ESTADO DO RIO DE JANEIRO .
PREFEITURA MUNICIPAL DE MACAÉ
GABINETE DO PREFEITO
Projeto de Lei nº L-185/2025.
Autor: Vereador Tico Jardim.
Assunto: Dispõe sobre a criação do Programa Centro Dia para o Idoso (CDI) na
cidade de Macaé e providências.
RAZÕES DE VETO INTEGRAL
Trata-se de análise do Projeto de Lei nº L-185/2025, que dispõe sobre a criação do
Programa Centro Dia para o Idoso (CDI) na cidade de Macaé e providências.
Há tempestividade na forma da norma contida no art. 76, $ 1º da Lei Orgânica do
Município de Macaé.
O presente Projeto de Lei, de iniciativa do Vereador José Geraldo Jardim Filho,
tem como propósito instituir o Programa Centro Dia para o Idoso, tendo como objetivo
principal a atenção especial aos idosos de baixa renda, proporcionando-lhes acolhimento,
abrigo diurno, cuidados, proteção e convivência adequados a suas necessidades. Trata-se,
portanto, de matéria de relevante interesse público.
Contudo, há que se observar que as normas contidas nos artigos 1º, 2º, 4º, caput e
incisos 1, II, III, IV, V, VI VII VIII e IX, e 5º da proposta, violam o princípio
constitucional da separação dos Poderes previsto no Art. 2º da Constituição Federal e no
Art. 7º da Constituição do Estado do Rio de Janeiro, no princípio da iniciativa das leis
previsto no Art. 61 da Carta Magna e no Art. 112 da Constituição Estadual, e o disposto
na Lei Orgânica de Macaé no tocante à iniciativa da proposta, em desacordo com o
disposto no Art. 11, incisos 1, II, IX e no art. 73, incisos III e VI, todos da Lei Orgânica
do Município de Macaé, que estabelecem:
Art. 11. Ao Município compete prover a tudo quanto diga respeito
ao seu peculiar interesse e ao bem estar de sua população,
cabendo-lhe, privativamente, dentre outras, as seguintes
atribuições:
1 legislar sobre assuntos de interesse local;
II — suplementar a legislação federal e a estadual, no que couber;
(...)
IX — dispor sobre organização, administração e execução dos
serviços locais;
(..)
Art. 73. São de iniciativa exclusiva do Prefeito as Leis que
disponham sobre:
(..)
NI - criação, estruturação e atribuições das Secretarias ou
Departamentos equivalentes e órgãos e entidades da
Administração Pública;
(...)
VI — matérias que criem, ainda que indiretamente, despesas para O
Erário.
(grifos nossos)
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Observe-se que o Supremo Tribunal Federal firmou entendimento sólido no
sentido de se respeitar essa competência privativa sobre a matéria:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI
12.257/2006, DO ESTADO DE SÃO PAULO. POLÍTICA DE
REESTRUTURAÇÃO DAS SANTAS CASAS E HOSPITAIS
FILANTRÓPICOS. INICIATIVA PARLAMENTAR.
INOBSERVÂNCIA DA EXCLUSIVIDADE DE INICIATIVA
DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. ATRIBUIÇÃO DE
ÓRGÃOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E DESTINAÇÃO
DE RECEITAS PÚBLICAS. RESERVA DE
ADMINISTRAÇÃO. PEDIDO PROCEDENTE. 1. A Lei
Estadual 12.257/2006, de iniciativa parlamentar, dispõe sobre
política pública a ser executada pela Secretaria de Estado da
Saúde, com repercussão direta nas atribuições desse órgão, que
passa a assumir a responsabilidade pela qualificação técnica de
hospitais filantrópicos, e com previsão de repasse de recursos do
Fundo Estadual de Saúde (art. 2%). 2. Inconstitucionalidade
formal. Processo legislativo iniciado por parlamentar, quando
a Constituição Federal (art. 61, 8 1º, II, c e e) reserva ao chefe
do Poder Executivo a iniciativa de leis que tratem do regime
jurídico de servidores desse Poder ou que modifiquem a
competência e o funcionamento de órgãos administrativos. 3.
Ação Direta julgada procedente.
(STE, Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, Processo ADI 4288, J.
29/06/2020, P. 13/08/2020)
(grifos nossos)
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI
COMPLEMENTAR ESTADUAL Nº 236/2002 EDITADA PELO
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO D
DIPLOMA LEGISLATIVO QUE RESULTOU DE INICIATIVA
PARLAMENTAR SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL -—
REGIME JURÍDICO - REMUNERAÇÃO -— LEI ESTADUAL
QUE EQUIPARA, PARA EFEITO DE ACESSO AQ
BENEFÍCIO DA “GRATIFICAÇÃO DO CURSO SUPERIOR
DE POLÍCIA”, O CURSO DE PÓS-GRADUAÇÃO “LATO
SENSU” OU “STRICTO SENSU” EM DIREITO PENAL E
PROCESSO PENAL AO CURSO SUPERIOR DE POLÍCIA —
USURPAÇÃO DO PODER DE INICIATIVA RESERVADO AO
GOVERNADOR DO ESTADO - OFENSA AO PRINCÍPIO
CONSTITUCIONAL DA SEPARAÇÃO DE PODERES -
INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL — REAFIRMAÇÃO
DA JURISPRUDÊNCIA CONSOLIDADA PELO SUPREMO
TRIBUNAL FEDERAL - PRECEDENTES — PARECER DA
PROCURADORIA- -GERAL DA REPÚBLICA PELA
INCONSTITUCIONALIDADE - AÇÃO DIRETA JULGADA
PROCEDENTE. PROCESSO LEGISLATIVO E INICIATIVA
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RESERVADA DAS LEIS — O desrespeito à prerrogativa de
iniciar o processo legislativo, que resulte da usurpação de
poder sujeito à cláusula de reserva, traduz vício jurídico de
gravidade inquestionável, cuja ocorrência reflete típica
hipótese de inconstitucionalidade formal, apta a infirmar, de
modo irremissível, a própria integridade do
diploma legislativo eventualmente editado. Situação ocorrente
na espécie, em que 9 diploma legislativo estadual, de iniciativa
parlamentar, incidiu em domínio constitucionalmente
reservado à atuação do Chefe do Poder Executivo: regime
jurídico dos servidores públicos e disciplina da remuneração
funcional, com consequente aumento da despesa pública (RTJ
101/929 — RTJ 132/1059 — RTJ 170/383, v.g.). A usurpação da
prerrogativa de instaurar o processo legislativo, por iniciativa
parlamentar, qualifica-se como ato destituído de qualquer
eficácia jurídica, contaminando, por efeito de repercussão
causal prospectiva, a própria validade constitucional da
norma que dele resulte. Precedentes. Doutrina. Nem mesmo
eventual aquiescência do Chefe do Poder Executivo mediante
sanção, expressa ou tácita, do projeto de lei, ainda quando
dele seja a prerrogativa usurpada, tem o condão de sanar esse
defeito jurídico radical. Insubsistência da Súmula nº 5/STF
(formulada sob a égide da Constituição de 1946), em virtude da
superveniente promulgação da Constituição Federal de 1988.
Doutrina. Precedentes. SIGNIFICAÇÃO CONSTITUCIONAL
DO REGIME JURÍDICO DOS SERVIDORES
PÚBLICOS (CIVIS E MILITARES) — A locução constitucional
“regime jurídico dos servidores públicos” corresponde ao
conjunto de normas que disciplinam os diversos aspectos das
relações, estatutárias ou contratuais, mantidas pelo Estado com os
seus agentes, Nessa matéria, o processo de formação das leis
está sujeito, quanto à sua válida instauração, por efeito de
expressa reserva constitucional, à exclusiva iniciativa do
Chefe do Poder Executivo. Precedentes. ATUAÇÃO DO
ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO NO PROCESSO DE
FISCALIZAÇÃO CONCENTRADA DE
CONSTITUCIONALIDADE — O Advogado-Geral da União —
que, em princípio, atua como curador da presunção de
constitucionalidade do ato impugnado (RTJ 131/470 — RTJ
131/958 — RTJ 170/801-802, v.g.) — não está obrigado a defender
o diploma estatal, se este veicular conteúdo normativo já
declarado incompatível com a Constituição da República pelo
Supremo Tribunal Federal em julgamentos proferidos no
exercício de sua jurisdição constitucional. Precedentes.
(STF, Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, Processo ADI
2743 / ES - ESPÍRITO SANTO, j. 01/08/2018, p.28/08/2018)
(grifos nossos)
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AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI
COMPLEMENTAR N. 109, DE 23 DE JUNHO DE 2005, DO
ESTADO DO PARANÁ. ATO DE INICIATIVA
PARLAMENTAR. DETERMINAÇÃO DE PRAZO PARA A
PROPOSITURA DE AÇÃO REGRESSIVA, PELA
PROCURADORIA GERAL DO ESTADO, CONTRA O
AGENTE PÚBLICO QUE DEU CAUSA À CONDENAÇÃO
DO ESTADO, SEGUNDO DECISÃO JUDICIAL DEFINITIVA
E IRREFORMÁVEL. IMPOSIÇÃO DE OBRIGAÇÕES AOS
SERVIDORES DA PROCURADORIA GERAL DO ESTADO.
REGIME JURÍDICO. INICIATIVA PRIVATIVA DO CHEFE
DO PODER EXECUTIVO. VIOLAÇÃO AO ARTIGO 61, $ 1º,
INCISO II, ALÍNEA “C”, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL.
PROCESSO LEGISLATIVO. PRINCÍPIO DA SIMETRIA.
OBSERVÂNCIA COMPULSÓRIA PELOS ENTES
FEDERADOS. CRIAÇÃO DE ATRIBUIÇÕES PARA ÓRGÃO
PÚBLICO INTEGRANTE DO
PODER EXECUTIVO ESTADUAL. ARTIGO 61, $ 1º, II, “E”
Cc ART. 84 Il E VI DA CONSTITUIÇÃO.
INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. VÍCIO
RECONHECIDO. 1. O Estado Democrático brasileiro tem
como cláusula pétrea constitucional à separação e a harmonia
entre os poderes, consubstanciada em princípio explícito e
instrumentalizada em regras constitucionais de competência.
2. Compete ao Poder Executivo estadual ainiciativa de
lei referente aos direitos e deveres dos servidores públicos (artigo
61, 8 1º, 1, “e”, da Constituição Federal). 3. O texto normativo da
Lei complementar estadual de n. 109/05, do Estado do Paraná,
impõe obrigação funcional aos servidores da Procuradoria
Estadual - sob pena de sanção diante do seu descumprimento -
cuja instituição não se encarta na iniciativa parlamentar ora
questionada, restando patente a competência privativa do Chefe
do Poder Executivo para iniciar o processo legislativo que dispõe
sobre servidores públicos, como se evidencia da sistemática
disposta no artigo 61, $ 1º, II, “c”, da Constituição Federal, de
observância compulsória pelos entes federados. 4. A
Constituição, ao conferir aos Estados-membros a capacidade
de auto-organização e de autogoverno, impõe a observância
obrigatória de vários princípios, entre os quais o pertinente ao
processo legislativo, de modo que o legislador estadual não
pode validamente dispor sobre as matérias reservadas à
iniciativa privativa do Chefe do Executivo. (Precedentes: ADI
n. 1.594, Relator o Ministro EROS GRAU, DJe de 22.8.08; ADI
n. 2.192, Relator o Ministro RICARDO LEWANDOWSKI, DJe
de 20.6.08; ADI n. 3.167, Relator o Ministro EROS GRAU, DJ
de 6.9.07; ADI n. 2.029, Relator o Ministro RICARDO
LEWANDOWSKI, DJ de 24.8.07; ADI n. 3.061, Relator o
Ministro CARLOS BRITTO, DJ de 9.6.06; ADI n. 2.417, Relator
o Ministro MAURÍCIO CORRÊA, DJ de 5.12. 03; ADI n. 2.646,
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Relator o Ministro MAURÍCIO CORRÊA, DJ de 23.5.03). 5. O
ato normativo hostilizado inegavelmente dispõe sobre regime
jurídico dos servidores da Procuradoria Geral do Estado do
Paraná, sendo certo que esta Corte igualmente já afirmou,
inúmeras vezes, que a iniciativa de leis que versem sobre regime
jurídico de servidores públicos é reservada ao Chefe do
Poder Executivo. (Precedentes: ADI n. 1.440-MC, Relator o
Ministro ILMAR GALVÃO, DJ de 1º.6.01; ADI n. 2.856-MC,
Relator o Ministro GILMAR MENDES, DJ de 30.4.04 e ADI n.
4.154, Relator o Ministro RICARDO LEWANDOWSKI, DJ de
26.5.10, bem como foi sustentado pelo Min. Eros Grau, à fl. 53,
por ocasião do julgamento da cautelar nesta ação direta). 6. A lei
paranaense exigiu para órgão público integrante do
Poder Executivo estadual, a Procuradoria do Estado, função que
deveria ser inaugurada por nomeação do Executivo estadual, ao
qual compete propor originariamente projetos de lei que visem
criação, estruturação e atribuições de Secretarias e órgãos da
administração pública (artigo 61, $ 1º, II, “e” e.c art. 84, Il e VI,
da CF). 7. O Ilustre Procurador-Geral da República, em seu
parecer de fis. 102/106, defende com propriedade este
posicionamento, verbis: “14. A questão pode ser vista, ainda, sob
outro ângulo, de modo a corroborar a existência de
inconstitucionalidade formal por vício de iniciativa. É que o
diploma legal paranaense, ao determinar que a ação regressiva
deverá ser ajuizada pela Procuradoria Geral do Estado do Paraná
em determinado prazo, confere atribuição a órgão público, o que,
segundo a Constituição Nacional, também é matéria de iniciativa
legislativa reservada ao Chefe do Poder Executivo. 15. Sob essa
perspectiva, tem-se, no caso, ingerência da Assembléia
Legislativa do Estado do Paraná em prerrogativa exclusiva do
Chefe do Poder Executivo estadual para a iniciativa de lei que
disponha sobre atribuições dos órgãos da Administração Pública,
que se extrai, pelo princípio da simetria, do art. 61, $ 1º, inciso II,
alínea “e”, da Constituição da República. 16. Com efeito, as
atribuições dos órgãos da Administração pública, embora não
mais constem expressamente da redação do art. 61, $ 1º, inciso II,
alínea “e”, da Lei Maior, em virtude da alteração promovida pela
EC 32/2001, devem ser tratadas em lei de iniciativa reservada ao
Chefe do Poder Executivo. 17. Nesse sentido é o entendimento
do Supremo Tribunal Federal, segundo o qual se considera
«indispensável a iniciativa do Chefe do
Poder Executivo (mediante projeto de lei ou mesmo, após a
EC 32/01, por meio de decreto) na elaboração de normas que
de alguma forma remodelem as atribuições de órgãos
pertencente à estrutura administrativa de determinada
unidade da Federação! (ADI 3.254, rel. Min. Ellen Gracie, DJ
de 2/12/2005).” 8. Ação direta de inconstitucionalidade julgada
procedente para declarar a inconstitucionalidade da Lei
Complementar n. 109/05, do Estado do Paraná.
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(STF, Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, Processo ADI 3564 / PR -
PARANÁ, J. 13/08/2014, p. 09/09/2014)
(grifos nossos)
O disposto nos artigos 1º, 2º, 4º, caput e incisos 1, II, II, IV, V, VI VII, VIII e IX,
e 5º da proposta, invadem a competência privativa do Chefe do Executivo ao determinar
atribuições para órgãos da Administração Pública municipal, estabelecer procedimentos a
serem adotados sem prévio estudo de viabilidade e adequação da medida. Essas medidas
invadem a competência do Poder Executivo de determinar a organização interna dos
órgãos municipais e dos serviços prestados, restando caracterizada a violação ao princípio
da separação dos Poderes.
É preciso ainda, trazer à colação as considerações sobre a matéria apresentadas
pela Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social, Direitos Humanos, Acessibilidade
e Economia Solidária, que passamos a reproduzir.
“1, APRESENTAÇÃO. O presente relatório técnico tem por finalidade analisar o Projeto
de Lei nº L-185/2025, de iniciativa do Poder Legislativo Municipal, que dispõe sobre a
criação do Programa Centro Dia para o Idoso (CDI) no município de Macaé, com vistas a
subsidiar a decisão quanto à sua sanção ou veto, considerando os aspectos técnicos,
normativos, operacionais e orçamentários no âmbito do Sistema Único de Assistência
Social - SUAS.
2. ENQUADRAMENTO NA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL. A Assistência
Social, conforme estabelecido na Lei Orgânica da Assistência Social - LOAS, constitui
política pública de seguridade social não contributiva, organizada de forma
descentralizada e participativa, tendo como finalidade a proteção social de famílias e
indivíduos em situação de vulnerabilidade e risco. No âmbito do SUAS, a Política
Nacional de Assistência Social organiza os serviços por níveis de proteção social, sendo a
Proteção Social Especial responsável pelo atendimento a situações de risco pessoal e
social, com maior complexidade de intervenção. Nesse contexto, o Centro Dia para
Pessoa Idosa já é um serviço existente, encontra-se tipificado na Tipificação Nacional dos
Serviços Socioassistenciais, sendo um serviço da Proteção Social Especial de Média
Complexidade, devendo ser ofertado de forma articulada à rede socioassistencial,
especialmente ao CREAS, e com base em avaliação técnica especializada. O Centro Dia
Idoso não é um Serviço de Acolhimento Institucional. Suas atividades são realizadas
durante o dia, com funcionamento geralmente das 8h às 18:00h, sendo oferecido
atividades diversas.
3. ANÁLISE DA PROPOSIÇÃO LEGISLATIVA. A proposta em análise apresenta
relevante mérito social ao buscar ampliar a proteção à pessoa idosa em situação de
vulnerabilidade. Contudo, sob a ótica técnico-normativa do SUAS, verifica-se que sua
formulação apresenta inconsistências que comprometem sua adequação e viabilidade.
Inicialmente, observa-se que o Projeto de Lei institui programa, define atribuições
administrativas e implica na criação de serviço público com repercussão direta na
organização da Administração e na geração de despesas. Tais matérias inserem-se no
campo de competência do Poder Executivo. No que se refere à organização do serviço,
verifica-se ausência de vinculação à rede socioassistencial existente, especialmente ao
Centro de Referência Especializado de Assistência Social (CREAS), bem como
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inexistência de definição de fluxos, protocolos e critérios técnicos de atendimento, o que
fragiliza a operacionalização no âmbito do SUAS. Adicionalmente, o dispositivo que
prevê o acesso ao serviço por iniciativa direta do usuário ou de sua família desconsidera a
necessidade de avaliação técnica socioassistencial, essencial para a definição de
prioridades no âmbito do SUAS, que tem como porta de entrada deste serviço tipificado,
o CREAS — Centro de Referência Especializado de Assistência Social.
4. DA DELIMITAÇÃO DE COMPETÊNCIAS E INTERSETORIALIDADE. Verifica-
se que o Projeto de Lei incorpora ao escopo do programa atividades que extrapolam as
competências da Política de Assistência Social, ao prever ações como atendimento de
enfermagem, fisioterapia e acompanhamento nutricional. Nos termos da Lei Orgânica da
Assistência Social - LOAS e da Política Nacional de Assistência Social, a Assistência
Social não se configura como política executora de ações de saúde, devendo estas ser
garantidas no âmbito do SUS, mediante articulação intersetorial. Tais atribuições
inserem-se no campo de atuação do Sistema Único de Saúde — SUS, devendo ser
garantidas por meio de articulação intersetorial, e não pela incorporação direta ao escopo
dos serviços socioassistenciais. A previsão dessas atividades no âmbito do programa
proposto pode acarretar:
e Descaracterização do serviço socioassistencial;
e Sobreposição de políticas públicas;
e Fragilização da organização do SUAS;
e Dificuldades operacionais na execução;
e Riscos na adequada aplicação dos recursos públicos.
Dessa forma, reforça-se que a organização dos serviços no âmbito do SUAS deve
observar a delimitação de competências entre as políticas públicas, garantindo a
integralidade da proteção social por meio da articulação intersetorial.
5. VIABILIDADE OPERACIONAL E ORÇAMENTÁRIA. A implantação de um Centro
Dia para Pessoa Idosa demanda estrutura física adequada, equipe técnica qualificada e
custeio contínuo. O Projeto de Lei, entretanto, não apresenta estimativa de impacto
orçamentário-financeiro nem indicação de fonte de custeio, comprometendo sua
viabilidade e contrariando os princípios da responsabilidade fiscal.
6. PLANEJAMENTO MUNICIPAL, COMPLEXO 60+ E AÇÕES PARA A PESSOA
IDOSA. Importa destacar que o município de Macaé já possui planejamento estruturado
para o atendimento à população idosa no âmbito da Política de Assistência Social,
conforme previsto no Plano Municipal de Assistência Social 2026-2029. Dentre as ações
estratégicas, destaca-se a implantação do Complexo 60+, concebido como equipamento
integrado para atendimento à pessoa idosa, contemplando:
e Serviço de Centro Dia;
e Estrutura de acolhimento institucional (ILPI);
* Serviços de convivência e fortalecimento de vínculos;
* Ações articuladas com a rede socioassistencial.
Além disso, o planejamento municipal prevê:
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* Fortalecimento da Proteção Social Especial para atendimento a idosos em situação de
risco;
* Ampliação dos serviços de convivência e prevenção de isolamento social;
* Articulação com outras políticas públicas, especialmente saúde e direitos humanos;
* Implementação de ações a partir das deliberações das conferências municipais.
Tais iniciativas evidenciam que o município já possuí diretrizes, metas e
estratégias definidas para a ampliação da atenção à pessoa idosa, devendo a
implementação dos serviços ocorrer de forma planejada, estruturada e em consonância
com as normativas do SUAS. Nesse sentido, a criação de serviços por iniciativa
legislativa, dissociada do planejamento e da gestão executiva, pode comprometer a
organização da rede e a efetividade das ações já previstas.
7. CONCLUSÃO. Diante da análise realizada, conclui-se que, embora o Projeto de Lei nº
L-185/2025 apresente mérito social relevante, sua formulação não atende aos parâmetros
técnicos, normativos e operacionais exigidos para a implementação de serviços no âmbito
do SUAS. Verificam-se, ainda, vício de iniciativa, ausência de previsão orçamentária,
fragilidades na definição de acesso e operacionalização, bem como sobreposição de
competências com outras políticas públicas. Destaca-se, por outro lado, que o município
já possui planejamento estruturado para a política voltada à pessoa idosa, incluindo a
implantação do Centro Dia no âmbito do Complexo 60+, o que reforça a necessidade de
que sua execução ocorra sob coordenação do Poder Executivo. Dessa forma, esta
Secretaria manifesta-se pela inviabilidade técnica da proposta nos termos apresentados,
recomendando o veto, ressaltando que a implementação do serviço deve observar o
planejamento municipal vigente e as normativas do SUAS.”
Convém destacar ainda que o veto por inconstitucionalidade não representa uma
mera faculdade, mas um dever indisponível do Chefe do Poder Executivo Municipal. Sua
sanção, aderindo a um projeto de lei aprovado pela Casa Legislativa, que deveria ter sido
de sua iniciativa, por mandamento constitucional, não supre a iniciativa nem sana o vício
de inconstitucionalidade.
Assim, conclui-se pela impossibilidade de sanção integral do Projeto de Lei n.º L-
185/2025, em função dos vícios de ordem insanável encontrados na proposta.
Pelas razões expostas, no cumprimento do dever e no uso das atribuições
que me são conferidas, por razões de ordem jurídica e de conveniência
administrativa VETO INTEGRALMENTE o Projeto de Lei nº L-185/2025 em
conformidade com o disposto no Art. 76, 8 1º da Lei Orgânica do Município de
Macaé.
GABINETE DO PREFEITO,/m 30 de março de 2026.
WELBERTH PORTO DE REZENDE
PREFEITO