o pedido de nova
autorização e expedição de novo alvará,
sempre que houver a mudança do local do
estabelecimento, da atividade ou ramo da
atividade e, inclusive a adição de outros
ramos de atividades, concomitantemente
com aqueles já permitidos.
(...)
§ 4º Nenhum estabelecimento poderá
prosseguir em suas atividades, sem possuir
o Alvará de Licença para Localização e
autorização de funcionamento devidamente
renovado.
2. Fundamentação:
Por se tratar de pretensão de extinção de uma taxa previsto no Código Tributário
Municipal em que haverá renúncia de receita, far-se-ia necessário a apresentação de
documentos e informações exigidos pelo artigo 14 da Lei de Responsabilidade
Fiscal, que assim dispõe:
Art. 14. A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de
natureza tributária da qual decorra renúncia de receita deverá estar
acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no
exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes,
atender ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias e a pelo
menos uma das seguintes condições:
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I - demonstração pelo proponente de que a renúncia foi
considerada na estimativa de receita da lei orçamentária, na forma
do art. 12, e de que não afetará as metas de resultados fiscais
previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias;
II - estar acompanhada de medidas de compensação, no período
mencionado no caput, por meio do aumento de receita, proveniente
da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração
ou criação de tributo ou contribuição.
§ 1º A renúncia compreende anistia, remissão, subsídio, crédito
presumido, concessão de isenção em caráter não geral, alteração
de alíquota ou modificação de base de cálculo que implique
redução discriminada de tributos ou contribuições, e outros
benefícios que correspondam a tratamento diferenciado.
§ 2º Se o ato de concessão ou ampliação do incentivo ou benefício
de que trata o caput deste artigo decorrer da condição contida no
inciso II, o benefício só entrará em vigor quando implementadas as
medidas referidas no mencionado inciso.
Assim, entendemos que o veto se justifica uma vez que tais requisitos são fatores
determinantes para que se reconheça a inconstitucionalidade da proposta legislativa, por
afronta aos princípios da legalidade previstos na Constituição Federal e legislação federal.
Nessas situações, os Direitos Financeiro e Tributário se aproximam e quase se
misturam: uma lei que, versando sobre matéria tributária, implica em renúncia de receita
tem o condão de desequilibrar as contas públicas, e, nesse caso, o Poder Legislativo
poderia usurpar, ainda que de maneira indireta, a atribuição do Executivo de formular
projetos de lei que tratam de matéria orçamentária.
Entretanto, o argumento do parágrafo anterior não é suficiente para afastar a
possibilidade de o parlamentar iniciar o processo legislativo tributário. A concessão de
benefícios tributários, ainda que venha a repercutir no orçamento municipal – como o faz,
de uma forma ou de outra, a grande maioria da legislação tributária -, não constitui lei
orçamentária, estando no campo de iniciativa geral entre o Legislativo e o Executivo.
Sob o viés constitucional, portanto, têm decidido com acerto as cortes estaduais e
o STF de que não é reservada ao chefe do Executivo a iniciativa de proposição de leis
tributárias, ainda que tais leis impliquem na redução ou extinção de tributos e na
consequente redução das receitas. Por outro lado, a perda de arrecadação decorrente da
adoção de medidas que implicam em renúncia de receita pode infringir preceitos de ordem
legal, insculpidos na Lei Complementar nº 101/2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal
(LRF), que estabelece condicionantes para a renúncia de receita de natureza tributária,
conforme evidencia o art. 14 daquele diploma.
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A questão a ser enfrentada não é propriamente se a questão é de iniciativa do
Poder Legislativo, mas se a proposta legislativa que cria determinado benefício fiscal
cumpre ou não os requisitos dispostos na Lei de Responsabilidade Fiscal. Sob esse
prisma, é imperioso que a proposição legislativa seja acompanhada de estudo sobre seu
impacto orçamentário ou mesmo que se deliberem mecanismos para compensação da
perda ou da renúncia de receita, o que torna complexa a apresentação de proposições
com esse objetivo por parlamentares.
No que diz respeito ao exercício da iniciativa em matéria tributária, resta pacificado
no Supremo Tribunal Federal que a iniciativa é concorrente do Poder Executivo e
Legislativo:
AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO.
MATÉRIA TRIBUTÁRIA. INICIATIVA LEGISLATIVA. 1. A
Constituição de 1988 admite a iniciativa parlamentar na instauração
do processo legislativo em matéria tributária. 2. Agravo regimental
a que se nega provimento. (STF - RE: 362573 MG, Relator: Min.
EROS GRAU, Data de Julgamento: 26/06/2007, Segunda Turma,
Data de Publicação: DJe-082 DIVULG 16-08-2007 PUBLIC 17-08-
2007 DJ 17-08-2007 PP-00087 EMENT VOL-0228506 PP01147
LEXSTF v. 29, n. 345, 2007, p. 267-270) [GRIFEI]
Esse entendimento do E. STF é adotado inclusive quanto à concessão de
benefícios fiscais, como o caso da concessão de isenções tributárias previstas no PL Nº
082/2019. Vejamos:
AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO.
CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. INICIATIVA LEGISLATIVA.
MATÉRIA TRIBUTÁRIA. CONCORRÊNCIA ENTRE PODER
LEGISLATIVO E PODER EXECUTIVO. LEI QUE CONCEDE
ISENÇÃO. POSSIBILIDADE AINDA QUE O TEMA VENHA A
REPERCUTIR NO ORÇAMENTO MUNICIPAL. RECURSO QUE
NÃO SE INSURGIU CONTRA A DECISÃO AGRAVADA. DECISÃO
QUE SE MANTÊM POR SEUS PRÓPRIOS FUNDAMENTOS. 1. O
recurso extraordinário é cabível contra acórdão que julga
constitucionalidade in abstracto de leis em face da Constituição
Estadual, quando for o caso de observância ao princípio da
simetria. Precedente: Rcl 383, Tribunal Pleno, Rel. Min. Moreira
Alves. 2. A iniciativa para início do processo legislativo em matéria
tributária pertence concorrentemente ao Poder Legislativo e ao
Poder Executivo (art. 61, § 1º, II, b, da CF). Precedentes: ADI 724-
MC, Tribunal Pleno, Rel. Min. Celso de Mello, DJ de 15.05.92; RE
590.697-ED, Primeira Turma, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Dje
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de 06.09.2011; RE 362.573-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Eros
Grau, Dje de 17.08.2007). 3. In casu, o Tribunal de origem
entendeu pela inconstitucionalidade formal de lei em matéria
tributária por entender que a matéria estaria adstrita à iniciativa
privativa do Chefe do Poder Executivo, dada a eventual
repercussão da referida lei no orçamento municipal.
Consectariamente, providos o agravo de instrumento e o recurso
extraordinário, em face da jurisprudência desta Corte. 4. Agravo
regimental a que se nega provimento. (STF - AI: 809719 MG ,
Relator: Min. LUIZ FUX, Data de Julgamento: 09/04/2013, Primeira
Turma, Data de Publicação: ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-078
DIVULG 25- 04-2013 PUBLIC 26-04-2013)
A análise para o veto da proposta legislativa diz respeito ao controle de
constitucionalidade preventivo, utilizando como parâmetro a Lei Complementar
Federal 101/00 (Lei de Responsabilidade Fiscal), que estabelece critérios para operações
de renúncia de receitas aplicáveis aos entes políticos de todos os níveis federativos.
Recentemente, o Órgão Pleno do Tribunal de Justiça do Estado do Espírito Santo
deferiu medida cautelar em ação direta de inconstitucionalidade análoga à dos autos:
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE MEDIDA
CAUTELAR FUMUS BONI IURIS E PERICULUM IN MORA
REQUISITOS SATISFEITOS CÂMARA MUNICIPAL DE VILA
VELHA - LEI MUNICIPAL Nº 6.028/2018 CONCESSÃO DE
ISENÇÃO DE IPTU PARA IMÓVEIS RESIDENCIAIS
LOCALIZADOS EM VIAS E LOGRADOUROS PÚBLICOS ONDE
SÃO REALIZAS FEIRAS LIVRES INICIATIVA CONCORRENTE -
DIMINUIÇÃO DA RECEITA SEM PRÉVIA ESTIMATIVA DO SEU
IMPACTO FINANCEIRO E DE MEDIDA COMPENSATÓRIA DE
IMPACTO FISCAL - ALTERAÇÃO QUE AFETA O EQUILÍBRIO
ECONÔMICO-FINANCEIRO DO MUNICÍPIO - MEDIDA LIMINAR
DEFERIDA. 1. A concessão de medida urgência, em sede de
controle abstrato de constitucionalidade, exige a presença de dois
requisitos, quais sejam, o fumus boni iuris e o periculum in mora ,
representativos, segundo legislação processual vigente, da
probabilidade do direito e do perigo de dano ou o risco ao resultado
útil do processo, em particular pelo fato de as leis e os atos
normativos gozarem de presunção juris tantum de
constitucionalidade. 2 . A Lei Municipal impugnada, nº 6.026/2018,
de iniciativa de vereador da Câmara Municipal, prevê a isenção do
Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU),
aos imóveis residenciais localizados em vias e logradouros públicos
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onde são realizadas feiras livres. 3. A iniciativa para elaboração de
leis que versem sobre matéria tributária é concorrente, também
denominada de competência comum, mesmo nos casos em que
impliquem em redução ou extinção de tributos. Precedentes do
STF. 4. Por outro lado, mesmo se admitindo a normatização de
matéria tributária por iniciativa do Poder Legislativo, o preceito não
pode importar em redução das receitas previstas do orçamento, em
respeito princípio constitucional de previsão orçamentária da
despesa pública, de maneira a não lesionar a ordem e economia
pública. 5. É de se notar que o artigo 135 da Constituição Estadual
do Espírito Santo estabelece que: O sistema tributário estadual
será regulado pelo disposto na Constituição Federal e em suas leis
complementares, por esta Constituição e pelas leis que vierem a
ser adotadas. Nesse aspecto, induvidoso que a matéria atinente a
isenção de impostos deve guardar observância ao disposto na Lei
Complementar nº 101/2000 Lei de Responsabilidade Fiscal. 6 . O
artigo 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal, ao tratar do tema
relativo, à concessão ou ampliação de benefícios fiscais que incorra
em renúncia de receita determina a necessidade de prévia
estimativa orçamentária e/ou previsão de medidas de
compensação. No caso, ao prever a isenção de tributo, a Lei
Municipal nº 6.026/2018 instituiu benefício de natureza tributária,
do qual decorre, inequivocamente, a renúncia de receita, sem que
tenha observado a necessidade de estimativa do impacto
orçamentário-financeiro, tampouco, as respectivas medidas de
compensação para a perda de receita, em descompasso com
disposto no artigo 135 da Constituição Estadual c/c artigo 14 da Lei
Complementar nº 101/2000, o que demonstra o fumus boni iuris, n
ecessário a concessão da medida cautelar pleiteada. 7. Exsurge
dos autos excepcional urgência para o deferimento da medida
liminar, vez que o imediato restabelecimento da constitucionalidade
é de extrema necessidade, pois a manutenção da referida isenção
poderá acarretar problemas administrativos quando da cobrança
do tributo, além de importar em ostensível prejuízo irreversível ao
erário Municipal por resultar em renúncia de receita. 8. Medida
liminar deferida para suspender, com efeitos ex nunc , a Lei
Municipal nº 6.028/2018. (TJES, Classe: Direta de
Inconstitucionalidade, 100180044552, Relator : FERNANDO
ESTEVAM BRAVIN RUY, Órgão julgador: TRIBUNAL PLENO,
Data de Julgamento: 08/11/2018, Data da Publicação no Diário:
23/11/2018)
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Nesse contexto, a norma objurgada, de iniciativa unilateral do Poder Legislativo,
por acarretar inopinada redução de receitas, obstaculizando o desembaraçado exercício
das funções inerentes ao Chefe do Poder Executivo, positiva flagrante desrespeito ao
princípio da harmonia e independência entre os poderes, consagrado na Constituição
Federal, bem como a Estadual.
Assim, é indispensável a demonstração do impacto da renúncia no exercício em
que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes e, ainda, que a medida seja
considerada na estimativa de receita da lei orçamentária a cada ano, ou estar
acompanhada de medidas de compensação, no período mencionado da norma acima
transcrita.
Destarte, a Câmara de Vereadores extrapolou suas atribuições, pois a redução da
arrecadação afeta diretamente a atividade administrativa e a execução orçamentária,
matérias de competência exclusiva do Prefeito Municipal, o qual, para saldar os
compromissos financeiros do Município, teria que buscar recursos de fontes diversas das
previstas no orçamento, mas sofreria as restrições para endividamento estabelecidas na
Lei de Responsabilidade Fiscal e na Lei dos Crimes contra as Finanças Públicas, cujas
matérias o Tribunal de Contas do Estado têm sido muito rigoroso.
3. Conclusão:
Diante dos apontamentos acima alinhados, o Projeto de Lei não pode ser
sancionado, vez que, em assim sendo, estar-se-á legislando sob a égide da ilegalidade,
em razão de padecer de vício de inconstitucionalidade formal
Jaguaré – ES, em 06 de maio de 2022.
MARIA THEREZA MARGOTTO MARIANELLI
Procuradora-Geral do Município de Jaguaré
OAB/ES 29.189
Matrícula 017541
Assinado digitalmente. Acesse: http://www.jaguare.es.gov.br Chave: 0f1b1573-4de4-4579-bd4b-cd640fdc015f
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