materia nº 148/2021

 
Gabinete do Conselheiro Sebastião Carlos Ranna de Macedo
Processo: 3054/2021
Assunto: Consulta
Jurisdicionado: SEDU – Secretaria de Estado da Educação e PGE –
 Procuradoria Geral do Estado 
Consulente: Vitor Amorim de Ângelo – Secretário de Estado da 
Educação
 Jasson Hibner Amaral – Procurador-Geral do Estado
FINANÇAS PÚBLICAS – AUMENTO DE DESPESA COM 
PESSOAL – PROFISSIONAIS DA EDUCAÇÃO BÁSICA EM 
EFETIVO EXERCÍCIO - ART. 212-A DA CF - ART. 8º DA LEI 
COMPLEMENTAR 173/2020 – PRINCÍPIO DA 
SUPREMACIA DA NORMA CONSTITUCIONAL.
1. É possível o aumento de despesas com pessoal 
Voto do Relator 04150/2021-2
Produzido em fase anterior ao julgamento
Processo: 03054/2021-1
Classificação: Consulta
Setor: GAC - Carlos Ranna - Gabinete do Conselheiro Sebastião Carlos Ranna de Macedo
Criação: 14/09/2021 16:25
UGs: PGE - Procuradoria Geral do Estado, SEDU - Secretaria de Estado da Educação
Relator: Sebastião Carlos Ranna de Macedo
Consulente: VITOR AMORIM DE ANGELO, JASSON HIBNER AMARAL
Conferência em www.tcees.tc.br
Identificador: 0C37E-17B62-1E4DC
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exclusivamente para contemplar os profissionais da educação 
básica em efetivo exercício, conforme prevê o artigo 212-A, 
da Constituição Federal, acrescido pela Emenda 
Constitucional nº 108/2020, em razão do Princípio da 
Supremacia da Norma Constitucional.
2. A Emenda Constitucional nº 108/2020 acrescentou 
exceção às proibições anteriormente estabelecidas no artigo 
8º da Lei Complementar nº 173/2020, com vistas à efetividade 
do direito à educação. 
3. É necessária a observância dos limites e controles para a 
criação e o aumento da despesa com pessoal expressamente 
previstos no ordenamento jurídico, em especial a Lei 
Complementar Federal nº 101/2000 (arts. 18 a 23).
4. Os profissionais da educação básica em efetivo exercício, 
nos termos do artigo 26 da Lei Federal nº 14.113/2020, são 
os profissionais previstos no artigo 61 da Lei nº 9.394, de 20 
de dezembro de 1996, além dos profissionais de psicologia e 
de serviço social que atendam às necessidades e prioridades 
definidas pelas políticas de educação, por meio de equipes 
multiprofissionais, conforme dispõe o artigo 1º da Lei nº 
13.935, de 11 de dezembro de 2019. A tais profissionais da 
educação básica em efetivo exercício destina-se o 
pagamento do limite mínimo de 70% (setenta por cento) dos 
recursos anuais totais do FUNDEB.
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O EXMO. SR. CONSELHEIRO SEBASTIÃO CARLOS RANNA DE MACEDO
1 RELATÓRIO 
Trata-se de Consulta formulada pelo Secretário Estadual de Educação e pelo 
Procurador Geral do Estado, respectivamente, Srs. Vitor Amorim de Angelo e 
Jasson Hibner Amaral, nos seguintes termos:
Para o cumprimento da exigência constitucional de aplicação mínima 
obrigatória de recursos para manutenção e o desenvolvimento do ensino na 
educação básica e a remuneração condigna de seus profissionais, observando 
a proporção de aplicação de 70% de recursos do Fundo de Manutenção e 
Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da 
Educação (FUNDEB) para o pagamento dos profissionais da educação básica 
em efetivo exercício (Art. 212-A, inciso XI, da Constituição Federal, com a 
redação dada pela Emenda Constitucional nº 108/2020), é possível o aumento 
de despesa com pessoal especificamente para contemplar essa categoria de 
profissionais, afastando-se as vedações do art. 8º, incisos I a VI, da Lei 
Complementar Federal nº 173/2020?
O Parecer Jurídico apresentado nos autos (Peça Complementar 30769/2021 – doc. 
03), subscrito pelo Procurador Geral, Sr. Jasson Hibner Amaral e pelo Procurador 
do Estado, Sr. Rodrigo Francisco de Paula, externa a seguinte conclusão:
(...) De todo o exposto, conclui-se ser imprescindível fixar interpretação nos 
sentido de afastar a eficácia e aplicabilidade do art. 8º, incisos I a VI, da Lei 
Complementar Federal nº 173/2020, quanto ao aumento de despesa com 
pessoal especificamente para contemplar profissionais da educação básica em 
efetivo exercício, em cumprimento ao disposto no artigo 212-A da Constituição 
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Federal (incluído pela Emenda Constitucional nº 108/2020), permitindo-se a 
adoção de quaisquer das medidas previstas art. 8º, incisos I a VI, da Lei 
Complementar Federal nº 173/2020, exclusivamente para tal finalidade.
Em seguida, exarei o Despacho TC nº 28507/2021 (doc. 04), considerando, em 
breve exame dos autos, que o documento autuado demonstrava atender aos 
requisitos que autorizam o processamento do feito e encaminhei os autos ao 
Núcleo de Jurisprudência e Súmula para informações sobre a existência de 
prejulgados ou decisões reiteradas desta Corte de Contas em relação ao tema 
consultado, e este, nos termos do Estudo Técnico de Jurisprudência TC nº 
30/2021 (doc. 05), concluiu nos seguintes termos:
(...) Ante o exposto, nos termos do art. 445, inciso III, do RITCEES, conclui-se 
informando a inexistência de deliberações específicas deste Tribunal sobre o 
tema objeto da consulta. Deste modo, encaminhamos os autos ao Núcleo de 
Recursos e Consultas – NRC para instrução, nos termos do art. 235, § 1º, do 
RITCEES.
Em seguida, os autos foram encaminhados ao Núcleo de Recursos e Consultas –
NRC, que elaborou a Instrução Técnica de Consulta 41/2021 (doc. 07), com a 
seguinte conclusão:
4.CONCLUSÃO
Diante do exposto, opina-se pelo conhecimento da presente consulta, e, 
quanto ao mérito, por respondê-la, do seguinte modo: 
4.1. Não é possível o aumento de despesas com pessoal, nem mesmo para 
contemplar os profissionais da educação básica em efetivo exercício, ainda 
que haja previsão legislativa neste sentido, fixada pela Lei Federal nº 
14.113/2020 – Nova Lei do FUNDEB, que regulamenta o artigo 212-A, da 
Constituição Federal, acrescido pela Emenda Constitucional nº 108/2020, não 
sendo possível afastar as vedações do art. 8º, incisos I a VI, da Lei 
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Complementar Federal nº 173/2020, durante o período de restrição temporal 
nela fixado, até 31 de dezembro de 2021. 
Em seguida, tem-se a Instrução Técnica de Consulta 49/2021 (doc.14), que 
acrescentou fundamentos à Instrução anterior, mantendo a conclusão apresentada 
nos mesmos termos.
Ato contínuo, os autos foram remetidos ao Ministério Público de Contas, que 
exarou o Parecer 3874/2021 (doc. 18), da lavra do Procurador Luciano Vieira, 
divergindo da área técnica, conforme conclusão que se segue:
“(...) 3 – Conclusão
Diante do exposto, o Ministério Público de Contas oficia, nos termos do art. 
122 da LC n. 621/2012, pelo conhecimento da consulta e, no mérito, opinar no 
sentido de que as normas proibitivas do art. 8º, incisos I a VI, da Lei 
Complementar Federal n. 173/2020 não alcançam as iniciativas que 
provoquem aumento de despesa com pessoal relativamente aos profissionais 
da educação básica em efetivo exercício em razão do disposto no art. 212-A 
da Constituição Federal, incluído pela Emenda Constitucional n. 108/2020, e 
Lei n. 14.113, de 25 de dezembro de 2020. (...)”
É o relatório.
2 FUNDAMENTAÇÃO
2.1 DA ADMISSIBILIDADE DA CONSULTA
No que concerne à admissibilidade da consulta, acolho o entendimento exarado 
na Instrução Técnica de Consulta 49/2021, nos seguintes termos:
“(...) Observa-se, que o artigo 122, da Lei Complementar nº 621/2012 - Lei 
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Orgânica do Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo, estabelece o rol 
de pressupostos a serem atendidos em uma Consulta.
Verifica-se, que os Consulentes são o Secretário Estadual da Educação e o 
Procurador Geral do Estado, nos termos previstos pelo artigo 122, incisos IV e 
V, da norma.
Do mesmo modo, a Consulta contém a descrição precisa da dúvida ou 
controvérsia suscitada, bem como indicou o dispositivo legal concernente à 
matéria, conforme dispõe o artigo 122, caput e o seu parágrafo 1º, inciso III. 
Outrossim, cumpriu o disposto no parágrafo 1º, inciso IV, do artigo 122, uma 
vez que não se refere a caso concreto.
O feito encontra-se devidamente instruído com o parecer do órgão de 
assistência técnica e/ou jurídica, atendendo-se, portanto, ao disposto no artigo 
122, parágrafo 1º, inciso V, da Lei Orgânica. 
Além disso, constata-se que a matéria consultada possui relevância jurídica, 
econômica, social e repercussão no âmbito da Administração Pública com 
reflexos para a Administração Direta e Indireta do Estado e dos Municípios, 
atendendo ao requisito previsto no parágrafo 2º, do artigo 122, da norma.
Ademais, a presente Consulta atende ao requisito inserto no parágrafo 1º, 
inciso II, do artigo 122, da Lei Complementar nº 621/2012, uma vez que se 
refere à matéria de competência deste Tribunal.
Opina-se assim, pelo conhecimento da presente Consulta.
Ressalta-se, contudo, que a depender da análise deste Tribunal à indagação 
carreada na peça de ingresso pode ser necessário realizar o exame em 
abstrato da constitucionalidade do disposto no artigo 8º, da Lei Complementar 
nº 173/2020, em face do artigo 212-A, da Constituição Federal. No entanto, o 
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ordenamento pátrio não reconhece competência às Cortes de Contas para a 
apreciação de constitucionalidade de preceitos normativos em sede de controle 
abstrato, mas, tão somente, de modo incidental. Caso isso ocorra, entende-se 
que a presente Consulta não poderá ser conhecida, nos termos em que dispõe 
o parágrafo 1º, inciso II, do artigo 122, da Lei Complementar nº 621/2012. (...)”
2.2 DO MÉRITO
Analisando os autos, verifico que o feito se encontra devidamente instruído, 
portanto, apto a um julgamento, eis que observados todos os trâmites legais e 
regimentais.
Conforme discorrem os consulentes (Petição Inicial – doc. 02), com o advento da 
Pandemia Mundial de Coronavírus no ano de 2020, o Poder Executivo Federal 
editou, por meio da Lei Complementar Federal nº 173/2020, de 27 de maio de 
2020, o Programa Federativo de Enfrentamento ao Coronavírus SARS- CoV2 
(Covid-19), estabelecendo, em seu art. 8º, algumas proibições, nos seguintes 
termos:
Art. 8º Na hipótese de que trata o art. 65 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 
2000, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios afetados pela calamidade 
pública decorrente da pandemia da Covid-19 ficam proibidos, até 31 de dezembro de 
2021, de:
I - conceder, a qualquer título, vantagem, aumento, reajuste ou adequação de 
remuneração a membros de Poder ou de órgão, servidores e empregados públicos e 
militares, exceto quando derivado de sentença judicial transitada em julgado ou de 
determinação legal anterior à calamidade pública;
II - criar cargo, emprego ou função que implique aumento de despesa;
III - alterar estrutura de carreira que implique aumento de despesa;
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IV - admitir ou contratar pessoal, a qualquer título, ressalvadas as reposições de 
cargos de chefia, de direção e de assessoramento que não acarretem aumento de 
despesa, as reposições decorrentes de vacâncias de cargos efetivos ou vitalícios, as 
contratações temporárias de que trata o inciso IX do caput do art. 37 da Constituição 
Federal, as contratações de temporários para prestação de serviço militar e as 
contratações de alunos de órgãos de formação de militares; (Vide)
V - realizar concurso público, exceto para as reposições de vacâncias previstas no 
inciso IV; (Vide)
VI - criar ou majorar auxílios, vantagens, bônus, abonos, verbas de representação ou 
benefícios de qualquer natureza, inclusive os de cunho indenizatório, em favor de 
membros de Poder, do Ministério Público ou da Defensoria Pública e de servidores e 
empregados públicos e militares, ou ainda de seus dependentes, exceto quando 
derivado de sentença judicial transitada em julgado ou de determinação legal anterior à 
calamidade;
VII - criar despesa obrigatória de caráter continuado, ressalvado o disposto nos §§ 1º e 
2º;
VIII - adotar medida que implique reajuste de despesa obrigatória acima da variação da 
inflação medida pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA), 
observada a preservação do poder aquisitivo referida no inciso IV do caput do art. 7º 
da Constituição Federal;
IX - contar esse tempo como de período aquisitivo necessário exclusivamente para a 
concessão de anuênios, triênios, quinquênios, licenças-prêmio e demais mecanismos 
equivalentes que aumentem a despesa com pessoal em decorrência da aquisição de 
determinado tempo de serviço, sem qualquer prejuízo para o tempo de efetivo 
exercício, aposentadoria, e quaisquer outros fins.
§ 1º O disposto nos incisos II, IV, VII e VIII do caput deste artigo não se aplica a 
medidas de combate à calamidade pública referida no caput cuja vigência e efeitos não 
ultrapassem a sua duração.
§ 2º O disposto no inciso VII do caput não se aplica em caso de prévia compensação 
mediante aumento de receita ou redução de despesa, observado que:
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I - em se tratando de despesa obrigatória de caráter continuado, assim compreendida 
aquela que fixe para o ente a obrigação legal de sua execução por período superior a 2 
(dois) exercícios, as medidas de compensação deverão ser permanentes; e
II - não implementada a prévia compensação, a lei ou o ato será ineficaz enquanto não 
regularizado o vício, sem prejuízo de eventual ação direta de inconstitucionalidade.
§ 3º A lei de diretrizes orçamentárias e a lei orçamentária anual poderão conter 
dispositivos e autorizações que versem sobre as vedações previstas neste artigo, 
desde que seus efeitos somente sejam implementados após o fim do prazo fixado, 
sendo vedada qualquer cláusula de retroatividade.
§ 4º O disposto neste artigo não se aplica ao direito de opção assegurado na Lei nº 
13.681, de 18 de junho de 2018, bem como aos respectivos atos de transposição e de 
enquadramento.
§ 5º O disposto no inciso VI do caput deste artigo não se aplica aos profissionais de 
saúde e de assistência social, desde que relacionado a medidas de combate à 
calamidade pública referida no caput cuja vigência e efeitos não ultrapassem a sua 
duração.
§ 6º (VETADO).
§ 7º O disposto nos incisos IV e V do caput deste artigo não se aplica aos cargos de 
direção e funções previstos nas Leis nos 13.634, de 20 de março de 2018, 13.635, de 
20 de março de 2018, 13.637, de 20 de março de 2018, 13.651, de 11 de abril de 
2018, e 13.856, de 8 de julho de 2019, e ao quadro permanente de que trata a Lei nº 
12.550, de 15 de dezembro de 2011. (Incluído pela Lei Complementar nº 180, de 
2021)
Ocorre que, em 26 de agosto de 2020, o Congresso Nacional promulgou a 
Emenda Constitucional nº 108, estabelecendo normas referentes ao Fundo de 
Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos 
Profissionais da Educação (FUNDEB), incluindo na Constituição Federal o art. 212-
A e assegurando:
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"Art. 212-A. Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios destinarão parte dos 
recursos a que se refere o caput do art. 212 desta Constituição à manutenção e ao 
desenvolvimento do ensino na educação básica e à remuneração condigna de seus 
profissionais, respeitadas as seguintes disposições:
(...)
XI - proporção não inferior a 70% (setenta por cento) de cada fundo referido no 
inciso I do caput deste artigo, excluídos os recursos de que trata a alínea "c" do inciso 
V do caput deste artigo, será destinada ao pagamento dos profissionais da 
educação básica em efetivo exercício, observado, em relação aos recursos 
previstos na alínea "b" do inciso V do caput deste artigo, o percentual mínimo de 15% 
(quinze por cento) para despesas de capital;
Em seguida, em 25 de dezembro de 2020, foi editada a Lei Federal nº 14.113, 
regulamentando o art. 212-A da Constituição Federal.
Observa-se assim, que a exigência de gasto com o pagamento da remuneração 
dos profissionais do magistério passou de 60% (art. 22 da Lei Federal n. 
11.494/2007, revogada pela Lei Federal nº 14.113/2020) para 70% (art. 212-A, XI, 
da Constituição Federal, com redação dada pela Emenda Constitucional nº 
108/2020).
Além disso, com a alteração constitucional, tem-se a ampliação do rol de 
profissionais que podem ser custeados com recursos do novo FUNDEB: 
profissionais da educação básica em efetivo exercício (art. 212-A, XI, da 
Constituição Federal, com redação dada pela Emenda Constitucional nº 108/2020).
A Lei Ordinária Federal nº 14.113/2020 regulamentando o artigo 212-A, da 
Constituição Federal (inserido pela Emenda Constitucional nº 108/2020), em seu 
artigo 26, estabelece que excluídos os itens de que trata o inciso III, do artigo 5º, 
da mesma norma, proporção não inferior a 70% (setenta por cento) dos recursos 
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anuais totais do FUNDEB serão destinados ao pagamento em cada rede de 
ensino, da remuneração dos profissionais da educação básica em efetivo 
exercício, conforme a seguir se transcreve:
[...] Art. 26. Excluídos os recursos de que trata o inciso III do caput do art. 5º 
desta Lei, proporção não inferior a 70% (setenta por cento) dos recursos 
anuais totais dos Fundos referidos no art. 1º desta Lei será destinada ao 
pagamento, em cada rede de ensino, da remuneração dos profissionais da 
educação básica em efetivo exercício.
Parágrafo único. Para os fins do disposto no caput deste artigo, considera-se:
I - remuneração: o total de pagamentos devidos aos profissionais da educação 
básica em decorrência do efetivo exercício em cargo, emprego ou função, 
integrantes da estrutura, quadro ou tabela de servidores do Estado, do Distrito 
Federal ou do Município, conforme o caso, inclusive os encargos sociais 
incidentes;
II - profissionais da educação básica: aqueles definidos nos termos do 
art. 61 da Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996, bem como aqueles 
profissionais referidos no art. 1º da Lei nº 13.935, de 11 de dezembro de 
2019, em efetivo exercício nas redes escolares de educação básica; (g.n)
III - efetivo exercício: a atuação efetiva no desempenho das atividades dos 
profissionais referidos no inciso II deste parágrafo associada à regular 
vinculação contratual, temporária ou estatutária com o ente governamental que 
o remunera, não descaracterizada por eventuais afastamentos temporários 
previstos em lei com ônus para o empregador que não impliquem rompimento 
da relação jurídica existente.
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Nesse mister, vale observar que a Lei nº 14.113/2020 revogou a Lei Federal nº 
11.494/2007 que regulamentava o então FUNDEB até 2020. Tal regramento assim 
dispunha em seu artigo 22:
Art. 22. Pelo menos 60% (sessenta por cento) dos recursos anuais 
totais dos Fundos serão destinados ao pagamento da remuneração 
dos profissionais do magistério da educação básica em efetivo 
exercício na rede pública. (g.n)
Parágrafo único. Para os fins do disposto no caput deste artigo, 
considera-se:
I - remuneração: o total de pagamentos devidos aos profissionais 
do magistério da educação, em decorrência do efetivo exercício em 
cargo, emprego ou função, integrantes da estrutura, quadro ou 
tabela de servidores do Estado, Distrito Federal ou Município, 
conforme o caso, inclusive os encargos sociais incidentes;
II - profissionais do magistério da educação: docentes, 
profissionais que oferecem suporte pedagógico direto ao 
exercício da docência: direção ou administração escolar, 
planejamento, inspeção, supervisão, orientação educacional e 
coordenação pedagógica; (g.n)
III - efetivo exercício: atuação efetiva no desempenho das 
atividades de magistério previstas no inciso II deste parágrafo 
associada à sua regular vinculação contratual, temporária ou 
estatutária, com o ente governamental que o remunera, não sendo 
descaracterizado por eventuais afastamentos temporários previstos 
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em lei, com ônus para o empregador, que não impliquem 
rompimento da relação jurídica existente.
Assim, a Lei do extinto Fundeb referia-se a “Profissionais do Magistério”. Com a 
mudança da terminologia para “Profissionais da Educação Básica”, houve 
ampliação do rol de profissionais que podem ser remunerados com recursos do 
Fundo. 
O inciso I do art. 26 da Leiº 14.113/2020 define que os profissionais da educação 
básica são aqueles definidos nos termos do art. 61 da Lei nº 9.394, de 20 de 
dezembro de 1996 (LDB), bem como aqueles profissionais referidos no art. 1º 
da Lei nº 13.935, de 11 de dezembro de 2019, em efetivo exercício nas redes 
escolares de educação básica. Assim dispõe o art. 61 da LDB: 
Art. 61. Consideram-se profissionais da educação escolar básica 
os que, nela estando em efetivo exercício e tendo sido formados 
em cursos reconhecidos, são:
I – professores habilitados em nível médio ou superior para a 
docência na educação infantil e nos ensinos fundamental e médio;
II – trabalhadores em educação portadores de diploma de 
pedagogia, com habilitação em administração, planejamento, 
supervisão, inspeção e orientação educacional, bem como com 
títulos de mestrado ou doutorado nas mesmas áreas; 
III – trabalhadores em educação, portadores de diploma de curso 
técnico ou superior em área pedagógica ou afim;
IV - profissionais com notório saber reconhecido pelos respectivos 
sistemas de ensino, para ministrar conteúdos de áreas afins à sua 
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formação ou experiência profissional, atestados por titulação 
específica ou prática de ensino em unidades educacionais da rede 
pública ou privada ou das corporações privadas em que tenham 
atuado, exclusivamente para atender ao inciso V do caput do art. 
36;
V - profissionais graduados que tenham feito complementação 
pedagógica, conforme disposto pelo Conselho Nacional de 
Educação.
Por sua vez, o art. 1º da Lei nº 13.935, de 11 de dezembro de 2019 dispõe que as 
redes públicas de educação básica contarão com serviços de psicologia e de 
serviço social para atender às necessidades e prioridades definidas pelas 
políticas de educação, por meio de equipes multiprofissionais.
Resta, portanto, demonstrado que houve ampliação do rol daqueles que podem ser 
custeados com os recursos do FUNDEB.
No que concerne especificamente ao questionado pelos consulentes, observa-se,
conforme retro mencionado, encontrar-se em vigência até 31 de dezembro de 
2021, as normas do art. 8º da Lei Complementar nº 173/2020, que vedam aos 
entes em calamidade pública as condutas ali elencadas, que se referem, 
principalmente, ao aumento de despesa com pessoal, tais como modificar a 
legislação de plano de cargos e carreiras, conceder rubricas que elevem os gastos 
com pessoal em decorrência da aquisição de determinado tempo de serviço.
Desta forma, objetivam os consulentes posicionamento desta Corte, tendo em 
conta as consequências, para os gestores públicos, do não-cumprimento dos 
limites constitucionais de gasto mínimo com educação, considerando o advento do 
art. 212-A da Constituição Federal (com a redação dada pela Emenda 
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Constitucional nº 108/2020) e da Lei Federal n. 14.113/20 e as proibições impostas 
no art. 8º, incisos I a VI, da Lei Complementar Federal nº 173/2020.
A área técnica, por meio da Instrução Técnica de Consulta 49/2021 exarou 
posicionamento nos seguintes termos:
“(...) Assim, diante do aparente conflito de normas entre o artigo 212-A, da 
Constituição Federal e a Lei Complementar nº 173, de 27 de maio de 2020, 
faz-se necessário esclarecer que o novel normativo relativo ao FUNDEB 
revogou a Lei Federal anterior, Lei nº 11.494, de 2007, que tratava da temática 
e regulamentava o artigo 60, do Ato das Disposições Constitucionais 
Transitórias, inserido pela Emenda Constitucional nº 14/1996. 
Nota-se, pois, que já existia previsão constitucional acerca da obrigatoriedade 
de gastos de percentual mínimo dos recursos anuais totais do FUNDEB para o 
pagamento, em cada rede de ensino, da remuneração dos profissionais da 
educação básica em efetivo exercício, antes mesmo da edição da lei 
complementar ora em exame. Mesmo assim, ressalta-se, a importante 
alteração acrescida pela Emenda Constitucional nº 108/2020, quanto à 
aplicação dos recursos do Fundo, prevendo-se um aumento do que era 60% 
(sessenta por cento), para 70% (setenta por cento), ampliando-se também os 
profissionais contemplados, para alcançar outros profissionais da educação 
básica em efetivo exercício, para além daqueles que exercem o magistério.
Verifica-se, que as alterações constitucionais referenciadas ocorreram após a 
vigência da Lei Complementar nº 173, datada de maio de 2020, e, ainda que 
não se possa falar em hierarquia entre leis ordinárias e complementares, mas, 
tão somente, em competências constitucionais diversas, o mesmo não se pode 
afirmar em relação à legislação infraconstitucional e a Constituição Federal, já 
que aquelas devem obter os seus fundamentos de validade nesta, ainda 
quando decorrente do Poder Constituinte Reformador.
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A Lei Complementar referenciada tratou expressamente das exceções 
cabíveis, ou seja, as previsões legislativas anteriores e as sentenças judiciais 
transitadas em julgado, as quais não se subsumem ao caso em exame, tendo 
em vista que a norma constitucional tratada, que dispõe sobre o possível 
aumento de despesas com impactos financeiros para o período previsto na lei 
complementar, é posterior a mesma. Neste sentido, faz-se necessário apreciar 
à recepção da norma complementar, em especial o seu artigo 8º, ao 
ordenamento jurídico, após a vigência constitucional do artigo 212-A, inserido 
pela Emenda Constitucional nº 108/2020. 
Sobre o tema, enfatiza-se, antes de melhor aprofundar a temática, que a 
constitucionalidade do artigo 8º, da Lei Complementar nº 173/2020 já foi 
apreciada pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal, mantendo a Corte o 
entendimento que proíbe o aumento de despesas com pessoal em todos os 
entes públicos, no julgamento do Recurso Extraordinário (RE) nº 1311742, com 
Repercussão Geral reconhecida (Tema nº 1137), confirmando as decisões 
anteriores, nos julgamentos das Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADIs) 
nº 6442, 6447, 6450 e 6525. O caso concreto que impulsionou o exame foi 
ajuizado pelo Estado de São Paulo contra decisão da 3ª Turma Cível e 
Criminal do Colégio Recursal, que permitiu a um servidor público paulista a 
contagem de tempo de serviço para obtenção de adicionais temporais e 
licença prêmio de 28/05/2020 até 31/12/2021.
Do mesmo modo, esta Corte de Contas, no julgamento do Parecer em 
Consulta nº 003/2021, também apreciou matéria correlata, ao negar a 
possibilidade de concessão de revisão geral anual, durante o período de 
restrição previsto na Lei Complementar nº 173/2020, conforme trecho do voto 
do Relator, que adiante se transcreve:
[...] De acordo com o que já foi discutido até aqui, viu-se que, além das 
alterações promovidas no texto da própria LRF, a LC 173/2020 também 
cuidou de regular temporariamente, diversas situações decorrentes da 
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implantação do Programa Federativo de Enfrentamento ao Coronavírus 
SARS-CoV-2 por ela instituído. Para tanto, impôs a proibição, até 
31.12.2021, de a Administração conceder a qualquer título, “vantagem, 
aumento, reajuste ou adequação de remuneração a membros de poder ou 
de órgão, servidores e empregados públicos e militares”, excepcionando￾se exclusivamente concessões derivadas de “sentença judicial transitada 
em julgado ou de determinação legal anterior à calamidade pública”. É o 
que consta do art. 8º, inciso I, da LC 173/2020 [...]Vê-se, portanto, que o 
inciso I do art. 8º da LC 173/2020 traz um rol exemplificativo no qual 
menciona, sem esgotar, hipóteses de concessão vedada s, o que 
evidencia pelo uso da expressão “a qualquer título”, de modo que 
não é cabível a exegese segundo a qual se defende que as hipóteses 
de revisão ou de recomposição salarial por perdas inflacionárias 
teriam sido excepcionadas, mesmo porque nada é mencionado a 
esse respeito na parte final do dispositivo, em que se consignam 
literalmente os dois únicos casos ressalvados da incidência da regra 
geral (concessões decorrentes de sentença judicial transitada em 
julgado e de determinação legal anterior). Grifo nosso.
A conclusão do Parecer em Consulta foi a seguinte:
[...] 1.1.2. Além disso, durante a vigência do Programa Federativo de 
Enfrentamento ao Coronavírus SARS-CoV-2 instituído pela Lei 
Complementar 173/2020 até 31.12.2021, a expedição de ato 
concessivo de revisão geral anual ou de recomposição 
remuneratória a agentes públicos, a qualquer título, ainda que dentro 
do percentual de correção monetária acumulado em período anterior, 
viola a vedação contida no inciso I do art. 8º da Lei Complementar nº 
173/2020, é nulo de pleno direito e constitui crime contra as finanças 
públicas, tipificado no art. 359-D do Código Penal. Grifo nosso.
Pode-se afirmar, que embora trate de temática diversa, a fundamentação do 
parecer não deixa dúvidas sobre o posicionamento desta Corte de Contas, em 
relação à constitucionalidade da Lei Complementar nº 173/2020, prevalecendo 
o entendimento que as restrições nela previstas não conflitam com o texto 
constitucional, eis que traz um rol exemplificativo, não esgotando as hipóteses 
cabíveis.
Se não há dúvidas, portanto, acerca da constitucionalidade do artigo 8º, da Lei 
Complementar nº 173/2020, é preciso, contudo, investigar, diante desse 
conflito aparente de normas, a aplicabilidade da norma infraconstitucional 
referenciada, diante do novo texto constitucional, objeto da presente Consulta. 
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Sobre isso, é preciso extrair uma interpretação em que seja possível conservar 
o máximo de efetividade da lei apreciada, considerando o seu parâmetro 
constitucional, sendo este um dos princípios gerais relacionados ao controle de 
constitucionalidade. Para tanto, enfatiza-se que a norma infraconstitucional é 
temporária e prevê restrições a serem realizadas durante o período de 
aumento de gastos públicos, concentrados no enfrentamento da pandemia de 
Covid-19.
Sendo assim, mesmo diante de uma norma constitucional, que em princípio 
pode acarretar o aumento de gastos com pessoal, para o cumprimento do 
limite mínimo de 70% de gastos dos recursos do FUNDEB com os profissionais 
da educação básica em efetivo exercício, o que é vedado temporariamente 
pela lei complementar apreciada, é preciso realizar uma interpretação 
constitucional sistemática, que não leve em consideração apenas um único 
dispositivo constitucional, mas sim, toda a Constituição Federal, inclusive os 
seus Princípios.
Cabe ressaltar, que a Lei Complementar ora tratada previu regras mais 
restritivas do que as dispostas no artigo 65, da Lei de Responsabilidade Fiscal, 
por ela alterado, possuindo, pois, as mesmas peculiaridades, bem como, o 
próprio “status” da lei que modificou, tanto em relação ao seu alcance nacional, 
capaz de modular a autonomia Federativa e o Princípio da Separação dos 
Poderes, quanto a sua vinculação aos entes subnacionais, o que se justifica, 
inclusive, pela gravidade fiscal exigida, em caráter nacional, considerando que 
a irresponsabilidade de um ente federativo tem o risco de trazer grandes 
impactos a todos os demais.
A contenção, portanto, de gastos com pessoal em momento de crise, como 
política temporária de enfrentamento da pandemia de Covid-19, não restringe a 
imposição constitucional de aumento de gastos com pessoal para atingir o 
percentual mínimo de 70% (setenta por cento) de recursos do FUNDEB em 
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relação aos profissionais da educação básica em efetivo exercício, mas, ao 
contrário, a efetiva, reafirmando a necessária responsabilidade fiscal dos entes 
federados e suas sustentabilidades financeiras.
Esse foi o entendimento do Parecer nº 254066/2021, lavrado pela Procuradoria 
Geral da República, nos autos da Ação de Descumprimento de Preceito 
Fundamental – ADPF nº 791, que assim como a ADPF nº 792, foram propostas 
pelo Governador do Estado, e estão pendentes de julgamento no Supremo 
Tribunal Federal, questionando a aplicabilidade do artigo 8º, da Lei 
Complementar nº 173/2020, diante da exigência de gastos mínimos de 70% 
dos recursos do FUNDEB para a remuneração dos profissionais da educação 
básica em efetivo exercício, conforme previsto no artigo 212-A, da Constituição 
Federal, cujo o trecho a seguir se transcreve:
ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. 
ART. 8º, I A V, DA LEI COMPLEMENTAR Nº 173/2020. PROGRAMA DE 
ENFRENTAMENTO Á EPIDEMIA DE COVID-19. RESTRIÇÕES A 
GASTOS COM PESSOAL. PROFESSORES. PRETENSÃO DE 
EXCEPCIONAMENTO. INOBSERVÂNCIA DO PRINCÍPIO DA 
SUBSIDIARIEDADE. REGRA DE SUSTENTABILIDADE FINANCEIRA. 
DEFERÊNCIA À OPÇÃO LEGISLATIVA. COMPATIBILIDADE COM O 
DISCIPLINAMENTO CONSTITUCIONAL DO FUNDEB. NÃO 
CONHECIMENTO DA ARGUIÇÃO. IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO.
1. [...]
2. [...]
3. A previsão de restrições de gastos com pessoal em geral, 
inclusive os profissionais da educação, como política pública de 
enfrentamento da epidemia de Covid-19, não restringe a 
obrigatoriedade de destinação de recursos do FUNDEB à 
manutenção e ao desenvolvimento do ensino na educação 
básica. 
4. A contenção de gastos com pessoal em momento de crise, que 
atinge os servidores em geral, é regra temporária de 
sustentabilidade financeira, e não afeta o valor nominal das 
remunerações, além de, no caso do magistério, não estar vedado 
o reajuste do piso salarial respectivo.
5. A aferição de praticabilidade de percentual de 70% a ser 
destinado à remuneração dos profissionais da educação ante as 
restrições do art. 8º da LC 173/2020 demanda a análise de dados 
e critérios técnicos e operacionais não conhecidos nem trazidos 
aos autos pelo requerente.
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- Parecer pelo não conhecimento da arguição ou, no mérito, pela 
improcedência do pedido (Grifo nosso).
No mesmo sentido, o parecer da Advocacia Geral da União nos mesmos 
autos, conforme a seguir também se transcreve:
Sobre o tema, verifica-se que o artigo 8º da Lei Complementar nº 
173/2020 estabelece restrições temporárias quanto ao aumento de gastos 
com pessoal, com intuito primordial de estabelecer um requisito mínimo 
de equilíbrio fiscal em face do aumento de gastos públicos resultantes das 
ações de combate à pandemia de Covid-19. Tal dispositivo prevê uma 
série de condutas vedadas aos agentes públicos e políticos que 
resultaram na expansão das despesas obrigatórias dos entes federados, 
estabelecendo restrições fiscais temporárias mais rígidas do que aquelas 
previstas no artigo 65 da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei 
Complementar nº 101/2000), em resposta à gravidade da crise social, 
econômica e fiscal gerada pela disseminação da Covid-19. Resta 
evidente, portanto, que o dispositivo não apenas se destina a 
regulamentar normas de direito financeiro, com se relaciona 
diretamente com a Lei de Responsabilidade Fiscal. Assim, é possível 
afirmar que o artigo 8º da Lei Complementar nº 173/2020 possui as 
mesmas características, enquanto normas jurídicas, daquelas regras 
previstas na Lei Complementar nº 101/2000. Nesse cenário, retorna -
se o entendimento desse Supremo Tribunal Federal acerca das 
peculiaridades da Lei de Responsabilidade Fiscal, em especial, seu 
alcance nacional, capaz de modular tanto a autonomia federativa 
com o Princípio da Separação dos Poderes. Primeiramente, importa 
relembrar que esse Supremo Tribunal Federal, por diversas vezes, 
afirmou que a Lei de Responsabilidade Fiscal possui caráter nacional 
e vinculante a todos os entes federados, bem como, aos seus 
respectivos poderes e órgãos autônomos. Essa peculiar natureza 
jurídica das normas fiscais justifica-se não apenas pela necessidade 
de um regramento uniformizador nacional, mas, em especial, pelo 
potencial impacto de eventuais comportamentos fiscalmente 
irresponsáveis por parte de determinado membro da Federação 
sobre os demais. Isso ocorre porque o êxito do sistema federativo 
pressupõe um equilíbrio entre os movimentos centrípeto e centrífugo 
de poder, assegurando, simultaneamente, a força do governo central 
e a autonomia dos entes subnacionais. Nesse cenário, o atingimento 
de um efetivo estado de responsabilidade fiscal depende de uma 
ampla coordenação e cooperação de todas as esferas em seus três 
níveis federativos. Grifo nosso.
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Trata-se, portanto, de uma interpretação constitucional, que considera que as 
restrições temporárias de aumento de gastos com pessoal, levando em conta o 
equilíbrio fiscal dos entes federativos, não é contrária ao texto constitucional, 
mas, ao contrário, o confirma, em face das medidas de combate à pandemia, 
frisando-se, inclusive, a importância de que essas decisões tenham caráter de 
uniformização nos Tribunais de Contas Estaduais, em razão de suas funções 
constitucionais de órgãos fiscalizadores da responsabilidade fiscal dos entes, 
em especial, no presente caso, pelos impactos de comportamentos diversos 
em toda a Federação.
Neste sentido, frisa-se que a previsão legal de contenção temporária do 
aumento de gastos, no período previsto na lei complementar é medida que se 
faz necessária ao grave cenário de pandemia e não afronta à Constituição 
Federal, em seu artigo 212-A, que dispõe sobre o limite mínimo de gastos de 
70% dos recursos do FUNDEB para o pagamento de profissionais da 
educação básica em efetivo exercício. 
Cabe também enfatizar, que a própria Lei Complementar nº 173/2020 
excepcionou expressamente os profissionais da saúde e de assistência social 
em relação às restrições elencadas em seu artigo 8º, desde que relacionados 
às medidas de combate à calamidade pública e não mencionou os 
profissionais da educação, embora tenha existido um parágrafo no Projeto da 
referida Lei Complementar, que foi posteriormente vetado pelo Chefe do Poder 
Executivo Federal, excepcionando também os profissionais da educação, o 
que só confirma a intenção legislativa de não mais alcançá-los.
Ressalta-se, por fim, que não foi aferido na presente consulta a praticabilidade 
do percentual de 70% a ser destinado à remuneração dos profissionais da 
educação básica, ante as restrições do artigo 8º, da Lei Complementar, mesmo 
porque, isso não seria cabível, por não ser possível em sede de Consulta o 
exame de caso concreto, nos termos dispostos no artigo 122, parágrafo 1º, 
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inciso IV, da Lei Complementar nº 621/2012.
Diante do exposto, opina-se pela impossibilidade de qualquer aumento ou 
vantagens, temporariamente, durante o período previsto pelo artigo 8º, da Lei 
Complementar nº 173/2020, ou seja, até 31 de dezembro de 2021, incluindo-se 
as restrições de aumento das remunerações dos profissionais da educação 
básica em efetivo exercício, para alcançar o mínimo de 70% de gastos dos 
recursos anuais do FUNDEB, nos termos previstos no artigo 212-A, XI, da 
Constituição Federal. (...)”
O Ministério Público de Contas apresenta posicionamento divergente da área 
técnica no Parecer 3874/2021 (doc. 18), com o qual corroboro, nos seguintes 
termos:
(...) 2 – MÉRITO
Quanto ao mérito, questiona a consulta se para o cumprimento de exigência 
constitucional de aplicação mínima obrigatória de 70% (setenta por cento) dos 
recursos do FUNDEB para o pagamento dos profissionais da educação básica 
em efetivo exercício, conforme dispõe o artigo 212-A, inciso XI, da Constituição 
Federal, com a redação dada pela Emenda Constitucional n. 108/2020, é 
possível o aumento de despesas com pessoal, especificamente para 
contemplar a referida categoria, afastando-se as vedações do artigo 8º, incisos 
I a VI, da Lei Complementar n. 173/2020.
A Unidade Técnica, na Instrução Técnica de Consulta 00049/2021-1, 
manifestou-se no sentido de responder negativamente à consulta, entendendo 
não ser possível o aumento de despesas com pessoal, nem mesmo para 
contemplar os profissionais da educação básica em efetivo exercício, ainda 
que haja previsão na Constituição Federal, em seu artigo 212-A, inciso XI, bem 
como na Lei n. 14.113/2020, acerca da aplicação mínima de 70% dos recursos 
do FUNDEB para o pagamento dos referidos profissionais.
Isto porque, utilizando-se de uma interpretação sistemática, o órgão técnico 
aduziu que, mesmo diante de uma norma constitucional superior, não seria 
possível afastar a aplicação do art. 8º, incisos I e VI, da LC n. 173/2020, 
durante o prazo de sua vigência, em razão de sua natureza excepcional e 
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temporária, ou seja, entendeu que a lei complementar teria aplicação 
prevalente sobre a norma constitucional.
Concessa venia, não se aplica ao caso analisado o método de interpretação 
sistemática e, além disso, não há que se falar em predominância de uma lei 
complementar sobre norma constitucional, sob pena de inversão da hierarquia 
das normas do ordenamento jurídico, bem como de violação aos princípios de 
hermenêutica constitucional, conforme abaixo será demonstrado.
2.1 – Do conflito direto e da hierarquia entre normas. Prevalência de 
norma constitucional superveniente sobre norma legal antecedente
Compulsando a ITC 00049/2021-1, verifica-se que a Unidade Técnica afirmou 
que “é preciso extrair uma interpretação em que seja possível conservar o 
máximo de efetividade da lei apreciada, considerando o seu parâmetro 
constitucional, sendo este um dos princípios gerais relacionados ao controle de 
constitucionalidade. Para tanto, enfatiza-se que a norma infraconstitucional é 
temporária e prevê restrições a serem realizadas durante o período de 
aumento de gastos públicos, concentrados no enfrentamento da pandemia de 
Covid-19.” (fl. 11, evento 14). 
Prosseguiu o órgão técnico, afirmando que “é preciso realizar uma 
interpretação constitucional sistemática, que não leve em consideração apenas 
um único dispositivo constitucional, mas sim, toda a Constituição Federal, 
inclusive os seus Princípios. ” (fl.11, evento 14).
Concluiu, ao final, antes de responder negativamente à consulta, que se deve 
aplicar ao caso “uma interpretação constitucional, que considera que as 
restrições temporárias de aumento de gastos com pessoal, levando em conta o
equilíbrio fiscal dos entes federativos, não é contrária ao texto constitucional, 
mas, ao contrário, o confirma, em face das medidas de combate à pandemia, 
frisando-se, inclusive, a importância de que essas decisões tenham caráter de 
uniformização nos Tribunais de Contas Estaduais, em razão de suas funções 
constitucionais de órgãos fiscalizadores da responsabilidade fiscal dos entes, 
em especial, no presente caso, pelos impactos de comportamentos diversos 
em toda a Federação”(fl. 14/15, evento14).
Em que pese o notório conhecimento jurídico da Unidade Técnica, verifica-se, 
d.m.v, que não foi dado o melhor deslinde à questão.
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Isto porque, a interpretação sistemática, segundo Carlos Maximiliano1
, consiste 
em “comparar o dispositivo sujeito a exegese com outros do mesmo repositório 
ou de leis diversas, mas referentes ao mesmo objeto”.
Assim sendo, esse cânone tradicional de interpretação considera que a norma 
não pode ser vista de forma isolada, pois o direito existe como sistema, de 
forma ordenada e com certa sincronia.
Ocorre que essa mesma interpretação sistemática impede que uma 
norma de hierarquia superior, ainda mais com natureza superveniente, 
deixe de ser observada/aplicada em detrimento de uma norma inferior, 
sob pena de inversão de toda a sistemática do ordenamento jurídico 
pátrio. (grifo nosso)
No caso em análise, existe um conflito direto entre uma norma constitucional e 
outra infraconstitucional, ou seja, a Lei Complementar n. 173/2020 traz 
restrições temporárias quanto aos gastos públicos durante a pandemia de 
Covid-19, mas existe um dever consistente em aumentar despesa com 
pessoal, representado pela obrigatoriedade de Estados e Municípios gastarem 
no mínimo 70% (setenta por cento) dos recursos do novo FUNDEB, para o 
pagamento dos profissionais da educação básica em efetivo exercício, 
decorrente diretamente de uma norma constitucional superveniente, que é o 
art. 212-A, inc. XI, da Constituição Federal, incluído pela Emenda 
Constitucional n. 108/2020.
Desse modo, não se pode aduzir que a Lei Complementar n. 173/2020 teria o 
condão de reduzir a eficácia, efetividade e aplicabilidade da Emenda 
Constitucional n. 108/2020, pelo simples fato de que esta tem natureza jurídica 
superior em relação àquela.
Não se admite, no ordenamento pátrio, a predileção à uma lei complementar 
em detrimento da norma constitucional, tendo em vista a supremacia formal e
material desta em relação àquela.
E no caso vertente, deve ser destacado que ocorreu a superveniência da 
norma constitucional que tratou, especificamente, da obrigatoriedade de 
haver o aumento de despesa com pessoal, para contemplar os 
profissionais da educação básica em efetivo exercício. (grifo nosso)
 
1 MAXIMILIANO, Carlos. “Hermenêutica e Aplicação do Direito”. 20ª Edição. Rio de Janeiro. 
Forense, 
2011. p. 104.
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Assim sendo, a norma a ser observada pelos consulentes é aquela derivada da 
própria Constituição, não havendo que se falar em redução de sua 
efetividade/amplitude em razão de uma norma infraconstitucional, aliás, repita￾se, esta possibilidade é vedada pelo próprio método de interpretação 
sistemática.
Após a superveniência da norma constitucional insculpida no art. 212-A, 
alterou-se até mesmo o parâmetro (bloco de constitucionalidade) de 
observância da norma, surgindo, assim, o dever de cumprimento de todo os 
seus termos.
Conforme os métodos de hermenêutica constitucional de origem alemã, a 
Constituição ostenta condição de norma superior da ordem jurídica, exigindo 
das demais normas integrantes do ordenamento jurídico uma conformidade 
com seus preceitos basilares.
A dita supremacia constitucional, ou, como denomina Robert Alexy, a 
imperatividade reforçada e superlativa constitucional em face às demais 
entidades normativas advém, naturalmente, da soberania da fonte que a 
produziu, qual seja: o poder constituinte originário ou, ainda, o derivado. (grifo 
nosso)
Portanto, por estabelecerem o núcleo central do ordenamento jurídico 
constitucional, concretizado através dos direitos e garantias fundamentais da 
estrutura do Estado e da organização dos poderes, afirma-se que as 
constituições possuem uma supremacia de conteúdo em relação às leis, 
enxergando-se, nitidamente, entre aquelas e estas a existência de uma relação 
de hierarquia, de submissão.
A sobredita hierarquia das normas decorre dos ensinos do notável jurista 
austríaco Hans Kelsen que, por meio da sua Teoria Pura do Direito e através 
da sua chamada Pirâmide de Kelsen, baseia-se na ideia de que há normas 
jurídicas inferiores (fundadas) que, obrigatoriamente, têm que observar e 
respeitar o disposto nas normas jurídicas superiores (fundantes).
Nas palavras de Kelsen, a “Constituição se coloca no vértice do sistema 
jurídico do país, a que confere validade, e que todos os poderes estatais são 
legítimos na medida em que elas o reconheça e na proporção por ela 
distribuídos. É, enfim, a lei suprema do Estado, pois é nela que se encontram a 
própria estruturação deste e a organização de seus órgãos; é nela que se 
acham as normas fundamentais de Estado, e só nisso se notará sua 
superioridade em relação às normas jurídicas”.
2
 
2
KELSEN, Hans. Teoria Pura do Direito, Martins Fontes, São Paulo, 1987, p. 240
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Portanto, a Pirâmide de Kelsen tem a constituição em seu vértice, sendo 
fundamento de validade de todas as demais normas do sistema. Assim 
nenhuma outra norma do ordenamento jurídico pátrio poderá contrariá-la ou 
restringir a sua eficácia. Ela é superior a todas as demais normas jurídicas, as 
quais são, por isso mesmo, denominadas infraconstitucionais. (grifo nosso)
No caso vertente, diante do conflito direto existente entre a norma 
constitucional (art. 212-A) e norma legal (art. 8º da LC n. 173/2020), ou 
seja, no conflito entre um dever constitucional versus dever 
infraconstitucional e, levando-se em consideração a Pirâmide de Kelsen, 
não há dúvidas de que prevalecerá o dever imposto pela norma de 
natureza constitucional em detrimento da norma de natureza 
infraconstitucional. (grifo nosso)
Não há que se falar, portanto, d.m.v, em interpretação constitucional 
sistemática no sentido de que “não leve em consideração apenas um único 
dispositivo constitucional, mas sim, toda a Constituição Federal, inclusive os 
seus Princípios” (fl. 11, evento 14), pelo simples fato de que o próprio sistema 
normativo impede que uma norma infraconstitucional impeça ou reduza os 
efeitos/aplicação da uma norma constitucional.
Assim sendo, não é correto a utilização da interpretação sistemática para 
solucionar o caso em análise, mas sim a observância hierárquica das normas 
ensinadas pela teoria de Kelsen, bem como dos princípios interpretativos 
oriundos da dogmática alemã e adotados pela nossa Suprema Corte: Princípio 
da Unidade da Constituição, da Supremacia da Constituição e da Força 
Normativa.
Segundo o Princípio da Unidade da Constituição, a Carta Magna deve ser 
interpretada como sendo um sistema unitário de normas, ou seja, de regras e 
princípios, sem que haja qualquer hierarquia entre elas, ou seja, não há 
hierarquia apenas entre normas constitucionais.
Ainda, segundo o Princípio da Supremacia da Constituição, para que o 
intérprete possa validar as suas conclusões a respeito do alcance e sentido 
das normas constitucionais, mister se faz admitir como soberana a regra 
básica da supremacia da Constituição. Vale dizer, toda e qualquer 
interpretação do texto constitucional somente terá validade se a Carta Magna 
for reconhecida como o documento jurídico de maior autoridade no 
ordenamento jurídico brasileiro.
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Conforme ensina Marcelo Novelino, “a Constituição é o ponto de partida do 
ordenamento, é de onde tudo se origina, é de onde deve partir o intérprete. 
Jamais se admitirá o caminho inverso, qual seja, da lei para a Constituição”.3
Já o Princípio da Força normativa da Constituição, que teve como maior 
precursor o doutrinador alemão Konrad Hesse, aduz que toda norma 
constitucional deve possuir um mínimo de eficácia, sob pena de ser 
considerada “letra morta”.
Conforme Konrad Hesse “Quanto mais o conteúdo de uma Constituição lograr 
corresponder à natureza singular do presente, tanto mais seguro há de ser o 
desenvolvimento de sua força normativa. Sempre e em qualquer hipótese, 
diante da sua supremacia, a Carta Magna dará o norte ao legislador e ao seu 
intérprete”. 4
Trata-se, portanto, a força normativa de uma acepção no sentido de que a Lei 
Maior não deve ser apenas teórica e utópica, mas possível de ser colocada em 
prática, sempre tendo como principal finalidade atender os anseios e 
necessidades sociais do Estado. 
Destarte, para que a constituição possua essa força normativa efetiva, 
necessário a sua interpretação de maneira a se buscar a sua plena eficácia 
dentro da realidade social, mormente quando se visa assegurar a efetividade e 
eficácia dos direitos fundamentais.
Nesse mesmo sentido, afirma Gilmar Mendes que “sem desprezar o significado 
dos fatores históricos, políticos e sociais para a força normativa 
da Constituição, confere Hesse peculiar realce à chamada vontade 
da Constituição (Wille zur Verfassung). A Constituição, ensina Hesse, 
transforma-se em força ativa se existir a disposição de orientar a própria 
conduta segunda a ordem nela estabelecida, se fizerem presentes, na 
consciência geral – particularmente, na consciência dos principais 
responsáveis pela ordem constitucional -, não só a vontade de poder (Wille zur 
Macht), mas também a vontade de Constituição (Wille zur Verfassung)”.5
Sendo assim, a Lei Complementar n. 173/2020, que complementa a 
Constituição, deve observar a vontade constitucional, quando essa vontade 
não estiver suficientemente explicitada, ou por expressa disposição 
 
3
NOVELINO, Marcelo (org.). Leituras complementares de direito constitucional. 3 ed. Salvador: Juspodivm, 2008.
TARTUCE.
4
HESSE, Konrad. Die Normative Kraft der Verfassung. A força normativa da Constituição. Tradução Gilmar Mendes. Porto 
Alegre. 1991. P.20
5 MENDES, Gilmar Ferreira. Em Apresentação ao trabalho de Konrad Hesse, A Força Normativa Da Constituição. 
Universidade de Freiburg. 1959.
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constitucional, de forma a inserir na legislação de regência todos os elementos 
necessários à sua implementação e eficácia. Uma lei complementar é uma lei 
que tem como propósito complementar, explicar ou adicionar algo à 
constituição. Constitui, na hierarquia das normas jurídicas, uma classe 
intermediária entre a norma constitucional e as leis ordinárias.
Mas ela não pode, jamais, se sobrepor a uma norma constitucional, mormente 
diante do Princípio da Supremacia da Constituição, adotado em relação às 
constituições escritas e que impõe a hierarquia formal/material entre as normas 
constitucionais e infraconstitucionais.
Destarte, a introdução da Emenda Constitucional n. 108/2020, que incluiu o art. 
212-A da Constituição, é de suma importância porque trata de direito social e 
fundamental à educação, preservando a sua pertinência em relação ao bloco 
de constitucionalidade que busca assegurar o acesso universal à educação 
básica, nos termos do art. 208, inciso I, da CR/1988. (grifo nosso)
Desse modo, patente que a vontade do legislador, ao promulgar a Emenda 
Constitucional n. 108/2020 é de justamente trazer efetividade ao direito à 
educação.
Assim, não poderia a Lei Complementar n. 173/2020 trazer restrição a esse 
importante direito social, assegurado pelo artigo 6º da Constituição Federal.
Portanto, no caso em análise, o surgimento da Emenda Constitucional n. 
108/2020 acarretou um novo dever/ônus constitucional, que deve ser 
observado pelos estados, Distrito Federal e municípios, sob pena de 
responsabilização, de modo a afastar, episodicamente, a aplicação do art. 8º, 
incisos I a VI, da Lei Complementar n. 173/2020, apenas e tão somente quanto 
ao aumento de despesa com pessoal especificamente para contemplar 
profissionais da educação básica em efetivo exercício, em razão do disposto 
no art. 212-A da Constituição Federal (incluído pela Emenda Constitucional n. 
108/2020). 
2.2 – Da ausência de hierarquia entre lei ordinária e lei complementar –
Lei regulamentadora de direito fundamental e social à educação 
Ainda que ultrapassado os argumentos acima, deve-se levar em consideração 
eventual alegação de conflito entre a Lei Complementar n. 173/2020 e a Lei n. 
14.113/2020.
Entretanto, como demostrado no tópico anterior, o que se discute é o conflito 
entre uma norma constitucional superveniente e outra infraconstitucional.
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A Lei n. 14.113/2020 apenas regulamentou o art. 212-A da Constituição 
Federal que, na classificação adotada por José Afonso da Silva, é uma norma 
constitucional de eficácia limitada, de modo que a sua aplicabilidade é indireta, 
mediata e diferida (postergada, pois somente a partir de uma norma posterior 
poderão produzir eficácia).
Dessa maneira, a Lei n. 14.113/2020 apenas regulamentou o preceito 
constitucional supramencionado para lhe dar aplicabilidade direta e 
imediata, ou seja, para lhe conceder efetividade, não havendo que se 
falar, portanto, em conflito ou comparação entre essa lei regulamentadora 
e a Lei Complementar n. 173/2020. (grifo nosso)
A propósito, esse conflito sequer deve ser levado em consideração, até 
porque, a própria Lei Complementar n. 173/2020 indica a ressalva quanto a 
possiblidade de haver o aumento de despesa com pessoal, mediante 
concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração, 
apenas quando derivado de determinação legal anterior à calamidade pública 
(art. 8º, inc. I), o que, certamente, afastaria a aplicação da Lei n. 14.113/2020.
Ocorre, como já exaustivamente demonstrado, um conflito entre norma 
constitucional e norma legal e não entre normas infraconstitucionais.
Ademais, ainda que assim não fosse, não poderia a Lei Complementar n. 
173/2020 impor uma restrição ao legislador no sentido de impedir a edição de 
lei ordinária que tenha o objetivo de regular e dar efetividade e aplicabilidade a 
uma norma constitucional consistente no direito fundamental à educação, 
previsto no art. 6º da Carta Magna.6
Em vista desse direito fundamental é necessária a construção igualitária de 
uma sociedade democrática e justa, no momento em que se concebe a 
educação como direito inalienável a todos os seres humanos, portanto, deve 
ser ofertado a todas as pessoas. A educação não é apenas direito da pessoa, 
mas é elemento constitutivo.
Desse modo, como a Lei n. 14.113/2020 veio regulamentar um direito 
fundamental e social previsto na Carta Magna, não se pode admitir que a Lei 
Complementar n. 173/2020 venha a restringir esse direito.
Hoje, prevalece na jurisprudência do E. STF a tese de que não há hierarquia 
entre lei complementar e lei ordinária, sendo que a distinção entre elas deve 
 
6
Art. 6º São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o transporte, o lazer, a segurança, a previdência 
social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição. 
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ser aferida em face da Constituição considerando o campo de atuação de cada 
uma.
As leis complementares e as leis ordinárias têm um fundamento de validade 
comum, que as coloca num mesmo plano de igualdade, sendo impossível 
asseverar pela existência de hierarquia, havendo apenas fatores de distinção 
entre estas espécies normativas.
O fato de uma lei complementar não ser modificada por lei ordinária não 
evidencia a existência de hierarquia. Trata-se, na verdade, de respeito aos 
ditames constitucionais, evitando a flexibilização dos preceitos que traçaram 
um processo legislativo especial para determinadas matérias.
A lei complementar tem um campo de atuação delimitado e distinto, o qual 
nenhuma outra sorte de lei pode se imiscuir e, também é fato, que sua 
aprovação exige um processo de elaboração especial (maioria absoluta, nos 
termos do artigo 69 da Constituição Federal), que se mostra diferente, por 
exemplo, da maioria simples exigida para aprovação de lei ordinária.
Entretanto, estes aspectos devem ser observados apenas como fatores de 
distinção entre estas espécies normativas, não se tratando, em absoluto, de 
hierarquia.
Logo, diante da ausência de hierarquia, não poderia a Lei Complementar n. 
173/2020 impor uma restrição ao legislador, impedindo-o de elaborar norma 
legal tendente a dar efetividade a um direito fundamental/social, no caso, à 
educação, previsto no art. 6º da Carta Magna.
3 – Conclusão
Diante do exposto, o Ministério Público de Contas oficia, nos termos do art. 
122 da LC n. 621/2012, pelo conhecimento da consulta e, no mérito, opinar no 
sentido de que as normas proibitivas do art. 8º, incisos I a VI, da Lei 
Complementar Federal n. 173/2020 não alcançam as iniciativas que 
provoquem aumento de despesa com pessoal relativamente aos profissionais 
da educação básica em efetivo exercício em razão do disposto no art. 212-A 
da Constituição Federal, incluído pela Emenda Constitucional n. 108/2020, e 
Lei n. 14.113, de 25 de dezembro de 2020.
A fim de complementar a análise meritória, apresento as considerações que se 
seguem.
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De fato, tem-se, em uma primeira leitura, aparente conflito de normas entre o artigo 
212-A, da Constituição Federal e a Lei Complementar nº 173/2020.
Contudo, observa-se que o deslinde da questão em análise remonta à hierarquia 
das normas e direito intertemporal.
Há prevalência da norma constitucional (hierarquicamente superior) superveniente 
sobre a norma infraconstitucional antecedente.
Nenhuma norma do ordenamento jurídico pode se opor à Constituição. Ela é 
superior a todas as demais normas jurídicas. Nela, a legislação infraconstitucional 
obtém seu fundamento de validade, ainda que a norma constitucional decorra do 
Poder Constituinte Derivado.
Verifica-se que a alteração constitucional (que aumentou, de 60% para 70%, a 
exigência de gasto com o pagamento da remuneração dos profissionais do 
magistério da educação básica em efetivo exercício na rede pública), ocorreu em 
26 de agosto de 2020, ou seja, após o início da vigência da Lei Complementar 
173, datada de 27 de maio de 2020.
Conforme ressaltou a área técnica, o Supremo Tribunal Federal concluiu pela 
constitucionalidade do art. 8º da LC 173/2020, restando analisar sua aplicabilidade 
diante da nova norma constitucional.
No caso em apreço, o Poder Constituinte Reformador, por meio de decisão 
político-legislativa, optou por trazer efetividade ao direito à educação, 
constitucionalizando, após a entrada em vigor da LC nº 173/2020, uma exceção às 
proibições estabelecidas no seu art. 8º (somando-se àquelas já previstas no corpo 
da própria norma infraconstitucional), determinando o aumento para 70% o gasto 
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com o pagamento da remuneração dos profissionais do magistério da educação 
básica em efetivo exercício na rede pública.
Por esta razão, de fato, inexiste conflito entre as normas constitucional e 
infraconstitucional. Trata-se de observância ao Princípio da Supremacia da 
Constituição, aliada à superveniência da norma constitucional.
Assim, para este exercício de 2021, Estados, Distrito Federal e Municípios, devem 
observar o comando normativo trazido pela Emenda Constitucional nº 108/2020, 
regulamentada pela Lei Federal nº 14.113/2020.
Importa ressaltar a ausência de hierarquia entre a Lei Complementar Federal nº 
173/2020 e a Lei Federal nº 14.113/2020 (lei ordinária). Trata-se de âmbito de 
competência delimitado e distinto.
Logo, diante da ausência de hierarquia, não há possibilidade de se considerar que 
a Lei Complementar nº 173/2020 é capaz de impor restrição ao legislador, 
impedindo-o de elaborar lei regulamentadora de norma constitucional, que dá 
efetividade ao direito fundamental à educação. Vale realçar que o art. 2067
e seus 
incisos V, VII e VIII e art. 2088
da Constituição Federal reforçam ainda mais e 
legitimam a aplicação imediata da lei 14.113/2020.
 
7 Art. 206. O ensino será ministrado com base nos seguintes princípios:
V - valorização dos profissionais da educação escolar, garantidos, na forma da lei, planos de carreira, com 
ingresso exclusivamente por concurso público de provas e títulos, aos das redes públicas; (Redação da EC 
53/2006)
VII - garantia de padrão de qualidade.
VIII - piso salarial profissional nacional para os profissionais da educação escolar pública, nos termos de lei 
federal. (Incluído pela EC 53/2006).
8 Art. 208. O dever do Estado com a educação será efetivado mediante a garantia de:
I - educação básica obrigatória e gratuita dos 4 (quatro) aos 17 (dezessete) anos de idade, assegurada inclusive 
sua oferta gratuita para todos os que a ela não tiveram acesso na idade própria; (Redação da EC 59/2009) 
(Vide EC 59/2009)
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Importante lembrar a existência de limites e controles para a criação e o aumento 
da despesa com pessoal expressamente previstos no ordenamento jurídico, em 
especial a Lei Complementar Federal nº 101/2000 (arts. 18 a 23), que devem ser 
respeitados por Estados e Municípios, assegurando-se o controle da despesa com 
pessoal.
Observe-se que o Governo Federal, por meio do Ministério da Educação, editou 
caderno com perguntas frequentes sobre o FUNDEB9
, considerando a Emenda 
Constitucional nº 108/2020 e a Lei nº 14.113/2020, objetivando a transmissão de 
segurança, precisão e orientação técnica, ressaltando que ano de 2021 se torna 
um marco para uma nova construção em termos de educação pública.
Sobre a aplicação do mínimo de 70% dos recursos do FUNDEB na remuneração 
dos profissionais da educação básica e a Lei de Responsabilidade Fiscal, tem-se a 
seguinte diretriz:
 
II - progressiva universalização do ensino médio gratuito; (Redação da EC 14/1996)
III - atendimento educacional especializado aos portadores de deficiência, preferencialmente na rede regular de 
ensino;
IV - educação infantil, em creche e pré-escola, às crianças até 5 (cinco) anos de idade; (Redação da EC 
53/2006
IV - educação infantil, em creche e pré-escola, às crianças até 5 (cinco) anos de idade; (Redação da EC 
53/2006
VI - oferta de ensino noturno regular, adequado às condições do educando;
VII - atendimento ao educando, em todas as etapas da educação básica, por meio de programas suplementares 
de material didático-escolar, transporte, alimentação e assistência à saúde. (Redação da EC 59/2009)
§ 1º O acesso ao ensino obrigatório e gratuito é direito público subjetivo.
§ 2º O não oferecimento do ensino obrigatório pelo Poder Público, ou sua oferta irregular, importa 
responsabilidade da autoridade competente.
§ 3º Compete ao Poder Público recensear os educandos no ensino fundamental, fazer-lhes a chamada e zelar, 
junto aos pais ou responsáveis, pela freqüência à escola.
9
https://www.gov.br/fnde/pt-br/acesso-a-informacao/acoes-e￾programas/financiamento/fundeb/CadernodePerguntaserespostas_NovoFundeb.pdf
Acesso em 18/08/2021
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5.24. A obrigação de se aplicar o mínimo de 70% (setenta porcento) dos 
recursos do FUNDEB na remuneração dos profissionais da educação 
básica é impossibilitada pela Lei de Responsabilidade Fiscal?
A obrigação de Estados e Municípios destinarem o mínimo de 70% 
(setenta por cento) dos recursos do FUNDEB, para fins de pagamento da 
remuneração dos profissionais da educação básica em efetivo exercício, 
emana da Constituição Federal, portanto fora do alcance de outro 
mandamento infraconstitucional que contenha regra distinta.
A Lei de Responsabilidade Fiscal, ao estabelecer o limite máximo de 54%
(cinquenta e quatro por cento) das receitas correntes líquidas, para fins de 
cobertura dos gastos com pessoal, não estabelece mecanismo contraditório 
ou que comprometa o cumprimento definido em relação à utilização dos 
recursos do FUNDEB. Tratam-se de critérios legais, que se harmonizam 
técnico-operacionalmente.
Cabe ressaltar ainda que o Governador do Estado propôs as Ações de 
Descumprimento de Preceito Fundamental – ADPF nº 791 e ADPF nº 792, 
questionando a aplicabilidade do artigo 8º, da Lei Complementar nº 173/2020, 
diante da exigência de gastos mínimos de 70% dos recursos do FUNDEB para a 
remuneração dos profissionais da educação básica em efetivo exercício, conforme 
previsto no artigo 212-A, da Constituição Federal, ainda pendentes de julgamento 
no Supremo Tribunal Federal.
O entendimento do Parecer nº 254066/2021, lavrado pela Procuradoria Geral da 
República no ADPF 791, foi pela inexistência da incompatibilidade arguida pelo 
requerente, ressaltando não ser possível concluir pela impraticabilidade do 
percentual de 70% exigido pela Constituição Federal, conforme a seguir se 
transcreve:
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“(...) Não há, de outro lado, incompatibilidade das normas excepcionais e 
temporárias da LC 173/2020 com o regramento constitucional do FUNDEB, 
após as alterações promovidas pela EC 108/2020. 
As normas relacionadas ao FUNDEB visam a garantir a aplicação de recursos 
em educação, uma das áreas eleitas pelo constituinte como prioritárias. 
O art. 212 definiu o percentual da receita resultante de impostos que haverá de 
ser aplicado obrigatoriamente “na manutenção e desenvolvimento do ensino”. 
O art. 212-A estabeleceu que parte desse percentual será destinado por 
estados, DF e municípios “à manutenção e ao desenvolvimento do ensino na 
educação básica e à remuneração condigna de seus profissionais”.
A discussão a respeito de remuneração condigna passa pela consideração da 
existência de lei federal estabelecendo piso salarial aos professores, cuja 
constitucionalidade foi reconhecida pelo STF na ADI 4.167. A Lei 11.738/2008, 
então examinada, foi editada como decorrência dos arts. 206, VIII, da CF/1988, 
e 60, III, do ADCT, com a redação que lhes conferiu a EC 53/2006.
A partir dali (EC 53/2006), o texto constitucional passava a exigir a estipulação 
de “piso salarial profissional nacional para os profissionais da educação escolar 
pública, nos termos de lei federal”, e previu a necessidade de fixação de prazo 
para tanto, com o intuito de atender à regra constitucional de destinação dos 
recursos, já naquele momento, “à remuneração condigna dos trabalhadores da 
educação”.
(...)
O estabelecimento de padrão mínimo remuneratório, a que devem obediência 
estados-membros, DF e municípios, atualizado anualmente segundo critérios 
de cálculo estabelecidos pela Lei 11.738/2008, cumpre, ao menos 
objetivamente, ao requisito constitucional da remuneração condigna. Qualquer 
ajuste além do piso pelos entes estaduais e municipais, embora absolutamente 
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válido, não decorre de uma alegada obrigatoriedade advinda do caput do art. 
212- A.
A obrigatoriedade é de vinculação de percentual de tributos e de destinação 
dessas verbas, que compõem o FUNDEB, à área da educação básica. Não há, 
porém, exigência constitucional de aumento remuneratório que estivesse 
obstado pelo art. 8º da LC 173/2020. 
Vale reafirmar que a contenção de gastos com pessoal em momento de crise, 
que atinge os servidores em geral, é regra para valer por tempo determinado, 
até 31.12.2021, e não afeta o valor nominal das remunerações, além de, no 
caso dos professores, não estar vedado o reajuste do piso salarial respectivo, 
considerada a incidência da ressalva do inciso I do art. 8º da LC 173/2020:
(...)
Sobre a regra do inciso XI do art. 212-A da Constituição, que estabelece a 
destinação de “proporção não inferior a 70% (setenta por cento)” dos recursos 
do FUNDEB “ao pagamento dos profissionais da educação básica em efetivo 
exercício”, não há elementos nos autos que possibilitem a análise reclamada 
pelo requerente.
A viabilidade ou inviabilidade do cumprimento do percentual referido, diante 
das restrições do art. 8º da LC 173/2020, não fica clara. Aferir os efeitos da 
restrição da LC 173/2020 sobre o dever de aplicação desses 70% demandaria 
a análise de dados e critérios técnicos e operacionais não conhecidos nem 
trazidos aos autos pelo requerente. 
Assim, não é possível concluir pela impraticabilidade desse percentual. 
Para os demais gastos relacionados à manutenção e ao desenvolvimento do 
ensino, o preceito impugnado não impõe restrições. A regra do art. 8º, como 
adiantado, é regra de sustentabilidade financeira, que altera a disciplina da 
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LRF em período de grave crise sanitária, social e econômica para estabelecer 
limites exclusivamente às despesas com pessoal. É temática de projeção 
nacional, daí a estipulação de parâmetros de observância por todos os entes, 
sendo atingidos pela restrição servidores municipais, estaduais e federais. 
Rememore-se que a limitação de gastos com pessoal é regra ordinária de 
responsabilidade financeira, a qual se amoldam continuamente outros 
mandamentos constitucionais. É legítimo que, em situação de crise, haja maior 
restrição nesse campo, por tempo curto, para não só garantir montante de 
recursos para o seu enfrentamento, como também evitar a desordem fiscal e 
crise econômica maior em momento futuro. 
Não há, assim, a incompatibilidade arguida pelo requerente. (...)”
Pelo exposto, exclusivamente para contemplar os profissionais da educação básica 
em efetivo exercício, conforme prevê o artigo 212-A, da Constituição Federal, 
acrescido pela Emenda Constitucional nº 108/2020, é possível o aumento de 
despesas com pessoal, conforme Princípio da Supremacia da Norma 
Constitucional. Trata-se da constitucionalização de exceção às proibições 
estabelecidas no art. 8º da LC 173/2020 (somando-se àquelas já previstas no 
corpo da própria norma infraconstitucional), com vistas à efetividade do direito à 
educação.
Ressalta-se a necessidade de observância de limites e controles para a criação e o 
aumento da despesa com pessoal expressamente previstos no ordenamento 
jurídico, em especial a Lei Complementar Federal nº 101/2000 (arts. 18 a 23).
Desta forma, obedecidos todos os trâmites processuais e legais, discordando do
entendimento da área técnica e anuindo ao entendimento do Ministério 
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Público de Contas, VOTO no sentido de que o Colegiado aprove a seguinte 
deliberação que submeto à sua consideração.
SEBASTIÃO CARLOS RANNA DE MACEDO
Relator
PARECER EM CONSULTA
VISTOS, relatados e discutidos estes autos, ACORDAM os Conselheiros do 
Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo, reunidos em sessão colegiada, 
ante as razões expostas pelo relator, em:
1 CONHECER da presente Consulta;
2 RESPONDER ao questionamento nos seguintes termos:
2.1. Exclusivamente para contemplar os profissionais da educação 
básica em efetivo exercício, conforme prevê o artigo 212-A, da 
Constituição Federal, acrescido pela Emenda Constitucional nº 
108/2020, é possível o aumento de despesas com pessoal, em 
observância ao Princípio da Supremacia da Norma Constitucional.
Trata-se da constitucionalização de exceção às proibições estabelecidas 
no art. 8º da LC 173/2020 (somando-se àquelas já previstas no corpo da 
própria norma infraconstitucional), com vistas à efetividade do direito à 
educação.
2.2. Ressalta-se a necessidade de observância dos limites e controles 
para a criação e o aumento da despesa com pessoal expressamente 
previstos no ordenamento jurídico, em especial a Lei Complementar 
Federal nº 101/2000 (arts. 18 a 23).
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2.3 Os profissionais da educação básica em efetivo exercício, nos 
termos do artigo 26 da Lei Federal nº 14.113/2020, são os profissionais 
previstos no artigo 61 da Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996, além 
dos profissionais de psicologia e de serviço social que atendam às 
necessidades e prioridades definidas pelas políticas de educação, por 
meio de equipes multiprofissionais, conforme dispõe o artigo 1º da Lei nº 
13.935, de 11 de dezembro de 2019. A tais profissionais da educação 
básica em efetivo exercício destina-se o pagamento do limite mínimo de 
70% (setenta por cento) dos recursos anuais totais do FUNDEB.
3 ARQUIVAR após o trânsito em julgado.
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25/10/2021 Aumento de gastos com pessoal que beneficie profissionais da educação básica é permitido, mesmo com proibição de lei da pandemia - TCE-ES
https://www.tcees.tc.br/aumento-de-gastos-com-pessoal-que-beneficie-profissionais-da-educacao-basica-e-permitido-mesmo-com-proibicao-de-lei-da-pandemia/ 1/3
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
Aumento de gastos com pessoal que beneficie profissionais da educação básica é
permitido, mesmo com proibição de lei da pandemia
Home  Notícias  Aumento de gastos com pessoal que bene￾cie pro￾ssionais da educação básica é permitido, mesmo com proibição de lei da pandemia
Publicado por  Natalia Devens em  24/09/2021
Apesar da lei federal de Enfrentamento ao Coronavírus ter proibido contratações e reajustes que aumentem o gasto com
pessoal até o ￾nal de 2021 , o Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo (TCE-ES) esclareceu, em um parecer consulta , que
é permitido aumentar a despesa que seja para o pagamento dos pro￾ssionais da educação básica em efetivo exercício.
É possível realizar o aumento de despesa desde que seja para cumprir a exigência constitucional de aplicação mínima
obrigatória de recursos em Educação, com remuneração condigna de seus pro￾ssionais, e para garantir a aplicação de 70% de
recursos do Fundeb para o pagamento dos pro￾ssionais da educação.
O questionamento foi encaminhado à Corte de Contas pelo Secretário Estadual de Educação e pelo Procurador Geral do Estado,
e a consulta foi respondida na sessão virtual desta quinta-feira (16).
O entendimento de￾nido no parecer consulta, conforme o voto do relator, conselheiro Carlos Ranna , foi de que é possível o
aumento das despesas com pessoal exclusivamente para contemplar os pro￾ssionais da educação básica em efetivo exercício ,
com o objetivo de garantir efetividade do direito à educação e observando o Princípio da Supremacia da Norma Constitucional.
Esse aumento de despesas, contudo, deverá observar os limites previstos na lei, em especial a Lei de Responsabilidade Fiscal
(LRF). Vale destacar que com a alteração na legislação do Fundeb realizada em 2020, a exigência de gasto com o pagamento da
remuneração dos pro￾ssionais passou de 60% para 70%. Antes, eram considerados os “pro￾ssionais do magistério”, e agora
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25/10/2021 Aumento de gastos com pessoal que beneficie profissionais da educação básica é permitido, mesmo com proibição de lei da pandemia - TCE-ES
https://www.tcees.tc.br/aumento-de-gastos-com-pessoal-que-beneficie-profissionais-da-educacao-basica-e-permitido-mesmo-com-proibicao-de-lei-da-pandemia/ 2/3
são os “pro￾ssionais da educação básica”, com uma ampliação do rol de pro￾ssionais que podem ser remunerados com
recursos do Fundo.
As normas da Lei Complementar nº 173/2020 vedaram, aos Estados e municípios em calamidade pública pelo Coronavírus,
condutas que aumentem a despesa com pessoal, tais como modi￾car a legislação de plano de cargos e carreiras, ou conceder
rubricas que elevem os gastos com pessoal em decorrência da aquisição de determinado tempo de serviço.
No entanto, a alteração constitucional que aumentou, de 60% para 70%, a exigência de gasto com o pagamento da remuneração
dos pro￾ssionais da educação ocorreu em 26 de agosto de 2020, ou seja, após o início da vigência da Lei Complementar 173,
que teve efeitos a partir de 27 de maio de 2020.
Fundamentos
O relator pontuou, em seu voto, que há prevalência da norma constitucional (hierarquicamente superior) superveniente (do
Fundeb) sobre a norma infraconstitucional antecedente (da pandemia).
Ranna também citou que o Governo Federal, por meio do Ministério da Educação, editou um caderno com perguntas frequentes
sobre o Fundeb, no qual orientou que “a obrigação de Estados e Municípios destinarem o mínimo de 70% dos recursos do
Fundeb para pagamento da remuneração dos pro￾ssionais da educação básica em efetivo exercício emana da Constituição
Federal, portanto fora do alcance de outro mandamento infraconstitucional que contenha regra distinta”.
O MEC também esclareceu que os limites de gastos com pessoal da Lei de Responsabilidade Fiscal não são mecanismos
contraditórios ou que comprometam o cumprimento da utilização de 70% dos recursos do Fundeb. “Tratam-se de critérios legais,
que se harmonizam técnico-operacionalmente”, destacou.
Os pro￾ssionais
O parecer consulta também esclareceu quais cargos devem ser considerados “pro￾ssionais da educação básica em efetivo
exercício”, a serem contemplados com 70% dos recursos anuais totais do Fundeb. São eles:
– Professores habilitados em nível médio ou superior para a docência na educação infantil e nos ensinos fundamental e médio;
– Trabalhadores em educação portadores de diploma de pedagogia, com habilitação em administração, planejamento,
supervisão, inspeção e orientação educacional, bem como com títulos de mestrado ou doutorado nas mesmas áreas; 
– Trabalhadores em educação, portadores de diploma de curso técnico ou superior em área pedagógica ou a￾m.   
– Pro￾ssionais com notório saber reconhecido pelos respectivos sistemas de ensino, para ministrar conteúdos de áreas a￾ns à
sua formação ou experiência pro￾ssional, atestados por titulação especí￾ca ou prática de ensino em unidades educacionais da
rede pública ou privada ou das corporações privadas em que tenham atuado, exclusivamente para atender ao inciso V do caput
do art. 36 (formação técnica e pro￾ssional);
– Pro￾ssionais graduados que tenham feito complementação pedagógica, conforme disposto pelo Conselho Nacional de
Educação.
– Pro￾ssionais de psicologia e de serviço social que atendam às necessidades e prioridades de￾nidas pelas políticas de
educação, por meio de equipes multipro￾ssionais.
Processo TC 3054/2021
Informações à imprensa:
Assessoria de Comunicação do TCE-ES
ascom@tcees.tc.br
 (27) 98159-1866
“Nenhuma norma do ordenamento jurídico pode se opor à Constituição. Ela é superior a todas as
demais normas jurídicas. Nela, a legislação infraconstitucional obtém seu fundamento de validade,
ainda que a norma constitucional decorra do Poder Constituinte Derivado. (…) De fato, inexiste con￾ito
entre as normas constitucional e infraconstitucional. Trata-se de observância ao Princípio da
Supremacia da Constituição, aliada à superveniência da norma constitucional”, analisou.
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