materia nº 2441/2021

PARECER PRÉVIO TC-009/2023 – PRIMEIRA CÂMARA
FINANÇAS PÚBLICAS - PRESTAÇÃO DE CONTAS 
ANUAL PREFEITO - PREFEITURA MUNICIPAL DE 
SÃO MATEUS– EXERCÍCIO DE 2020 –PARECER 
PRÉVIO PELA APROVAÇÃO – DAR CIÊNCIA - 
ARQUIVAR.
O RELATOR EXMO. SR. CONSELHEIRO RODRIGO COELHO DO CARMO:
RELATÓRIO
Trata-se de Prestação de Contas Anual de Prefeito, sob responsabilidade do 
senhor Daniel Santana Barbosa, relativa ao exercício de 2020, em decorrência da 
competência do Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo de exercer o 
Parecer Prévio 00009/2023-1 - 1ª Câmara
Processo: 02441/2021-3
Classificação: Prestação de Contas Anual de Prefeito
Exercício: 2020
UG: PMSM - Prefeitura Municipal de São Mateus
Relator: Rodrigo Coelho do Carmo
Responsável: DANIEL SANTANA BARBOSA
Procurador: GREGORIO RIBEIRO DA SILVA (OAB: 16046-ES)
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controle externo das contas do Chefe do Executivo municipal, conforme preceitua o 
art. 1º, inciso III1
, da Lei Complementar Estadual nº 621/2012; e art. 1º, inciso III2
, da 
Resolução TC 261/2013 - RITCEES). 
Compete ao Núcleo de Controle Externo de Fiscalização de Pessoal e Previdência 
(NPPREV) a elaboração de relatório técnico específico acerca de circunstâncias que 
possam repercutir na apreciação de contas prestadas pelo chefe do Poder 
Executivo, no que tange à condução da política previdenciária, nos termos previstos 
pelo art. 9º, §§ 1º e 2º, da Resolução TC 297/20163
.
Encaminhada a prestação de contas anual, os autos foram remetidos ao Núcleo de 
Controle Externo de Fiscalização de Pessoal e Previdência (NPPREV) que se 
manifestou por meio do Relatório Técnico 88/2022-8 (evento 69) sugerindo 
emissão de parecer prévio com opinião pela aprovação da prestação de contas do 
senhor Daniel Santana Barbora, no exercício de 2020, na forma do art. 80, inc. I, da 
Lei Complementar Estadual 621/2012.
Posteriormente o Núcleo de Controle Externo de Contabilidade (NCCONTAS) emitiu 
o Relatório Técnico 263/2022-3 (evento 71), onde apontou os seguintes indícios 
de irregularidades:
3.2.13 GASTOS COM PUBLICIDADE ACIMA DO LIMITE PERMITIDO POR LEI;
3.2.14 DISTORÇÃO ENTRE O VALOR INFORMADO PELO TJES E O VALOR 
CONTABILIZADO COMO EMPENHADO, LIQUIDADO E PAGO PELO 
MUNICÍPIO, DE PRECATÓRIOS NO EXERCÍCIO.
 
1 Art. 1º Ao Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo, órgão de controle externo do Estado e dos Municípios, nos termos 
da Constituição Federal e Estadual e na forma estabelecida nesta Lei Complementar, compete: 
(...)
II - apreciar as contas prestadas anualmente pelos Prefeitos, com a emissão de parecer prévio no prazo de até vinte e quatro 
meses a contar do seu recebimento;
2 Art. 1º Ao Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo, órgão de controle externo do Estado e dos Municípios, nos termos 
da Constituição Federal e da Constituição Estadual e na forma estabelecida na sua Lei Orgânica, compete:
(...)
II - apreciar as contas prestadas anualmente pelos Prefeitos, com a emissão de parecer prévio no prazo de até vinte e quatro 
meses a contar do seu recebimento;
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Art. 9º A instrução dos processos de tomada ou prestação de contas apresentadas pelos ordenadores de despesas e 
administradores dos regimes próprios de previdência municipal e estadual, observará o seguinte escopo: 
(...)
§ 1º Serão consideradas nas contas de governo as irregularidades ou impropriedades identificadas na instrução dos processos 
de que trata o caput deste artigo que possam repercutir na apreciação das contas prestadas pelo chefe do Poder Executivo; 
(Parágrafo incluído pela Resolução 320/2018, DOELTCEES 26.9.2018)
§ 2º Para os fins do disposto no § 1º, a unidade técnica responsável pela instrução dos processos de prestação de contas dos 
regimes próprios de previdência elaborará o relatório técnico específico que subsidiará a análise das contas de governo. 
(Parágrafo incluído pela Resolução 320/2018, DOELTCEES 26.9.2018)
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Por fim, sugeriu ainda que fosse acrescido, com fundamento no art. 9º, caput, da 
Resolução TC 361/2022, as seguintes proposições ao atual chefe do Poder 
Executivo:
3.5 Dar ciência ao atual chefe do Poder Executivo, das ocorrências registradas 
neste tópico sobre renúncia de receitas, como forma de alerta, para a necessidade 
do município aperfeiçoar as informações quanto a renúncia de receitas na 
prestação de contas para o próximo exercício atendendo todas as exigências da 
IN 68/2020; aperfeiçoar o planejamento das peças orçamentárias, visando atender 
aos princípios da gestão fiscal responsável (transparência, planejamento e 
manutenção do equilíbrio orçamentário financeiro); além de atentar para as 
exigências normativas para execução, ampliação sobre a concessão de benefícios 
fiscais e imunidades tributárias, em especial para que efetive o lançamento e a 
cobrança de impostos em face dos contribuintes que não fazem jus a imunidade 
tributária;
7.1.1 Dar ciência ao atual chefe do Poder Executivo, da ocorrência identificada 
neste tópico, como forma de alerta, para a importância do pleno cumprimento do 
disposto no artigo 45, da LRF, assegurando que o início de novas obras não 
prejudique a continuidade daquelas já iniciadas, e caso a execução ultrapasse um 
exercício financeiro, observe que não poderá iniciá-las sem prévia inclusão no 
plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, conforme estabelece o art. 
167, §1º, da CF;
7.1.2 Dar ciência ao atual chefe do Poder Executivo, da ocorrência identificada 
neste tópico, como forma de alerta, para a importância da transparência na gestão 
pública;
7.1.3 Dar ciência ao atual chefe do Poder Executivo, da ocorrência identificada 
neste tópico, como forma de alerta, para a importância da promoção de uma 
política pública de manutenção e aprimoramento do controle interno.
Através da Decisão Segex 713/2022-9 (evento 26) foi determinada a oitiva do 
senhor Daniel Santana Barbosa, nos termos do art. 126 do Regimento Interno do 
TCEES, aprovado pela Resolução TC 261 de 4 de junho de 2013 (RITCEES), por 
meio de citação, prevista no art. 358, inciso I, do RITCEES, a fim de que se 
pronuncie, caso queira, no prazo improrrogável de até 30 (trinta) dias, sobre os 
apontamentos contidos no Relatório Técnico 263/2022-3 (evento 71).
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Em atenção aos Termos de Citação 353/2022-2 (evento 74), o gestor encaminhou 
a Defesa Justificativa 1511/2022-6 (peça 77) e Peças Complementares 59620 a 
59625/2022-1 (eventos 79 a 84), a qual foi ao NCCONTAS para análise, que 
resultou na Instrução Técnica Conclusiva 4455/2022-1 (evento 90) com a seguinte 
proposta de encaminhamento:
10. CONCLUSÃO E PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
A prestação de contas anual ora analisada, trata da atuação da prefeita municipal
responsável pelo governo no exercício de 2020, chefe do Poder Executivo, no 
exercício das funções políticas de planejamento, organização, direção e controle 
das políticas públicas do município.
Respeitado o escopo delimitado pela Resolução TC 297/2016, a análise 
consignada no Relatório Técnico 263/2022-3 (peça 71), e reproduzida nesta 
instrução, teve por base as informações apresentadas nas peças e demonstrativos 
contábeis encaminhados pelo responsável, nos termos da Instrução Normativa TC 
68/2020.
A análise abordou especialmente a execução orçamentária e financeira, 
contemplando a gestão fiscal e limites constitucionais e legais; as demonstrações 
contábeis consolidadas; bem como, as autorizações de despesas relacionadas ao 
enfrentamento da calamidade pública.
Após análise dos achados submetido à oitiva, seção 9, desta ITC, concluiu-se por 
afastar os indicativos de irregularidades apontados nas subseções 3.2.13 e 3.2.14
do RT 263/2022-3, tendo em vista o acolhimento das razões de justificativa.
Diante do exposto, propõe-se ao TCEES emissão de parecer prévio dirigido à 
Câmara Municipal de São Mateus, recomendando a APROVAÇÃO da prestação 
de contas anual do Sr. DANIEL SANTANA BARBOSA, prefeito do município de 
São Mateus no exercício de 2020, na forma do art. 80, I da Lei Complementar 
621/2012 c/c art. 132, I do RITCEES.
Acrescentam-se, ainda, com fundamento no art. 9º, caput, da Resolução TC 
361/2022, as seguintes proposições ao atual chefe do Poder Executivo:
3.5 Dar ciência ao atual chefe do Poder Executivo, das ocorrências registradas 
neste tópico sobre renúncia de receitas, como forma de alerta, para a necessidade 
do município aperfeiçoar as informações quanto a renúncia de receitas na 
prestação de contas para o próximo exercício atendendo todas as exigências da 
IN 68/2020; aperfeiçoar o planejamento das peças orçamentárias, visando atender 
aos princípios da gestão fiscal responsável (transparência, planejamento e 
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manutenção do equilíbrio orçamentário financeiro); além de atentar para as 
exigências normativas para execução, ampliação sobre a concessão de benefícios 
fiscais e imunidades tributárias, em especial para que efetive o lançamento e a 
cobrança de impostos em face dos contribuintes que não fazem jus a imunidade 
tributária;
7.1.1 Dar ciência ao atual chefe do Poder Executivo, da ocorrência identificada 
neste tópico, como forma de alerta, para a importância do pleno cumprimento do 
disposto no artigo 45, da LRF, assegurando que o início de novas obras não 
prejudique a continuidade daquelas já iniciadas, e caso a execução ultrapasse um 
exercício financeiro, observe que não poderá iniciá-las sem prévia inclusão no 
plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, conforme estabelece o art. 
167, §1º, da CF;
7.1.2 Dar ciência ao atual chefe do Poder Executivo, da ocorrência identificada 
neste tópico, como forma de alerta, para a importância da transparência na gestão 
pública;
7.1.3 Dar ciência ao atual chefe do Poder Executivo, da ocorrência identificada 
neste tópico, como forma de alerta, para a importância da promoção de uma 
política pública de manutenção e aprimoramento do controle interno.
Remetidos os autos ao Ministério Público de Contas, o douto Procurador de Contas 
Heron Carlos Gomes de Oliveira se manifestou por meio do Parecer 55/2023-1 
(evento 94) anuindo aos argumentos fáticos e jurídicos delineados na Instrução 
Técnica Conclusiva 4455/2022-1.
Encerrada a fase instrutória, os autos vieram a este Gabinete para prolação de Voto. 
É o relatório.
DAS RAZÕES DA APRECIAÇÃO DE CONTAS DO PREFEITO MUNICIPAL
No Estado Brasileiro, dada a fundamental relevância do dever de prestação de 
contas dos agentes públicos, o art. 704
da Carta Constitucional determina o dever 
prestação de contas a todo aquele que utilizar, arrecadar, guardar, gerenciar ou 
 
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Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração 
direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será 
exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.
Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie 
ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações 
de natureza pecuniária. 
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administrar dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou 
que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.
Em observância ao Princípio Constitucional da Simetria, a Constituição do Estado do 
Espírito Santo aplicou, com as devidas adequações, disposição semelhante em 
sede de seu art. 70, in verbis:
Art. 70 A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial 
do Estado, dos Municípios e das entidades da administração direta e indireta dos 
seus Poderes constituídos, quanto aos aspectos de legalidade, legitimidade e 
economicidade, aplicação das subvenções e renúncias de receitas será exercida 
pela Assembléia Legislativa e Câmara Municipais, nas suas respectivas 
jurisdições, mediante controle externo e pelo sistema de controle interno de cada 
um dos Poderes. 
Parágrafo único - Prestará contas qualquer pessoa física, jurídica ou entidade 
pública que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e 
valores públicos ou pelos quais o Estado ou os Municípios respondam, ou que em 
nome destes, assuma obrigações de natureza pecuniária.
Nessa toada, a Constituição Estadual em seu artigo 715
, bem como, o artigo 76, §2º 
Lei Complementar 621, de 8 de março de 2012 (Lei Orgânica do Tribunal)6
, 
determinam que o controle externo será exercido pelo Tribunal de Contas do Estado 
do Espírito Santo, sendo de sua competência emitir o parecer prévio das contas de 
prefeito.
É imperioso destacar que nos termos do precitado art. 71, o constituinte originário 
estabeleceu duas modalidades de análises das Prestações de Contas: Contas de 
Governo (art. 71, I da CF/88) e Contas de Gestão (art. 71, II da CF/88).
Nas Contas de Governo as funções dos Tribunais de Contas possuem natureza de 
tombo político. Suas atribuições consistem na apreciação das contas prestadas 
 
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Art. 71. O controle externo, a cargo da Assembleia Legislativa ou da Câmara Municipal, será exercido com o auxílio do 
Tribunal de Contas do Estado ao qual compete: I – (...);
II - emitir parecer prévio sobre as contas dos Prefeitos, em até vinte e quatro meses, a contar do seu recebimento, e julgar as 
contas do Tribunal de Justiça, do Ministério Público e das Mesas da Assembleia Legislativa e das Câmaras Municipais, em até 
dezoito meses, a contar dos seus recebimentos; (...)
6
Art. 76. (...)
§ 1º As contas serão encaminhadas pelo Prefeito ao Tribunal de Contas até noventa dias após o encerramento do exercício, 
salvo outro prazo fixado na lei orgânica municipal.
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anualmente pelo Presidente da República, Governador do Estado e pelos Prefeitos 
Municipais. Após, apreciação das contas, é emitido o parecer prévio que tem caráter 
técnico opinativo, que será remetido à respectiva Casa Legislativa para subsidiar o 
julgamento a ser realizado por seus membros – os representantes diretos da 
população.
Conforme bem delineado pela Conselheira do Tribunal de Contas do Estado de 
Tocantins, Doris de Miranda Coutinho, e pela Professora de Direito Aline Sueli de 
Salles Santos7
, nas contas de governo é analisada a distribuição de recursos entre 
os órgãos da Administração Pública:
As contas de governo referem-se à distribuição de recursos entre os órgãos da 
Administração Pública. Nesse sentido, o teor é de natureza política, dado que expressa o 
cumprimento, ou não, das disposições orçamentárias aprovadas pelo Poder Legislativo 
(PPA, LDO e, sobretudo, LOA). Nesse sentido, trata-se de atos políticos de 
planejamento, organização, direção e controle de políticas públicas, em um contexto 
macro. De maneira sucinta, é um relatório acompanhado do Balanço Geral e das 
demonstrações contábeis, relatórios de gestão e dos demonstrativos da LRF ante as 
metas previstas nos instrumentos de planejamento orçamentário. Não é sem razão, pois, 
que seu exercício se restringe ao chefe do Poder Executivo.
No que se referem às Contas de Gestão (art. 71, II da CF/88) as Cortes atuam com 
objetivo de realizar o julgamento das contas prestadas pelos administradores e 
demais responsáveis pela ordenação das despesas públicas. Os atos analisados 
possuem repercussão no erário. Nos casos das Contas de Gestão, via de regra, o 
Chefe do Poder Executivo delega formalmente competência aos gestores dos 
órgãos/entidades para gerir os respectivos orçamentos.
Nesse contexto, tem-se que as ações realizadas pelos Tribunais, no âmbito das 
análises das Contas de Governo, não possuem o caráter punitivo, de 
apenamento e nem tampouco o de perquirir responsabilidade pessoal do 
Governador de Estado e dos Prefeitos Municipais. E sim, avaliar a atuação do 
prefeito municipal no exercício das funções políticas de planejamento, 
organização, direção e controle das políticas públicas do município, para ao
 
7 SANTOS, Aline Sueli de Salles; COUTINHO, Doris de Miranda. O papel do Tribunal de Contas frente à accountability . 
Revista de Direito Administrativo e Constitucional - A&C, ano 23, n. 72, p. página inicial-página final, abr./ jun. 2018. Disponível 
em: https://www.forumconhecimento.com.br/periodico/123/21662/68023. Acesso em: 16 jan. 2020.
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final opinar pela emissão de parecer prévio dirigido à Câmara Municipal no sentido 
de aprovar, aprovar com ressalva ou rejeitar as contas prestada.
Desta feita, cabe aos Tribunais de Contas a honrosa missão de contribuir para 
o aprimoramento do desempenho da Administração Pública em benefício da 
sociedade, por meio do exercício, imparcial, de suas funções legais e 
institucionais.
DA ANÁLISE DE CONTEXTO (CONFORME PRECEITUA O ART. 22 DA LINDB)
III.1 – CONTEXTO PROCESSUAL
Consoante já consignado, trata-se de Prestação de Contas Anual Prefeito, sob 
responsabilidade do senhor Daniel Santana Barbosa relativa ao exercício de 2020, 
em decorrência da competência do Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo 
de exercer o controle externo das contas da Chefe do Executivo municipal, conforme 
preceitua o art. 1º, inciso III8
, da Lei Complementar Estadual nº 621/2012; e art. 1º, 
inciso III9
, da Resolução TC 261/2013 - RITCEES). 
De acordo com a legislação vigente, temos que o município de São Mateus 
apresenta uma estrutura administrativa desconcentrada. Assim, a Prestação de 
Contas Anual é composta pelas demonstrações contábeis e demais peças e 
documentos que integram a referida PCA, consolidando as contas das seguintes 
Unidades Gestoras (UG’s): Serviço Autônomo de Água e Esgoto São Mateus, Fundo 
Municipal de Saúde de São Mateus, Fundo Municipal de Assistência Social de São 
Mateus, Prefeitura Municipal de São Mateus, Câmara Municipal de São Mateus , 
Secretaria Municipal de Administração de São Mateus, Secretaria de Gabinete de 
São Mateus, Secretaria Municipal de Governo de São Mateus, Secretaria Municipal 
de Finanças de São Mateus, Secretaria Municipal de Obras, Infraestrutura e 
Transportes de São Mateus, Secretaria Municipal de Educação de São Mateus, 
 
8 Art. 1º Ao Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo, órgão de controle externo do Estado e dos Municípios, nos termos 
da Constituição Federal e Estadual e na forma estabelecida nesta Lei Complementar, compete: 
(...)
II - apreciar as contas prestadas anualmente pelos Prefeitos, com a emissão de parecer prévio no prazo de até vinte e quatro 
meses a contar do seu recebimento;
9 Art. 1º Ao Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo, órgão de controle externo do Estado e dos Municípios, nos termos 
da Constituição Federal e da Constituição Estadual e na forma estabelecida na sua Lei Orgânica, compete:
(...)
II - apreciar as contas prestadas anualmente pelos Prefeitos, com a emissão de parecer prévio no prazo de até vinte e quatro 
meses a contar do seu recebimento;
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Secretaria Municipal de Cultura de São Mateus, Secretaria Municipal de Turismo de 
São Mateus, Secretaria Municipal de Agricultura e Abastecimento, Secretaria 
Municipal de Comunicação de São Mateus, Secretaria Municipal de Esportes, Lazer
e Juventude de São Mateus, Secretaria Municipal de Meio Ambiente de São Mateus, 
Secretaria Municipal de Planejamento, Desenvolvimento Econômico e Captação de 
Recursos de São Mateus, Secretaria Municipal de Defesa Social de São Mateus, 
Secretaria Municipal de Ciência, Tecnologia, Inovação, Educação Profissional e 
Trabalho de São Mateus, REGIME PRÓPRIO DE PREVIDÊNCIA SOCIAL DE SÃO 
MATEUS.
 PROCESSOS RELACIONADOS
Proc. TC 707/2020 (Obras paralisadas); proc. TC 4.847/2020 (Transparência 
pública); proc TC 3.367/2016 (Levantamento sobre controle Interno em 2016); proc. 
TC 2.311/2019 (Levantamento sobre controle interno em 2018); proc. TC 3.559/2020 
(Levantamento sobre controle interno em 2020); proc. TC 2.918/2015 (Relatório de 
auditoria ordinária 16/2015), proc. TC 5.699/2017 (Relatório de auditoria 17/2017); 
proc. TC 6.056/2016 (Relatório de auditoria 34/2016); proc. TC 7.480/2018 (Relatório 
de auditoria 37/2018); proc. TC 2.739/2021 (Relatório técnico das contas do 
governador de 2020); proc. TC 1.405/2020 (Auditoria Operacional com 
Levantamento da Situação das redes de Ensino do Estado) e proc. TC 2.213/2020 
(Levantamento contendo as ações em educação realizadas durante a pandemia); 
proc. TC 1.439/2020 (planos de saúde municipais); Proc. TC 4.597/2020-7 
(levantamento Covid-19); e proc. TC 5.022/2016 (Fiscalização da administração 
tributária municipal).
III.2 – CONTEXTO DOS FATOS
Em linhas gerais identificou-se que o município obteve resultado deficitário no valor 
de R$ 3.263.852,10 em sua execução orçamentária no exercício de 2020. Em que 
pese o déficit orçamentário, verificou-se também a abertura de créditos adicionais 
por superávit financeiro do exercício anterior no valor de R$ 22.273.379,94; por 
excesso de arrecadação no valor de R$ 11.578.331,42 e por recursos de convênios 
no valor de R$ 9.707.162,05 (subseção 3.2.3 da ITC 4455/2022-1).
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Como saldo em espécie para o exercício seguinte, o Balanço Financeiro apresentou 
recursos da ordem de R$ 27.515.609,85. Os restos a pagar ao final do exercício 
ficaram em R$ 4.278.126,25, de acordo com o demonstrativo dos restos a pagar 
(subseção 3.3.1 da ITC 4455/2022-1).
Ficou constatado que o município aplicou 29,20% da receita resultante de impostos, 
compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento 
do ensino (MDE), cumprindo o limite estabelecido no art. 212, caput, da Constituição 
da República (subseção 3.4.2.1 da ITC 4455/2022-1).
O município cumpriu o limite de aplicação de 60% do FUNDEB com magistério 
(subseção 3.4.2.2 da ITC 4455/2022-1), bem como, cumpriu o limite constitucional 
previsto para aplicação de recursos em ações e serviços públicos de saúde 
(subseção 3.4.3.1 da ITC 4455/2022-1 da ITC 4455/2022-1); limite máximo de 
despesa com pessoal do Poder Executivo (subseção 3.4.4.1 da ITC 4455/2022-1) e 
o limite máximo de despesa com pessoal consolidado (subseção 3.4.4.2 da ITC 
4455/2022-1).
No que tange à LC 173/2020, considerou-se, com base na declaração emitida, que o 
chefe do Poder Executivo não expediu ato que resultasse em aumento da despesa 
com pessoal, cumprindo o art. 21, I, da LRF e o art. 8º da LC 173/2020 (subseção 
3.4.5 da ITC 4455/2022-1).
Do ponto de vista estritamente fiscal, ficou constatado que em 31/12/2020 o Poder 
Executivo possuía liquidez para arcar com seus compromissos financeiros, 
cumprindo o dispositivo legal previsto no art. 1º, § 1º, da LRF (subseção 3.4.8 da ITC 
4455/2022-1).
Em análise típica de encerramento de mandato ficou constatado que o Chefe do 
Poder Executivo não contraiu obrigações de despesas nos dois últimos 
quadrimestres do último ano de mandato e inscritas em restos a pagar processados 
e não processados, com insuficiência de disponibilidade de caixa (subseção 3.4.10.3 
da ITC 4455/2022-1).
Em relação ao aumento de despesa com pessoal nos últimos 180 dias de mandato, 
ficou constatado, com base na declaração emitida, que o Chefe do Poder Executivo 
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não expediu ato que resultasse em aumento da despesa nesse período, cumprindo 
o art. 21, II a IV, da LRF (subseção 3.4.10.1 da ITC 4455/2022-1).
III.2.1 – ENFRENTAMENTO DA CALAMIDADE PÚBLICA (PANDEMIA COVID 19 –
CORONAVÍRUS SARS-CoV-2) – AUTORIZAÇÕES DE DESPESA E SEUS 
EFEITOS SOCIAIS E ECONÔMICOS
 ADOÇÃO DO REGIME EXTRAORDINÁRIO
Em função da pandemia causada pelo vírus SARS-CoV-2 observou-se alteração na
legislação que trata das prestações de contas relativas ao Poder Executivo. No caso, 
foram editadas a Emenda Constitucional 106/2020 e a Lei Complementar 173/2020 
e, em âmbito municipal, houve a publicação de atos, incluindo o Decreto nº 
11.353/2020, declarando situação de emergência de saúde pública no município.
A Emenda Constitucional 106/2020 traz em seu texto a necessidade de as 
autorizações de despesas relacionadas ao enfrentamento da calamidade pública 
serem separadamente avaliadas na prestação de contas do Presidente da 
República.
Posteriormente, o Supremo Tribunal Federal decidiu que o caráter nacional da 
Emenda Constitucional 106/2020 incide sobre os processos de despesas de todos 
os entes federados para enfrentamento da pandemia, desde que observados os 
requisitos objetivos e temporais vinculados ao estado de calamidade pública interno 
de cada um deles10
.
Diante de tal decisão, com base em dados declaratórios fornecidos pelo Poder 
Executivo, dados disponíveis no Portal de Transparência do município, o presente 
tópico objetiva dar cumprimento ao art. 5º11 da mencionada Emenda Constitucional, 
 
10 ADI 6357 MC-Ref, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 13/5/2020, PROCESSO 
ELETRÔNICO DJe-276, DIVULG 19-11-2020 PUBLIC 20-11-2020.
11 Art. 1º Durante a vigência de estado de calamidade pública nacional reconhecido pelo Congresso Nacional em razão de 
emergência de saúde pública de importância internacional decorrente de pandemia, a União adotará regime extraordinário 
fiscal, financeiro e de contratações para atender às necessidades dele decorrentes, somente naquilo em que a urgência for 
incompatível com o regime regular, nos termos definidos nesta Emenda Constitucional. (...) Art. 5º As autorizações de 
despesas relacionadas ao enfrentamento da calamidade pública nacional de que trata o art. 1º desta Emenda Constitucional e 
de seus efeitos sociais e econômicos deverão: I - constar de programações orçamentárias específicas ou contar com 
marcadores que as identifiquem; e II - ser separadamente avaliadas na prestação de contas do Presidente da República e 
evidenciadas, até 30 (trinta) dias após o encerramento de cada bimestre, no relatório a que se refere o § 3º do art. 165 da 
Constituição Federal. [grifo nosso]
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mais precisamente ao seu inciso II, no que tange às autorizações de despesas 
correlatas.
Nesse sentido, para o enfretamento da pandemia, não foi observada a abertura de 
créditos extraordinários. Considerando-se a análise realizada pertinente à abertura 
de créditos adicionais, constatou-se que foram observados os critérios da Lei 
4.320/1964.
Quanto à execução da receita e despesa, para o combate da pandemia, verificou-se 
que foram arrecadados um total de R$ 9.846.398,75 e empenhadas despesas no 
montante de R$ 847.324,82. A despesa empenhada repercutiu em 0,90% do total 
executado no exercício e correspondeu a 8,61% da receita arrecadada para o 
combate da pandemia.
Em relação aos reflexos sociais e econômicos provocados pela pandemia, foram 
observados atos normativos específicos, prorrogando o prazo de pagamento de 
tributos e de contribuições.
Finalmente, tem-se que o detalhamento das informações relativas aos créditos 
adicionais abertos no período relativo ao tema, à receita pública (recursos 
arrecadados), às despesas executadas, à disponibilidade financeira e aos aspectos 
econômicos do enfrentamento à pandemia encontram-se evidenciadas na forma do 
APÊNDICE N, parte integrante da ITC 4455/2022-1.
 AÇÕES DA ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL EM EDUCAÇÃO 
As ações necessárias ao combate do novo coronavírus interromperam as aulas 
presenciais nas escolas brasileiras na metade de março, impactando, somente na 
Educação Básica (Educação Infantil, Ensino Fundamental e Ensino Médio), 47,9 
milhões de alunos no Brasil. A prioridade foi a manutenção da saúde e a 
preservação de vidas, e as escolas permaneceram fechadas até que a situação se 
estabilizasse e fosse segura a reabertura. 
Para além da incontestável necessidade de isolamento físico neste período, os 
profissionais da Educação, em específico, e a sociedade como um todo, devem 
estar cientes dos efeitos a médio e a longo prazo que um período extenso sem aulas 
pode ter sobre a aprendizagem dos estudantes.
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Todavia, no caso prático há que se levar em conta as seguintes características: a) 
embora tenha ocorrido paralização das aulas por determinado período, não se pode 
afirmar que o conteúdo programático para esse período não foi em nenhuma fração 
administrado, haja vista que algumas escolas tiveram a oportunidade de 
implementar ensino à distância; b) devido à imprevisibilidade e a rapidez das 
medidas de isolamento, não foi possível estabelecer uma sistemática uniforme para 
que cada escola pudesse seguir, visando administrar uniformemente o ensinamento 
à distância. 
Tendo em vista esse contexto, concluiu-se ser inoportuno proceder a quaisquer 
estimativas do impacto da paralização das aulas na aprendizagem dos alunos no 
ano letivo de 2020.
Assim, partindo do pressuposto de que haverá prejuízos à aprendizagem dos 
alunos, ainda que não se possa conhecê-los ou estimá-los na forma como se 
gostaria, esperava-se das autoridades educacionais a adoção de medidas capazes 
de contornar ou mitigar o máximo possível os efeitos indesejáveis na aprendizagem 
dos alunos decorrentes sobretudo da paralização das aulas.
Por isso, foram observadas as ações tomadas pelas redes de ensino durante o 
período de suspensão das aulas presenciais em função da pandemia COVID-19.
Segundo o Levantamento realizado no Processo TC 4597/2020, o município de São 
Mateus adotou ações de distribuição de gêneros alimentícios adquiridos com 
recursos do Programa Nacional de Alimentação Escolar – PNAE. A política teve
natureza universal, ou seja, atendeu a totalidade dos alunos de sua rede.
Quanto às atividades pedagógicas durante a suspensão das aulas presenciais, o 
município de São Mateus afirmou que possui estratégias para oferecer aulas e 
conteúdos pedagógicos para seus alunos nesse período. Tais atividades estão 
sendo contabilizadas para o cumprimento da carga horária anual obrigatória (800 
horas). Possuíram acesso a tais atividades 94,0% dos alunos da rede.
O município de São Mateus realizou ações para identificar os alunos que não 
possuíam recursos tecnológicos adequados para acompanhar as aulas e atividades 
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não presenciais. Constatou-se ainda que não foi oferecido auxílio para que tais 
alunos pudessem ter acesso aos recursos necessários.
No tocante à oferta de formações aos professores de sua rede para a elaboração e 
execução das atividades não presenciais, o município informou que tomou tais 
medidas.
Quando da realização do levantamento, o município de São Mateus já havia 
planejado a volta às aulas presenciais. Para o retorno, o município afirmou ter se 
organizado para enfrentar o abandono e a evasão escolar, questões de extrema 
importância na retomada das atividades presenciais. 
Ainda para a volta às aulas, foi informada a existência de estratégias de 
nivelamento das turmas e a existência de revisão curricular para o ano letivo de 
2021 para melhor adequar o currículo obrigatório a nova realidade imposta.
 AÇÕES DA ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL EM ASSISTÊNCIA SOCIAL
A partir de março do ano de 2020, o Brasil começou a experimentar os impactos da 
pandemia causada pela Covid-19. A necessidade de manter o distanciamento social, 
principal medida adotada no mundo para prevenção da doença, resultou em 
interrupção de diversas atividades econômicas, o que reduziu a renda 
especialmente dos trabalhadores autônomos e informais e levou ao desemprego 
parte da população, em um país que já contava com milhões de desempregados.
Como forma de assegurar uma renda mínima e meios para subsistência da 
população, o Governo Federal, por meio da Secretaria Especial do Desenvolvimento 
Social, do Ministério da Cidadania, disponibilizou parcelas mensais de R$ 600,00 ou 
R$ 1.200,00 (dependendo da condição familiar) a pessoas que comprovassem o 
direito ao benefício. O número de beneficiários em cada município constitui-se, 
portanto, num importante indicador da demanda por ações relacionadas à 
assistência social.
O município de São Mateus possuía, em 2020, uma população estimada em 
132.642 habitantes. Destes, 35.629 em média receberam mensalmente uma parcela 
do Auxílio Emergencial, representando 26,9% da população do município.
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Visando fortalecer as demandas geradas pela crise causada pela Covid-19, estados 
e municípios também aplicaram recursos da Assistência Social em ações 
emergenciais. Como forma de identificar e analisar tais ações, o TCE-ES solicitou 
por meio do sistema CidadES o envio de remessa específica de dados relativos aos 
gastos realizados no combate à Covid-19.
O município de São Mateus declarou que contabilizou, em 2020, uma despesa de 
R$ 5.824.799,70 em Assistência Social especificamente para combater a crise 
causada pela Covid-1912, o que representa uma aplicação de R$ 43,91 per capita. 
Na média, esse indicador para os municípios capixabas foi de R$ 5,30 per capita.
 LEVANTAMENTO MUNICIPAL ENFRENTAMENTO A PANDEMIA 
CAUSADA PELA COVID-19
No ano de 2020, a SecexSocial realizou fiscalização na modalidade Levantamento, 
por meio de seus três núcleos, NSaúde, NEducação e Nopp, para conhecer as 
ações implementadas com o objetivo de enfrentar a crise causada pela pandemia da 
Covid-19. 
Na área da assistência social, constatou-se que 58 municípios realizaram 
mapeamento da vulnerabilidade social da população e sua inserção nos programas 
sociais existentes, mas 49 não apresentaram ações específicas para o mapeamento 
da população não cadastrada no CadÚnico. Apenas 2 municípios ofereceram auxílio 
emergencial em dinheiro. Os demais, justificaram já fornecerem benefícios eventuais 
ou não ter recursos financeiros suficientes.
A grande maioria dos municípios disponibilizou ferramentas para as denúncias de 
casos de violência doméstica, promoveu medidas para prevenir o crime e forneceu 
assistência às vítimas durante o período de isolamento social. Mas somente 28 
municípios informaram ter realizado algum tipo de levantamento do número de casos 
de violência doméstica neste período, sendo constatado aumento em 14 deles. 
Todos os municípios se preocuparam em fornecer EPI´s e equipamentos de higiene 
pessoal para os profissionais da assistência social, além de afastar e/ou colocar em 
trabalho remoto os profissionais que integram o grupo de risco.
 
12 Despesa liquidada relacionada aos valores informados na Prestação de Contas Mensal, conforme Anexo IV da Instrução 
Normativa nº 68/2020. Um valor maior que este pode ter sido aplicado em assistência social para combater a pandemia, mas 
não ter sido contabilizado como tal.
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Foi alto o índice de respostas negativas quanto à criação de espaços específicos 
para o atendimento de pessoas em situação de rua que apresentaram sintomas 
leves ou diagnóstico confirmado da Covid-19. O mesmo foi observado em relação à 
criação de espaços públicos e de equipamentos para possibilitar a higiene pessoal e 
à distribuição de refeições às pessoas em situação de rua que não aceitaram 
acolhimento em abrigos. A justificativa, na maioria dos casos, foi a ausência de 
demanda.
A seguir, apresenta-se algumas das principais informações declaradas pelos 
responsáveis do município de São Mateus em relação às ações da assistência social 
no combate à pandemia:
 Foi implementada alguma ação para identificar a população vulnerável e 
inseri-la nos programas sociais existentes (Bolsa Família, BPC, Auxílio 
Emergencial, distribuição de alimentos);
 Foi feito mapeamento da população ainda não cadastrada no CadÚnico de 
pelo menos um dos seguintes grupos: cidadãos já cadastrados em programas 
sociais do Município/Estado, trabalhadores autônomos 
(microempreendedores individuais – MEI), contribuintes individuais de 
previdência social e trabalhadores informais, cidadãos que não têm conta 
bancária, mas possuem CPF, cidadãos que não têm conta bancária e não 
possuem CPF, cidadãos que não têm conta bancária, não possuem CPF e 
nem os documentos necessários para emiti-lo (RG, certidão de nascimento 
e/ou comprovante de endereço);
 Foram disponibilizadas ferramentas para denúncias de casos de violência 
doméstica ocorridos durante o período de isolamento social;
 Foram adotadas medidas para prevenção de casos de violência doméstica;
 Foram tomadas medidas para dar assistência às vítimas de violência 
doméstica durante o período de isolamento social;
 Foi oferecida capacitação específica de pelo menos parte dos profissionais da 
assistência social do município para atuação em meio à pandemia.
 Foi ampliado o horário de funcionamento de serviços já oferecidos pela 
prefeitura na área de Assistência Social;
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 Não houve interrupção ou suspensão no atendimento presencial nos centros 
de referências durante o período da pandemia;
 Foi realizada instalação em espaços públicos de pelo menos um dos 
seguintes equipamentos para possibilitar a higiene das pessoas em situação 
de rua: pias, banheiros, chuveiros, lavanderia;
 Houve o fechamento de abrigos, em decorrência da escassez de profissionais 
ou usuário e/ou altas taxas de doenças entre os usuários?
 Foi promovida pelo menos uma das seguintes ações voltadas para o público 
alvo da assistência social: distribuição de alimentos/refeições, distribuição de 
produtos de higiene pessoal, distribuição de máscaras e álcool gel, criação de 
bancos de dação, criação de bancos de voluntários;
 Foi adotado o sistema de distribuição individual de refeição no âmbito do 
SUAS.
A crise causada pela Covid-19 produziu consequências graves nas condições de 
vida da população brasileira, especialmente da parcela com menor renda. Exemplos 
de impactos que podem ser citados são o agravamento da crise de insegurança 
alimentar e o aumentando a população em situação de rua.
Ainda faltam estudos detalhados sobre realidades como essas em nível municipal e 
não foi possível, por parte da equipe do Tribunal, realizar levantamentos desta 
natureza. Por isso, compete principalmente aos gestores municipais o mapeamento 
das populações mais vulneráveis e suas necessidades, a fim de traçar estratégias e 
implementar ações que possam garantir condições de vida dignas para toda a 
população.
 AÇÕES DA ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL EM SAÚDE
Os dados aqui relatados foram obtidos por meio de um processo de fiscalização na 
modalidade Levantamento (Proc. TC 4.597/2020-7) onde foram enviados 
questionários aos 78 municípios do Estado do Espírito Santo (dados declaratórios).
O município informou que foram identificados os usuários que pertencem aos 
seguintes grupos de risco: idosos, diabéticos, hipertensos, asmáticos, pacientes 
renais crônicos, obesos, pacientes oncológicos, bem como pacientes com doenças 
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crônicas. Para esses grupos foi realizado telemonitoramento a cada 24 horas e 
avaliação clínica presencial a cada 48 horas.
Foi criada rotina de divulgação, para a população, das informações locais sobre a 
COVID-19 e das ações de prevenção e controle da doença. Todas as UBS possuem 
protocolo especial para atendimento de pacientes com sintomas compatíveis com a 
doença.
O município criou serviço de teleatendimento para evitar o deslocamento às 
unidades de saúde de pessoas que sejam consideradas casos suspeitos de COVID￾19. Criou, também, o protocolo de atendimento de pacientes com sintomas leves da 
doença, mas não criou o protocolo de visitas domiciliares, pois utilizou protocolo de 
acompanhamento pela ESF, via telefone, e, caso necessária, a visita seria realizada 
pelos ACS. Não houve aumento no quantitativo de testes rápidos, mas o município
seguiu os critérios de testagem adotados pelo Governo Estadual.
Implementou medidas de reposição/expansão de profissionais de saúde via 
contratação emergencial, além de reaproveitamento de profissionais enquadrados 
em grupos de riscos. Fez aquisições e recebeu doações de EPI que atenderam às 
necessidades. 
Os gestores mencionaram o uso de máscaras; campanha de conscientização extra; 
distribuição de folder; criação de grupo especial de trabalho para acompanhamento 
e fiscalização das ações de combate à Covid-19, articulação com a rede 
assistencial; monitoramento de indivíduos em situação de risco (presidio, ILPI 
(Instituição de Longa Permanência para Idosos), casa de passagem, dialíticos); 
treinamento das equipes por web conferência e descentralização da testagem.
 Evolução dos casos confirmados e óbitos pela Covid-19:
O município de São Mateus totalizou em 31/12/2020 o quantitativo de 5.244 casos 
confirmados e 114 óbitos, o que representa uma taxa de letalidade de 2,17%, pouco 
acima da média estadual, que foi de 2,0%13, conforme demonstrado nos gráficos: 
 
13 Fonte: https://coronavirus.es.gov.br/painel-covid-19-es
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Gráfico 1: Evolução dos casos confirmados
Fonte: https://coronavirus.es.gov.br/painel-covid-19-es
Gráfico 2: Evolução dos óbitos por COVID-19
Fonte: https://coronavirus.es.gov.br/painel-covid-19-es
Pois bem.
Esta subseção sobre o enfrentamento da calamidade pública tem relação com o 
disposto no art. 5º, inciso II, da Emenda Constitucional (EC) 106/2020, o qual 
estabelece que autorizações de despesas relacionadas ao enfrentamento da 
calamidade pública nacional e de seus efeitos sociais e econômicos sejam avaliados 
separadamente na prestação de contas do presidente da República.
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Assim, no âmbito municipal, as autorizações de despesas com o mesmo propósito 
estão sendo separadamente avaliadas na prestação de contas do prefeito, face ao 
caráter nacional da referida emenda constitucional (ADI 6357 - STF) .
Nesse sentido, em cumprimento ao art. 5º, inciso II, da EC 106/2020, e com base 
nos dados declaratórios fornecidos pelo Poder Executivo, dados disponíveis no 
Portal de Transparência do município a equipe realizou as análises pertinentes à 
abertura dos créditos adicionais relativos ao enfrentamento da calamidade pública e 
constatou a observância dos critérios da Lei 4.320/1964.
Destaca-se também os efeitos sociais e econômicos apresentados nesta seção, em 
especial o levantamento realizado pelo TCEES, proc. 4.597/2020-7, acerca das 
medidas adotadas no combate à pandemia na área da saúde.
III.2.2 RESULTADO DA ATUAÇÃO GOVERNAMENTAL
 POLÍTICA PÚBLICA DE EDUCAÇÃO
Direito social previsto no art. 6° da Constituição Federal, a política pública de 
educação é de competência concorrente das três esferas federativas e, conforme 
art. 205 CF, tem por objetivo o “pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para 
o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho”. A Política Pública de 
Educação no Brasil compreende a educação básica, obrigatória, o ensino 
profissional e o ensino superior.
A garantia pelo Poder Público da Educação traz, no entanto, grandes desafios, 
quantitativos e qualitativos para as três esferas federativas. Quantitativos, em 
relação ao aumento da oferta correspondente à demanda efetiva e potencial, 
especialmente nas etapas de ensino ainda sem suficiente cobertura. Qualitativos, 
em relação às garantias de acesso à alfabetização na idade certa, permanência e 
sucesso escolar com efetiva aprendizagem, eliminação da distorção idade-série, 
bem como evitar a retenção desnecessária, a evasão e o abandono escolar. Tudo 
isso para que os resultados das políticas públicas de educação possam 
efetivamente alcançar a qualidade social desejada.
Nesses termos, salienta-se que o presente trabalho tem a intenção de analisar os 
resultados da educação no Estado do Espírito Santo como um todo, bem como de 
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providenciar informações individualizadas para cada município. Ao final, espera-se 
que os gestores municipais tomem conhecimento do atual estágio da educação em 
sua esfera administrativa, segundo as métricas selecionadas. De outro lado, 
conhecendo melhor a situação de seus respectivos sistemas educacionais, espera￾se também que cada um desses gestores se sinta melhor capacitado para 
implementar melhorias ou ajustes que se fizerem necessários.
Dentro desse contexto, seguem as análises relativas ao município de São Mateus.
 Do cenário educacional:
Inicialmente, cabe destacar que a rede municipal de ensino público de São Mateus
possui, em 2020, 48 escolas rurais e 59 escolas urbanas, possuindo o total de 107
de escolas municipais.
No tocante às matrículas, há 1939 matrículas rurais e 14215 urbanas, representando 
um quantitativo total de 16154 matrículas.
Em relação à qualidade do ensino ofertado, e com base no Índice de 
Desenvolvimento da Educação Básica – Ideb, observa-se que em relação ao 5º ano 
fundamental o município de São Mateus apresentou a evolução descrita no gráfico a 
seguir:
Gráfico 3: Desenvolvimento Histórico do Ideb para o 5° ano do Ensino Fundamental
Fonte: Elaboração própria a partir dos dados do Ideb
5,6 5,5
5,5
5,2
5,5
5,8
5,5
5,8
5,9
4,8
5,0
5,2
5,4
5,6
5,8
6,0
2015 2017 2019
Ideb - 5º Ano - Ensino Fundamental
São Mateus Meta Brasil
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Já em relação ao 9° ano do Ensino Fundamental, as notas do Ideb apresentaram a 
seguinte evolução:
Gráfico 4: Desenvolvimento Histórico do Ideb para o 9° ano do Ensino Fundamental
Fonte: Elaboração própria a partir dos dados do Ideb
Salienta-se que o Ideb é o principal indicador da qualidade da educação básica no 
Brasil. Para fazer essa medição, o Índice de Desenvolvimento da Educação Básica 
(Ideb) utiliza uma escala que vai de 0 a 10. As metas para o Município variaram de 
acordo com o informado no gráfico.
Outro importante diagnóstico da educação básica brasileira e de fatores que podem 
interferir no desempenho do estudante é o Sistema de Avaliação da Educação 
Básica (Saeb). O Saeb permite que as escolas e as redes municipais e estaduais de 
ensino avaliem a qualidade da educação oferecida aos estudantes. O resultado 
dessa avaliação é apresentado pelo percentual de alunos que obtiveram 
aprendizagem insuficiente, básico, proficiente ou avançado. Considera-se o 
aprendizado adequado quando os alunos que se enquadram em Proficiente ou em 
Avançado.
Dentro desse contexto, verifica-se que o município de São Mateus apresentou a 
seguinte evolução do nível de proficiência em relação aos alunos do 5° Ano do 
Ensino Fundamental:
4,5 4,4
4,8
5,1
5,4 5,6
4,5 4,7 4,9
0,0
1,0
2,0
3,0
4,0
5,0
6,0
2015 2017 2019
Ideb - 9º Ano - Ensino Fundamental
São Mateus Meta Brasil
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Gráfico 5: Nível de Proficiência no Saeb para o 5° ano do Ensino Fundamental
Fonte: Elaboração própria a partir dos dados do Saeb
Já em relação aos alunos do 9° Ano do Ensino Fundamental, o nível de proficiência 
apresentou a seguinte trajetória:
Gráfico 6: Nível de Proficiência no Saeb para o 9° ano do Ensino Fundamental
Fonte: Elaboração própria a partir dos dados do Saeb
Outro importante aspecto a ser destacado diz respeito ao abandono escolar. 
Considera-se abandono escolar quando o aluno deixa de frequentar a escola antes 
da conclusão do ano letivo, não tendo sido formalmente desvinculado por 
transferência.
58%
53% 56%
44% 44%
42%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
2015 2017 2019
Saeb - 5º Ano - Ensino Fundamental
Português Matemática
51% 49%
36%
40%
45%
20%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
2015 2017 2019
Saeb - 9º Ano - Ensino Fundamental
Português Matemática
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Assim, em relação aos dados sobre o fluxo escolar no município de São Mateus as 
Taxas de Abandono apresentaram o seguinte comportamento em relação às taxas 
nacionais e estaduais:
Gráfico 7: Desenvolvimento Histórico da Taxa de Abandono
Fonte: Elaboração própria a partir dos dados do INEP
Nesse contexto, o abandono, juntamente com outras variantes, pode gerar outro 
desafio para as escolas, qual seja, minimizar as taxas de distorção idade-série. A 
distorção idade-série é dada pela proporção de alunos com mais de 2 anos de 
atraso escolar. No Brasil, espera-se que a criança ingresse no 1º ano do ensino 
fundamental aos 6 anos de idade, permanecendo no Ensino Fundamental até o 9º 
ano, com a expectativa de que conclua os estudos nesta modalidade até os 14 anos 
de idade. Quanto maior a taxa percentual, maior é o grau de distorção, ou seja, 
maior é o número de alunos com atraso escolar.
Com foco nesse cenário, o município de São Mateus apresentou a seguinte 
evolução em relação às Taxas nacionais e estaduais de Distorção Idade-Série:
0,3%
0,4%
0,3%
1,2%
1,0%
0,9%
1,9% 1,9%
1,6%
0,0%
0,2%
0,4%
0,6%
0,8%
1,0%
1,2%
1,4%
1,6%
1,8%
2,0%
2015 2017 2019
Taxa de Abandono
São Mateus Espírito Santo Brasil
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Gráfico 8: Desenvolvimento Histórico da Taxa de Distorção Idade-Série
Fonte: Elaboração própria a partir dos dados do INEP
Uma importante métrica que também vale a pena destacar diz respeito à Taxa de 
Ocupação Escolar. Taxa de Ocupação é a porcentagem de vagas preenchidas em 
relação ao total de vagas, indicador desenvolvido no Processo TC 3330/2019 e 
repetido no Processo TC 1405/2020, podendo indicar uma situação de superlotação 
da rede de ensino ou de subocupação. 
Sobre esse tema o município de São Mateus, no ano de 2020, apresentou as 
seguintes taxas de ocupação em relação ao Ensino Infantil, Ensino Fundamental 
(anos iniciais) e Ensino Fundamental (anos finais): 
Tabela 1 - Taxa de Ocupação Ensino Regular
Rede E. Infantil EF AI EF AF
São Mateus 88,0% 86,0% 77,0%
Fonte: Elaboração própria com base nas respostas fornecidas pelos jurisdicionados.
No tocante ao atendimento à Educação Especial, modalidade de ensino destinada a 
educandos portadores de necessidades educativas especiais no campo da 
aprendizagem, o município de São Mateus possui 421 matrículas nessa 
modalidade, representando 2,6% do total de matrículas em sua rede.
24,5% 23,9%
23,7% 22,8% 22,7%
22,7%
19,2% 18,6% 18,1%
0,0%
5,0%
10,0%
15,0%
20,0%
25,0%
30,0%
2015 2017 2019
Taxa de Distorção Idade-Série
São Mateus Espírito Santo Brasil
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A esta informação deve-se acrescentar que, em uma análise da infraestrutura das 
escolas da rede pública de ensino do Município, cerca de 2,0% dos prédios 
escolares possuem a infraestrutura mínima necessária para atendimento aos alunos 
da Educação Especial.
Adentrando às análises realizadas sobre a infraestrutura dos prédios escolares, 
conforme informado pela Secretaria Municipal de Educação de São Mateus, 40,7%
das escolas encontram-se em bom estado de conservação, não havendo 
necessidade de reparos. Apresentam estado de conservação mediano 38,9% das 
escolas, necessitando de reparos simples e superficiais que não comprometam seu 
funcionamento. E 20,4% das escolas necessitam de reparos importantes, pois 
afetam a segurança, a salubridade ou a funcionalidade do imóvel. Constatou-se 
ainda que 0,9% dos prédios escolares possuem Auto de Vistoria do Corpo de 
Bombeiros – AVCB.
POLÍTICA PÚBLICA DE SAÚDE
Com a promulgação da Constituição de 1988, a Saúde passou a ser reconhecida 
como um direito do cidadão e um dever do Estado. Desde então, as ações e os 
serviços públicos de saúde passaram a integrar uma rede regionalizada e 
hierarquizada, constituindo um sistema único e organizado de acordo com as 
diretrizes de descentralização, atendimento integral e participação da comunidade.
Nesse contexto, os municípios são os responsáveis pela execução das ações e 
serviços de saúde no âmbito do seu território, cabendo ao gestor municipal a 
aplicação dos recursos próprios e dos repassados pela União e pelo estado. 
Ocorre que, para que as políticas públicas de saúde possam ser executadas, é 
necessário assegurar que investimentos sejam realizados, para isso, a Lei 
Complementar n°141/2012 estabeleceu que um percentual mínimo de 15% da 
receita municipal fosse destinado às ações e serviços públicos de saúde.
Nessa perspectiva, o Tribunal de Contas do Estado do Espirito Santo, visando 
garantir que os recursos públicos sejam destinados a atender com efetividade as 
necessidades sociais, passa a inserir no relatório das contas de governo municipais, 
além da análise do cumprimento do mínimo constitucional, informações quantitativas 
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relacionadas à situação da saúde de cada município que podem subsidiar a análise 
dos gastos em ações e serviços de saúde14
.
Ressalta-se que a análise das contas de governo do ano de 2020 são indissociáveis 
da situação enfrentada pela pandemia da COVID-19 causada pelo coronavírus, 
motivo pelo qual insere-se um capítulo a esse respeito dentro da temática saúde.
 Situação de elaboração e envio do plano municipal de saúde 2018-2021 e 
da programação anual de saúde 2020:
No caso específico de São Mateus (proc. TC 1.439/2020), constatou-se que o PMS 
2018-2021 foi homologado por meio da Resolução 12 de 14/12/2017, portanto, no 
prazo devido. Já a PAS 2020 homologada por meio da Resolução 22 de 22/7/2020,
portanto, fora do prazo devido, sendo sugerido no relatório de auditoria a notificação 
do Secretário Municipal de Saúde para disponibilização de todos os instrumentos de 
planejamento da saúde no site da Secretaria Municipal de Saúde, o 
encaminhamento do PMS 2022-2025 para o CMS até 31/10/2021 e da PAS 2022 
para o CMS até 15/4/2021, conforme previsto na Portaria de Consolidação 1/2017.
O Processo TC 1439/2020 teve por objetivo fiscalizar a compatibilidade do 
planejamento em saúde (plano de saúde e programação anual de saúde) com as 
leis orçamentárias (planos plurianuais e leis orçamentárias anuais) e com o objetivo 
3 (saúde e bem-estar) dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS). 
O município de São Mateus, juntamente com Cachoeiro de Itapemirim, Linhares e 
Serra, foram selecionados por serem aqueles com as maiores populações das 
regiões a que pertencem. A seguir, relatos de divergências entre os diversos 
instrumentos de planejamento:
Comparativo PMS e PPA 2018-2021
O PMS 2028-2021 foi estruturado em nove diretrizes, mas as suas diretrizes e 
objetivos não foram devidamente correlacionados às ações do PPA 2018-2021. A 
 
14Para contribuir com o controle social, o Tribunal de Contas do Estado do Espirito Santo disponibilizou no 
Painel de Controle (https://paineldecontrole.tcees.tc.br/areasTematicas/Saude-VisaoGeral) as seguintes 
informações de saúde dos municípios capixabas: Estabelecimentos de Saúde; Distribuição de Leitos; 
Distribuição de Equipamentos; Gastos com Função Saúde e Acesso à Saúde. Com essas e outras informações 
que serão inseridas posteriormente no Painel de Controle da Saúde, o TCEES espera dar uma contribuição 
efetiva para o controle social dessa importante política pública.
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equipe de auditoria elaborou trabalho de análise de conteúdo para identificar ações 
semelhantes nos dois instrumentos.
Em suas justificativas o gestor, primeiramente, admitiu as observações da equipe de 
auditoria. Em seguida, informou que a Semus identificou ações para todas as 
divergências apontadas, de forma que a todos os objetivos e metas do PMS estarão 
correlacionados em ações no PPA.
A equipe de auditoria sugeriu recomendação ao gestor para que indique no PMS 
2022-2025 as ações do PPA correspondente e que estabeleça metas das ações do 
PPA com maior compatibilidade com as metas dos objetivos do PMS 2022-2025.
Comparativo PMS 2018-2021 e ODS 3
Regra geral, as metas dos objetivos dos ODS 3 (Saúde e Bem-Estar) estavam 
contempladas nos objetivos e metas do PMS, exceção das seguintes metas: 3.6 e 
3.d. Cabe destacar que a meta 3.2 dos ODS 3 foi contemplada no PMS (objetivo 2 
da diretriz 2), mas não tem ação correspondente no PPA.
Em suas justificativas o gestor, primeiramente, admitiu as observações da equipe de 
auditoria. Em seguida, informou que fará as inclusões de forma a conferir maior 
transparências aos ODS 3 no registro dos objetivos, metas e ações do PMS, 
principalmente as metas 3.6 e 3.d, como antecipação às recomendações da equipe 
de auditoria.
Comparativo PAS e a LOA 2020
A equipe de auditoria concluiu que a PAS 2020 foi estruturada tal qual o PMS 2018-
2021, com exceção da diretriz 6 e o objetivo 1 da diretriz 4, contemplados no PMS 
mas ausentes na PAS 2020.
Concluiu, também, que não foram encontrados os detalhamentos das ações da LOA 
2020 na Lei 1.797/2019, estes presentes, tão somente, no Demonstrativo Analítico 
da Despesa. E que as diretrizes e respectivos objetivos da PAS não tinham 
correlações com as ações nos anexos do orçamento, bem como não se conseguiu 
identificar as metas anuais da LOA 2020.
Mais objetivamente, o objetivo 2 da diretriz 2, o objetivo 2 da diretriz 4, o objetivo 1 
da diretriz 7 e todos os objetivos da diretriz 9 não têm correlação com ações 
presentes nos anexos da LOA. E que o problema fundamental está na divergência 
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entre o PPA e o PMS, que se reflete nas correlações entre a LOA e a PAS, 
respectivamente.
O gestor admitiu todas as divergências e, antecipadamente, já trabalha, em suas 
equipes técnicas, para dirimi-las. A equipe de auditoria sugeriu recomendar que se 
estabeleça maior compatibilidade entre a LOA e a PAS para 2022.
Comparativo PAS 2020 e ODS 3
A equipe de auditoria concluiu que, em sua maioria, as metas dos ODS 3 (Saúde e 
Bem-Estar) estavam contempladas nos objetivos e metas da PAS 2020, com 
exceção das metas 3.6 e 3.d. Em suas justificativas, o gestor admite as divergências 
e informou já estar fazendo as alterações solicitadas.
A equipe de auditoria sugeriu recomendação para que se confira maior 
transparência aos objetivos dos ODS 3, quando do registro dos objetivos, 
metas e ações da PAS 2022, especialmente com relação as metas 3.6 e 3.d.
Ausência de previsão na PAS 2020 de Alocação de Recursos Orçamentários
A equipe de auditoria constatou que foram alocados na PAS 2020 recursos em total 
de R$ 699.480.654,15, que ficam muito distantes da previsão de despesas de R$ 
2.587.371.994,00 constante na LOA 2020, o que implica em diferença importante de 
R$ 1.887.891.338,84.
Constatou, também, que grande parte das ações da PAS ou não tiveram seus 
custos previstos ou informou a fórmula de cálculo e não determinou os seus custos. 
O gestor recebeu recomendação para que fizesse as devidas alocações 
orçamentárias na LOA 2022, de modo a ter pertinência com os detalhamentos da 
PAS 2022 correspondente.
 Indicadores interfederativos de saúde pactuados (Sispacto) 
Neste capítulo, são apresentados indicadores que são referência para o 
acompanhamento de políticas públicas de saúde, especificamente os Indicadores da 
Pactuação Interfederativa.
Tabela 2 - Indicadores da Pactuação Interfederativa 2018, 2019 e 2020
Nº Indicador U 
/ 
Meta 
Atingida 
Meta 
Atingida 
Meta 
Pactuada 
Meta 
Atingida 
Cumpriu / 
Não 
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E 2018 2019 2020 2020 Cumpriu 
(2020)
1
Taxa de Mortalidade 
Prematura (30 a 69 anos) 
por Doenças Crônicas não 
Transmissíveis (DCNT) 
U
239,9/100 
mil
321,55/100 
mil SI 133,99/100 
mil C
2
Proporção de óbitos de 
mulheres em idade fértil (10 
a 49 anos) investigados 
E 100 100 SI 90,74 NC
3
Proporção de registro de 
óbitos com causa básica 
definida 
U 99,7 98,4 SI 98,45 C
4
Proporção de vacinas 
selecionadas do Calendário 
Nacional de Vacinação 
para crianças menores de 
dois anos de idade -
Pentavalente (3ª dose), 
Pneumocócica 10-valente 
(2ª dose), Poliomielite (3ª U 
dose) e Tríplice viral (1ª 
dose) - com cobertura 
vacinal preconizada 
U SI 0 SI 0 NC
5
Proporção de casos de 
doenças de notificação 
compulsória imediata 
(DNCI) encerrados em até 
60 dias após notificação 
U SI 100 SI SI Nota 4
6
Proporção de cura dos 
casos novos de hanseníase 
diagnosticados nos anos 
das coortes 
U
Sem 
Casos
Sem 
Casos SI 85 Nota 8
7
Número de casos 
autóctones de malária E 0 0 N/A N/A Nota 7
8
Número de casos novos de 
sífilis congênita em 
menores de um ano de 
idade 
U 3 3 SI 1 C
9
Número de casos novos de 
aids em menores de 5 anos U 0 0 SI 0 C
10
Proporção de análises 
realizadas em amostras de 
água para consumo 
humano quanto aos 
parâmetros coliformes 
totais, cloro residual livre e 
turbidez 
U SI 0 SI 65,8 Nota 5
11
Razão de exames 
citopatológicos do colo do 
útero em mulheres de 25 a 
64 anos na população 
residente de determinado 
local e a população da 
mesma faixa etária
U 0,57 0,56 SI 0,17 NC
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12
Razão de exames de 
mamografia de 
rastreamento realizados em 
mulheres de 50 a 69 anos 
na população residente de 
determinado local e 
população da mesma faixa 
etária 
U 0,31 0,19 SI 0,09 NC
13
Proporção de parto normal 
no SUS e na saúde 
suplementar 
U 41,60 41,20 SI 40,06 NC
14
Proporção de gravidez na 
adolescência entre as 
faixas etárias de 10 a 19 
anos 
U 16,10 15,39 SI 13,32 C
15 Taxa de mortalidade infantil U 11,69 10,48 SI 13,53 NC
16
Número de óbitos maternos 
em determinado período e 
local de residência 
U 0 1 SI 0 C
17
Cobertura populacional 
estimada pelas equipes de 
Atenção Básica 
U 77,89 78,0 SI 83,33 C
18
Cobertura de 
acompanhamento das 
condicionalidades de 
Saúde do Programa Bolsa 
Família (PBF) 
U 76,08 79,95 SI 26,18 NC
19
Cobertura populacional 
estimada de saúde bucal 
na Atenção Básica 
U 35,38 29,99 SI 43,64 C
20
Percentual de municípios 
que realizam no mínimo 
seis grupos de ações de 
Vigilância Sanitária 
consideradas necessárias a 
todos os municípios no ano 
U 100 100 SI 66,67 Nota 6
21
Ações de Matriciamento 
realizadas por CAPS com 
equipes de Atenção Básica 
E N/A N/A N/A N/A Nota 7 
22
Número de ciclos que 
atingiram mínimo de 80% 
de cobertura de imóveis 
visitados para controle 
vetorial da dengue 
U SI 3 4 0 NC
23
Proporção de 
preenchimento do campo 
"ocupação" nas 
notificações de agravos 
relacionados ao trabalho 
U SI 76 SI 99,1 C
Fontes: Tabulações do NSaúde e Planilha da Sesa
Nota1: U (Universal) e E (Especifico); C=cumpriu; NC=não cumpriu; N/A=não aplicável; SI=sem 
informação
Nota2: O município não enviou nenhum dos dados de Metas Alcançadas (2018, 2019 e 2020) e Meta 
Pactuada 2020.
Nota3: Os dados de 2018, 2019 e 2020 foram tabulados pelo NSAÚDE, sendo que os dados de 2020 
são parciais, quando presentes. A Sesa disponibilizou planilha com todos os indicadores de 2019 e 
2020, também.
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Nota4: Não foi possível medir o indicador 5 para 2020, pois o sistema novo (ESUS-VS) ainda não 
oferecia esta possibilidade
Nota5: A Pandemia inviabilizou o cumprimento da meta estadual pelos municípios (100%), por 
afastamento de servidores e/ou desabastecimento de insumos para as análises.
Nota6: Indicador 20 excluído pela Resolução CIT 45/2019
Nota7: Indicadores 7 e 21 não foram pactuados
Nota8: Indicador 6 – Hanseníase, sem dados anteriores para comparações
 Resultados alcançados:
O município de São Mateus descumpriu, no todo, as solicitações de envio de dados, 
pois não recebemos os alcances de 2018 a 2020 e, também, as metas para o 
exercício de 2020, que foram supridas, quando disponíveis, pelas tabulações do 
NSaúde e/ou Planilha da Sesa. Portanto, nos comentários seguintes, encontram-se, 
em alguns casos, comparações com dados de 2019 ou dados históricos referenciais 
relativos aos indicadores15
.
a) Indicadores de Mortalidade 
Três dos cinco indicadores deste grupo tiveram resultados satisfatórios, a 
saber: 1 – Morte Prematura com redução de 321,55/100 mil (2019) para 
133/100 mil em 2020 (apurado até agosto/2020); 3 – Óbitos com Causa 
Básica Definida com manutenção da proporção obtida em 2019 (98,4%) de 
investigações; e 16 – Óbitos Maternos com redução no número de óbitos (1 
em 2019 contra 0 em 2020). Outro lado, os dois demais obtiveram resultados 
insatisfatórios, a saber: 2 - Óbitos de Mulheres Férteis Investigados com 
redução de 100% (2019) para 90,74% em 2020 nas investigações; e 15 –
Mortalidade Infantil Outro lado, com aumento para 13,53 contra os 10,48 de 
2020 (cálculo diferenciado para municípios com população > 100.000 
habitantes, caso de São Mateus) 
b) Indicadores Materno-Infantis 
Quatro dos cinco indicadores deste grupo obtiveram resultados insatisfatórios, 
a saber: 4 (Vacinas) que manteve a proporção de 0% em 2019 e 2020; 11 
(exames citopatológicos) com redução da razão de 0,56 (2019) para 0,17 
(2020); 12 (exames de mamografia) com redução da razão de 0,19 (2019) 
para 0,09 em 2020; e 13 (partos normais) com redução da proporção de 
 
15 Com base nos efetivos envios (58 de 78 municípios), nas restrições/justificativas dos gestores e observações sobre os 
públicos-alvo, foram selecionados três grupos de indicadores: a) Mortalidade - indicadores 1, 2, 3, 15 e 16; b) Materno-Infantil
– indicadores 4, 11, 12, 13 e 14; e c) Coberturas Populacionais de Programas de Saúde – indicadores 17, 18 e 19. Os 
demais indicadores, ou não guardavam relação direta com a situação geográfica de saúde dos municípios, ou eram 
específicos, ou foram excluídos oficialmente, ou teriam apresentado dificuldades de apuração por questões operacionais, entre 
outros motivos.
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41,20 (2019) para 40,06% (2020). Outro lado, o indicador e 14 (gravidez na 
adolescência) obteve resultado satisfatório com redução na proporção para 
13,32 (2020) em relação aos 15,39%, em 2019. 
c) Indicadores de Coberturas Populacionais de Programas de Saúde
Dois dos três indicadores deste grupo alcançaram resultados satisfatórios, a 
saber: 17 (Cobertura da Atenção Básica) com aumento da cobertura, 
passando de 78,0 para 83,33% em 2020; e 19 (Cobertura da Saúde Bucal) 
com aumento da cobertura, passando de 29,99 (2019) para 43,64% em 2020. 
Outro lado, o indicador 18 (Condicionalidades do Bolsa Família) alcançou 
resultado adverso, pois acusa uma perda de cobertura de 79,95 (2019) para 
26,18% em 2020, que indica descuido no acompanhamento das famílias alvo 
desta política pública.
 POLÍTICA PÚBLICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
De acordo com a Constituição Federal de 1988, a Assistência Social é 
compreendida como uma política pública de Estado, que visa garantir direitos. O seu 
art. 194 dispôs que a assistência social compõe, juntamente com a previdência e a 
saúde, o sistema de seguridade social. Como isso, superou-se a visão de que a 
assistência social se configurava como um conjunto de programas temporais, de 
caráter assistencialista, ligados ao governo da ocasião.
No exercício de 2020, o município de São Mateus, que integra a microrregião 
Nordeste do estado, aplicou um total de R$ 16.048.584,29 na função de governo 
Assistência Social16. O resumo abaixo mostra também a aplicação per capita do 
município em comparação com a média dos municípios do Estado do Espírito Santo.
População estimada: 132.642 habitantes
Despesa per capita: R$ 120,99
Média dos municípios: R$ 111,25
Ranking: 55º
A despesas com assistência social dividem-se em cinco subfunções, que 
representam a aplicação de recursos na assistência à criança e ao adolescente, ao 
 
16 Despesa liquidada.
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idoso, à pessoa portadora de deficiência e à comunidade em geral, além de 
despesas para manutenção do aparato administrativo ligado à assistência social. O 
gráfico abaixo apresenta a evolução ano a ano da despesa liquidada de cada 
subfunção da Assistência Social do município.
.
Gráfico 9: Evolução anual da despesa liquidada pelo município na função programática Assistência 
Social por subfunção (R$)
Fonte: Elaboração própria (a partir de dados abertos do Painel de Controle do TCEES).
Os municípios capixabas possuem necessidades socioassistenciais distintas, a 
depender do contexto cultural, da dinâmica econômica, da geografia e do clima, do 
perfil populacional etc. Por isso, é natural que cada município aplique os recursos da 
Assistência Social de acordo com as demandas existentes. Se as despesas 
estiverem contabilizadas na classificação funcional adequada, será possível 
identificar quais áreas estão recebendo maior atenção por parte do poder público.
Com o objetivo de identificar esta realidade, são apresentados dois gráficos em 
seguida. O primeiro demonstra qual porcentagem da despesa liquidada total que 
cada subfunção recebeu, em comparação com a média da microrregião 
0,00
30.944,69
70.309,56
93.172,70
26.954,38
98.943,00
369.488,49
534.836,50
0,00
0,00
205.131,80
225.224,00
12.371.970,10
5.559.236,07
2.131.585,06
1.303.742,29
3.649.659,81
3.315.041,38
5.222.919,03
4.028.608,80
2020
2019
2018
2017
ASSISTÊNCIA SOCIAL
ASSISTÊNCIA COMUNITÁRIA
ASSISTÊNCIA AO PORTADOR DE
DEFICIÊNCIA
ASSISTÊNCIA AO IDOSO
ASSISTÊNCIA À CRIANÇA E AO
ADOLESCENTE
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correspondente ao município e com a média dos municípios capixabas. O segundo 
indica a despesa liquidada per capita de cada subfunção em comparação com os 
mesmos parâmetros do gráfico anterior.
Gráfico 10: Porcentagem da despesa liquidada por subfunção em 2020 em comparação 
com a média da microrregião e dos municípios capixabas
Fonte: Elaboração própria (a partir de dados abertos do Painel de Controle do TCEES).
Gráfico 11: Despesa liquidada per capita por subfunção em 2020 em comparação com a 
média da microrregião e dos municípios capixabas (R$)
Fonte: Elaboração própria (a partir de dados abertos do Painel de Controle do TCEES).
A decisão pela maior ou menor aplicação de recursos em cada subfunção da 
Assistência Social pode ser melhor balizada utilizando-se indicadores, a fim de 
identificar com mais acuidade o problema público a ser enfrentado.
0,0% 0,2% 0,0%
77,1%
22,7%
6,3%
2,2% 0,1%
77,0%
14,4%
7,8%
2,8% 2,0%
51,3%
36,1%
ASSISTÊNCIA À
CRIANÇA E AO
ADOLESCENTE
ASSISTÊNCIA AO
IDOSO
ASSISTÊNCIA AO
PORTADOR DE
DEFICIÊNCIA
ASSISTÊNCIA
COMUNITÁRIA
ASSISTÊNCIA
SOCIAL
São Mateus Média da Microrregião Nordeste Média Municípios Capixabas
0,00 0,20 0,00
93,27
27,52
9,43
3,25 0,20
114,77
21,39
8,72 3,07 2,25
57,06
40,14
ASSISTÊNCIA À
CRIANÇA E AO
ADOLESCENTE
ASSISTÊNCIA AO
IDOSO
ASSISTÊNCIA AO
PORTADOR DE
DEFICIÊNCIA
ASSISTÊNCIA
COMUNITÁRIA
ASSISTÊNCIA
SOCIAL
São Mateus Média da região Nordeste Média Municípios Capixabas
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Exemplos de indicadores são a proporção de famílias carentes e o volume atual de 
recursos aplicados no auxílio das mesmas. 
Tome-se, por exemplo, a subfunção “Assistência Comunitária”, que está geralmente 
ligada a ações de enfrentamento da exclusão social, da ausência de renda (ou da 
baixa renda) e do desemprego.
Pode-se citar como exemplo de ações dessa natureza a garantia de segurança 
alimentar, o aluguel social, a manutenção de albergues e a concessão de benefícios 
eventuais. Isto é, a “Assistência Comunitária” está diretamente associada às 
condições materiais de vida da população.
Por isso, alguns indicadores que poderiam mostrar a maior ou menor necessidade 
de aplicação de recursos nesta área são aqueles ligados a renda ou qualidade da 
moradia.
Nesse sentido, a seguir é apresentado um gráfico que relaciona a aplicação per 
capita em “Assistência Comunitária” por cada município com a proporção da 
respectiva população em situação de pobreza ou extrema pobreza. 
Quanto mais ao quadrante superior esquerdo, pior a situação do município, pois há 
maior proporção da população em pobreza ou extrema pobreza e menor aplicação 
relativa em “Assistência Comunitária” em comparação com os demais municípios. 
Quanto mais ao quadrante inferior direito, melhor, pois há menor proporção da 
população vivendo em pobreza ou extrema pobreza e maior aplicação relativa em 
“Assistência Comunitária”.
O município de São Mateus possuía, em 2019, aproximadamente 19% da 
população em situação de pobreza ou extrema pobreza, conforme dados do 
Cadastro Único do Governo Federal, e aplicou R$ 93,27 per capita na função 
“Assistência Comunitária” em 2020. O ponto maior do gráfico é o município de São 
Mateus.
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Gráfico 12: Aplicação per capita na subfunção "Assistência Comunitária" em 2020 em relação à 
porcentagem da população em situação de pobreza e extrema pobreza.
Fonte: Elaboração própria (a partir de dados das prestações de contas no sistema CidadES e de 
dados do CadÙnico 201917). 
Não se pode afirmar que quanto maior a despesa classificada na subfunção 
“Assistência Comunitária” automaticamente maior a geração de valor público. Isso 
porque, em primeiro lugar, o município pode estar contabilizando nesta subfunção 
despesas que não estão ligadas a benefícios diretos para a população, como, por 
exemplo, aparelhamento e reformas nas instalações da Secretaria de Assistência 
Social.
Em segundo lugar, não se está avaliando a eficiência, eficácia ou o impacto do gasto 
público na vida do cidadão. Não necessariamente um município que aplica 
relativamente mais recurso do que outro implementa mais ações e ou ações de 
melhor qualidade. Os gráficos apenas apresentam os municípios que aplicam 
proporcionalmente mais, e não os que aplicam melhor.
 
17 Disponível em: https://dados.gov.br/dataset/cadastro-unico-familias-pessoas-cadastradas￾por-faixas-de-renda.
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
0,00 50,00 100,00 150,00 200,00 250,00 300,00 350,00
População em situação de pobreza ou extrema 
pobreza
Aplicação per capita em "Assistência Comunitária"
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Ainda assim, eles permitem visualizar, em comparação com os demais, a 
necessidade de aplicação do município em programas e ações que compensem a 
ausência de recursos materiais da população para arcar com moradia, alimentação, 
vestimenta e outras necessidades básicas, além de atendimento a pessoas em 
situação de rua, drogadição, alcoolismo e demais situações que possam demandar 
acolhida por parte do poder público.
A partir dos dados aqui apresentados, a população e seus representantes podem 
conhecer a atuação do poder público municipal na área da assistência social. Além 
disso, o próprio Tribunal e outros setores da sociedade, como os centros 
acadêmicos e os veículos de imprensa, podem aprofundar as análises aqui 
expostas.
Já os gestores, por sua vez, podem utilizar o presente relatório para, juntamente 
com outras análises que avaliem da eficiência, eficácia e efetividade das ações 
municipais, corrigir ou aprimorar a condução da política de assistência social em 
nível municipal.
III.2.3 – ATOS DE GESTÃO 
 OBRAS PARALISADAS
A retomada dos investimentos públicos e privados tem sido uma das maiores 
demandas contemporâneas na economia brasileira. Entretanto, sabemos que para a 
realização de novos investimentos é preciso resguardar, na forma do art. 45 da LRF, 
suficiente custeio para as obras já em andamento e para a conservação do 
patrimônio público. 
Nesse cenário, o TCEES para subsidiar a proposição de soluções para uma possível 
retomada dos investimentos realizou levantamento com o objetivo de conhecer o 
real universo de obras paralisadas no Estado do Espírito Santo, até outubro de 
2020, identificando a quantidade, valores envolvidos, tipos de obras e causas das 
paralisações, conforme se verifica no Relatório de Levantamento 9/2020-7 (proc. 
TC 707/2020)18
. 
 
18 Relatório de Levantamento 9/2020-7 – proc. TC 707/2020. Tabela 3 - Quantidade e valor de obras 
paralisadas – 2ª Etapa. Disponível em: tcees.tc.br
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Foram identificadas 290 obras paralisadas no Estado do Espírito Santo, perfazendo 
um total de R$ 1.254.694.908,97, preços da época da contratação, sendo 67 sob a 
responsabilidade do Poder Executivo estadual, 4 do MPES e 219 do Poder 
Executivo municipal.
Tabela 3 - Obras paralisadas no Espírito Santo Valores em reais
Jurisdicionados
Quantidade 
de obras 
paralisadas
% Valor contratado % Valor medido %
Executivo Estadual 67 23,10% 808.329.066,23 64,42% 375.214.090,99 63,34%
Ministério Público 4 1,38% 1.978.843,10 0,16% 692.995,22 0,12%
Executivo Municipal 219 75,52% 444.386.999,64 35,42% 216.458.607,80 36,54%
Total 290 100,00% 1.254.694.908,97 100,00% 592.365.694,01 100,00%
Fonte: Processo TC 707/2020 - Relatório de Levantamento 9/2020-7
Sob a responsabilidade do Poder Executivo municipal de São Mateus, foram 
identificadas seis obras paralisadas, no montante contratado, a preços iniciais, de R$ 
16.853.783,69, o equivalente a 3,79% do total das contratações relativas a obras 
paralisadas nos municípios capixabas. 
Tabela 4 - Obras paralisadas – São Mateus Valores em reais
Obras 
contratadas 
na gestão
Quantidade de obras Valor contratado (preço inicial)
Educação Saúde Outros Total Recursos 
próprios
Recursos 
externos
Total
2009 – 2012 - 2 3 5 298.020,67 - 298.020,67
2013 – 2016 - - 1 1 779.692,49 15.776.070,53 16.555.763,02
Total - 2 4 6 1.077.713,16 15.776.070,53 16.853.783,69
Fonte: Relatório de Levantamento 9/2020-7 e Apêndice 00173/2020-8 (proc. TC 707/2020).
Observa-se que são obras contratadas, em sua maioria, em anos anteriores ao 
exercício sob análise, sendo duas relacionadas diretamente à saúde e quatro 
relativas a outros equipamentos públicos. 
 
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Registram os autos que já foram aplicados nas obras em destaque, recursos 
públicos próprios e externos (como convênios e financiamentos) da ordem de R$ 
6.682.438,13, valor medido, e que há planejamento para a retomada de três obras19
.
Nesse sentido, cabe dar ciência ao atual chefe do Poder Executivo, com 
fundamento no art. 9º, caput, da Resolução TC 361/2022, da ocorrência identificada 
neste tópico, como forma de alerta, para a importância do pleno cumprimento do 
disposto no artigo 45, da LRF, assegurando que o início de novas obras não 
prejudique a continuidade daquelas já iniciadas, e caso a execução ultrapasse um 
exercício financeiro, observe que não poderá iniciá-las sem prévia inclusão no plano 
plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, conforme estabelece o art. 167, § 1º, 
da CF.
 TRANSPARÊNCIA PÚBLICA
O acesso à informação é um direito fundamental previsto na Constituição Federal e 
regulamentado pela Lei 12.527/2011 - Lei de Acesso à Informação, que estabelece 
as seguintes diretrizes: observância da publicidade como preceito geral e do sigilo 
como exceção; divulgação de informações de interesse público, independentemente 
de solicitações; utilização de meios de comunicação viabilizados pela tecnologia da 
informação; fomento ao desenvolvimento da cultura de transparência na 
administração pública; e desenvolvimento do controle social da administração 
pública.
A transparência na gestão pública se divide em duas vertentes: a transparência ativa 
e a transparência passiva. A divulgação de dados e informações por iniciativa do 
próprio poder público, sem uma prévia solicitação, como o que ocorre nos portais de 
transparência, configura-se a transparência ativa; enquanto que a transparência 
passiva diz respeito ao fornecimento de informações pelo poder público, mediante 
solicitação.
 
19 Relatório de Levantamento 9/2020-7 e apêndice 00173/2020-8 do proc. TC 707/2020. Tabela 16 - Indicação 
de planejamento para a retomada da execução das obras paralisadas, por microrregião, município, 
quantidade e valor contratado a preços iniciais, segundo Executivo Municipal. Disponível em: tcees.tc.br
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Com o objetivo de fomentar a ampliação da transparência ativa, o TCEES realizou 
nos anos de 2015, 2017 e 2020, fiscalizações nos portais de transparência das 
prefeituras e câmaras municipais, criando inclusive o Índice de Transparência 
Municipal Eletrônica (ITM-e); e por outro lado, para avaliar o grau e evolução da 
transparência passiva, nos anos de 2016 e 2018, trabalhou com o Índice de 
Transparência Passiva Eletrônica (ITP-e), ambos, variando de 0% a 100%.
Para avaliar o grau de transparência ativa no Poder Executivo foram verificadas as 
informações divulgadas relativas às despesas, licitações e contratos, aspectos 
gerais, receitas, pessoal, transferências, patrimônio, gestão fiscal e direitos do 
usuário (esse último, incluído apenas em 2020); e, para avaliar o grau de 
transparência passiva a equipe de fiscalização trabalhou com questionário elaborado 
com base na Lei de Acesso a Informação. 
Tratando especificamente da transparência ativa, objeto de avaliação mais recente 
(2020), destaca-se no gráfico a seguir a evolução no tempo do grau de atendimento 
aos itens analisados. Ressalta-se que o resultado obtido, é a porcentagem 
correspondente aos pontos alcançados em relação ao total de pontos possíveis, 
considerando os pesos de cada item:
Gráfico 13: Evolução do grau de atendimento aos itens analisados no Poder Executivo 
Municipal
50,2%
66,2%
79,8%
49,9%
33,8%
20,2%
2015 2017 2020
Atendido
Não atendido
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Fonte: Relatórios de fiscalização sobre a transparência ativa 20
Ainda em relação à transparência ativa, mantendo a relação entre os pontos 
alcançados e os pontos possíveis, destaca-se no gráfico a seguir o resultado do 
grau de atendimento “por tipo de informação” obtido em 2020: 
Gráfico 14: Atendimento da transparência ativa 2020 – por tipo de informação no Poder 
Executivo Municipal
Fonte: Relatórios de fiscalização sobre a transparência ativa 21
Para finalizar, apresenta-se nos gráficos a seguir a evolução histórica do grau de 
transparência alcançado pela Prefeitura Municipal de São Mateus nos trabalhos 
realizados pelo TCEES. 
 
20 Relatório de Auditoria Ordinária 16/2015 (proc. TC 2918/2015), Relatório de Auditoria 17/2017 
(proc. TC 5699/2017) e Relatório de Levantamento 1/2021-9 (proc. TC4847/2020). Disponível em:
tcees.tc.br
21 Relatório de Auditoria Ordinária 16/2015 (proc. TC 2918/2015), Relatório de Auditoria 17/2017 
(proc. TC 5699/2017) e Relatório de Levantamento 1/2021-9 (proc. TC4847/2020). Disponível em:
tcees.tc.br
69%
95%
82%
64%
100%
83% 83%
56%
83%
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Gráfico 15: Índices de transparência ativa (ITM-e)
Gráfico 16: Índices de transparência 
passiva (ITP-e)
Fonte: Relatórios de fiscalização sobre a transparência ativa22 e relatórios de fiscalização sobre a 
transparência passiva23
O índice de transparência ativa apresentou sucessivos acréscimos, tendo se 
apresentado acima da média capixaba em 2015 e 2020. Já a transparência passiva 
atingiu o índice máximo no último levantamento em 2018.
De todo modo, propôs o corpo técnico desta Egrégia Corte de Contas dar ciência
ao atual chefe do Poder Executivo, com fundamento no art. 9º, caput, da Resolução 
TC 361/2022, da ocorrência identificada neste tópico, como forma de alerta, para a 
importância da transparência na gestão pública.
CONTROLE INTERNO
A Constituição Federal estabelece que a fiscalização do município será exercida 
pelo Poder Legislativo municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de 
controle interno do Poder Executivo municipal (art. 31, caput, CF/1988).
 
22 Relatório de Auditoria Ordinária 16/2015 (proc. TC 2918/2015), Relatório de Auditoria 17/2017 
(proc. TC 5699/2017) e Relatório de Levantamento 1/2021-9 (proc. TC4847/2020). Disponível em:
tcees.tc.br
23 Relatório de Auditoria 34/2016 (proc. TC 6056/2016) e Relatório de Auditoria 37/2018 (proc. TC 
7480/2018). Disponível em: tcees.tc.br 42,8% 72,2%
72,3%
50,2%
66,2%
79,8%
2015 2017 2020
Transparência Ativa (ITM-e)
Média capixaba
Índice alcançado
39,0%
62,0%
29,0%
100,0%
2016 2018
Transparência Passiva (ITP-e)
Média capixaba
Índice alcançado
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Além de uma exigência constitucional, a institucionalização e implementação do 
Sistema de Controle Interno é uma oportunidade para dotar a administração pública 
de mecanismos que assegurem, entre outros aspectos, o cumprimento das 
exigências legais, a proteção de seu patrimônio e a otimização na aplicação dos 
recursos públicos, de forma a garantir maior tranquilidade aos gestores e melhores 
resultados à sociedade.
Nesse sentido, o TCEES, visando a implantação e o efetivo funcionamento do 
Sistema de Controle Interno de seus jurisdicionados, como instrumento de melhoria 
da governança, da gestão de riscos e do controle interno da administração pública, 
por meio da Resolução n° 227/2011, aprovou o “Guia de orientação para 
Implantação do Sistema de Controle Interno”.
Nos exercícios de 2016, 2018 e 2020, foram realizados levantamentos específicos 
para avaliar o funcionamento do Sistema de Controle Interno dos municípios, mais 
notadamente, nas prefeituras e câmaras municipais, ressalvados os municípios em 
que se optou por Sistema Único de Controle Interno, situação na qual foi avaliado 
apenas o instituído no âmbito do Poder Executivo.
Seguindo a mesma metodologia, os levantamentos foram realizados com base em 
um questionário dividido em 4 áreas (ambiente de controle interno, unidade de 
controle interno, avaliação de riscos, procedimentos de controle), com peso 3 e 
pontuação máxima total de 84.
Destaca-se a seguir a pontuação máxima obtida na avaliação do controle interno da 
Prefeitura Municipal nos anos de 2016 e 2020, em que alcançou, respectivamente, 
17º e 7º lugar, dentre as prefeituras e câmaras municipais fiscalizadas.
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Gráfico 17: Avaliação do controle interno da Prefeitura Municipal de São 
Mateus
Fonte: Relatório de Levantamento 6/2016-5 (TC 3367/2016); Relatório de 
Levantamento 5/2019-5 (TC 2311/2019); e Relatório de Levantamento 8/2020 (TC 
3559/2020).
Nota: A Prefeitura Municipal de São Mateus não respondeu o questionário do 
levantamento em 2018.
Nesse sentido, propôs o corpo técnico desta Egrégia Corte de Contas dar ciência
ao atual chefe do Poder Executivo, com fundamento no art. 9º, caput, da Resolução 
TC 361/2022, da ocorrência identificada neste tópico, como forma de alerta, para a 
importância da promoção de uma política pública de manutenção e aprimoramento 
do controle interno.
 ATUAÇÃO EM FUNÇÕES ADMINISTRATIVAS
O chefe do Poder Executivo municipal de São Mateus, responsável pelas contas de 
governo, não atuou no exercício de funções administrativas no período sob análise.
III.2.3 – MONITORAMENTO DAS DELIBERAÇÕES DO COLEGIADO
Em consulta ao sistema de monitoramento deste TCEES não foram constatadas 
ações pertinentes ao exercício em análise.
III.3 – RISCOS E AMEAÇAS À SUSTENTABILIDADE FISCAL
56 
80 
 -
 12
 24
 36
 48
 60
 72
 84
2016 2020
Avaliação do Controle Interno [pontuação obtida]
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A adequada identificação, análise e gestão de riscos fiscais pode ajudar a assegurar 
o equilíbrio das contas públicas no médio e longo prazos. A pandemia da Covid-19 
iniciada em 2020, a queda no preço do petróleo em 2014/2015 e a crise financeira 
mundial em 2008 são eventos que revelaram a vulnerabilidade das contas 
governamentais a riscos em diferentes níveis de governo, e em diversas partes do
mundo. No Espírito Santo, além desses eventos de repercussão mundial, registram￾se eventos climáticos (secas e inundações) e a paralização da Samarco em 2015 
que afetaram o desempenho fiscal de diversos municípios do estado.
Os riscos fiscais ensejam desafios e justificam um acompanhamento para a 
avaliação mais pormenorizada deles, seja para evitar que se consumem, seja para 
tornar a mensuração do risco fiscal mais fidedigna à realidade. A adequada 
identificação e análise dos riscos fiscais permite antecipar as repercussões a fim de 
mitigar as suas consequências tanto no âmbito fiscal quanto em seus reflexos 
sociais.
III.3.1 – GESTÃO ORÇAMENTÁRIA (RECEITAS X DESPESAS)
A política fiscal (receitas e despesas) do município nos últimos cinco anos foi 
conduzida por uma gestão orçamentária deficitária (receitas abaixo das despesas, 
exceto em 2018). Ademais, 77% dos recursos obtidos em 2020 se originaram de 
transferências de outros entes (União e Estado). Essa dependência torna o 
município vulnerável às condições adversas (econômicas, fiscais e políticas) que 
podem acontecer com os entes transferidores. Do lado da despesa, o município 
direcionou 96,6% para despesas correntes e um baixo nível (3,4%) para despesas 
de capital em 2020: enquanto gastou 57,0% com pessoal, o investimento (principal 
varável para o aumento de riqueza econômica) correspondeu a um baixo patamar de 
3,2% da despesa total liquidada. Apesar do endividamento com lastro financeiro em 
2020, o resultado primário negativo compromete o município trilhar o caminho da 
sustentabilidade fiscal.
III.3.2 – ADMINISTRAÇÃO TRIBUTÁRIA MUNICIPAL
Entre o segundo semestre de 2015 e o primeiro semestre de 2019, o Tribunal de 
Contas do Espírito Santo realizou auditorias em todos os municípios capixabas para 
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analisar a estrutura legislativa, física e organizacional da Administração Tributária 
Municipal. 
O trabalho foi norteado pelos seguintes temas principais: Legislação, Recursos 
Humanos, Infraestrutura, Fiscalização, Cobrança e Registro do Crédito, a partir dos 
quais, em geral, desenvolveram-se 18 pontos de controle. 
A fiscalização (Processo TC 5.022/2016) realizada no município identificou as 
seguintes irregularidades:
 Legislação não disponibilizada adequadamente para consulta;
 Benefício fiscal de ISS ilegal;
 Não utilização da Planta Genérica de Valores;
 Irregularidade na concessão de benefícios fiscais;
 Inexistência de carreira de fiscalização tributária;
 Não priorização de recursos à Administração Tributária;
 Cadastro imobiliário não fidedigno;
 Ausência de fiscalização de ISS;
 Ausência de informações de cartórios;
 Falha na cobrança administrativa da dívida ativa;
 Parcelamentos em desacordo com as normas legais;
 Inconsistência no registro contábil dos créditos tributários.
A partir da correção de tais irregularidades, espera-se que os municípios 
implementem o dever de instituir, prever e arrecadar todos os tributos de sua 
competência, o fazendo de forma justa para com seus contribuintes e revertendo os 
respectivos recursos em favor da sociedade, contribuindo também para a 
sustentabilidade fiscal de suas finanças.
III.3.3 – LIMITE 85% E 95% DA EC 109/2021
A Emenda Constitucional nº 109, 15 de março de 2021,24 traz uma grande novidade: 
a cláusula de emergência fiscal para os entes subnacionais (estados, DF e 
 
24 A EC nº 109/2021 altera o arcabouço jurídico das regras fiscais: cria estado de 
emergência fiscal para União, Estados/DF e Municípios; disciplina o estado de calamidade 
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municípios), que se verifica tendo como indicador a relação entre despesas 
correntes e receitas correntes, considerada a medida da poupança corrente do ente. 
Caso as despesas correntes atinjam 95% das receitas correntes, num período de 12 
meses, é facultado ao Estado, ao DF e aos municípios, mediante seus poderes e 
órgãos autônomos, aplicar o mecanismo de ajuste fiscal de vedação de diversas 
despesas (pessoal, obrigatória, financiamento, subsídios e subvenções, incentivo ou 
benefício tributário). Antes de se atingir os 95%, mas depois de ter atingido os 85%, 
as medidas podem ser implementadas no todo ou em parte de imediato por atos do 
Chefe do Poder Executivo com vigência imediata (submetido, em regime de 
urgência, à apreciação do Legislativo), facultado aos demais Poderes e órgãos 
autônomos implementá-las em seus respectivos âmbitos.
O atingimento do limite de 85% faculta (“sugere”) ao ente subnacional a adoção 
prudencial de algumas medidas de contenção para evitar o atingimento do limite 
máximo de 95%, a partir do qual aplica-se o previsto no § 6º do art. 167-A da 
Constituição Federal.
O texto normativo apenas faculta aos entes federados subnacionais aplicar medidas 
de ajuste fiscal, expressas em vedações se e enquanto a relação entre despesas 
correntes e receitas correntes, nos dozes meses, no âmbito dos Estados, Distrito 
Federal e Municípios, superar 95%. 
Apesar de as medidas de correção serem facultativas, na hipótese de o limite 
superar a relação de 95%, veda-se a concessão/obtenção de garantias e a 
realização de operações de crédito com outro ente (usualmente a União), até que 
todas as medidas tenham sido adotadas por todos os Poderes e órgãos do estado, 
DF ou município, de acordo com declaração do respectivo Tribunal de Contas.
Dessa forma, o acompanhamento bimestral da relação despesa corrente/receita 
corrente, imposto pela EC nº 109/2021 vai ao encontro da sustentabilidade fiscal. 
Tomando como base os valores apurados25 para a despesa corrente e a receita 
 
pública de âmbito nacional; determina plano de redução de benefícios e incentivos fiscais; 
suspende condicionalidades legais para a concessão de auxílio emergencial residual; e 
possibilita o uso do superávit financeiro para pagamento de dívida até 2023.
25 Valores sem as operações intraorçamentárias. Utilizou-se a despesa empenhada. Fonte: 
Cidades.
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corrente no ano de 2020, o município de São Mateus obteve o resultado de 98,5%. 
Contudo, em 2020, os municípios obtiveram receitas não recorrentes oriundas da 
ajuda da União26 no combate à pandemia da Covid-19. Como essa é uma realidade 
que não vai imperar nos anos seguintes, deduzindo-se essa ajuda dos cálculos, o 
município passaria para 107,4% na relação entre despesa corrente/receita corrente.
III.3.4 – SISTEMA DE CONTROLE INTERNO
Em 2016 o Tribunal de Contas do Espírito Santo realizou levantamento27 para 
avaliar o Sistema de Controle Interno das Prefeituras e Câmaras municipais. Um 
sistema bem estruturado e funcionando contribui com a melhoria da governança, da 
gestão de riscos e do controle interno da administração pública.
Foram verificados 28 itens, sob a ótica de sua implementação e do seu 
funcionamento. Os temas avaliados incluíram, entre outros: Ambiente de Controle 
Interno, Unidade de Controle Interno, Avaliação de Risco e Procedimentos de 
Controle. 
Um índice para mensurar a qualidade do Controle Interno foi proposto, por meio da 
atribuição de pontuação a cada item avaliado. Isso permite fazer comparações entre 
os municípios e verificar se há melhoria da qualidade do Controle Interno no decorrer 
do tempo. A nota total máxima de cada jurisdicionado (soma dos grupos de controle) 
pode atingir 84 pontos o que equivale a 100%.
A nota total do município em 2016 foi 56%, ocupando o 7º lugar no ranking dos 
municípios capixabas.
III.3.5 – ÍNDICE DE EFETIVIDADE DA GESTÃO MUNICIPAL (IEGM)
O Índice de Efetividade da Gestão Municipal (IEGM) é uma iniciativa do Instituto Rui 
Barbosa em parceria com os Tribunais de Contas e tem o objetivo de oferecer um 
diagnóstico completo da gestão municipal do país.
O IEGM permite a mensuração dos serviços públicos e da efetividade de políticas 
públicas, a medição da qualidade dos gastos e dos investimentos realizados, 
 
26 Fontes: Tesouro Transparente e Consulta FNS.
27 Ver relatório na íntegra.
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elucidando se a visão e objetivos estratégicos dos municípios estão sendo
alcançados de forma efetiva.
A nota consolidada do IEGM dos municípios capixabas é composta a partir das 
notas de 7 índices temáticos: Educação; Saúde; Planejamento; Gestão Fiscal; Meio 
Ambiente; Cidades Protegidas; Governança em Tecnologia da Informação. Os 
conceitos podem ser: “A” (altamente efetiva); “B+” (muito efetiva); “B” (efetiva); “C+” 
(em fase de adequação); “C” (baixo nível de adequação).
O resultado geral28 do município relativo a 2017 foi C+ (em fase de adequação), 
com destaque para as temáticas: Cidade Protegida com nota A e Gestão Fiscal, 
Meio Ambiente, Saúde e Educação com nota B.
III.3.6 – INDICADOR DE VULNERABILIDADE FISCAL (IVF)
O Indicador de Vulnerabilidade Fiscal (IVF), criado pelo TCEES em 2021, tem o 
objetivo de avaliar e apresentar o grau de vulnerabilidade das finanças municipais à 
ocorrência de eventos, denominados riscos fiscais, que possam afetar 
negativamente a trajetória das contas públicas, comprometendo o alcance das 
metas estabelecidas, ou, na ausência ou inconsistência dessas metas, comprometer 
a sustentabilidade fiscal do município.
O objetivo do IVF não é identificar os riscos fiscais29 dos municípios, que dependem 
de suas características específicas e de suas estruturas orçamentária e patrimonial, 
mas sim revelar até que ponto eles estão preparados, do ponto de vista da robustez 
das finanças municipais, para lidar com riscos, caso eles ocorram. Espera-se 
também estimular os municípios para que eles adotem ou aprimorem suas práticas 
de gestão de risco fiscal.
O IVF leva em conta a margem entre receitas e despesas recorrentes, o nível do 
ativo financeiro, a dívida consolidada bruta (endividamento) e a situação da 
 
28 Ver resultados no Painel de Controle do TCEES. 
29 Risco Fiscal se refere à ocorrência de eventos que podem afetar negativamente os níveis 
de receita ou despesa, ou ainda o valor dos ativos ou passivos, em magnitude tal que 
possam inviabilizar o alcance das metas e objetivos estabelecidos no orçamento ou outros 
instrumentos de planejamento. Em suma: os riscos fiscais afetam negativamente a receita 
ou o ativo, ou ainda aumentem a despesa ou o passivo.
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previdência. Atribuiu-se uma “nota” de baixa, média ou alta30 vulnerabilidade para 
cada um desses indicadores. Da combinação das notas, extrai-se o resultado final, 
indicando, do ponto de vista das finanças públicas, o grau de vulnerabilidade a 
riscos fiscais (diminuição inesperada da receita ou do ativo, ou aumento inesperado 
da despesa ou passivo).31
A nota geral do IVF do município em 2019 e 2020 foi 75 (média vulnerabilidade).
III.3.7 – CONSIDERAÇÕES FINAIS SOBRE RECISCOS E AMEAÇAS À 
SUSTENTABILIDADE 
Do exposto acima, pode-se apontar as seguintes situações que exigem atenção 
para uma favorável gestão de riscos pelo município:
 Gestão orçamentária deficitária (receitas abaixo das despesas) nos últimos 
cinco anos (exceto em 2018).
 Dependência de recursos de outros entes, submetendo o município às 
condições adversas (econômicas, fiscais e políticas) que podem acontecer 
com os entes transferidores. 
 Patamar baixo dos gastos com investimento (principal varável para o aumento 
de riqueza econômica).
 Resultado primário negativo, comprometendo o município trilhar o caminho da 
sustentabilidade fiscal.
 Deficiências na administração da receita pública.
 Extrapolação dos limites 85% e 95% da EC nº 109/2021.
 Índice médio na qualidade do Controle Interno.
 Índice de Efetividade da Gestão Municipal (IEGM) em fase de adequação.
IV – FUNDAMENTAÇÃO
IV.1 – DO MÉRITO:
 
30 “Baixa = 1”, “Média = 2” e “Alta = 3”. Como são 4 indicadores, a nota geral pode variar 
entre 4 a 12, sendo a primeira terça parte com nota geral de 4 a 6 (“Baixa”), a segunda terça 
parte com nota geral entre 7 e 9 (“Média”) e a terceira terça parte variando de 10 a 12 
(“Alta”). A nota geral foi transformada em escala de 100, via regra de três, para facilitar a 
comunicação: alta vulnerabilidade (nota geral entre 83 a 100); média vulnerabilidade (nota 
geral entre 58 a 75); e baixa vulnerabilidade (nota geral entre 33 a 50).
31 Ver detalhes do IVF no Apêndice M.
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No exercício de suas atribuições, a área técnica procedeu à elaboração do 
Relatório Técnico 263/2022-3 (peça 71), sugerindo a oitiva do chefe do Poder 
Executivo em razão de não conformidades registradas nas subseções 3.2.13 e 
3.2.14 de acordo com o que estabelece o art. 126 do RITCEES.
Por meio da Decisão Segex 00713/2022-9 (peça 72), o Tribunal de Contas 
determinou a citação do sr. Daniel Santana Barbosa, para se manifestarem sobre os 
achados identificados, no prazo improrrogável de até 30 dias. O que ocorreu, por 
meio do Termo de Citação 353/2022-2 (peça 74), cuja manifestação encontra-se 
acostada aos autos:
 sr. Daniel Santana Barbosa - Defesa/Justificativa 1511/2022-6 (peça 79), e 
demais peças complementares (peças 79 a 84).
Ato contínuo, os autos foram NCONTAS para análise e emissão de instrução técnica 
conclusiva, que se manifestaram por meio da ITC 4455/2022-1.
Diante o exposto, passo a me manifestar quanto os indicativos de irregularidade:
IV.1.1 GASTOS COM PUBLICIDADE ACIMA DO LIMITE PERMITIDO POR LEI 
(3.2.13 do RT 263/2022-3).
Consta no item 3.2.13 do RT 263/2022 que com o objetivo de verificar o 
cumprimento ao art. 73, VII da Lei 9.504/97, o corpo técnico desta Corte de Contas 
selecionou as rubricas em que foram contabilizadas as despesas com publicidade 
durante o mandato.
Para efeito do cumprimento do art. 73, VII da Lei 9.504/97, o gasto realizado no 1° 
sem/2020 foi confrontado com a média do gasto do 1º/sem de 2017 a 2019, 
conforme se demonstra:
Tabela - Publicidade Institucional Valores em reais
Elementos/Subelementos de 
despesa 1º sem 2017 1º sem 2018 1º sem 2019 Média 1º sem 2020
39.80 – Publicidade legal 20.000,00 25.000,00 26.000,00 23.666,67 0
39.81 – Publicidade mercadológica 0 0 0 0,00 0
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39.82 – Publicidade institucional 356.191,73 361.482,35 354.188,46 357.287,51 522.669,76
39.83 – Publicidade utilidade pública 13.595,80 11.555,00 3.329,67 9.493,49 0
TOTAL 389.787,53 398.037,35 383.518,13 390.447,67 522.669,76
Fonte: Processo TC 02441/2021-3 - PCA/2020
Regularmente citado (Termo de Citação 00353/2022-2), o gestor apresentou as 
seguintes justificativas32:
Considerando as informações abarcadas junto ao item 3.2.13 do Relatório 
Técnico, no que diz respeito ao suposto descumprimento disposto no art. 
73, inciso VII da Lei n. 9.504/97, a Tabela 22 alude ao valor de R$ 
522.669,76 (quinhentos e vinte e dois mil, seiscentos e sessenta e nove 
reais e setenta e seis centavos) que teria sido supostamente gasto até o 1º 
semestre de 2020 com publicidade, comparando-se ainda com os gastos 
realizados nos primeiros semestres de 2017, 2018 e 2019.
Esclarece-se que, conforme informações fornecidas pelo Setor Contábil da 
Prefeitura Municipal de São Mateus, classificou-se de forma equivocada a 
referida despesa no subelemento “39.82-Publicidade Institucional”, porém o 
subelemento deveria ter sido “39.80-Publicidade Legal”, tendo em vista que 
tais gastos se referem à publicação de editais, contratos, aditivos, balanços, 
RREO, RGF, conforme declaração da Contadora do Município e 
documentos anexos “Listagem de Empenhos” (doc. 02), publicações estas 
que têm a finalidade de informar o cidadão acerca dos atos do governo em 
atendimento ao Princípio da Transparência e da Legalidade. Dessa forma, o 
Município de São Mateus/ES não possuiu no exercício de 2020 gastos com 
publicidade institucional. 
Ademais, conforme demonstra o relatório de listagem de empenhos acima 
referenciado, apesar de terem sido empenhadas, as despesas com 
publicidade efetivamente realizada e liquidada no 1° semestre de 2020 
representam a quantia de R$ 290.674,74 (duzentos e noventa mil 
seiscentos e setenta e quatro reais e setenta e quatro centavos), portanto, 
dentro da média apontada na Tabela 22 do Relatório Técnico e não restado 
violado o art. 73, inciso VII da Lei n. 9.504/97.
 
32 Documento eletrônico Defesa/Justificativa 01511/2022-6, páginas 02/03.
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Nesse sentido, fica demonstrada a regularidade dos gastos com 
propaganda e publicidade analisado no item 3.2.13 do Relatório Técnico,
pelo que se pede o afastamento da irregularidade.
Na oportunidade, o gestor acostou documentação de suporte específica para este 
item, por meio do documento eletrônico Peça Complementar 59620/2022-7.
No presente caso, observa-se que foram empenhadas, no 1º semestre de 2020, 
despesas com publicidade institucional (39.82) no montante de R$ 522.669,76, 
sendo que a média observada para o mesmo período nos três exercícios financeiros 
anteriores (2017, 2018 e 2019) foi de R$ 357.287,51, indicando, nesse sentido, 
violação ao art. 73, VII, da Lei 9.504/1997.
Em sua defesa, o gestor alegou que houve equívoco do setor contábil na 
classificação das despesas, uma vez que pela natureza destas tratava-se de 
publicidade legal (39.80). Aduziu, ainda, que apesar do montante evidenciado pelo 
TCEES, o valor efetivamente liquidado no 1º semestre de 2020 foi de R$ 
290.674,74, valor este abaixo da média dos três anos anteriores (R$ 357.287,51). 
Para comprovar suas alegações, o gestor acostou declaração do setor de 
contabilidade e a listagem dos empenhos relativos as despesas com publicidade do 
período.
Pois bem.
De fato, a listagem dos empenhos relativos aos gastos com publicidade institucional 
(39.82) revelou que se tratava, indubitavelmente, de publicidade legal (39.80).
Quanto ao fato de os valores liquidados não excederem a média anteriormente 
verificada, entendemos que esta alegação não deva prosperar, considerando que o 
inciso VII veda de maneira explícita o empenho das despesas, sem adentrar nas 
demais fases da execução da despesa orçamentária (liquidação e pagamento).
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Considerando que a listagem de empenhos encaminhada é suficiente para 
comprovar a legalidade das despesas realizadas no período, considero o presente 
apontamento regular.
IV.1.2 9.2 DISTORÇÃO ENTRE O VALOR INFORMADO PELO TJES E O 
VALOR CONTABILIZADO COMO EMPENHADO, LIQUIDADO E PAGO PELO 
MUNICÍPIO, DE PRECATÓRIOS NO EXERCÍCIO (3.2.14 do RT 263/2022-3).
De acordo com o MCASP, precatórios são requisições de pagamento contra a 
Fazenda Pública decorrentes de decisões judiciais transitadas em julgado, 
disciplinados pelo art. 100 da Constituição da República de 1988. O precatório 
requisitado pelo Poder Judiciário ao devedor até o dia 20 de julho (a partir de 2022 
até o dia 02 de abril, conforme Emenda Constitucional 114 de 17 de dezembro de 
2021) deve ter seu valor incluso na proposta orçamentária do exercício seguinte 
(Resolução 303 de 18/12/2019, do Conselho Nacional de Justiça, art. 15 e § 1º; 
Constituição da República, art. 100, § 5º).
O ente devedor do precatório deve enviar ao Poder Judiciário o recurso incluído em 
seu orçamento para o pagamento da dívida, por meio de depósito, na forma do 
regime adotado, geral (fixo) ou especial (Constituição da República, art. 100, § 6º; 
Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, art. 97, §§ 4º e 5º; Resolução 303 
de 18/12/2019, do Conselho Nacional de Justiça).
O regime especial permite que a dívida de precatórios seja paga de forma parcelada. 
Estão no regime especial os entes em mora no pagamento de precatórios vencidos, 
relativos à sua administração direta e indireta, em 10/12/2009.
Os entes que não estão no regime especial, estão no regime geral, cujo pagamento 
da dívida deverá respeitar a data final do vencimento. Nesse sentido, o precatório 
com ofício expedido à entidade devedora até 20 de julho (02 de abril, a partir de 
2022), deve ser incluído em orçamento e pago até o final do exercício seguinte, por 
meio de depósito efetuado junto ao Poder Judiciário.
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Observa-se que o presente item possui como fundamentos as regras estabelecidas 
na Constituição da República (art. 100) e o art. 30, § 7º da Lei Complementar 
101/00, conforme se transcreve:
§ 7º Os precatórios judiciais não pagos durante a execução do orçamento em que 
houverem sido incluídos integram a dívida consolidada, para fins de aplicação dos 
limites.
Consta no 3.2.14 do RT 263/2022-3 que houve inclusão na LOA, de dotação 
necessária ao pagamento de débitos oriundos de sentenças transitadas em julgado, 
constantes de precatórios judiciários apresentados até 1º de julho, na forma do 
artigo 100 da CRFB/88, no valor de R$ 1.000.000,00, alterada posteriormente para 
R$ 7.650.575,26.
Observou-se ainda que a relação de precatórios (RELPRE) encaminhada pelo 
gestor contém saldo de R$ 986.903,02 em 31/12/2020, constando no balancete de 
verificação o total de R$ 987.083,02.
De acordo com consulta ao sítio eletrônico do TJEES, o regime adotado pelo 
município é o comum e em 2020 foram pagos R$ 1.611.415,99 (conforme figura 
abaixo) de precatórios. Consta do balancete da execução orçamentária o valor 
empenhado, liquidado e pago de R$ 7.649.703,81 ao TJES.
Assim, considerando-se a distorção entre o valor informado pelo TJES e o valor 
contabilizado como empenhado, liquidado e pago pelo município, de precatórios no 
exercício, foi realizada a citação do gestor para que pudesse apresentar suas razões 
e justificativas (NBC TSP ESTRUTURA CONCEITUAL e arts. 90 a 93 da Lei 
4320/64).
Após a devida citação, Termo de Citação 00353/2022-2, o gestor afirmou que os 
apontamentos constantes no item 3.2.14 tratam de distorção entre o valor informado 
pelo Tribunal de Justiça do Estado do Espírito Santo e o valor contabilizado como 
empenhado, liquidado e pago pelo Município de São Mateus/ES, referente aos 
precatórios no exercício de 2020.
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De acordo com o RT 263/2022, verificou-se que a relação de precatórios (RELPRE) 
encaminhada pelo gestor continha saldo de R$ 986.903,02 em 31/12/2020, 
constando no balancete de verificação o total de R$ 987.083,02. De outra face em 
consulta ao sítio eletrônico do TJEES, verificou-se que o regime adotado pelo 
município é o comum e em 2020 foram pagos R$ 1.611.415,99 de precatórios. Já o 
balancete da execução orçamentária apresenta um valor empenhado, liquidado e 
pago de R$ 7.649.703,81 ao TJES, gerando uma significativa divergência de 
valores.
Em sua defesa, o gestor alegou que no encerramento do exercício financeiro de 
2020 houve necessidade de se empenhar, liquidar e pagar R$ 6.837.903,43 
referente DÉBITO TED BACENJUD, competências 2017 a 2019, tendo-se em vista 
que o município estava no Regime Especial dos precatórios. Ao efetuar tais 
pagamentos extraorçamentários (no período indicado), gerava-se um crédito a curto 
prazo, sendo que não houve a baixa orçamentário e acumulou-se saldo até 2020. 
Assim, o gestor alegou que o procedimento adotado em 2020 apenas regularizou a 
questão orçamentária, sem envolver movimentação financeira, atendendo ao 
solicitado pelo setor contábil do município.
Pois bem.
Preliminarmente, temos que o procedimento adotado pela administração de realizar 
pagamentos extraorçamentários no exercício, com o respectivo registro de um 
crédito no ativo patrimonial, e encerrar o exercício sem dar baixa patrimonial em tal 
crédito causo-nos estranheza. Some-se, ainda, que tal situação persistiu por cerca 
de quatro anos.
Dito isto, temos que o saldo acumulado em anos anteriores (com as observações do 
parágrafo anterior), saldo este devidamente comprovado documentalmente pelo 
gestor, originou o evento observado no balancete pela área técnica, “justificando” a 
enorme divergência entre os valores apresentados no sítio do Tribunal de Justiça e 
os evidenciados na contabilidade do município.
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Por outro lado, temos que o procedimento adotado em 2020 (correção dos saldos) é 
o tecnicamente indicado nesses casos, pois, ao se tomar conhecimento de erros na 
evidenciação de dados o acerto deverá ser efetuado no exercício em que se 
conhecer do fato.
Dito isto, temos que o procedimento adotado em 2020 não afetou as contas do 
gestor e, ainda, os fatos geradores são anteriores ao exercício em que se analisa as 
contas.
Diante do exposto, considero o presente apontamento regular.
V – DO JULGAMENTO
V.1 - DA ANÁLISE DE CONDUTA DO RESPONSÁVEL (conforme preceitua o art. 
28 da LINDB)
Responsável: Daniel Santana Barbosa. 
Pois bem, destaco que, diante do art. 28, da LINDB, passou-se a avaliar as condutas 
a partir da existência de dolo ou de erro grosseiro, e não mais de culpa, 
independentemente de sua gradação (levíssima, leve ou grave).
É imperioso esclarecer que o reconhecimento de uma “irregularidade ou 
antijuricidade” não é fator determinante para que se aplique a sanção. Ressalta-se, 
contudo, que isso não torna menos importante a sua identificação, pois é a partir daí 
que passa a ser possível encontrar o caminho para a solução do ato até então 
identificado como irregular.
Sob esse mesmo viés da observância das circunstâncias fáticas na aplicação do 
direito, a Lei de Introdução ao Direito Brasileiro –LINDB, preceituada no art. 22, que 
ao operador do direito competirá na aplicação das normas, considerar as 
dificuldades reais do gestor, sem prejuízo do direito dos administrados.
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Espera-se que a conduta a ser empreendida pelo responsável resguarde 
Constituição da República e os diversos normativos legais que regem as finanças 
públicas, sendo inescusável o erro que o homem médio não cometeria.
No presente caso, acompanho o entendimento da Área Técnica e do Ministério 
Público de Contas, uma vez que não restaram mantidas os indícios apontados e, 
dentro dos preceitos contidos na Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro 
(LINDB), voto para que seja emitido parecer prévio dirigido à Câmara Municipal de 
São Mateus recomendando a aprovação da prestação de contas anual do sr. Daniel 
Santana Barbosa.
VI - CONCLUSÃO 
Desta feita, VOTO, acompanhando integralmente a área técnica e o Ministério 
Público de Contas, no sentido de que o Colegiado aprove a seguinte minuta de 
Parecer Prévio que submeto à sua consideração.
RODRIGO COELHO DO CARMO
Conselheiro Relator
1. PARECER PRÉVIO TC-009/2023:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos, RESOLVEM os Conselheiros do 
Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo, reunidos em sessão da Primeira 
Câmara, ante as razões expostas, em:
1.1. Considerar regular o seguinte indício de irregularidade, sugerido pela Área 
Técnica, em face de seus argumentos fáticos e jurídicos:
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1.1.1 Gastos com publicidade acima do limite permitido por lei 
[3.2.13 do RT 263/2022-3];
1.1.2 Distorção entre o valor informado pelo TJES e o valor 
contabilizado como empenhado, liquidado e pago pelo município, de 
precatórios no exercício [3.2.14 do RT 263/2022-3].
1.2. Emitir Parecer Prévio recomendando ao Legislativo Municipal a APROVAÇÃO 
das contas da Prefeitura Municipal de São Mateus, no exercício de 2020, sob a 
responsabilidade do Sr. DANIEL SANTANA BARBOSA na forma do art. 80, I da 
Lei Complementar 621/2012 c/c art. 132, I do RITCEES.
1.3. Dar ciência ao atual chefe do Poder Executivo de São Mateus, das ocorrências 
registradas no RT 263/2022-3 e reproduzidas na ITC 4455/2022-1, nos seguintes 
termos:
1.3.1 necessidade do município aperfeiçoar as informações quanto a renúncia 
de receitas na prestação de contas para o próximo exercício atendendo todas 
as exigências da IN 68/2020; aperfeiçoar o planejamento das peças 
orçamentárias, visando atender aos princípios da gestão fiscal responsável 
(transparência, planejamento e manutenção do equilíbrio orçamentário 
financeiro); além de atentar para as exigências normativas para execução, 
ampliação sobre a concessão de benefícios fiscais;
1.3.2 da importância do pleno cumprimento do disposto no artigo 45, da LRF, 
assegurando que o início de novas obras não prejudique a continuidade 
daquelas já iniciadas, e caso a execução ultrapasse um exercício financeiro, 
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observe que não poderá iniciá-las sem prévia inclusão no plano plurianual, ou
sem lei que autorize a inclusão, conforme estabelece o art. 167, § 1º, da CF;
1.3.3 da importância da transparência na gestão pública;
1.3.4 da necessidade de promoção de uma política pública de manutenção e 
aprimoramento do controle interno.
1.4. Dar ciência aos interessados;
1.5. Arquivar os autos após os trâmites legais.
2. Unânime.
3. Data da Sessão: 10/02/2023 – 3ª Sessão Ordinária da 1ª Câmara.
4. Especificação do quórum: 
4.1. Conselheiros: Sebastião Carlos Ranna de Macedo (presidente), Rodrigo Coelho 
do Carmo (relator) e Sérgio Aboudib Ferreira Pinto.
CONSELHEIRO SEBASTIÃO CARLOS RANNA DE MACEDO
Presidente
CONSELHEIRO RODRIGO COELHO DO CARMO
Relator
CONSELHEIRO SÉRGIO ABOUDIB FERREIRA PINTO
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Fui presente:
PROCURADOR DE CONTAS HERON CARLOS GOMES DE OLIVEIRA
Em substituição ao procurador-geral
LUCIRLENE SANTOS RIBAS
Subsecretária das Sessões//
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