ESTADO DO RIO DE JANEIRO ,
PREFEITURA MUNICIPAL DE MACAÉ
GABINETE DO PREFEITO
Projeto de Lei nº L-238/2025.
Autora: Vereadora Liomar Queiroz.
Assunto: Institui a Política Municipal de Prevenção, Combate e Atendimento a Crianças e
Adolescentes Usuários de Drogas no Município de Macaé e dá outras providências.
RAZÕES DE VETO PARCIAL
Trata-se de análise do Projeto de Lei nº L-238/2025, que dispõe sobre a instituição da
Política Municipal de Prevenção, Combate e Atendimento a Crianças e Adolescentes Usuários de
Drogas no Município de Macaé e dá outras providências.
Há tempestividade na forma da norma contida no art. 76, 8 1º da Lei Orgânica do
Município de Macaé.
O presente Projeto de Lei, de iniciativa da Vereadora Liomar Queiroz dos Santos, tem
como objetivo garantir ações integradas voltadas à prevenção, ao tratamento, à recuperação e à
reinserção social de crianças e adolescentes usuários de drogas, constituindo matéria de relevante
interesse público que, SMJ, merece ser sancionada.
Contudo, há que se observar que as normas contidas no art. 3º, caput e incisos 1, IL, IN, IV,
V, VL Vil e VIII, art. 4º e art. 6º da proposta, violam o princípio constitucional da separação dos
Poderes previsto no Art. 2º da Constituição Federal e no Art. 7º da Constituição do Estado do Rio
de Janeiro, no princípio da iniciativa das leis previsto no Art. 61 da Carta Magna e no Art. 112 da
Constituição Estadual, e o disposto na Lei Orgânica de Macaé no tocante à iniciativa da proposta,
em desacordo com o disposto no Art. 11, incisos I, II, IX e no art. 73, incisos HI e VI, todos da
Lei Orgânica do Município de Macaé, que estabelecem:
Art. 11. Ao Município compete prover a tudo quanto diga respeito ao seu
peculiar interesse e ao bem estar de sua população, cabendo-lhe,
privativamente, dentre outras, as seguintes atribuições:
I- legislar sobre assuntos de interesse local;
H — suplementar a legislação federal e a estadual, no que couber;
(..)
IX — dispor sobre organização, administração e execução dos serviços
locais;
Art. 73. São de iniciativa exclusiva do Prefeito as Leis que disponham
sobre:
(.)
II - criação, estruturação e atribuições das Secretarias ou Departamentos
equivalentes e órgãos e entidades da Administração Pública;
(.)
VI — matérias que criem, ainda que indiretamente, despesas para o Erário.
(grifos nossos)
Observe-se que o Supremo Tribunal Federal firmou entendimento sólido no sentido de se
respeitar essa competência privativa sobre a matéria:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 12.257/2006,
DO ESTADO DE SÃO PAULO. POLÍTICA DE REESTRUTURAÇÃO
DAS SANTAS CASAS E HOSPITAIS FILANTRÓPICOS.
INICIATIVA PARLAMENTAR. INOBSERVÂNCIA DA
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EXCLUSIVIDADE DE INICIATIVA DO CHEFE DO PODER
EXECUTIVO. ATRIBUIÇÃO DE ÓRGÃOS DA ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA E DESTINAÇÃO DE RECEITAS PÚBLICAS. RESERVA
DE ADMINISTRAÇÃO. PEDIDO PROCEDENTE. 1. A Lei Estadual
12.257/2006, de iniciativa parlamentar, dispõe sobre política pública a ser
executada pela Secretaria de Estado da Saúde, com repercussão direta nas
atribuições desse órgão, que passa a assumir a responsabilidade pela
qualificação técnica de hospitais filantrópicos, e com previsão de repasse
de recursos do Fundo Estadual de Saúde (art. 2º). 2. Inconstitucionalidade
formal. Processo legislativo iniciado por parlamentar, quando a
Constituição Federal (art. 61, 8 1º. II, c e e) reserva ao chefe do Poder
Executivo a iniciativa de leis que tratem do regime jurídico
de servidores desse Poder ou que modifiquem a competência e o
funcionamento de órgãos administrativos. 3. Ação Direta julgada
procedente.
(STF, Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, Processo ADI 4288, J.
29/06/2020, P. 13/08/2020)
(grifos nossos)
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE -— LEI
COMPLEMENTAR ESTADUAL Nº 236/2002 EDITADA PELO
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO — DIPLOMA LEGISLATIVO QUE
RESULTOU DE INICIATIVA PARLAMENTAR -— SERVIDOR
PÚBLICO ESTADUAL — REGIME JURÍDICO — REMUNERAÇÃO —
LEI ESTADUAL QUE EQUIPARA, PARA EFEITO DE ACESSO AO
BENEFÍCIO DA “GRATIFICAÇÃO DO CURSO SUPERIOR DE
POLÍCIA”, O CURSO DE PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU” OU
“STRICTO SENSU” EM DIREITO PENAL E PROCESSO PENAL AO
CURSO SUPERIOR DE POLÍCIA — USURPAÇÃO DO PODER DE
INICIATIVA RESERVADO AO GOVERNADOR DO ESTADO -—
OFENSA AO PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA SEPARAÇÃO DE
PODERES - INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL —
REAFIRMAÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA CONSOLIDADA PELO
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL — PRECEDENTES — PARECER
DA PROCURADORIA- -GERAL DA REPÚBLICA PELA
INCONSTITUCIONALIDADE -— AÇÃO DIRETA JULGADA
PROCEDENTE. PROCESSO LEGISLATIVO E INICIATIVA
RESERVADA DAS LEIS — O desrespeito à prerrogativa de iniciar o
processo legislativo, que resulte da usurpação de poder sujeito à
cláusula de reserva, traduz vício jurídico de gravidade
inquestionável, cuja ocorrência reflete típica hipótese de
inconstitucionalidade formal, apta a infirmar, de modo irremissível,
a própria integridade do diploma legislativo eventualmente editado.
Situação ocorrente na espécie, em que o diploma legislativo estadual,
de iniciativa parlamentar, incidiu em domínio constitucionalmente
reservado à atuação do Chefe do Poder Executivo: regime jurídico
dos servidores públicos e disciplina da remuneração funcional, com
consequente aumento da despesa pública (RTJ 101/929 — RTJ 132/1059
— RTJ 170/383, v.g.). A usurpação da prerrogativa de instaurar o
processo legislativo, por iniciativa parlamentar, qualifica-se como ato
destituído de qualquer eficácia jurídica, contaminando, por efeito de
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repercussão causal prospectiva, a própria validade constitucional da
norma que dele resulte. Precedentes. Doutrina. Nem mesmo eventual
aquiescência do Chefe do Poder Executivo mediante sanção, expressa
ou tácita, do projeto de lei, ainda quando dele seja a prerrogativa
usurpada, tem o condão de sanar esse defeito jurídico radical.
Insubsistência da Súmula nº 5/STF (formulada sob a égide da
Constituição de 1946), em virtude da superveniente promulgação da
Constituição Federal de 1988. Doutrina. Precedentes. SIGNIFICAÇÃO
CONSTITUCIONAL DO REGIME JURÍDICO DOS SERVIDORES
PÚBLICOS (CIVIS E MILITARES) — A locução constitucional “regime
jurídico dos servidores públicos” corresponde ao conjunto de normas que
disciplinam os diversos aspectos das relações, estatutárias ou contratuais,
mantidas pelo Estado com os seus agentes. Nessa matéria, o processo de
formação das leis está sujeito, quanto à sua válida instauração, por
efeito de expressa reserva constitucional, à exclusiva iniciativa do
Chefe do Poder Executivo. Precedentes. ATUAÇÃO DO
ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO NO PROCESSO DE
FISCALIZAÇÃO CONCENTRADA DE CONSTITUCIONALIDADE —
O Advogado-Geral da União — que, em princípio, atua como curador da
presunção de constitucionalidade do ato impugnado (RTJ 131/470 — RTJ
131/958 — RTJ 170/801-802, v.g.) — não está obrigado a defender o
diploma estatal, se este veicular conteúdo normativo já declarado
incompatível com a Constituição da República pelo Supremo Tribunal
Federal em julgamentos proferidos no exercício de sua jurisdição
constitucional. Precedentes.
(STE, Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, Processo ADI 2743 / ES -
ESPÍRITO SANTO, j. 01/08/2018, p.28/08/2018)
(grifos nossos)
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI
COMPLEMENTAR N. 109, DE 23 DE JUNHO DE 2005, DO ESTADO
DO PARANÁ. JATO DE INICIATIVA PARLAMENTAR.
DETERMINAÇÃO DE PRAZO PARA A PROPOSITURA DE AÇÃO
REGRESSIVA, PELA PROCURADORIA GERAL DO ESTADO,
CONTRA O AGENTE PÚBLICO QUE DEU CAUSA À
CONDENAÇÃO DO ESTADO, SEGUNDO DECISÃO JUDICIAL
DEFINITIVA E IRREFORMÁVEL. IMPOSIÇÃO DE OBRIGAÇÕES
AOS SERVIDORES DA PROCURADORIA GERAL DO ESTADO.
REGIME JURÍDICO. INICIATIVA PRIVATIVA DO CHEFE DO
PODER EXECUTIVO. VIOLAÇÃO AO ARTIGO 61, $ 1º, INCISO 1,
ALÍNEA “C”, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL.
PROCESSO LEGISLATIVO. PRINCÍPIO DA SIMETRIA.
OBSERVÂNCIA COMPULSÓRIA PELOS ENTES FEDERADOS.
CRIAÇÃO DE ATRIBUIÇÕES PARA ÓRGÃO PÚBLICO
INTEGRANTE DO PODER EXECUTIVO ESTADUAL. ARTIGO 61, 8
19, W, “SE” CC ART. 84, II E VI DA CONSTITUIÇÃO.
INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. VÍCIO RECONHECIDO. 1.
O Estado Democrático brasileiro tem como cláusula pétrea
constitucional a separação e a harmonia entre os poderes,
consubstanciada em princípio explícito e instrumentalizada em
regras constitucionais de competência. 2. Compete ao
Poder Executivo estadual a iniciativa de lei referente aos direitos e
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deveres dos servidores públicos (artigo 61, 8 1º, II, “c”, da Constituição
Federal). 3. O texto normativo da Lei complementar estadual de n.
109/05, do Estado do Paraná, impõe obrigação funcional aos servidores
da Procuradoria Estadual - sob pena de sanção diante do seu
descumprimento - cuja instituição não se encarta na iniciativa
parlamentar ora questionada, restando patente a competência privativa do
Chefe do Poder Executivo para iniciar o processo legislativo que dispõe
sobre servidores públicos, como se evidencia da sistemática disposta no
artigo 61, $ 1º, IL, “”, da Constituição Federal, de observância
compulsória pelos entes federados. 4. A Constituição, ao conferir aos
Estados-membros a capacidade de auto-organização e de
autogoverno, impõe a observância obrigatória de vários princípios,
entre os quais o pertinente ao processo legislativo, de modo que o
legislador estadual não pode validamente dispor sobre as matérias
reservadas à iniciativa privativa do Chefe do Executivo. (Precedentes:
ADIn. 1.594, Relator o Ministro EROS GRAU, DJe de 22.8.08; ADI n.
2.192, Relator o Ministro RICARDO LEWANDOWSKI, DJe de 20.6.08;
ADI n. 3.167, Relator o Ministro EROS GRAU, DJ de 6.9.07; ADI n.
2.029, Relator o Ministro RICARDO LEWANDOWSKI, DJ de 24.8.07;
ADI n. 3.061, Relator o Ministro CARLOS BRITTO, DJ de 9.6.06; ADI
n. 2.417, Relator o Ministro MAURÍCIO CORRÊA, DJ de 5.12.03; ADI
n. 2.646, Relator o Ministro MAURÍCIO CORRÊA, DJ de 23.5.03). 5. O
ato normativo hostilizado inegavelmente dispõe sobre regime jurídico
dos servidores da Procuradoria Geral do Estado do Paraná, sendo certo
que esta Corte igualmente já afirmou, inúmeras vezes, que a iniciativa de
leis que versem sobre regime jurídico de servidores públicos é reservada
ao Chefe do Poder Executivo. (Precedentes: ADI n. 1.440-MC, Relator o
Ministro ILIMAR GALVÃO, DJ de 1º.6.01; ADI n. 2.856-MC, Relator o
Ministro GILMAR MENDES, DJ de 30.4.04 e ADI n. 4.154, Relator o
Ministro RICARDO LEWANDOWSKI, DJ de 26.5.10, bem como foi
sustentado pelo Min. Eros Grau, à fl. 53, por ocasião do julgamento da
cautelar nesta ação direta). 6. A lei paranaense exigiu para órgão público
integrante do Poder Executivo estadual, a Procuradoria do Estado, função
que deveria ser inaugurada por nomeação do Executivo estadual, ao qual
compete propor originariamente projetos de lei que visem criação,
estruturação e atribuições de Secretarias e órgãos da administração
pública (artigo 61, 8 1º, II, “e” c.c art. 84, Il e VI, da CF). 7. O Ilustre
Procurador-Geral da República, em seu parecer de fls. 102/106, defende
com propriedade este posicionamento, verbis: “14. A questão pode ser
vista, ainda, sob outro ângulo, de modo a corroborar a existência de
inconstitucionalidade formal por vício de iniciativa. É que o diploma
legal paranaense, ao determinar que a ação regressiva deverá ser ajuizada
pela Procuradoria Geral do Estado do Paraná em determinado prazo,
confere atribuição a órgão público, o que, segundo a Constituição
Nacional, também é matéria de iniciativa legislativa reservada ao Chefe
do Poder Executivo. 15. Sob essa perspectiva, tem-se, no caso, ingerência
da Assembléia Legislativa do Estado do Paraná em prerrogativa
exclusiva do Chefe do Poder Executivo estadual para a iniciativa de
lei que disponha sobre atribuições dos órgãos da Administração Pública,
que se extrai, pelo princípio da simetria, do art. 61, $ 1º, inciso II, alínea
“e”, da Constituição da República. 16. Com efeito, as atribuições dos
órgãos da Administração pública, embora não mais constem
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expressamente da redação do art. 61, $ 1º, inciso II, alínea “e”, da Lei
Maior, em virtude da alteração promovida pela EC 32/2001, devem ser
tratadas em lei de iniciativa reservada ao Chefe do Poder Executivo. 17.
Nesse sentido é o entendimento do Supremo Tribunal Federal,
segundo o qual se considera '...indispensável a iniciativa do Chefe do
Poder Executivo (mediante projeto de lei ou mesmo, após a EC 32/01,
por meio de decreto) na elaboração de normas que de alguma forma
remodelem as atribuições de órgãos pertencente à estrutura
administrativa de determinada unidade da Federação! (ADI 3.254,
rel. Min. Ellen Gracie, DJ de 2/12/2005)” 8. Ação direta de
inconstitucionalidade julgada procedente para declarar a
inconstitucionalidade da Lei Complementar n. 109/05, do Estado do
Paraná.
(STF, Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, Processo ADI 3564 / PR -
PARANÁ, J. 13/08/2014, p. 09/09/2014)
(grifos nossos)
As normas contidas no art. 3º, caput e incisos 1, IL, HI, IV, V, VI, VILe VIII, art. 4º e art.
6º da proposta, invadem a competência privativa do Chefe do Executivo ao estabelecer despesas
não previstas no orçamento municipal. Além disso, os dispositivos em questão invadem a
competência do Poder Executivo de determinar a organização interna dos órgãos municipais e os
serviços prestados, restando caracterizada a violação ao princípio da separação dos Poderes.
Ainda sobre a violação do princípio da separação dos Poderes, é preciso destacar que o
artigo 113 do ADCT estabelece que a proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória
ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e
financeiro. Ao estabelecer nova política pública, que requer a adoção de medidas concretas e
ações pelo Poder Público, a serem implementadas pela Administração Municipal, a proposta
encontra o vício formal de iniciativa, porque gera despesa não prevista no orçamento municipal,
direta ou indiretamente, e não apresenta o estudo de impacto orçamentário e financeiro.
Pelo exposto, verifica-se que a proposta em análise, no seu art. 3º, caput e incisos 1, II, IH,
IV, V, VI Vl e VII, art. 4º e art. 6º, viola os artigos 2º, 22, inciso 1, 61 e 170 da Constituição
Federal, os artigos 5º, 7º, 9º, 112, 8 2º, da Constituição do Estado do Rio de Janeiro e ao disposto
na Lei Orgânica de Macaé no Art. 11, incisos I, Il e IX e no art. 73, incisos Il e VI.
É preciso ainda, trazer à colação as considerações sobre a matéria apresentadas pela
Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social, Direitos Humanos, Acessibilidade e Economia
Solidária, que passamos a reproduzir.
“O Projeto de Lei trata de tema de natureza intersetorial, envolvendo atribuições não
apenas desta Pasta, mas também das Secretarias Municipais de Saúde e Educação, além de órgãos
que compõem o Sistema de Garantia de Direitos, como o Conselho Tutelar e o Conselho
Municipal de Defesa dos Direitos da Criança e do Adolescente - CMDDCA, Segurança Pública,
Judiciário e Ministério Público.
No âmbito da Assistência Social, destaca-se que sua atuação no tema é parcial, com
fundamento na Lei Orgânica da Assistência Social - LOAS (Lei Federal n.º 8.742/1993),
especialmente no Art. 2º, inciso I, que prevê a proteção à família, à maternidade, à infância e à
adolescência, e no Art. 23, tratando do atendimento especializado a crianças e adolescentes em
situação de vulnerabilidade. Outrossim, o Estatuto da Criança e do Adolescente (Lei Federal n.º
8.069/1990), em seus artigos 87 e 90, também estabelece diretrizes para a organização da política
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de atendimento, em diferentes esferas e dimensões. A Tipificação Nacional dos Serviços
Socioassistenciais (Resolução CNAS n.º 109/2009) contempla, no âmbito da Proteção Social
Especial, o atendimento pelo CREAS e, quando necessário, o acolhimento institucional.
Quanto ao mérito do Projeto de Lei, observa-se que o texto apresenta aspectos positivos,
tais como alinhamento aos princípios da proteção integral previstos no ECA, contemplando ações
de prevenção, fortalecimento de vínculos familiares, reinserção escolar e social, capacitação
profissional e articulação intersetorial. Tais elementos são coerentes com as diretrizes nacionais
de proteção à infância e adolescência. Não obstante, o PL apresenta fragilidades, como a ausência
de definição clara das responsabilidades de cada órgão municipal, o que pode gerar lacunas,
sobreposição de ações e funções e entraves à execução.
Quanto à terminologia “combate”, utilizada no título e no conteúdo, também merece
atenção, pois não corresponde com diretrizes de proteção à infância e adolescência. Recomenda-
se substituição por termos como “atenção”, “cuidado” ou “prevenção”, mais alinhados ao ECA e
ao Sistema de Garantia de Direitos. Além disso, o Art. 4º, ao prever que o Poder Executivo
preconiza pelo “poderá criar” centros de referência, torna facultativa a implantação de estruturas
essenciais à execução da política, o que compromete sua efetividade.
Cabe destacar que o Município de Macaé já possui o Plano Municipal de Enfrentamento
ao Uso Abusivo de Psicoativos na Adolescência (2020), aprovado no âmbito do CMDDCA. O
plano estabelece diretrizes gerais, objetivos específicos e ações distribuídas entre Saúde,
Educação, Assistência Social, Cultura, Esporte e outros segmentos da rede. O documento organiza
estratégias de prevenção, cuidado e proteção integral, reafirmando o caráter intersetorial das
ações.
No referido plano, a política de Saúde é designada como responsável pelas ações de
natureza clínica, psicológica, psiquiátrica e terapêutica, executadas no âmbito da Rede de Atenção
Psicossocial - RAPS (Portaria GM/MS n.º 3.088/2011), incluindo os CAPS e CAPS AD. Já a
Assistência Social tem seu papel delimitado no acompanhamento sociofamiliar, fortalecimento de
vínculos, encaminhamentos e, quando necessário, acolhimento institucional, em articulação com o
Conselho Tutelar e demais órgãos do Sistema de Garantia de Direitos.
Assim, o Projeto de Lei n.º 238/2025 apresenta sobreposição de conteúdo com o Plano
Municipal vigente, além de atribuir à Assistência Social responsabilidades clínicas e terapêuticas
que contrariam as normativas nacionais do SUAS e o próprio Plano Municipal aprovado em 2020.
Ressalta-se, ainda, que o Sistema Nacional de Políticas Públicas sobre Drogas (Lei
Federal n.º 11.343/2006), em seu Art. 19, estabelece que ações de prevenção, atenção e reinserção
social devem ocorrer de maneira intersetorial, não cabendo à Assistência Social a execução de
serviços clínicos ou terapêuticos. Essas atividades são de responsabilidade exclusiva da política
municipal de saúde, por meio da RAPS.
Nesse sentido, a criação de “centros de referência e apoio especializados” destinados ao
atendimento de crianças e adolescentes usuários de substâncias psicoativas configura serviço
clínico-terapêutico e psicossocial especializado, demandando infraestrutura própria, equipe
multiprofissional específica e oferta contínua de cuidados.
Diante do exposto, apresentam-se duas alternativas ao Chefe do Executivo: (i) veto
parcial, com posterior envio de proposta substitutiva que defina responsabilidades setoriais,
realize adequação terminológica, estabeleça estrutura mínima obrigatória, preveja implementação
gradual e institua comitê gestor intersetorial; ou (ii) sanção condicionada à regulamentação
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rigorosa, delimitando atribuições, fluxos e protocolos intersetoriais, prevendo recursos nas
próximas peças de planejamento (LOA e PPA) e pactuando formalmente as responsabilidades
entre as Secretarias envolvidas.”
Assim, conclui-se pela impossibilidade de sanção integral do Projeto de Lei n.º L-
238/2025, em função dos vícios de ordem insanável encontrados na proposta, mas ressaltando-se
que o veto ao art. 3º, caput e incisos 1, II, IIL IV, V, VI, Vil e VIII, art. 4º e art. 6º da proposta em
nada impede a regulamentação e execução da matéria objeto do Projeto de Lei n.º L-238/2025,
não resultando em prejuízo à norma.
Pelas razões expostas, no cumprimento do dever e no uso das atribuições que me
são conferidas, por razões jurídicas e de conveniência administrativa VETO
PARCIALMENTE o Projeto de Lei nº L-238/2025, para excluir o seu art. 3º, caput e incisos
L IL III, IV, V, VI, VILe VI, o seu art. 4º e o seu art. 6º, em conformidade com o disposto
no Art. 76, 8 1º da Lei Orgânica do Município de Macaé.
GABINETE DO PREFEITO, em705 de dezembro de 2025.
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