ESTADO DO RIO DE JANEIRO
CÂMARA MUNICIPAL DE MACAÉ
Macaé Capital da Energia
Lei Estadual nº 10178 de 09.11.2023
Palácio do Legislativo Natálio Salvador Antunes
Avenida Antônio Abreu, 1805- Horto – Macaé – RJ. 27.947-570
Telefone: (22) 2772-4681/2796-7800
PROJETO DE LEI N.º /2025
INSTITUI O ACOMPANHAMENTO
PSICOLÓGICO PARA MULHERES
VÍTIMAS DE VIOLÊNCIA NO ÂMBITO
DO MUNICÍPIO DE MACAÉ E DÁ
OUTRAS PROVIDÊNCIAS.
A CÂMARA MUNICIPAL DE MACAÉ, no uso de suas atribuições legais, delibera:
Art. 1º Institui o acompanhamento psicológico para mulheres vítimas de violência no
Município de Macaé.
Art. 2º - O acompanhamento psicológico deverá ser prestado por profissionais
devidamente habilitados para o exercício da profissão.
Art. 3º - O Poder Executivo poderá regulamentar a elaboração de normas, procedimentos,
planejamentos e controles relacionados a devida execução da Lei.
Art. 4º- As despesas com a execução desta Lei correrão por conta de dotações
orçamentárias próprias, suplementadas se necessário.
Art. 5º- Esta lei entra em vigor na data de sua publicação.
Sala das Sessões, 23 de maio de 2025.
________________________________________
Leandra Lopes Vieira
Vereadora-autora
ESTADO DO RIO DE JANEIRO
CÂMARA MUNICIPAL DE MACAÉ
Macaé Capital da Energia
Lei Estadual nº 10178 de 09.11.2023
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JUSTIFICATIVA
O presente projeto de lei tem como objetivo instituir o acompanhamento
psicológico para mulheres vítimas de violência no Município de Macaé.
A Lei nº. 11.340/2006 (Lei Maria da Penha) é reconhecida pela ONU como uma
das três melhores legislações do mundo no enfrentamento à violência contra as mulheres,
pois determina a responsabilidade do Estado na prevenção e proteção das mulheres
agredidas, bem como punição dos agressores.
Mulheres vítimas de violência encontram-se em uma situação por demais
fragilizada, pois não enfrentam apenas o sofrimento físico, mas também intenso
sofrimento psíquico e social.
Atualmente a violência contra as mulheres é entendida não como um problema de
ordem privada ou individual, mas como um fenômeno estrutural, de responsabilidade da
sociedade como um todo. Dessa forma, é indispensável que sejam criadas políticas
públicas para garantir a união de esforços de forma articulada e em parcerias com diversos
órgãos para combater as várias formas de violência contra as mulheres, bem como os
efeitos dela decorrentes.
No aspecto formal, o projeto encontra respaldo nos artigos 30, I, da Constituição
Federal, segundo o qual compete ao Município legislar sobre assunto de interesse local,
não havendo iniciativa reservada para a matéria. Há que se destacar, ademais, que não
decorre nenhuma inconstitucionalidade do fato de o projeto de lei dispor, em seu objeto,
sobre a instituição de acompanhamento psicológico para mulheres vítimas de violência
em nosso município.
Isso porque, o Supremo Tribunal Federal pacificou o entendimento de que no
tocante à reserva de iniciativa referente à organização administrativa, a reserva de lei de
iniciativa do Chefe do Poder Executivo, prevista no art. 61, § 1º, II, b, da Constituição,
somente se aplica aos Territórios federais (ADI 2.447, Rel. Min. Joaquim Barbosa,
Tribunal Pleno, DJe 4.12.2009).
Contudo, caso ainda reste alguma dúvida aos nobres parlamentares sobre a
ausência de vício de iniciativa, devo informar que proposição aqui apresentada é idêntica
e inspirada na Lei Municipal nº 5.629 do Município de Mauá – Estado de São Paulo, que
institui o acompanhamento psicológico para mulheres vítimas de violência no Município
de Mauá. Essa Lei, inclusive, foi levada ao Tribunal de Justiça de São Paulo, na ADIN nº.
2287863-78.2020.8.26.0000, que reconheceu a sua constitucionalidade. Senão vejamos:
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CÂMARA MUNICIPAL DE MACAÉ
Macaé Capital da Energia
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“Nesse passo, à luz do presente feito, parece correto compreender que
a instituição de acompanhamento psicológico para mulheres vítimas de
violência no Município não tem a dimensão de caracterizar inserção
em matéria dispositiva da “atribuição de Órgão da Administração
Municipal” (privativa do Chefe do Poder Executivo), mas significa
apenas providência normatizada fornecendo às mulheres vítima de
violência o imprescindível tratamento psicológico. Note-se, ademais,
que a municipalidade não demonstrou, concretamente, incremento
significativo nas despesas devido ao cumprimento da lei.”
Por todo o exposto, peço o apoio dos nobres vereadores para aprovação do projeto.
Leandra Lopes Vieira
Vereadora-autora
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TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
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Registro: 2021.0000627371
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Direta de Inconstitucionalidade
nº 2287863-78.2020.8.26.0000, da Comarca de São Paulo, em que é autor PREFEITO DO
MUNICÍPIO DE MAUÁ, é réu MESA DA CÂMARA MUNICIPAL DE MAUÁ.
ACORDAM, em Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo,
proferir a seguinte decisão: "JULGARAM A AÇÃO PROCEDENTE EM PARTE. V.U.",
de conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores PINHEIRO
FRANCO (Presidente), CRISTINA ZUCCHI, JACOB VALENTE, JAMES SIANO,
CLAUDIO GODOY, SOARES LEVADA, MOREIRA VIEGAS, COSTABILE E
SOLIMENE, TORRES DE CARVALHO, CAMPOS MELLO, FIGUEIREDO
GONÇALVES, EUVALDO CHAIB, LUIS SOARES DE MELLO, RICARDO ANAFE,
XAVIER DE AQUINO, DAMIÃO COGAN, FERREIRA RODRIGUES, EVARISTO DOS
SANTOS, RENATO SARTORELLI, CARLOS BUENO, FERRAZ DE ARRUDA,
ADEMIR BENEDITO E ANTONIO CELSO AGUILAR CORTEZ.
São Paulo, 4 de agosto de 2021
ALEX ZILENOVSKI
RELATOR
Assinatura Eletrônica
Este documento é cópia do original, assinado digitalmente por ALEX TADEU MONTEIRO ZILENOVSKI, liberado nos autos em 05/08/2021 às 17:49 .
Para conferir o original, acesse o site https://esaj.tjsp.jus.br/pastadigital/sg/abrirConferenciaDocumento.do, informe o processo 2287863-78.2020.8.26.0000 e código 1668B5BF.
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VOTO Nº 27.334
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE nº 2287863-78.2020.8.26.0000
REQUERENTE: PREFEITO DO MUNICÍPIO DE MAUÁ
REQUERIDO: PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE MAUÁ
COMARCA: MAUÁ
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.
Lei Municipal nº 5.629, de 15 de setembro de 2020, que “dispõe
sobre a implantação do acompanhamento psicológico para mulheres
vítimas de violência no Município de Mauá, e dá outras
providências”.
Inocorrência de inconstitucionalidade. Ausência de vício de
iniciativa legislativa. Exclusiva competência do Chefe do Poder
Executivo não caracterizada. Inteligência da Constituição Estadual
do Estado de São Paulo e da jurisprudência do E. STF. Ausência de
violação do Pacto Federativo e do princípio constitucional da
separação de poderes.
A lei municipal impugnada não cria ou altera a estrutura ou a
atribuição de órgãos da Administração Pública local nem trata do
regime jurídico de servidores públicos, motivo pelo qual não se
vislumbra qualquer vício de inconstitucionalidade formal na
legislação impugnada. Ação nessa parte improcedente.
Vem da doutrina tradicional que são de iniciativa exclusiva do
prefeito, como chefe do Executivo local, os projetos de leis que
disponham sobre criação, estruturação e atribuição das secretarias,
órgãos e entes da Administração Pública Municipal; matéria de
organização administrativa e planejamento de execução de obras e
serviços públicos; criação de cargos funções ou empregos públicos
na Administração direta, autárquica e fundacional do Município;
regime jurídico e previdenciário dos servidores municipais, fixação
e aumento de sua remuneração; plano plurianual, diretrizes
orçamentárias, orçamento anual e créditos suplementares e
especiais. Os demais projetos competem concorrentemente ao
prefeito e à Câmara, na forma regimental.
A questão atinente aos limites da competência legislativa municipal
dos membros do Poder Legislativa encontrou em recente decisão
do Colendo Supremo Tribunal Federal, tratamento que prestigia as
competências dos senhores vereadores no tocante à sua capacidade
de iniciar leis.
Com o decidido, a Colenda Corte Suprema forneceu paradigma na
arbitragem dos limites da competência legislativa entre o Chefe do
Poder Executivo Municipal e os Membros do Poder Legislativo
desta esfera federativa.
A questão está posta em julgado havido com repercussão geral,
Direta de Inconstitucionalidade nº 2287863-78.2020.8.26.0000 - São Paulo - VOTO Nº 2/19
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tornado “Tema” com propositura clara e abrangente. Trata-se do
TEMA 917 Repercussão geral (Paradigma ARE 878911) que
recebeu a seguinte redação: “Não usurpa competência privativa do
Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a
Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus
órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º,
II,"a", "c" e "e", da Constituição Federal)”.
Vislumbra-se que na visão do C. STF estampada no Tema 917 -
(tocante à expressão “Não usurpa competência privativa do Chefe
do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a
Administração, não trata ... da atribuição de seus órgãos ...”) é de ser
vedada ao Legislativo Municipal apenas a preordenação normativa
de funções atribuídas aos órgãos da Administração, imiscuindo-se
na constituição e funcionamento orgânicos destes entes estatais.
Nesse passo, à luz do presente feito, parece correto compreender que
a instituição de acompanhamento psicológico para mulheres vítimas
de violência no Município não tem a dimensão de caracterizar
inserção em matéria dispositiva da “atribuição de Órgão da
Administração Municipal” (privativa do Chefe do Poder Executivo),
mas significa apenas providência normatizada fornecendo às
mulheres vítima de violência o imprescindível tratamento
psicológico. Note-se, ademais, que a municipalidade não
demonstrou, concretamente, incremento significativo nas despesas
devido ao cumprimento da lei.
Ademais, a Lei 11.340/2006, em seu artigo 35 dispõe que:
Art. 35. A União, o Distrito Federal, os Estados e os Municípios
poderão criar e promover, no limite das respectivas competências: I
- centros de atendimento integral e multidisciplinar para mulheres
e respectivos dependentes em situação de violência doméstica e
familiar;
II - casas-abrigos para mulheres e respectivos dependentes
menores em situação de violência doméstica e familiar;
III - delegacias, núcleos de defensoria pública, serviços de saúde e
centros de perícia médico-legal especializados no atendimento à
mulher em situação de violência doméstica e familiar;
IV - programas e campanhas de enfrentamento da violência
doméstica e familiar;
V - centros de educação e de reabilitação para os agressores.
Ressalta-se, outrossim, que a falta de previsão de dotação
orçamentária específica não poderá se constituir em inafastável
vício de constitucionalidade, vez que possíveis tanto o
remanejamento orçamentário, quanto sua complementação com
verbas adicionais para a acomodação das novas despesas, ou mesmo
a postergação do planejamento dos novos gastos para o exercício
orçamentário subsequente.
Direta de Inconstitucionalidade nº 2287863-78.2020.8.26.0000 - São Paulo - VOTO Nº 3/19
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DETERMINAÇÃO PARA QUE O CHEFE DO EXECUTIVO
REGULAMENTE A NORMA NO PRAZO DE 60 DIAS A
PARTIR DA SUA PUBLICAÇÃO - Observa-se que o Poder
Legislativo não pode impor ao Poder Executivo prazo para
regulamentação da lei, pois cabe exclusivamente a este último,
respeitados os limites constitucionais que disciplinam a matéria,
realizar juízo de conveniência e oportunidade para edição do ato
regulamentador.
Ação parcialmente procedente, reconhecendo a
inconstitucionalidade apenas da expressão “no prazo de 60
(sessenta) dias após a publicação desta Lei”, prevista no artigo 2º,
da Lei nº 5.629, de 15 de setembro de 2020, do Município de Mauá,
por afronta aos artigos 5º, 47, incisos II e XIV, e 144, da
Constituição Bandeirante.
Cuida-se de ação ajuizada pelo PREFEITO MUNICIPAL DE MAUÁ, em que
se pretende a declaração de inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 5.629, de 15 de
setembro de 2020, que “dispõe sobre a implantação do acompanhamento psicológico
para mulheres vítimas de violência no Município de Mauá, e dá outras providências”.
A lei impugnada tem o seguinte teor:
Art. 1º Institui o acompanhamento psicológico para mulheres
vítimas de violência no Município de Mauá.
Art. 2º O Poder Executivo, no prazo de 60 (sessenta) dias após a
publicação desta Lei, regulamentará a elaboração de normas,
procedimentos, planejamentos e controles relacionados a devida execução
da Lei.
Art. 3º As despesas com a execução desta Lei correrão por
conta de dotações orçamentárias próprias, suplementadas se necessário.
Art. 4º Esta lei entra em vigor na data de sua publicação.
Defende o autor, em síntese, a ocorrência de vício de iniciativa,
afirmando que a lei impugnada ingressa, indevidamente, em matéria de iniciativa
Direta de Inconstitucionalidade nº 2287863-78.2020.8.26.0000 - São Paulo - VOTO Nº 4/19
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exclusiva do chefe do executivo. Aponta lesão ao artigo 47, incisos II, XI, XIV e XVIII, da
Constituição do Estado de São Paulo.
Afirma que a referida lei ao ignorar preceito constitucional (previsto,
também, pela CRFB) termina por atentar contra a separação de poderes.
Acrescenta que o diploma legislativo impugnado afeta a estrutura
administrativa municipal e terminou por criar despesa sem a previsão da
correspondente receita.
Aduz, ainda, lesão aos princípios da administração pública, previstos
pelo artigo 111, da Constituição Bandeirante, em especial, a legalidade e a “eficiência
na gestão da coisa pública na prestação dos serviços públicos da área da saúde”.
Diante disso, requer, liminarmente, a suspensão da eficácia da Lei
municipal de número 5.629, de 15 de setembro de 2020, e, quanto ao mérito, pleiteia a
declaração de sua inconstitucionalidade.
Houve a concessão parcial da liminar pleiteada para, inaudita altera
parte, suspender a expressão “no prazo de 60 (sessenta) dias após a publicação desta
Lei”, prevista no artigo 2º, da Lei nº 5.629, de 15 de setembro de 2020, do Município de
Mauá.
O Presidente da Câmara Municipal de Mauá prestou informações às fls. 32/39,
apontando para a constitucionalidade da lei. Apontou para a competência municipal para
legislar sobre assuntos de interesse local. Acenou, ainda, para o disposto na Lei 11.340/2006,
que garante aos Municípios a possibilidade de criar programas e campanhas de enfrentamento
à violência doméstica e familiar contra a mulher. Asseverou que a norma impugnada apenas
autorizou o Poder Executivo a incluir política pública na LOA, não havendo qualquer violação
à princípio constitucional. Por fim, alegou que a lei não criou obrigação para o administrador
público.
Apesar de citada, a douta Procuradoria Geral do Estado manteve-se
silente, conforme certidão de fls. 47.
Regularmente processada a presente ação, por sua parcial procedência,
Direta de Inconstitucionalidade nº 2287863-78.2020.8.26.0000 - São Paulo - VOTO Nº 5/19
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fls. 69
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foi o parecer ministerial de fls. 50/57.
É o relatório.
A presente ação deve ser julgada parcialmente procedente.
A lei acoimada de inconstitucionalidade foi redigida da seguinte forma:
“Art. 1º Institui o acompanhamento psicológico para
mulheres vítimas de violência no Município de Mauá.
Art. 2º O Poder Executivo, no prazo de 60 (sessenta) dias
após a publicação desta Lei, regulamentará a elaboração de normas,
procedimentos, planejamentos e controles relacionados a devida execução
da Lei.
Art. 3º As despesas com a execução desta Lei correrão por
conta de dotações orçamentárias próprias, suplementadas se necessário.
Art. 4º Esta lei entra em vigor na data de sua publicação”.
De acordo com J. J. Canotilho: “[a] constitucionalística mais recente
salienta que o princípio da separação transporta duas dimensões complementares: (1) a
separação como «divisão», «controlo» e «limite» do poder dimensão negativa; (2) a
separação como constitucionalização, ordenação e organização do poder do Estado
tendente a decisões funcionalmente eficazes e materialmente justas. O princípio da
separação como forma e meio de limite do poder (separação de poderes e balanço de
poderes) assegura uma medida jurídica ao poder do Estado (K. HESSE alude aqui a
«Mãssigung der Staatsmacht») e, consequentemente, serve para garantir e proteger a
esfera jurídico-subjectiva dos indivíduos. O princípio da separação como princípio
positivo assegura uma justa e adequada ordenação de funções do Estado e,
consequentemente, intervém como esquema relacional de competências, tarefas, funções
e responsabilidades dos órgãos do Estado. Nesta perspectiva, separação ou divisão de
poderes significa responsabilidade pelo exercício de um poder 1
”.
Noutro giro, Hely Lopes Meirelles ensina acerca da natureza jurídica e
1 Gomes Canotilho, José Joaquim. Direito Constitucional. 6ª ed. Coimbra: Almedina,
1993, pag. 365.
Direta de Inconstitucionalidade nº 2287863-78.2020.8.26.0000 - São Paulo - VOTO Nº 6/19
Este documento é cópia do original, assinado digitalmente por ALEX TADEU MONTEIRO ZILENOVSKI, liberado nos autos em 05/08/2021 às 17:49 .
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fls. 70
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função do Poder Legislativo Municipal, em especial da Câmara de Vereadores: “[a]
função legislativa, que é a principal, resume-se na votação de leis e estende-se a todos os
assuntos da competência do Município (CF, art. 30), desde que a Câmara respeite as
reservas constitucionais da União (arts. 22 e 24) e as do Estado-membro (arts. 24 e 25).
Advertimos que a Câmara Municipal não pode legislar sobre direito privado (civil e
comercial), nem sobre alguns dos ramos do direito público (constitucional, penal,
processual, eleitoral, do trabalho etc.), sobrando-lhe as matérias administrativas,
tributárias e financeiras de âmbito local, asseguradas expressamente pelo art. 30, da CF.
Vale ressaltar que essa competência do Município para legislar “sobre assuntos de
interesse local” bem como a de “suplementar a legislação federal e estadual no que
couber” ou seja, em assuntos em que predomine o interesse local ampliam
significativamente a atuação legislativa da Câmara de Vereadores 2
”.
A par dos ensinamentos de Canotilho e Hely Lopes Meirelles, observa- se
que, no caso em apreço, no tocante à previsão de implantação de acompanhamento
psicológico para mulheres vítimas de violência, não houve ofensa ao princípio da
separação dos poderes, ou, usurpação das regras de competência do Prefeito
Municipal, porquanto a matéria, de interesse local, está incluída na competência da
Câmara Municipal.
Com vistas à teoria da separação dos poderes, idealizada por
Montesquieu, e ao artigo 2º, da Constituição da República lembremos que “[s]ão
Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o
Judiciário”.
Tais Poderes, dentro da organização político-administrativa do Estado,
exercem funções típicas e atípicas, sendo certo que ao Poder Executivo (Federal) cabe, no
exercício de suas funções típicas, a prática dos atos de chefia de Estado, chefia de governo e
atos de administração.
Já no que concerne às funções atípicas, estas são exercidas
excepcionalmente e devem ser interpretadas restritivamente. Dentre essas funções
2 Meirelles, Hely Lopes. Direito Municipal brasileiro. 18ª ed. São Paulo: Malheiros, 2017,
pag. 645/646
Direta de Inconstitucionalidade nº 2287863-78.2020.8.26.0000 - São Paulo - VOTO Nº 7/19
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atípicas do Poder Executivo está a função legislativa.
E o artigo 24, § 2º, da Constituição Bandeirante, aplicável aos Municípios
com esteio no artigo 144, do mesmo diploma e no artigo 29, da Constituição Federal,
preceitua que são de competência exclusiva do Chefe do Poder Executivo:
1 - criação e extinção de cargos, funções ou empregos públicos na
administração direta e autárquica, bem como a fixação da respectiva remuneração;
2 - criação e extinção das Secretarias de Estado e órgãos da
administração pública, observado o disposto no artigo 47, XIX;
3 - organização da Procuradoria Geral do Estado e da Defensoria Pública
do Estado, observadas as normas gerais da União;
4 - servidores públicos do Estado, seu regime jurídico, provimento de
cargos, estabilidade e aposentadoria;
5 - militares, seu regime jurídico, provimento de cargos, promoções,
estabilidade, remuneração, reforma e transferência para inatividade, bem como
fixação ou alteração do efetivo da Polícia Militar;
6 - criação, alteração ou supressão de cartórios notariais e de registros
públicos.
Note-se que o objeto da lei impugnada instituição de acompanhamento
psicológico para mulheres vítimas de violência não se insere nas matérias constantes
do rol supracitado, não se vislumbrando o alegado vício formal de inciativa, observada
a regra da simetria.
No mais, lembremos que a Constituição define o processo formal de
elaboração das leis que deve ser estritamente seguido para que tenham validade, bem
como a observância de limites materiais no conteúdo ali inserido. É o que se chama de
parâmetros formal e material.
Tocante ao vício formal da gênese legal, também conhecido como
Direta de Inconstitucionalidade nº 2287863-78.2020.8.26.0000 - São Paulo - VOTO Nº 8/19
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fls. 72
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inconstitucionalidade nomodinâmica, afere-se inobservância de regra de competência
legislativa, ou da não observância do devido processo legislativo, tal como a
incompetência de determinado ente para tratar de tema específico. Nesta, podem
ocorrer tanto vícios formais subjetivos que digam respeito à pessoa que tenha a
competência para legislar determinada matéria , como também, vícios formais
objetivos, consubstanciados no próprio processo legislativo.
Neste passo a lição de André Ramos Tavares3
:
“é possível afirmar que quase sempre a inconstitucionalidade material é
uma questão puramente de Direito, porque se cinge estritamente à análise jurídica da
compatibilidade entre conteúdos normativos. Já a inconstitucionalidade formal poderá
requerer a análise de circunstâncias fáticas, porque só assim poder-se-á aferir o
atendimento ou não do comando constitucional. Aqui haverá a típica função judicial de
subsunção dos fatos à norma, de que fala CARL SCHMITT. Evidentemente que em certos
casos a própria lei ou ato normativo carregará “sinais” de inconstitucionalidade
formal, como ocorre quando um órgão legislativo de uma entidade federativa
invade seara própria de outra esfera federativa.
Ainda é possível fazer outra ligação, embora do mesmo ângulo acima
apresentado, no sentido de corresponder a inconstitucionalidade material a uma questão
de nomoestática, enquanto a inconstitucionalidade formal se refere a uma
problemática de nomodinâmica. Relembrando os conceitos, enquanto no primeiro
caso há uma avaliação de normas entre si, no segundo caso, a inconstitucionalidade
decorre da incompatibilidade entre um processo (real) de produção jurídica e um
conteúdo (normativo) que regula o processo.”
No caso em testilha, não restou demonstrada a violação do princípio
constitucional da separação dos Poderes, tampouco aos dispositivos da Constituição
do Estado de São Paulo, porquanto a matéria tratada não constitui reserva legal do
Chefe do Poder Executivo.
Vem da doutrina tradicional e respeitado o ensinamento da iniciativa
3 Curso de direito constitucional / André Ramos Tavares. 10. ed. rev. e atual. São
Paulo: Saraiva, 2012, p.231/232
Direta de Inconstitucionalidade nº 2287863-78.2020.8.26.0000 - São Paulo - VOTO Nº 9/19
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legislativa exclusiva do prefeito, como chefe do Executivo local:
“Leis de iniciativa da Câmara ou, mais propriamente, de seus vereadores
são todas as que a lei orgânica municipal não reserva, expressa e
privativamente, à iniciativa do prefeito. As leis orgânicas municipais
devem reproduzir, dentre as matérias previstas nos arts. 61,§ 1º, e 165
da CF, as que se inserem no âmbito da competência municipal. São, pois,
de iniciativa exclusiva do prefeito, como chefe do Executivo local, os
projetos de leis que disponham sobre criação, estruturação e
atribuição das secretarias, órgãos e entes da Administração Pública
Municipal; matéria de organização administrativa e planejamento
de execução de obras e serviços públicos; criação de cargos, funções
ou empregos públicos na Administração direta, autárquica e
fundacional do Município; regime jurídico e previdenciário dos
servidores municipais, fixação e aumento de sua remuneração;
plano plurianual, diretrizes orçamentárias, orçamento anual e
créditos suplementares e especiais. Os demais projetos competem
concorrentemente ao prefeito e à Câmara, na forma regimental 4
.”
Entrementes, a questão atinente aos limites da competência legislativa
municipal dos membros do Poder Legislativo encontrou em importante decisão do
Colendo Supremo Tribunal Federal, tratamento que prestigia as competências
dos senhores vereadores no tocante à sua capacidade de iniciar leis.
Com o decidido, a Colenda Corte Suprema forneceu paradigma na
arbitragem dos limites da competência legislativa entre o Chefe do Poder
Executivo Municipal e os Membros do Poder Legislativo desta esfera federativa.
A questão está posta em julgado havido com repercussão geral, tornado
Tema com propositura clara e abrangente. Trata-se do TEMA 917 Repercussão
4 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 16ª ed. São Paulo: Malheiros,
2008, p.620
Direta de Inconstitucionalidade nº 2287863-78.2020.8.26.0000 - São Paulo - VOTO Nº 10/19
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geral (Paradigma ARE 878911) que recebeu a seguinte redação:
“Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder
Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não
trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do
regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II,"a", "c" e "e",
da Constituição Federal)”.
Recurso extraordinário com agravo. Repercussão geral. 2.
Ação Direta de Inconstitucionalidade estadual. Lei 5.616/2013, do
Município do Rio de Janeiro. Instalação de câmeras de monitoramento
em escolas e cercanias. 3. Inconstitucionalidade formal. Vício de
iniciativa. Competência privativa do Poder Executivo municipal. Não
ocorrência. Não usurpa a competência privativa do chefe do Poder
Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração
Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos
nem do regime jurídico de servidores públicos. 4. Repercussão geral
reconhecida com reafirmação da jurisprudência desta Corte. 5. Recurso
extraordinário provido. (ARE 878911 RG, Relator(a): Min. GILMAR
MENDES, julgado em 29/09/2016, PROCESSO ELETRÔNICO
REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-217 DIVULG 10-10-2016 PUBLIC
11-10-2016 ).
Afere-se, pois da assertiva constante do Tema 917 Repercussão Geral,
- que expõe o entendimento imperante na Corte Suprema acerca da questão atinente
aos limites da competência legislativa dos membros do Legislativo Municipal, que tais
limitações hão de ser compreendidas dentro da certa lógica pela qual a iniciativa dos
vereadores é ampla, encontrando limites naqueles assuntos afetos diretamente
ao Chefe do Poder Executivo, portanto, a ele privativos, quais sejam, a estruturação
da Administração Pública; a atribuição de seus órgãos e o regime jurídico de
servidores públicos, ainda que as propostas legislativas impliquem em criação
de despesas.
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Extraímos da lição de Hely Lopes Meirelles que os órgãos públicos são
centros de competência, aptos à realização das funções do Estado5
.
Tratando dos “órgãos da Administração Pública”, leciona o saudoso
doutrinador paulista que6
:
A "criação e extinção" de "órgãos da administração pública"
dependem de lei, de iniciativa privativa do Chefe do Executivo (CF/88, arts. 48,
XI, e 61, § 1º, "e"), observadas as alíneas "a" e "b" do art. 84, VI, que lhe permite,
privativamente, "dispor, mediante decreto, sobre" a "organização e
funcionamento" da administração, ''quando não implicar aumento de despesa
nem criação ou extinção de órgãos públicos", e sobre a "extinção de funções ou
cargos públicos, quando vagos" - note-se: quando vagos).
Os órgãos integram a estrutura do Estado e das demais
pessoas jurídicas como partes desses corpos vivos, dotados de
vontade e capazes de exercer direitos e contrair obrigações para a
consecução de seus fins institucionais. Por isso mesmo, os órgãos
não têm personalidade jurídica nem vontade própria, que são
atributos do corpo e não das partes, mas na área de suas atribuições
e nos limites de sua competência funcional expressam a vontade da
entidade a que pertencem e a vinculam por seus atos, manifestados
através de seus agentes (pessoas físicas). Como partes das
entidades que integram, os órgãos são meros instrumentos de ação
dessas pessoas jurídicas, preordenados ao desempenho das
funções que lhes forem atribuídas pelas normas de sua constituição
e funcionamento. Para a eficiente realização de suas funções cada
órgão é investido de determinada competência, redistribuída entre
seus cargos, com
a correspondente parcela de poder necessária ao exercício
5 Direito administrativo brasileiro. Hely Lopes Meirelles, José Emmanuel Burle Filho. -
42. ed. atual. até a Emenda Constitucional 90, de 15.9.2015. - São Paulo: Malheiros, 2016, p. 79
6 obra cit. p. 72 e s.
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funcional de seus agentes. (g.n)
Posto isso, resta claro que a expressão “atribuição de seus órgãos”
contida no Tema 917 [Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei
que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da
atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º,
II,"a", "c" e "e", da Constituição Federal)] tem o sentido de preordenação de funções
atribuídas pelas normas de constituição e funcionamento aos órgãos da
Administração, estes compreendidos como centros de competência, aptos à
realização das funções do Estado.
Vislumbra-se, claramente, que a visão do C. STF - tocante à expressão
“Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie
despesa para a Administração, não trata ... da atribuição de seus órgãos ...” - estampada
no Tema 917 - é de ser vedada ao Legislativo Municipal apenas a preordenação
normativa de funções atribuídas aos órgãos da Administração, imiscuindo-se na
constituição e funcionamento orgânicos destes entes estatais.
O TEMA 917 Repercussão geral (Paradigma ARE 878911) adveio de
julgamento de Recurso Extraordinário com agravo em Ação Direta de
Inconstitucionalidade estadual acerca da Lei 5.616/2013, do Município do Rio de
Janeiro, objetivando a instalação de câmeras de monitoramento em escolas e cercanias
(ARE 878911 RG, Relator(a): Min. GILMAR MENDES, julgado em 29/09/2016,
PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-217 DIVULG 10-10-
2016 PUBLIC 11-10-2016 ).
No voto condutor, o E. Ministro Gilmar Mendes, Relator do ARE 878.911
RG/RJ ponderou que:
(...)
No caso em exame, a lei municipal que prevê a obrigatoriedade de
instalação de câmeras de segurança em escolas públicas municipais e cercanias não
cria ou altera a estrutura ou a atribuição de órgãos da Administração Pública
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local nem trata do regime jurídico de servidores públicos, motivo pelo qual não
vislumbro nenhum vício de inconstitucionalidade formal na legislação impugnada.
Por fim, acrescente-se que a proteção aos direitos da criança e do adolescente
qualifica-se como direito fundamental de segunda dimensão que impõe ao Poder
Público a satisfação de um dever de prestação positiva destinado a todos os entes
políticos que compõem a organização federativa do Estado Brasileiro, nos termos
do art. 227 da Constituição,
(...)
Nesse passo, à luz do presente feito, parece correto compreender que a
instituição de acompanhamento psicológico para mulheres vítimas de violência no
Município não tem a dimensão de caracterizar inserção em matéria dispositiva
da “atribuição de Órgão da Administração Municipal” (privativa do Chefe do
Poder Executivo), mas significa apenas providência normatizada fornecendo às
mulheres vítima de violência o imprescindível tratamento psicológico. Note-se,
ademais, que a municipalidade não demonstrou, concretamente, incremento
significativo nas despesas devido ao cumprimento da lei.
Ademais, a Lei 11.340/2006, em seu artigo 35 dispõe que:
Art. 35. A União, o Distrito Federal, os Estados e os
Municípios poderão criar e promover, no limite das respectivas
competências:
I - centros de atendimento integral e multidisciplinar
para mulheres e respectivos dependentes em situação de violência
doméstica e familiar;
II - casas-abrigos para mulheres e respectivos
dependentes menores em situação de violência doméstica e familiar;
III - delegacias, núcleos de defensoria pública,
serviços de saúde e centros de perícia médico-legal especializados
no atendimento à mulher em situação de violência doméstica e
familiar;
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IV - programas e campanhas de enfrentamento da
violência doméstica e familiar;
V - centros de educação e de reabilitação para os
agressores.
Por outro lado, o artigo 2º determina que a regulamentação da norma
será efetuada “no prazo de 60 (sessenta) dias após a publicação desta Lei”
transbordando, assim, os poderes legislativos ao prever lapso temporal para que Poder
Executivo dê operacionalidade à lei.
Observa-se que o Poder Legislativo não pode impor ao Poder Executivo
prazo para regulamentação da lei, pois cabe exclusivamente a este último, respeitados
os limites constitucionais que disciplinam a matéria, realizar juízo de conveniência e
oportunidade para edição do ato regulamentador.
Portanto, sob essa ótica, a expressão deve ser declarada inconstitucional,
por usurpação da competência privativa do Chefe do Poder Executivo, ao estabelecer a
previsão de 60 (sessenta) dias para a regulamentação da lei pelo Prefeito, nos termos
dos artigos 5º e 47, incisos III e XI, da Constituição Estadual.
Nesse sentido a jurisprudência deste C. Órgão Especial:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Lei n. 5.241, de 30 de
dezembro de 2016, que "institui o Programa IPTU Verde no Município de
Taubaté, e dá outras providências". ISENÇÃO TRIBUTÁRIA Ausência de
inconstitucionalidade formal decorrente de vício de iniciativa
Entendimento consagrado pelo E. STF de que de que a competência para
iniciar processo legislativo sobre matéria tributária não é privativa do
Poder Executivo Inocorrência de criação de despesa sem a
correspondente previsão de custeio. FIXAÇÃO DE PRAZO PARA
REGULAMENTAÇÃO A regulamentação de lei insere-se na
competência privativa do Poder Executivo A fixação de prazo para
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regulamentação ofende o princípio da separação dos poderes
Violação aos artigos 5º e 47, incisos II e XIV, da Constituição Estadual
Inconstitucionalidade, todavia, limitada a esse ponto. Ação julgada
parcialmente procedente. (TJSP; Direta de
Inconstitucionalidade 2028808-54.2018.8.26.0000; Relator (a): Moacir
Peres; Órgão Julgador: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo -
N/A; Data do Julgamento: 20/06/2018; Data de Registro: 27/06/2018)
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Lei nº 4.177, de 24 de
outubro de 2019, do Município de Poá, de iniciativa parlamentar e com
integral veto do Prefeito, que assegurou aos professores e funcionários da
rede municipal de ensino o fornecimento de 'merenda escolar' para
consumo próprio - Alegação de usurpação da competência privativa do
Poder Executivo, violando a separação os poderes - VÍCIO DE INICIATIVA
Projeto apresentado por parlamentar direcionado à obrigatoriedade do
Poder Executivo fornecer 'merenda escolar' o corpo funcional da rede
municipal de ensino, caracterizando nítida ingerência sobre a forma de
administração escolar - Impossibilidade do Poder Legislativo, ainda que no
exercício da competência concorrente, adentrar em matéria de gestão
administrativa, de iniciativa privativa do Poder Executivo Situação,
ainda, que a Lei Federal 13.987/2020 determinou que os gêneros
alimentícios adquiridos pelo Programa Nacional de Alimentação Escolar
(PNAE), em função do fechamento das escolas por causa do COVID-19,
fossem direcionados aos pais e responsáveis dos alunos da unidade escolar,
como forma de atenuação da vulnerabilidade social
REGULAMENTAÇÃO Determinação no artigo 2º da referida Lei da
sua regulamentação pelo Poder Executivo no prazo máximo de 90
dias - Ausência de hierarquia entre os Poderes -
Inconstitucionalidade verificada nesse dispositivo - Ofensa aos
artigos 5º; 47, incisos II, XIV e XIX, alínea 'a'; e 144 da Constituição
Estadual Precedentes deste Órgão Especial MODULAÇÃO
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Atribuição de efeitos 'ex nunc', na forma do artigo 27 da Lei 9.868/99, para
evitar eventual repetição de valores pelos funcionários que chegaram a
receber a alimentação in natura - Ação julgada procedente, com
modulação. (TJSP; Direta de Inconstitucionalidade
2200739-57.2020.8.26.0000; Relator (a): Jacob Valente; Órgão Julgador:
Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A; Data do
Julgamento: 28/04/2021; Data de Registro: 04/05/2021)
Ação direta de inconstitucionalidade. Lei n. 7.821/2020, do Município de
Guarulhos, de iniciativa parlamentar, que autoriza o Executivo a firmar
convênio com órgão estadual para criar programa governamental de
trabalho e inserção de presos em regime semiaberto. Previsão de alocação
de mão-de-obra em serviços municipais. Imposição de regulamentação
da norma em noventa dias. Evidenciada afronta à reserva da
administração e, assim, aos artigos 5º, 47, II e XIV, e art. 144, todos
da Constituição do Estado, e o que não se infirma por se tratar de lei
autorizativa. Precedentes. Ação julgada procedente. (TJSP; Direta de
Inconstitucionalidade 2146230-79.2020.8.26.0000; Relator (a): Claudio
Godoy; Órgão Julgador: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo -
N/A; Data do Julgamento: 24/02/2021; Data de Registro: 25/02/2021)
Ressalta-se, outrossim, que a falta de previsão de dotação orçamentária
específica não poderá se constituir em inafastável vício de constitucionalidade, vez que
possíveis tanto o remanejamento orçamentário, quanto sua complementação com
verbas adicionais para a acomodação das novas despesas, ou mesmo a postergação do
planejamento dos novos gastos para o exercício orçamentário subsequente.
Nesse sentido este C. Órgão Especial já se manifestou quando do
julgamento da ADIn nº 2110879-55.2014.8.26.0000:
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“Embora a lei apreciada traga, em seu artigo 4º, apenas a
previsão de que a dotação orçamentária para o custeio dos encargos
financeiros decorrentes de sua implementação correrão 'à conta de
dotação orçamentária própria consignada no orçamento vigente,
suplementada se necessária', tal previsão, embora generalista, não se
constitui em mácula de constitucionalidade, importando, no máximo, na
inexequibilidade da norma no mesmo exercício orçamentário em que
fora promulgada.”
(...)
“Tem-se, dessa forma, que, sobrevindo em determinado
exercício orçamentário norma que, de forma genérica, tenha por
consequência a assunção de gastos pela Administração Pública, essas
gastos poderão ser absorvidos pelo orçamento de três maneiras: (I)
através de sua inserção nos gastos já previstos, seja por meio da
utilização de reserva orçamentária de determinada rubrica, seja pelo
remanejamento de verbas previstas e não utilizadas; (II) pela
complementação do orçamento aprovado com verbas adicionais, através
de créditos suplementares àqueles devidamente autorizados, ou de
créditos especiais ou extraordinários; ou, por fim, quando inviável essa
complementação, (III) através de sua inserção no planejamento
orçamentário do exercício subsequente.”
“Entende-se, assim, que a previsão de dotação
orçamentária generalista não poderá constituir em inafastável vício de
inconstitucionalidade, vez que possíveis tanto o remanejamento
orçamentário, quanto a sua complementação com verbas adicionais para
acomodação das novas despesas. Possível, ademais, em última análise, a
postergação do planejamento dos novos gastos para o exercício
orçamentário subsequente, para que a Administração preserve a
integridade de suas finanças.”
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De igual sorte, a jurisprudência do Colendo Supremo Tribunal Federal.
A esse título, veja-se o voto do Ministro Nelson Jobim, relator da ADI 2.343:
“Eu não vislumbro, em análise preliminar, vinculação da
criação de cargo com a atual receita orçamentária. A própria lei previa
que isso seria para o futuro e que, na medida em que a Lei de Diretrizes
pudesse atender os percentuais, seriam preenchidos os cargos na
medida das permissibilidades orçamentárias, decorrentes da Lei de
Diretrizes Orçamentárias. (...) Observa-se que o conteúdo material da
norma encerra uma proposição no tempo futuro a ser cumprida pelo
Poder Executivo. O que a Lei de Diretrizes Orçamentárias gera ao
disciplinar servirá de parâmetros, obedecendo os limites a ela impostos.
Este Tribunal já se pronunciou no sentido de que a inexistência de
autorização na Lei de Diretrizes Orçamentárias torna inexequível, no
exercício em que ela vige, as providências não autorizadas, mas não as
invalida, nem as nulifica .
Ante o exposto, julgo parcialmente procedente a presente ação direta de
inconstitucionalidade, reconhecendo a inconstitucionalidade apenas da expressão “no
prazo de 60 (sessenta) dias após a publicação desta Lei”, prevista no artigo 2º, da Lei nº
5.629, de 15 de setembro de 2020, do Município de Mauá, por afronta aos artigos 5º,
47, incisos II e XIV, e 144, da Constituição Bandeirante.
ALEX ZILENOVSKI
Relator
Direta de Inconstitucionalidade nº 2287863-78.2020.8.26.0000 - São Paulo - VOTO Nº 19/19
Este documento é cópia do original, assinado digitalmente por ALEX TADEU MONTEIRO ZILENOVSKI, liberado nos autos em 05/08/2021 às 17:49 .
Para conferir o original, acesse o site https://esaj.tjsp.jus.br/pastadigital/sg/abrirConferenciaDocumento.do, informe o processo 2287863-78.2020.8.26.0000 e código 1668B5BF.