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OFÍCIO Nº 0116/SEGOV/2025
ASSUNTO: INFORMAÇÃO
(Presta)
REF.: Emendas Substitutivas, Supressiva e Aditiva-protocolada sob
nº0822/2025 e 0484/2025 ao Projeto de Lei Diretrizes Orçamentárias
para o exercício financeiro de 2026.
Em, 24 de julho de 2025.
Excelentíssimo Senhor Presidente,
Cumprimentando a Vossa Excelência e seus digníssimos pares,
venho por meio deste, respeitosamente, encaminhar o VETO TOTAL as Emendas
Substitutivas, Supressiva e Aditiva protocolada sob nº0822/2025 e ao Projeto
de Lei que Dispõe sobre as diretrizes orçamentárias para o exercício financeiro
de 2026, e dá outras providências, protocolada sob nº0484/2025.
RAZÕES DO VETO:
As emendas apresentadas pelos parlamentares alteram dispositivos essenciais ao
adequado funcionamento da administração pública municipal, motivadas por fins meramente
políticos, e impõem obstáculos à atuação do Executivo.
A Constituição Federal, em seu art. 165, 8 2º, dispõe que "a lei de diretrizes orçamentárias
compreenderá as metas e prioridades da Administração Pública, incluindo as despesas de capital
para o exercício financeiro subsequente”.
A elaboração do projeto da LDO é de iniciativa do Chefe do Poder Executivo, o que decorre
do princípio da separação dos poderes (art. 2º da CF/88) e da chamada reserva de iniciativa.
Embora o Poder Legislativo possa apresentar emendas aos projetos orçamentários, a
própria Constituição Federal impõe limites. Nos termos do art. 166, 88 3º e 4º, CF/88 (por
analogia), as emendas devem ser compatíveis com o plano plurianual (PPA) e com a lei de
diretrizes orçamentárias, além de não poderem alterar a estrutura fundamental proposta pelo
Executivo, sob pena de ofensa à autonomia administrativa. Vejamos:
A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal consolidou entendimento no sentido de que
o Legislativo não pode, sob o pretexto de emendar, desvirtuar o projeto orçamentário de
forma a inviabilizar políticas públicas ou o funcionamento da administração (cf. ADI
3396/DF, rel. Min. Eros Grau).
O art. 2º da CF/88 estabelece a independência e harmonia entre os Poderes. Quando o
Poder Legislativo, por motivações alheias ao interesse público, impede. dificulta a execução de
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políticas públicas, há afronta direta a esse princípio, configurando hipótese de
inconstitucionalidade formal e material.
Com efeito, a análise sobre a compatibilidade das alterações apresentadas com o Plano
Plurianual (PPA) figura-se como questão de cunho majoritariamente político, submetida ao
entendimento de cada parlamentar.
Nesse sentido, não há que se falar em óbice na formulação de emendas em projeto de lei
de diretrizes orçamentárias — LDO — por parte dos vereadores. No entanto, tal prerrogativa não
importa em um exercício ilimitado de modificações na peça apresentada pelo Poder
Executivo.
Sobre o tema, Harisson Leite! leciona:
No entanto, e por óbvio, as emendas parlamentares sofrem algumas
restrições, de ordem material e de ordem formal, até porque se o seu
poder fosse ilimitado, restaria cessado o privilégio constitucional em favor do
Executivo. No âmbito material, as emendas devem possuir afinidade
lógica com a lei que pretendem alterar. Ou seja, deve haver
compatibilidade com o PPA e com a LDO. Além disso, o projeto deve
indicar os recursos para os gastos (ADI 2619). Esses recursos não podem
ser novos, ou seja, não pode um parlamentar criar um projeto ou um
programa indicando novas fontes de recursos, ou informar que os
recursos para esse programa virão de tributos a serem criados ou
majorados. (...)
Do ponto de vista formal, só poderão ser aceitas as emendas relacionadas
com a correção de erros ou omissões ou com os dispositivos do texto do
projeto de lei.
Depreende-se, portanto, que eventuais emendas apresentadas pelo Poder Legislativo
devem indicar a procedência dos recursos indicados, fato não visualizado nas emendas
substitutivas em análise. Em verdade, constata-se que os acréscimos apresentados via emenda
não indicaram a respectiva fonte de origem dos recursos, acarretando evidente violação
aos preceitos financeiro e orçamentários constitucionais e infraconstitucionais.
Sobre o tema de emendas parlamentares apresentadas em projetos orçamentários, vejase o entendimento apresentado na ADI 1.050, relatada pelo Min. Celso de Mello, no STF:
1 LEITE, Harisson. Manual de Direito Financeiro. 5 ed. rev. ampl. e atual. Salvador. JusPodivm, 2016, p.129.
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O poder de emendar projetos de lei, que se reveste de natureza
eminentemente constitucional, qualifica-se como prerrogativa de ordem
político-jurídica inerente ao exercício da atividade legislativa. Essa
prerrogativa institucional, precisamente por não traduzir corolário do poder
de iniciar o processo de formação das leis (RTJ 36/382, 385 — RTJ 37/113 —
RDA 102/261), pode ser legitimamente exercida pelos membros do
Legislativo, ainda que se cuide de proposições constitucionalmente sujeitas
à cláusula de reserva de iniciativa (ADI 865/MA, rel. Min. Celso de Mello),
desde que, respeitadas as limitações estabelecidas na Constituição da
República, as emendas parlamentares (a) não importem em aumento da
despesa prevista no projeto de lei, (b) guardem afinidade lógica (relação
de pertinência) com a proposição original e (c) tratando-se de projetos
orçamentários (CF, art. 165, |, Il e III) observem as restrições fixadas no
art. 166, 88 3º e 4º, da Carta Política (...) grifo nosso).
Verifica-se no excerto acima que a aplicação do art. 166, 88 3º e 4º, da Constituição Federal
deverá ser observada não apenas em relação a Lei Orçamentária Anual — LOA, mas também no
Plano Plurianual — PPA e da Lei de Diretrizes Orçamentárias — LDO.
Nessa senda, a redação apresentada no dispositivo acima mencionado estipula:
Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes
orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas
duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum.
$ 3º As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o
modifiquem somente podem ser aprovadas caso:
| - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes
orçamentárias;
II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de
anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre:
a) dotações para pessoal e seus encargos;
b) serviço da dívida;
c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito
Federal; ou
III - sejam relacionadas:
a) com a correção de erros ou omissões; ou
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.
$ 4º As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão ser
aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual.
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Portanto, a ausência da indicação da origem dos recursos a serem acrescidos na peça de
diretrizes orçamentárias acabaria por eivar de vício as emendas sob análise.
À guisa de esclarecimentos, nos termos do art. 166, $ 3º da CF, seria necessária a indicação
dos recursos financeiros, admitindo-se apenas os provenientes de anulação de despesa, nos
termos acima apresentados.
- DA EMENDA SUBSTITUTIVA 001
Texto com Emenda:
Promover a melhoria e ampliação dos serviços públicos de Educação, Saúde,
Promoção Social, Habitação, Cultura, Esportes e Lazer, alocando na LOA, Lei
Orçamentária Anual 2026, o percentual de no mínimo 1,0% (um por cento) das
Receitas Correntes para serviços públicos, projetos e políticas públicas da Secretaria
Municipal de Esportes.
A referida Emenda Substitutiva 001 deveria prever a procedência dos recursos indicados,
fato não visualizado nas emendas substitutivas em análise. Em verdade, constata-se que os
acréscimos apresentados via emenda não indicaram a respectiva fonte de origem dos recursos,
acarretando evidente violação aos preceitos financeiro e orçamentários constitucionais e
infraconstitucionais.
- DA EMENDA SUBSTITUTIVA 002
Texto com Emenda:
O Projeto de Lei para o Orçamento de 2026, obrigatoriamente será acompanhada do
Quadro de Detalhamento de Despesas (QDD), em consonância com o art. 6º da
Portaria Interministerial 163/2001.
O Quadro de Detalhamento de Despesas (QDD) pode ser apresentado no primeiro dia útil
de vigência da Lei Orçamentária Anual (LOA). O QDD é um instrumento de detalhamento da LOA,
que estabelece como os recursos serão utilizados para cada projeto, atividade ou programa. Sua
apresentação no início da vigência da LOA garante que a execução orçamentária ocorra de forma
transparente e eficiente, desde o primeiro dia do ano.
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EMENDA SUBSTITUTIVA 003
Texto com emenda:
$1º A Lei Orçamentária poderá conter autorização para abertura de créditos adicionais
suplementares, não superior a 05 % (cinco por cento) do Orçamento Geral do
Município.
A diminuição excessiva dos limites para abertura de créditos adicionais pode ser
questionada sob a perspectiva da constitucionalidade, especialmente se comprometer a
capacidade do Executivo de executar suas políticas públicas, sendo fundamental que a atuação
do Legislativo seja pautada pela busca de equilíbrio entre o controle fiscal e a necessidade de
flexibilidade do Executivo na execução do orçamento.
Emendas Supressiva 001:
Verifica-se o desvio de finalidade, que ocorre quando o ato administrativo ou legislativo,
embora aparentemente regular, tem por objetivo atender a fins diversos do interesse público. No
caso das emendas supressivas em análise resta comprovada a motivação exclusivamente política
e obstrutiva, caracteriza-se o vício de finalidade, passível de controle judicial.
Por fim, a Emenda Aditiva 001 não poderia ser apresentada como Emenda a LDO, uma vez
que altera as disposições da Lei Orgânica do Município (art. 57 da Lei Orgânica Municipal).
Diante do exposto, considerando a CF/1988, assim com a doutrina e a jurisprudência, esta
PGM vislumbra embargo de natureza jurídica.
Vale dizer, o desvio de finalidade ocorre quando o ato administrativo ou legislativo, embora
aparentemente regular, tem por objetivo atender a fins diversos do interesse público. No caso em
análise, restando comprovada a motivação exclusivamente política e obstrutiva, caracteriza-se O
vício de finalidade, passível de controle judicial.
O STF já apontou a necessidade de assegurar a continuidade das políticas públicas,
especialmente as que visem à efetivação de direitos fundamentais e à eficiência administrativa
(princípio da continuidade do serviço público, art. 37, caput, CF/88).
Emendas que comprometem a execução orçamentária podem ensejar lesão a esses
princípios.
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) de Macacu | axrirenimir
(art. 165, 8 2º, CF/88); ao princípio da moralidade administrativa (art. 37, caput, CF/88), em
razão de desvio de finalidade, motivo pelo qual, recomenda-se ao Chefe do Executivo Municipal
o veto das emendas inconstitucionais, nos termos do art. 66, 8 1º, da cr/88 (aplicável aos
Municípios), com posterior comunicação ao Legislativo.
Certos de estarmos sempre interagindo com o Poder Legislativo, nos
colocamos a inteira disposição para dirimir quaisquer dúvidas, aproveitando a
oportunidade para expressar votos de elevada estima e consideração.
Atenciosamente,
RAFAEL MUZZI DE Assinado de forma digital por RAFAEL
MUZZI DE MIRANDA:84535253749
MIRANDA:84535253749 Dados: 2025.07.24 15:28:22 -03/00'
RAFAEL MUZZI DE MIRANDA
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