materia nº 25/2026

ESTADO DO RIO DE JANEIRO 
Prefeitura Municipal de Mangaratiba 
. Gabinete do Prefeito e Vice-Prefeito 
Ao Expediente 
p/Leitura. 
Em 0 5 At-2-W 
r .1 ente 
MENSAGEM N° 025, DE 27 DE ABRIL DE 2026 
A Sua Excelência o Senhor 
NILTON CARLOS SANTIAGO BARROS 
Presidente da Câmara Municipal de Mangaratiba 
PROCESSO N° 5490/2026 
VETO TOTAL AO PROJETO DE LEI N° 83/2025 
EMENTA: PROJETO DE LEI N° 83/2025. "OLHAR DO FUTURO". DOAÇÃO DE 
ÓCULOS E EXAMES OFTALMOLÓGICOS A ALUNOS DA REDE PÚBLICA DE 
ENSINO. ESCOPOS SOCIAIS LOUVÁVEIS, MAS NORMATIVIDADE EIVADA DE 
VÍCIOS FORMAIS E MATERIAIS. LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR QUE, SOB 
RÓTULO AU7'ORIZATIVO, INGRESSA EM MATÉRIA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
E IMPÕE PROVIDÊNCIAS AO EXECUTIVO. OFENSA A CONSTITUIÇÃO DA 
REPUBLICA. INOBSERVÁNCIA DOART16 DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL 
E AOART113 DO ADCT. LEI AUTORIZATIVA INIDOWEA. EXTRAPOLAÇÃO DA 
COMPETÊNCIA MUNICIPAL AO INCLUIR ESTUDANTES DO ENSINO MÉDIO. 
IMPOSIÇÃO ILEGÍTIMA DE PRAZO PARA REGULAMENTAÇÃO. NECESSIDADE DE 
VETO TOTAL. NOS TERMOS DOART. 92, IV EART. 74, § 1° E 3° DA LOMM. 
RELATÓRIO. 
Submete-se A. apreciação o Projeto de Lei n° 83/2025, de iniciativa do Poder 
Legislativo Municipal de Mangaratiba, que institui o Programa Municipal "Olhar do 
Futuro", destinado à doação de óculos e à realização de exames de visão periódicos aos 
alunos da rede pública de ensino do Município, com previsão de ações articuladas entre as 
Secretarias Municipais de Saúde e de Educação, parceria com clinicas e instituições de 
ensino, fornecimento gratuito de óculos conetivos, possibilidade de parcerias público￾privadas, convênios, doações e patrocínios, além da imposição de prazo de noventa dias 
para regulamentação da lei pelo Poder Executivo. 
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Submetida a matéria ao crivo jurídico do Chefe do Poder Executivo, impõe-se 
exame da sua compatibilidade formal com a Constituição da República e com a Lei 
Orgânica do Município de Mangaratiba, especialmente no que concerne à reserva de 
iniciativa legislativa e à repartição constitucional de competências entre os Poderes. 
PasSamos -ao exame do caso. 
FUNDAMENTAÇÃO. 
I. Da atribuição do Excelentíssimo Prefeito para sancionar ou vetar 
A atribuição conferida ao Prefeito para sancionar ou vetar projetos de lei encontra￾se devidamente prevista na Lei Orgânica do Município, especificamente noart.92, incisos 
IIIe IV, os quais consagram a competência privativa do Chefe do Poder Executivo para a 
prática desses atos normativos, em consonância com o principio da separação dos poderes 
e com o devido processo legislativo. 
Art. 92 — Compete ao Prefeito, entre outras atribuições: 
(-) 
III— sancionar, promulgar e fazer publicar as Leis 
aprovadas pelaCamarae expedir os regulamentos para sua 
fiel execução; 
IV — vetar, no todo ou em parte, os Projetos de Lei 
aprovados pelaCamara; 
II. Da iniciativa reservada ao Chefe do Executivo e da inadequação de leis 
"autorizativas" 
Embora o diploma se apresente sob a aparência formal de "autorização legislativa", 
a substância normativa revela inequívoca ingerência sobre a esfera administrativa do 
Executivo. Ao instituir programa municipal de saúde ocular, determinar a articulação entre 
Secretarias, prever a realização de exames, a distribuição de óculos, a celebração de 
parcerias, a definição de cronograma, a escolha de prestadores e a forma de execução do 
serviço, o projeto deixa de atuar como mera norma geral e abstrata para ingressar no 
campo da gestão concreta da Administração Pública. 
A Constituição Federal, por simetria aplicável aos Municípios, estabelece noart. 
61, §1°, que sao de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo as leis que disponham 
sobre organização administrativa e atribuições de órgãos públicos. Tal diretriz é 
reproduzida na Lei Orgânica de Mangaratiba, notadamente em seuart.71, que reserva ao 
Prefeito a iniciativa de leis que versem sobre criação, estruturação e atribuições das 
Secretarias Municipais e órgãos da Administração. 
Art.71 — são de iniciativa do Prefeito as Leis que disponham 
sobre: 
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III— criação, estruturação e atribuições das Secretarias, 
Departamentos ou Diretorias equivalentes e Orgilos da 
Administração Pública; 
A circunstância de o Projeto se apresentar sob a forma de "lei autorizativa" não 
afasta o vicio de inconstitucionalidade. Projetos legislativos de iniciativa parlamentar que 
disponham sobre matéria de iniciativa privativa do Executivo, ainda que qualificados como 
autorizativos, não legitimam a ingerência do Legislativo na esfera administrativo-executiva 
nem convalidam a inobservância da reserva de iniciativa. A técnica legislativa e a 
jurisprudência pátria reconhecem que a autorização legislativa não supre a inexigibilidade 
do procedimento próprio do Executivo quando a matéria toca o núcleo da organização 
administrativa (principio da simetria e da reserva administrativa; cf.art.61, §10, da 
CRFB/1988). 
0 marco histórico a inaugurar tal pensamento, pelo Supremo Tribunal Federal, foi a 
Representação n° 686-GB, que acolheu o voto do Eminente Ministro Evandro Lins e Silva. 
0 Relator resumiu o seu ponto de vista de forma lapidar: 
"0 fato de lei impugnada ser meramente autorizativa lido lhe 
retira a característica de inconstitucionalidade, que a desqualifica 
pela raiz". 
0 Supremo Tribunal Federal, a partir de então, tem reiterado sistematicamente o 
entendimento esposado na Representação n° 686-GB. Em feliz síntese, o Ministro Celso de 
Mello, já sob a égide da Constituição de 1988, ponderou: 
"A iniciativa reservada, por constituir matéria de direito estrito, 
não se presume e nem comporta interpretação ampliativa, na 
medida em que — por implicar limitação ao poder de instauração 
do processo legislativo — deve necessariamente derivar de norma 
constitucional explicita e inequívoca" (ADIMC-724-RS, 
Julgamento em 07.05.1992 — Tribunal Pleno). 
Em recente decisão, o Eg. TJRJ, reafirmou jurisprudência, no sentido de que tais 
normas são inconstitucionais, e, o simples fato de a Lei que invade a esfera de iniciativa 
própria do Executivo ser "autorizativa" não afasta a inconstitucionalidade. 
ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI N° 2.653, 
DE 1° DE AGOSTO DE 2008, DO MUNICÍPIO DO RESENDE A 
QUAL AUTORIZA 0 PODER EXECUTIVO A AUMENTAR DE 
50% PARA 80% 0 PERCENTUAL DO ADICIONAL DE RISCO 
DE VIDA DOS GUARDAS MUNICIPAIS. 
INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. NORMA IMPUGNADA, 
DE INICIATIVA PARLAMENTAR, QUE DISPÕE SOBRE 
REMUNERAÇÃO DO SERVIDOR PÚBLICO DA 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA MUNICIPAL, SEM 
RESPEITAR A COMPETÊNCIA RESERVADA DO CHEFE DO 
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PODER EXECUTIVO PARA LEGISLAR SOBRE 0 TEMA, 
VIOLANDO 0 DISPOSTO NO ARTIGO 61, §1°, INCISO II, 
ALÍNEA A, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL, REPRODUZIDO 
POR SIMETRIA PELO ARTIGO 112, § 1°, INCISO II, ALÍNEA 
'Ai, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. 
OUTROSSIM, 0 FATO DA NORMA ATACADA SE TRATAR DE 
LEI AUTORIZATIVA NÃO TEM 0 CONDÃO DE AFASTAR 0 
VÍCIO FORMAL DE INICIATIVA, UMA VEZ QUE NÃO CABE 
AO PODER LEGISLATIVO AUTORIZAR A PRÁTICA DE 
ATOS CUJA COMPETÊNCIA EXCLUSIVA .Ê FIXADA PELA 
PRÓPRIA CONSTITUIÇÃO AO PODER EXECUTIVO, SOB 
PENA DE SUBVERTER 0 REGRAMENTO CONSTITUCIONAL 
DA SEPARAÇÃO E INDEPENDÊNCIA DOS PODERES. 
TAMBÉM NA-0 MERECE PROSPERAR, 0 ARGUMENTO DE 
QUE 0 DECRETO MUNICIPAL N° 3.224/2009 EDITADO PELO 
PREFEITO, REGULAMENTANDO A LEI IMPUGNADA, TERIA 
SANADO OS iEFEITOS DE EVENTUAL DECLARAÇÃO DE 
INCONSTITUCIONALIDADE. A UMA, PORQUE SE 0 
DECRETO REGULAMENTA UMA LEI INCONSTITUCIONAL, 
ELE TAMBÉMSERA'INCONSTITUCIONAL POR 
ARRASTAMENTO. A DUAS, PORQUE 0 ADICIONAL DE RISCO 
DE VIDA SE TRATA DE PARCELA QUE COMPÕE A 
REMUNERAÇÃO DE SERVIDOR PÚBLICO, MATÉRIA AFETA A 
RESERVA DE LEI, LOGO NÃO PODE SER DISCIPLINADA POR 
MEIO DE DECRETO. INTELIGÊNCIA DO ARTIGO 37, INCISO 
X DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. JURISPRUDÊNCIA DO 
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL E DESTA CORTE. 
ACOLHIMENTO DO INCIDENTE. NÃO OBSTANTE, FAZ-SE 
NECESSÁRIA A MODULAÇÃO DOS EFEITOS DA 
DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE, ATRAVÉS DA 
APLICAÇÃO ANALÓGICA DO ARTIGO 27 DA LEI N° 
9.868/1999, TENDO EM VISTA RAZÕES DE SEGURANÇA 
JURÍDICA, DE BOA FÉ OBJETIVA E DE INTERESSE SOCIAL. 
LEI IMPUGNADA, EDITADA EM 2008, QUE SE ENCONTRA 
PRODUZINDO EFEITOS HA' MAIS DE 14 ANOS, GERANDO 
DIVERSAS SITUAÇÕES JURÍDICAS QUE SE CONSOLIDARAM 
AO LONGO DESSE PERÍODO, COM RESPALDO EM 
LEGISLAÇÃO QUE, ATÉ ENTÃO, GOZAVA DE PRESUNÇÃO DE 
CONSTITUCIONALIDADE, RAZÃO PELA QUAL DEVE SER 
ATRIBUÍDA A PRESENTE DECISÃO EFEITOSEXNUNC, DE 
MODO QUE, A PARTIR DA DATA DESTE JULGAMENTO, NÃO 
SE DEVERÁ PAGAR 0 PERCENTUAL DO ADICIONAL DE 
RISCO DE VIDA COM BASE NA NORMA INVÁLIDA A NOVOS 
GUARDAS MUNICIPAIS. 
(0011844-40.2019.8.19.0045 - INCIDENTE DE ARGUIÇÃO DE 
INCONSTITUCIONALIDADE. Des(a). LUIZ ZVEITER - 
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Julgamento: Julgamento: 26/09/2022 -OE- SECRETARIA DO TRIBUNAL 
PLENO E ÓRGÃO ESPECIAL) - grifamos 
Esse entendimento de inconstitucionalidade e injuridicidade prevaleceu em projetos 
autorizativos apreciados em âmbito federal pela Comissão de Constituição e Justiça e de 
Cidadania daCamarados Deputados, que editou, em 1994, a Súmula de Jurisprudência n° 
1, que assim declara: 
"Projeto de lei, de autoria de Deputado ou Senador, que autoriza o 
Poder Executivo a tomar determinada providência, que é de sua 
competência exclusiva, é inconstitucional." 
Embora não tenha caráter vinculante As Casas de Leis pelo Pais, a referida súmula 
representa um caminho interpretativo seguro a ser adotado com vias de evitar eventuais 
arguições de inconstitucionalidade. 
III.Ausência de estudo de impacto orçamentário-financeiro. Afronta à LRF. 
A proposição também não satisfaz as exigências de responsabilidade fiscal 
impostas pelo sistema constitucional e infraconstitucional. 0art.113 do Ato das 
Disposições Constitucionais Transitórias estatui que a proposição legislativa que crie ou 
altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deve ser acompanhada da estimativa do 
seu impacto orçamentário e financeiro. Em igual direção, oart.16, I e II, da Lei 
Complementar n° 101/2000 dispõe que a criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação 
governamental que acarrete aumento da despesaseraacompanhada de estimativa do 
impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois 
subsequentes, bem como de declaração do ordenador da despesa acerca da adequação 
orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual, com o plano plurianual e com a lei 
de diretrizes orçamentárias. 
Art.16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação 
governamental que acarrete aumento da despesa será 
acompanhado de: 
I - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em 
que deva entrar em vigor e nos dois subseqüentes; 
II — declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem 
adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária 
anual e com patibilidade com o plano plurianual e com a lei de 
diretrizes orçamentárias. 
No caso presente, o projeto prevê exames oftalmológicos periódicos, fornecimento 
gratuito de óculos, articulação de secretarias, eventual contratação de parcerias e estrutura 
logística para execução continuada do programa, tudo isso implicando, com natural 
evidência, dispêndios públicos de instalação e custeio. Todavia, inexiste no corpo da 
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proposição qualquer estudo de impacto financeiro ou estimativa minimamente idônea de 
seus reflexos sobre o erário municipal. Tampouco se encontram demonstradas a 
compatibilidade com o planejamento orçamentário e a observância das balizas fiscais 
vigentes. A simples menção genérica de que as despesas correrão por dotações próprias, ou 
poderão ser suplementadas, não supre a exigência constitucional e legal, por se tratar de 
fórmula vazia, incapaz de substituir a análise prévia, concreta e tecnicamente lastreada que 
a ordem financeira impõe. A inobservância desses comandos fulmina a higidez da 
proposição e reforça a necessidade de veto integral. 
IV. Da extrapolação da competência municipal noart.2°, inciso I, ao alcançar 
estudantes do ensino médio 
0art. 2°, inciso I, do projeto estende o programa aos alunos da educação infantil, 
do ensino fundamental e do ensino médio da rede pública municipal. Aqui reside nítida 
extrapolação da competência material do Município, na medida em que o ensino médio 
integra, ordinariamente, a esfera de atuação prioritária do Estado, e não do Município, à luz 
da repartição constitucional de responsabilidades educacionais. 
A Constituição Federal, noart. 211, organiza os sistemas de ensino em regime de 
colaboração e distribui aos Municípios a atuação prioritária na educação infantil e no 
ensino fundamental, ao passo que os Estados concentram sua prioridade no ensino 
fundamental e médio, nos termos da repartição constitucional e da legislação educacional 
de regência. 
A menção ao ensino médio, portanto, desborda do núcleo de atuação municipal tal 
como delimitado pela Constituição e pela Lei Orgânica, porquanto faz incidir sobre o 
Município obrigação programática dirigida a público cuja prestação educacional principal 
não lhe compete. Assim, ainda que o objetivo seja louvável, a extensão do beneficio aos 
estudantes do ensino médio configura indevida ampliação do âmbito material da política 
pública, com manifesta desconformidade orgânico-constitucional. 
V. Da invasão da esfera de organização administrativa pelo art.3°, da ofensa aoart. 
71 da LOMM e da incidência da jurisprudência do Tema 917 do STF 
0art. 3° da proposição dispõe que os exames oftalmológicos serão realizados em 
parceria com a Secretaria Municipal deSande, com a Secretaria Municipal de Educação e 
com clinicas e instituições de ensino superior. A norma, à primeira vista cooperativa, opera, 
em verdade, verdadeira reengenharia administrativa, por impor ao Executivo a articulação 
intersetorial e a forma concreta de execução do programa, definindo, por via legislativa, o 
modus operandi da Administração. Trata-se de típica matéria de organização 
administrativa, em cujo âmbito a legislação de iniciativa parlamentar encontra vedação 
constitucional e orgânica. 
0art.71,III,da Lei Orgânica do Município de Mangaratiba (citado expressamente 
no item II acima) reserva ao Prefeito a iniciativa das leis que disponham sobre a criação, 
estruturação e atribuições de órgãos da Administração Pública. 
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Em sede de simetria, a Constituição da República, noart.61, §1°, II, "e", reserva ao 
Chefe do Executivo a iniciativa das leis que versem sobre organização administrativa e 
atribuições de órgãos públicos. 
A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, no Tema 917 da repercussão geral, 
é precisa ao assentar que não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo a 
lei de iniciativa parlamentar que, embora crie despesa para a Administração, não trate da 
estrutura ou atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico dos servidores públicos. A 
contraface lógica desse entendimento é igualmente válida: quando a lei parlamentar trata 
da estrutura, da articulação e das atribuições dos órgãos administrativos, a 
inconstitucionalidade formal se estabelece. 
Ê precisamente o que sucede no presente caso. Ao compelir as Secretarias 
Municipais a atuar de maneira integrada e em moldes previamente definidos pelo 
Legislativo, o projeto ultrapassa a zona de permissibilidade e invade o núcleo de direção 
administrativa reservado ao Prefeito. 0 Legislativo não pode, a pretexto de promover 
política pública, sub-rogar-se no papel de administrador, nem estabelecer o desenho 
operacional de atribuições internas da máquina pública, sem violar o principio da 
separação dos Poderes, a reserva de iniciativa e a própria lógica do governo municipal. 
VI. Da inconstitucionalidade por imposição de prazo para regulamentação(art.6° do 
PL) 
0 art.6° doPLimpõe ao Executivo prazo certo e coercitivo de 90 (noventa) dias 
para regulamentar a lei. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, representada pela 
ADI 4.727/DF (Plenário, 23/02/2023, Rd. Min. Edson Fachin), assentou que a fixação 
legislativa de prazo definitivo para regulamentação pelo Chefe do Executivo configura 
indevida vinculação da função executiva e ofende o principio da separação de Poderes(art. 
2.°, CF), além de usurpar a discricionariedade administrativa inerente ao exercício da 
função regulatória conferida ao Chefe do Poder Executivo pelo art.84, II, da CF, veja-se: 
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.727 
DISTRITO FEDERAL - RELATOR :MIN. EDSON FACHIN 
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 
1.600/2011 DO ESTADO DO AMAPÁ. PROGRAMA BOLSA 
ALUGUEL. VÍCIO DE INICIATIVA. INOCORRÊNCIA. 
INEXISTÊNCIA DE VINCULAÇÃO DO BENEFÍCIO AO 
SALÁRIO MÍNIMO NACIONAL. FIXAÇÃO DE PRAZO PARA 
REGULAMENTAÇÃO DA LEI PELO PODER EXECUTIVO. 
INVIABILIDADE. PARCIAL PROCEDÊNCIA DOS PEDIDOS. 
1. A Lei amapaense, embora crie despesa para a Administração 
Pública, não trata de estruturação ou atribuição de órgãos, 
tampouco de regime jurídico de servidores, mas tão somente 
determina que seja pago o auxilio aluguel, pelo Poder Público, nas 
situações nela contempladas, em caráter emergencial e assistencial, 
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Prefeitura Municipal de Mangaratiba 
Gabinete do Prefeito e Vice-Prefeito 
aplicando-se com exatidão a Tese 917 da Repercussão Geral A 
norma em exame. 
2. A norma impugnada não incide na proibição constitucional de 
indexação ao salário mínimo, tendo em vista que (i) não é fixado 
valor, mas limite máximo do beneficio; e(ii)inexiste 
inconstitucionalidade em qualquer vinculação a salários mínimos, 
mas apenas em relação a reajuste automático de salários de 
servidores. 
3. A Constituição, ao estabelecer as competências de cada um dos 
Poderes constituídos, atribuiu ao Chefe do Poder Executivo a 
função de chefe de governo e de direção superior da Administração 
Pública (CF,art.84, II), o que significa, ao fim e ao cabo, a 
definição, por meio de critérios de conveniência e oportunidade, de 
metas e modos de execução dos objetivos legalmente traçados e em 
observância As limitações financeiras do Estado. Por esse motivo, a 
tentativa do Poder Legislativo de impor prazo ao Poder Executivo 
quanto ao dever regulamentar que lhe é originalmente atribuído 
pelo texto constitucional sem qualquer restrição temporal, viola o 
art.2° da Constituição. 
4. Procedência em parte do pedido para declarar a 
inconstitucionalidade da expressão "no prazo de 90 (noventa) 
dias", contida noart.8° da Lei 1.600, de 28 de dezembro de 
2011, do Estado do Amapá. — grifamos 
Dessa feita, e em conformidade com a Jurisprudência do STF, o art.6° do Projeto 
revela vicio_ de inconstitucionalidade formal, pois o Legislativo não pode submeter o 
Executivo a prazo fatal para regulamentar, sob pena de violação do pacto constitucional de 
repartição de competências. 
DO PRAZO PARA SANÇÃO, VETO TOTAL OU PARCIAL 
Quanto ao prazo para sanção, veto total ou parcial, por parte do Prefeito Municipal, 
há que se observar ainda, que, nos termos do que dispõe oart.74, §1° e §2°, da Lei 
Orgânica Municipal, o Chefe do Poder Executivo dispõe do prazo de 15 (quinze) dias 
úteis, contados do recebimento do projeto de lei, para exercer o veto, total ou parcial, caso 
entenda haver inconstitucionalidade ou contrariedade ao interesse público. 
Art.74 — Aprovado o Projeto de Lei, será este enviado ao 
Prefeito, que, aquiescendo o sancionar 
sç 1° — 0 Prefeito, considerando o Projeto, no todo ou em 
parte, inconstitucional ou contrário ao interesse público, 
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Gabinete do Prefeito e Vice-Prefeito 
vetá-lo-á total ou parcialmente, no prazo de quinze dias 
fiteis, contados da data do recebimento. 
§ 2° — Decorrido o prazo do parágrafo anterior o silencio 
do Prefeito importará sanção. 
CONCLUSÃO 
Diante do exposto, embora o Projeto de Lei revele finalidade social legitima e 
aparente compatibilidade material com a Constituição da República, verifica-se a 
ocorrência de vícios insanáveis, notadamente a violação da reserva de iniciativa do Chefe 
do Poder Executivo, a inadequação da técnica legislativa mediante lei autorizativa e por 
violação aoart.16 das LRF e aoart. 113 do ADCT. 
Assim, declaro pela necessidade de VETO TOTAL do Projeto de Lei, por 
inconstitucionalidade formal, em observância ao principio da separação dos poderes e A. 
ordem jurídico-constitucional vigente, com fundamento no art. 92, IV e 74, 1° e 3° da 
LOMM. 
Atenciosamente, 
Mangaratiba, 27 abril de 2026. 
Luiz Cláudio d 
Pre 
ouza Ribeiro 
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