ESTADO DO RIO DE JANEIRO
Prefeitura Municipal de Mangaratiba
Gabinete do Prefeito e Vice-Prefeito
MENSAGEM N° 011, DE 23 DE MARCO DE 2026
A Sua Excelência o Senhor
NILTON CARLOS SANTIAGO BARROS
Presidente daCamaraMunicipal de Mangaratiba
PROCESSO N° 3742/2026.
Assunto: Veto Total ao Projeto de Lei n° 52/2025.
EMENTA: PROJETO DE LEI N° 52/2025. AUTORIZAÇÃO PARA CRIAÇÃO DO
CENTRO MUNICIPAL DE ESPECIALIDADES RENAIS E HEMODIÁLISE — CMERH.
MATÉRIA QUE TOCA A ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO, A ESTRUTURA
DE ÓRGÃOS E A DEFINIÇÃO DE EQUIPE TÉCNICA. INICIATIVA LEGISLATIVA
INCOMPATÍVEL COM A RESERVA CONSTITUCIONAL E ORGÂNICA DO CHEFE
DO EXECUTIVO. LEI AUTORIZATIVA QUE NA() SANEA VÍCIO DE INICIATIVA
NEM PODE SERVIR DE INGERÊNCIA NA GESTÃO ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA
DE ESTIMATIVA DE IMPACTO ORÇAMENTÁRIO-FINANCEIRO.
INOBSERVÂNCIA DA TÉCNICA LEGISLATIVA DALCN° 95/1998. PARECER PELA
NECESSIDADE DE VETO TOTAL(ART.92,1V C/CART.74, § 1 DA LOMM).
Senhor Presidente,
Dirijo-me a V. Exa. para apresentar o Veto Total ao Projeto de Lei n° 52/2025.
RELATÓRIO
Cuida-se do processo administrativo n° 3742/2026, que encaminha o Projeto de Lei
n° 52/2025, de iniciativa da Câmara Municipal, por meio do qual se pretende autorizar o
Poder Executivo a criar o Centro Municipal de Especialidades Renais e Hemodiálise —
CMERH. 0art. 1° trata da criação/autorização do centro; oart.2° define seu objetivo; o
art.2°, § 10, estabelece os profissionais que devem compor a equipe; e os demais
dispositivos apenas desdobram a disciplina normativa da proposta.
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A questão posta é a compatibilidade constitucional, legal e orgânica da iniciativa
parlamentar, a qual, em juizo técnico-jurídico, recomenda veto total, como será tratado
adiante.
o relatório.
FUNDAMENTAÇÃO
1. Do vicio de iniciativa
A Constituição da República consagra a separação e harmonia entre os Poderes no
art.2° e reserva ao Chefe do Poder Executivo a iniciativa de leis em matérias sensíveis de
organização administrativa e de funcionamento da Administração. 0 Supremo Tribunal
Federal tem orientação consolidada no sentido de que a sanção posterior não convalida a
usurpação da iniciativa legislativa, e também de que é inconstitucional norma de iniciativa
parlamentar que preveja criação de órgão público e organização administrativa.
No âmbito local, a Lei Orgânica de Mangaratiba é ainda mais explicita: oart.71,
III,reserva ao Prefeito a iniciativa das leis sobre criação, estruturação e atribuições das
Secretarias, Departamentos ou Diretorias equivalentes e órgãos da Administração Pública,
e oart.71, IV, faz o mesmo quanto à matéria orçamentária.
No caso concreto, embora o texto se apresente como "autorizativo", o conteúdo
normativo ultrapassa a mera autorização genérica e ingressa no campo da conformação
administrativa: cria um centro especializado, fixa sua finalidade e define a composição
minimade sua equipe. Isso significa interferência direta na estruturação do serviço, na
organização interna da Administração e, por consequência, na esfera de decisão privativa
do Executivo.
A jurisprudência do STF distingue hipóteses em que a lei apenas cria despesa sem
tratar da estrutura ou atribuição de órgãos, daquelas em que há efetiva intervenção na
organização administrativa; o presente projeto está no segundo grupo, o que reforça o vicio
de iniciativa, a questão é objeto, inclusive de Tema (n° 917) de repercussão geral.
2. Da problemática entre a lei autorizativa, a invasão do Legislativo a decisões
administrativas e a violação do principio da separação de poderes
A chamada lei autorizativa, quando empregada para disciplinar ato típico de gestão
administrativa, não passa de expediente formal que não afasta a inconstitucionalidade
material. 0 Legislativo não pode, a pretexto de "autorizar", substituir-se ao Executivo na
definição de conveniência, oportunidade, estruturação de serviço, alocação de recursos e
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escolha dos meios de execução da política pública. Assi inha a Jurisprudência
nacional, citamos a seguir primoroso acórdão do Eg. TJSP, que ao julgar Lei municipal do
Município de Mau6/SP, assim decidiu:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Lei,
de iniciativa parlamentar, que "Dispõe sobre a autorização das
escolas da rede pública do ensino fundamental do Município de
Malika firmar convênio com empresas privadas e cooperativas
para doação de uniforme escolar e dá outras providências." - No
caso em testilha, restou demonstrada a violação do principio
constitucional da separação dos Poderes, bem como a dispositivos
da Constituição do Estado de São Paulo, porquanto a matéria
tratada na norma impugnada constitui reserva legal do Chefe do
Poder Executivo, já que disciplina tema afeto A. administração
estatal Lesão aos artigos 5°, caput, e 47, incisos II, XIV e XIX,
alínea "a", todos _da Constituição do Estado de São Paulo,
aplicáveis aos municípios em decorrência do estabelecido no artigo
144 do mesmo diploma legal Eiva que permanece mesmo diante da
natureza de "lei autorizativa" Ação julgada procedente. (ADI n°
2299706-40.2020.8.26.0000, oriunda de Maud/SP, de Relatoria do
Des. ALEXZILENOVSKI)
0 marco histórico da discussão acerca da discussão foi o julgamento, pelo
Supremo Tribunal Federal, da Representação n° 686-GB, que acolheu o voto do Relator
Ministro Evandro Lins e Silva. Tendo este resumido seu ponto de vista de forma lapidar:
"0 fato de lei impugnada ser meramente autorizativa não lhe retira
a característica de inconstitucionalidade, que a desqualifica pela
raiz".
0 Supremo Tribunal Federal, a partir de então, tem reiterado sistematicamente o
entendimento esposado na Representação n° 686-GB.
Em feliz síntese, o Ministro Celso de Mello, já sob a égide da Constituição de 1988,
ponderou:
"A iniciativa reservada, por constituir matéria de direito estrito, não
se presume e nem comporta interpretação ampliativa, na medida
em que — por implicar limitação ao poder de instauração do
processo legislativo 3 — deve necessariamente derivar de norma
constitucional explicita e inequívoca" (ADIMC-724-RS,
Julgamento em 07.05.1992 — Tribunal Pleno).
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A Constituição protege o núcleo de autotutela e direção administrativa do
Executivo, e a Lei Orgânica local também preserva essa lógica ao atribuir ao Prefeito a
direção superior da Administração e a iniciativa legislativa nas matérias de organização e
estrutura dos órgãos.
Aqui, a problematização é agravada porque o projeto não se limita a enunciar uma
política pública abstrata; ele entra no desenho do serviço, estabelece o objetivo do CMERH
e antecipa o perfil da equipe profissional. Isso significa que o Legislativo, na pratica, está a
orientar a execução administrativa futura, invadindo a zona de discricionariedade técnica
do Executivo e comprometendo a separação de poderes prevista noart. 2° da Constituição
e reproduzida, no plano local, peloart.10 da Lei Orgânica de Mangaratiba, que proclama a
independência e harmonia entre Legislativo e Executivo. A boa intenção da proposta não
neutraliza essa invasão, porque a finalidade pública não convalida a forma
constitucionalmente inadequada.
3. Da ausência de estudo de impacto do projeto: o que viola oart.113 do ADCT e o
art.16 da LRF
0art.113 exige que a proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória
seja acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro:
Art.113. A proposição legislativa que crie ou altere despesa
• obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da
estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro. (Incluído pela
Emenda Constitucional n° 95, de 2016)
Já a Lei de Responsabilidade Fiscal, em seuart.16, igualmente exige a estimativa
do impacto no exercício de inicio de vigência e nos dois subsequentes, bem corno a
declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e
financeira.
A proposta sob exame, ao criar um centro especializado em hemodiálise e ao definir
sua equipeminima,projeta despesa continuada e potencialmente relevante em pessoal,
estrutura fisica, insumos, contratos e custeio. Nessa hipótese, a ausência de estudo de
impacto orçamentário-financeiro não é mera irregularidade sanável; é vicio que
compromete a própria validade do processo legislativo, porque impede a afericao da
compatibilidade da iniciativa com o planejamento, a disponibilidade financeira e a
responsabilidade fiscal exigida pela Constituição e pela LRF.
4. Do vicio formal: descumprimento daLC95, pois noart.2°, § V os itens
desdobrados pelo parágrafo não estio devidamente numerados em incisos
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A Lei Complementar n° 95/1998 impõe técnica legislativa de redaç clara, precisa
e lógica, e determina que os incisos sejam identificados por algarismos romanos, as alíneas
por letras minúsculas e os itens por algarismos arábicos. Eis a disposição expressa da
referida Lei:
Art.10. Os textos legais serão articulados com
observância dos seguintes princípios:
I - a unidade básica de articulação será o artigo,
indicado pela abreviatura"Art.",seguida de
numeração ordinal até o nono e cardinal a partir
deste;
II - os artigos desdobrar-se-tio em parágrafos ou em
incisos; os panizrafos em incisos, os incisos em
alíneas e as alíneas em itens;
IV - os incisos serão representados por algarismos
romanos, as alíneas por letras minúsculas e os itens
por algarismos arábicos;
A solução adotada noart.2°, § 1°, ao dispor os desdobramentos do parágrafo apenas
com travessões, sem a numeração própria dos incisos, afasta-se da disciplina formal
exigida para a redação normativa. Trata-se de vicio formal de técnica legislativa, que
compromete a clareza, a precisão e a ordenação sistemática do texto.
Embora a irregularidade formal, por si só, nem sempre conduza isoladamente A
inconstitucionalidade, aqui ela soma-se aos vícios mais graves de iniciativa e de impacto
financeiro, revelando uma elaboração normativa incompatível com o padrão mínimo de
técnica legislativa exigido para atos que pretendam criar estrutura administrativa, cargos,
equipe ou serviço público. 0 defeito formal, nesse contexto, não é irrelevante: ele
evidencia a inadequação da forma legislativa escolhida para matéria de elevada
sensibilidade constitucional e administrativa.
5. Do louvável escopo do projeto infelizmente inconciliável com os vícios encontrados
Não há dúvida de que o objetivo material do projeto é louvável. A saúde é direito
de todos e dever do Estado (art.196, CRFB/1988), a ser assegurada por políticas sociais e
econômicas que reduzam o risco de doença e garantam acesso universal e igualitário As
ações e serviços de saúde; a Constituiçao tarnbern trata as ações e serviços de saúde como
de relevância pública e organiza o SUS com direção única, atendimento integral e
participação da comunidade
Também por isso o tema merece atenção institucional. A própria Lei Orgânica local
contempla a saúde como área de competência municipal e a colaboração na formulação e
execução das políticas públicas correspondentes. Contudo, a boa finalidade não autoriza o
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afastamento das regras constitucionais de iniciativa, da reserva de administração, da
responsabilidade fiscal e da técnica legislativa. 0 projeto pode até refletir uma demanda
social legitima, mas, na forma como apresentado, é juridicamente inconciliável com a
Constituição da República, com a Lei Orgânica Municipal e com a Lei Complementar n°
95/1998.
CONCLUSÃO
Diante do exposto, apresento o veto total ao Projeto de Lei n° 52/2025, com
fundamento noart.92, IV, eart. 74, §1°, da Lei Orgânica do Município de Mangaratiba,
por vicio formal de iniciativa, por afronta à separação de poderes, por violação ao
adequado regime fiscal e por inadequação da técnica legislativa, em que pese o louvável
escopo.
Mangaratiba, 23 março de 2026.
Luiz Cláudio d o za Ribeiro
Pr ' ito
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