ESTADO DO RIO DE JANEIRO E
PREFEITURA MUNICIPAL DE MACAE
GABINETE DO PREFEITO
Projeto de Lei nº L-222/2025.
Autor: Vereador Amaro Luiz.
Assunto: Dispõe sobre a normatização à Lei Federal nº 15.116, de 2 de abril de 2025, que
institui o Programa de Reconstrução Dentária para Mulheres Vítimas de Violência
Doméstica, no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS), com vistas a garantir a prestação
de serviços odontológicos para reconstrução e reparação dentária de mulheres vítimas de
agressões que tenham causado danos à saúde bucal.
RAZÕES DE VETO PARCIAL
Trata-se de análise do Projeto de Lei nº L-222/2025, que dispõe sobre a normatização
à Lei Federal nº 15.116, de 2 de abril de 2025, que institui o Programa de Reconstrução
Dentária para Mulheres Vítimas de Violência Doméstica, no âmbito do Sistema Único de
Saúde (SUS), com vistas a garantir a prestação de serviços odontológicos para reconstrução e
reparação dentária de mulheres vítimas de agressões que tenham causado danos à saúde bucal.
Há tempestividade na forma da norma contida no art. 76, 8 1º da Lei Orgânica do
Município de Macaé.
O presente Projeto de Lei, de iniciativa do Vereador Amaro Luiz Alves da Silva, tem
como objetivo normatizar a Lei Federal 15.116, de 2 de abril de 2025, no Município de
Macaé, tendo em vista garantir a prestação de serviços odontológicos para reconstrução e
reparação dentária para as mulheres vítimas de violência doméstica.
Há que se observar, porém, que as normas contidas nos artigos 3º e 4º da proposta,
violam o princípio constitucional da separação dos Poderes previsto no Art. 2º da
Constituição Federal e no Art. 7º da Constituição do Estado do Rio de Janeiro, no princípio da
iniciativa das leis previsto no Art. 61 da Carta Magna e no Art. 112 da Constituição Estadual,
e o disposto na Lei Orgânica de Macaé no tocante à iniciativa da proposta, em desacordo com
o disposto no Art. 11, incisos 1, Il e IX, e no art. 73, incisos II e VI, todos da Lei Orgânica do
Município de Macaé, que estabelecem:
Art. 11. Ao Município compete prover a tudo quanto diga respeito ao
seu peculiar interesse e ao bem estar de sua população, cabendo-lhe,
privativamente, dentre outras, as seguintes atribuições:
I- legislar sobre assuntos de interesse local;
1 — suplementar a legislação federal e a estadual, no que couber;
(..)
IX — dispor sobre organização, administração e execução dos serviços
locais;
Art. 73. São de iniciativa exclusiva do Prefeito as Leis que disponham
sobre:
(..)
HI - criação, estruturação e atribuições das Secretarias ou
Departamentos equivalentes e órgãos e entidades da Administração
Pública;
(..)
VI — matérias que criem, ainda que indiretamente, despesas para o
Erário.
(grifos nossos)
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Observe-se que o Supremo Tribunal Federal firmou entendimento sólido no sentido de
se respeitar essa competência privativa sobre a matéria:
CONSTITUCIONAL. FEDERALISMO E RESPEITO ÀS REGRAS
DE DISTRIBUIÇÃO DE COMPETÊNCIA. LEI 4132/2008 DO
DISTRITO FEDERAL. SUPOSTA VIOLAÇÃO AOS ARTIGOS 22,
L E 24, 884 1º e 3º DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. LEI
IMPUGNADA DISPÕE SOBRE A OBRIGATORIEDADE DA
APRESENTAÇÃO DE DOCUMENTO DE IDENTIDADE COM
FOTO NO ATO DAS OPERAÇÕES COM CARTÃO DE CRÉDITO
E DÉBITO EM CONTA. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL,
POR USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA DA UNIÃO EM
MATÉRIA DE DIREITO CIVIL (CF, ART. 22, INCISO 1. 1. As
regras de distribuição de competências legislativas são alicerces do
federalismo e consagram a fórmula de divisão de centros de poder em
um Estado de Direito. Princípio da predominância do interesse. 2. A
Constituição Federal de 1988, presumindo de forma absoluta para
algumas matérias a presença do princípio da predominância do
interesse, estabeleceu, a priori, diversas competências para cada um
dos entes federativos — União, Estados-Membros, Distrito Federal
e Municípios — e, a partir dessas opções, pode ora acentuar maior
centralização de poder, principalmente na própria União (CF, art. 22),
ora permitir uma maior descentralização nos Estados-Membros e
nos Municípios (CF, arts. 24 e 30, inciso 1. 3. A Lei 4.132/2008 do
Distrito Federal dispõe sobre a obrigatoriedade da apresentação de
documento de identidade com foto no ato das operações com cartão de
crédito e débito em conta. Tem por objeto normas de direito civil,
tema inserido no rol de competências legislativas privativas
da União (art. 22, I, da CF). 4. Apesar de a lei impugnada
tangenciar matéria ligada à proteção do consumidor, inserida
na competência legislativa concorrente dos entes
federativos União e Distrito Federal (art. 24, V, da CF), o
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL entende que lei estadual que
trata de relações de consumo não pode legislar sobre direito civil,
notadamente sobre relações contratuais. Precedentes desta CORTE:
RE 877.596 AgR, Rel. Min. ROSA WEBER, Primeira Turma, DJe de
29/6/2015 e ADI 4.701/PE, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, DJe de
22/8/2014. 5. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada
procedente, para declarar a inconstitucionalidade formal da Lei
4.132/2008 do Distrito Federal.
(STF, Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, Processo ADI
4228, J. 01/08/2018, P. 13/08/2018)
(grifos nossos)
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI
12.257/2006, DO ESTADO DE SÃO PAULO. POLÍTICA DE
REESTRUTURAÇÃO DAS SANTAS CASAS E HOSPITAIS
FILANTRÓPICOS. INICIATIVA PARLAMENTAR.
INOBSERVÂNCIA DA EXCLUSIVIDADE DE INICIATIVA DO
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CHEFE DO PODER EXECUTIVO. ATRIBUIÇÃO DE ÓRGÃOS
DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E DESTINAÇÃO DE
RECEITAS PÚBLICAS. RESERVA DE ADMINISTRAÇÃO.
PEDIDO PROCEDENTE. 1. A Lei Estadual 12.257/2006, de
iniciativa parlamentar, dispõe sobre política pública a ser executada
pela Secretaria de Estado da Saúde, com repercussão direta nas
atribuições desse órgão, que passa a assumir a responsabilidade pela
qualificação técnica de hospitais filantrópicos, e com previsão de
repasse de recursos do Fundo Estadual de Saúde (art. 29). 2.
Inconstitucionalidade formal. Processo legislativo iniciado por
parlamentar, quando a Constituição Federal (art. 61, $ 1º, Il, ce
e) reserva ao chefe do Poder Executivo a iniciativa de leis que
tratem do regime jurídico de servidores desse Poder ou que
modifiquem a competência e o funcionamento de órgãos
administrativos. 3. Ação Direta julgada procedente.
(STE, Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, Processo ADI 4288, J.
29/06/2020, P. 13/08/2020)
(grifos nossos)
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI
COMPLEMENTAR ESTADUAL Nº 236/2002 EDITADA PELO
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO E
DIPLOMA LEGISLATIVO QUE RESULTOU DE INICIATIVA
PARLAMENTAR SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL -—
REGIME JURÍDICO — REMUNERAÇÃO — LEI ESTADUAL QUE
EQUIPARA, PARA EFEITO DE ACESSO AO BENEFÍCIO DA
“GRATIFICAÇÃO DO CURSO SUPERIOR DE POLÍCIA”, O
CURSO DE PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU” OU “STRICTO
SENSU” EM DIREITO PENAL E PROCESSO PENAL AO CURSO
SUPERIOR DE POLÍCIA - USURPAÇÃO DO PODER DE
INICIATIVA RESERVADO AO GOVERNADOR DO ESTADO —
OFENSA AO PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA SEPARAÇÃO
DE PODERES - INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL -
REAFIRMAÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA CONSOLIDADA PELO
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL — PRECEDENTES —- PARECER
DA PROCURADORIA- -GERAL DA REPÚBLICA PELA
INCONSTITUCIONALIDADE - AÇÃO DIRETA JULGADA
PROCEDENTE. PROCESSO LEGISLATIVO E INICIATIVA
RESERVADA DAS LEIS — O desrespeito à prerrogativa de iniciar
o processo legislativo, que resulte da usurpação de poder sujeito à
cláusula de reserva, traduz vício jurídico de gravidade
inquestionável, cuja ocorrência reflete típica hipótese de
inconstitucionalidade formal, apta a infirmar, de modo
irremissível, a própria integridade do
diploma legislativo eventualmente editado. Situação ocorrente na
espécie, em que o diploma legislativo estadual, de iniciativa
parlamentar, incidiu em domínio constitucionalmente reservado à
atuação do Chefe do Poder Executivo: regime jurídico
dos servidores públicos e disciplina da remuneração funcional, com
consequente aumento da despesa pública (RTJ 101/9229 — RTJ
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132/1059 — RTJ 170/383, v.g.). A usurpação da prerrogativa de
instaurar o processo legislativo, por iniciativa parlamentar,
qualifica-se como ato destituído de qualquer eficácia jurídica,
contaminando, por efeito de repercussão causal prospectiva, a
própria validade constitucional da norma que dele resulte.
Precedentes. Doutrina. Nem mesmo eventual aquiescência do
Chefe do Poder Executivo mediante sanção, expressa ou tácita, do
projeto de lei, ainda quando dele seja a prerrogativa usurpada,
tem o condão de sanar esse defeito jurídico radical. Insubsistência
da Súmula nº 5/STF (formulada sob a égide da Constituição de 1946),
em virtude da superveniente promulgação da Constituição Federal de
1988. Doutrina. Precedentes. SIGNIFICAÇÃO CONSTITUCIONAL
DO REGIME JURÍDICO DOS SERVIDORES PÚBLICOS (CIVIS E
MILITARES) — A locução constitucional “regime jurídico
dos servidores públicos” corresponde ao conjunto de normas que
disciplinam os diversos aspectos das relações, estatutárias ou
contratuais, mantidas pelo Estado com os seus agentes. Nessa
matéria, o processo de formação das leis está sujeito, quanto à sua
válida instauração, por efeito de expressa reserva constitucional, à
exclusiva iniciativa do Chefe do Poder Executivo. Precedentes.
ATUAÇÃO DO ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO NO
PROCESSO DE FISCALIZAÇÃO CONCENTRADA DE
CONSTITUCIONALIDADE — O Advogado-Geral da União — que,
em princípio, atua como curador da presunção de constitucionalidade
do ato impugnado (RTJ 131/470 — RTJ 131/958 — RTJ 170/801-802,
v.g.) — não está obrigado a defender o diploma estatal, se este veicular
conteúdo normativo já declarado incompatível com a Constituição da
República pelo Supremo Tribunal Federal em julgamentos proferidos
no exercício de sua jurisdição constitucional. Precedentes.
(STE, Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, Processo ADI 2743 / ES -
ESPÍRITO SANTO, j. 01/08/2018, p.28/08/2018)
(grifos nossos)
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI
COMPLEMENTAR N. 109, DE 23 DE JUNHO DE 2005, DO
ESTADO DO PARANÁ. ATO DE INICIATIVA PARLAMENTAR.
DETERMINAÇÃO DE PRAZO PARA A PROPOSITURA DE
AÇÃO REGRESSIVA, PELA PROCURADORIA GERAL DO
ESTADO, CONTRA O AGENTE PÚBLICO QUE DEU CAUSA À
CONDENAÇÃO DO ESTADO, SEGUNDO DECISÃO JUDICIAL
DEFINITIVA E IRREFORMÁVEL. IMPOSIÇÃO DE
OBRIGAÇÕES AOS SERVIDORES DA PROCURADORIA
GERAL DO ESTADO. REGIME JURÍDICO.
INICIATIVA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO.
VIOLAÇÃO AO ARTIGO 61, 8 1º, INCISO II, ALÍNEA “C”, DA
CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PROCESSO LEGISLATIVO.
PRINCÍPIO DA SIMETRIA. OBSERVÂNCIA COMPULSÓRIA
PELOS ENTES FEDERADOS. CRIAÇÃO DE ATRIBUIÇÕES
PARA ÓRGÃO PÚBLICO INTEGRANTE DO
PODER EXECUTIVO ESTADUAL. ARTIGO 61, $ 1º, II, “E” CC
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ART. 84, NI E VI, DA CONSTITUIÇÃO.
INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. VÍCIO RECONHECIDO.
1. O Estado Democrático brasileiro tem como cláusula pétrea
constitucional a separação e a harmonia entre os poderes,
consubstanciada em princípio explícito e instrumentalizada em
regras constitucionais de competência. 2. (Compete ao
Poder Executivo estadual a iniciativa de lei referente aos direitos e
deveres dos servidores públicos (artigo 61, $ 1º, IL “c”, da
Constituição Federal). 3. O texto normativo da Lei complementar
estadual de n. 109/05, do Estado do Paraná, impõe obrigação
funcional aos servidores da Procuradoria Estadual - sob pena de
sanção diante do seu descumprimento - cuja instituição não se encarta
na iniciativa parlamentar ora questionada, restando patente a
competência privativa do Chefe do Poder Executivo para iniciar o
processo legislativo que dispõe sobre servidores públicos, como se
evidencia da sistemática disposta no artigo 61, $ 1º, II, “c”, da
Constituição Federal, de observância compulsória pelos entes
federados. 4. A Constituição, ao conferir aos Estados-membros a
capacidade de auto-organização e de autogoverno, impõe a
observância obrigatória de vários princípios, entre os quais o
pertinente ao processo legislativo, de modo que o legislador
estadual não pode validamente dispor sobre as matérias
reservadas à "iniciativa privativa do Chefe do Executivo.
(Precedentes: ADI n. 1.594, Relator o Ministro EROS GRAU, DJe de
22.8.08; ADI n. 2.192, Relator o Ministro RICARDO
LEWANDOWSKI, DJe de 20.6.08; ADI n. 3.167, Relator o Ministro
EROS GRAU, DJ de 6.9.07; ADI n. 2.029, Relator o Ministro
RICARDO LEWANDOWSKI, DJ de 24.8.07; ADI n. 3.061, Relator
o Ministro CARLOS BRITTO, DJ de 9.6.06; ADI n. 2.417, Relator o
Ministro MAURÍCIO CORRÊA, DJ de 5.12.03; ADI n. 2.646,
Relator o Ministro MAURÍCIO CORRÊA, DJ de 23.5.03). 5. O ato
normativo hostilizado inegavelmente dispõe sobre regime jurídico dos
servidores da Procuradoria Geral do Estado do Paraná, sendo certo
que esta Corte igualmente já afirmou, inúmeras vezes, que a iniciativa
de leis que versem sobre regime jurídico de servidores públicos é
reservada ao Chefe do Poder Executivo. (Precedentes: ADI n. 1.440-
Mc, Relator o Ministro ILMAR GALVÃO, DJ de 1º.6.01; ADI n.
2.856-MC, Relator o Ministro GILMAR MENDES, DJ de 30.4.04 e
ADI n. 4.154, Relator o Ministro RICARDO LEWANDOWSKI, DJ
de 26.5.10, bem como foi sustentado pelo Min. Eros Grau, à fl. 53, por
ocasião do julgamento da cautelar nesta ação direta). 6. A lei
paranaense exigiu para órgão público integrante do
Poder Executivo estadual, a Procuradoria do Estado, função que
deveria ser inaugurada por nomeação do Executivo estadual, ao qual
compete propor originariamente projetos de lei que visem criação,
estruturação e atribuições de Secretarias e órgãos da administração
pública (artigo 61, $ 1º, II, “e” c.c art. 84, Il e VI, da CF). 7. O Ilustre
Procurador-Geral da República, em seu parecer de fls. 102/106,
defende com propriedade este posicionamento, verbis: “14. A questão
pode ser vista, ainda, sob outro ângulo, de modo a corroborar a
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existência de inconstitucionalidade formal por vício de iniciativa. É
que o diploma legal paranaense, ao determinar que a ação regressiva
deverá ser ajuizada pela Procuradoria Geral do Estado do Paraná em
determinado prazo, confere atribuição a órgão público, o que, segundo
a Constituição Nacional, também é matéria de iniciativa
legislativa reservada ao Chefe do Poder Executivo. 15. Sob essa
perspectiva, tem-se, no caso, ingerência da Assembléia Legislativa do
Estado do Paraná em prerrogativa exclusiva do Chefe do
Poder Executivo estadual para a iniciativa de lei que disponha sobre
atribuições dos órgãos da Administração Pública, que se extrai, pelo
princípio da simetria, do art. 61, 8 1º, inciso II, alínea “e”, da
Constituição da República. 16. Com efeito, as atribuições dos órgãos
da Administração pública, embora não mais constem expressamente
da redação do art. 61, $ 1º, inciso II, alínea “e”, da Lei Maior, em
virtude da alteração promovida pela EC 32/2001, devem ser tratadas
em lei de iniciativa reservada ao Chefe do Poder Executivo. 17. Nesse
sentido é o entendimento do Supremo Tribunal Federal, segundo
o qual se considera '...indispensável a iniciativa do Chefe do
Poder Executivo (mediante projeto de lei ou mesmo, após a EC
32/01, por meio de decreto) na elaboração de normas que de
alguma forma remodelem as atribuições de órgãos pertencente à
estrutura administrativa de determinada unidade da Federação!
(ADI 3.254, rel. Min. Ellen Gracie, DJ de 2/12/2005).” 8. Ação direta
de inconstitucionalidade julgada procedente para declarar a
inconstitucionalidade da Lei Complementar n. 109/05, do Estado do
Paraná.
(STF, Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, Processo ADI 3564 / PR -
PARANÁ, J. 13/08/2014, p. 09/09/2014)
(grifos nossos)
As normas contidas nos artigos 3º e 4º da proposta, invadem a competência privativa
do Chefe do Executivo ao estabelecer despesas não previstas no orçamento municipal. Além
disso, os dispositivos em questão invadem a competência do Poder Executivo de determinar a
organização interna dos órgãos municipais e os serviços prestados, restando caracterizada a
violação ao princípio da separação dos Poderes.
Ainda sobre a violação do princípio da separação dos Poderes, é preciso destacar que o
artigo 113 do ADCT estabelece que a proposição legislativa que crie ou altere despesa
obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto
orçamentário e financeiro. Ao estabelecer nova política pública, que requer a adoção de
medidas concretas e ações pelo Poder Público, a serem implementadas pela Administração
Municipal, a proposta encontra o vício formal de iniciativa, porque gera despesa não prevista
no orçamento municipal, direta ou indiretamente, e não apresenta o estudo de impacto
orçamentário e financeiro.
Por todo o exposto conclui-se que a proposta em análise, nos seus artigos 3º e 4º,
violam os artigos 2º, 22, inciso I, 61 e 170 da Constituição Federal, os artigos 5º, 7º, 9º, 112, 8
2º, da Constituição do Estado do Rio de Janeiro e ao disposto na Lei Orgânica de Macaé no
Art. 11, incisos I, IL e IX e no art. 73, incisos III e VI.
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É preciso ainda, trazer à colação as considerações sobre a matéria apresentadas pela
Secretaria Executiva de Atenção Básica, que passamos a reproduzir.
“Embora o objetivo da proposição seja meritório e alinhado à proteção e à atenção
integral às mulheres vítimas de violência doméstica, a iniciativa revela-se desnecessária no
âmbito municipal, uma vez que as ações previstas no Projeto de Lei já são integralmente
executadas pela gestão pública, por meio de fluxos consolidados e operacionais há
aproximadamente quatro anos.
A Coordenadoria Especial de Odontologia mantém atendimento contínuo, prioritário e
especializado às mulheres vítimas de violência doméstica, em articulação direta com o CEAM
— Centro Especializado de Atendimento à Mulher. Sempre que há necessidade de acolhimento
odontológico, o CEAM realiza o encaminhamento imediato, permitindo que a Coordenadoria
providencie com celeridade:
- acolhimento especializado;
- avaliação odontológica;
- início do tratamento de forma prioritária, humanizada e integral.
Esse fluxo já está estruturado, funciona de maneira efetiva e garante o suporte
necessário às mulheres em situação de vulnerabilidade, fortalecendo a rede municipal de
proteção.
Assim, a aprovação do Projeto de Lei criaria redundância normativa, sobreposição de
competências e possível desconformidade administrativa, uma vez que não há lacuna de
atendimento que justifique a edição de nova norma regulamentando procedimentos já
implantados e plenamente operacionais.
Dessa forma, considerando o princípio da eficiência administrativa e a necessidade de
evitar duplicidade de iniciativas públicas, recomendamos, salvo melhor juízo, o veto integral
ao Projeto de Lei n.º 222/2025.”
Assim, conclui-se pela impossibilidade de sanção integral do Projeto de Lei n.º L-
222/2025, em função dos vícios de ordem insanável encontrados na proposta, mas
ressaltando-se que o veto aos artigos 3º e 4º da proposta em nada impede a regulamentação e
execução da matéria objeto do Projeto de Lei n.º L-222/2025, não resultando em prejuízo à
norma.
Pelas razões expostas, no cumprimento do dever e no uso das atribuições que me
são conferidas, por razões jurídicas e de conveniência administrativa VETO
PARCIALMENTE o Projeto de Lei nº L-222/2025, para excluir os seus artigos 3º e 4º
em conformidade com o disposto no Art. 76, 8 1º da Lei Orgânica do Município de
Macaé. ,
GABINETE DO PREFEITO/ em 3 de dezembro de 2025.
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