materia nº 47/2019

ESTADO DO RIO DE JANEIRO
Prefeitura Municipal de Mangaratiba
Gabinete do Prefeito e do Vice Prefeito
MENSAGEM N.º 047, DE 27 DE NOVEMBRO DE 2019.
Excelentíssimo Senhor Presidente
Excelentíssimos Senhores Vereadores
Trata-se de Projeto de Lei n.º 054/2019 de autoria do Exmo. Vereador Sr.
Helder Rangel de Araújo que dispõe “Dispõe sobre a proibição do corte dos serviços de
fornecimento de energia elétrica e água no Município de Mangaratiba e dá outras
providências”, enviado pelo Presidente da Câmara Municipal de Mangaratiba Sr. Carlos
Alberto Ferreira Graçano para sanção ou veto do Chefe do Poder Executivo.
Assim sendo, passo a análise do presente projeto, no que tange nos
seguintes pontos:
ANÁLISE QUANTO A INICIATIVA E ELABORAÇÃO
Inicialmente, é preciso ressaltar que o presente parecer é meramente
opinativo, na busca de asseverar a correta e justa aplicação do ordenamento jurídico
pátrio, bem como resguardar as competências atribuídas pela Lei Orgânica do
Município e legislação pertinente.
Nessa vereda, ressalta-se que no presente parecer, de um modo geral,
aprecia-se a legalidade e constitucionalidade do projeto de lei sobre três perspectivas
elementares: i) a matéria legislativa proposta deve se encontrar entre aquelas autorizadas
pela CF/88 aos Municípios; ii) se foi respeitada a rígida observância das preferências
quanto à iniciativa para proposição prevista pela ordem jurídico-constitucional; iii) a
possibilidade de violação por parte da matéria legislativa proposta à direitos
fundamentais ou instituições tuteladas por regras ou princípios constitucionais.
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A Constituição Federal reservou à União Federal a competência para, na
forma da lei, explorar, direta ou mediante autorização, permissão ou concessão, os
serviços de energia elétrica (art. 21, XII, “b” de 175) e aos Municípios a competência
para, além de legislar sobre assuntos de interesse local, organizar e prestar, diretamente
ou sob regime de permissão ou concessão, serviços públicos de interesse local (art. 30, I
e V), tais como o fornecimento de água. Ou seja, os serviços de fornecimento de energia
elétrica e de água são prestados, respectivamente, segundo a Constituição Federal, sob
regimes de concessão federal (art. 21, XII, b) e de concessão municipal (art. 30, V).
Destarte, compete à União Federal explorar os serviços e instalações de
energia elétrica e aos Municípios prestar o serviço de fornecimento de água, uma vez
que se trata de serviço público de interesse local, como definido pela jurisprudência do
STF.
Por essa razão, entende-se que as questões jurídico-contratuais
estabelecidas entre os poderes concedentes e as empresas concessionárias dos serviços
de fornecimento de energia elétrica e de água devem ser reguladas, respectivamente, por
lei federal e lei municipal (competência do executivo).
Com base nos preceitos constitucionais, foi editada a Lei Federal n.º
9.427, de 26 de dezembro de 1996, que criou a Agência Nacional de Energia Elétrica -
ANEEL, órgão regulador do sistema, e que disciplinou o regime das concessões de
serviços públicos de energia elétrica.
O art. 3.º da Lei 9.427/2996 definiu:
“Art. 3.º Além das atribuições previstas nos incisos II,
HI, V, VI, VII X, XI e XII do art. 29 e no art. 30 da Lei
n.º 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, de outras
incumbências expressamente previstas em lei e
observado o disposto no 8 1.º, compete à ANEEL:
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I - implementar as políticas e diretrizes do governo
federal para a exploração da energia elétrica e o
aproveitamento dos potenciais hidráulicos, expedindo
os atos regulamentares necessários ao cumprimento das
normas estabelecidas pela Lei n.º 9.074, de 7 de julho
de 1995. (...)
XIX - regular o serviço concedido, permitido e
autorizado e fiscalizar permanentemente sua prestação.
Com base em seu poder regulamentar, a ANEEL
aprovou a Resolução Normativa 414, de 9 de setembro
de 2010, que, ao dispor sobre a suspensão do
fornecimento de energia em razão do inadimplemento,
definiu que a distribuidora deve adotar o horário de 8h
às 18h, em dias úteis, para a execução da suspensão do
fornecimento da unidade consumidora (art. 172, 8 5.9.”
Não há, portanto, espaço para atuação legislativa municipal. Leis
municipais que impliquem ingerência em cláusulas regulamentares da prestação do
serviço de distribuição de energia elétrica, com imposição de obrigações às
concessionárias relativas aos procedimentos de suspensão do serviço em caso de
inadimplemento, são inconstitucionais pois ensejam interferência direta no objeto do j
contrato de concessão.
O enfrentamento, pelo STF, de hipótese absolutamente idêntica à
presente, entretanto, ocorreu quando do julgamento da ADI 3.661. No julgamento da
ADI 3.661, o STF foi instado a analisar a constitucionalidade da Lei acreana n.
1.618/2004, que proibia “o corte residencial do fornecimento de água e energia elétricas
pelas concessionárias por falta de pagamento, nos dias que especifica”.
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O art. 1.º, da referida lei do Estado do Acre estabelecia que ficavam “as
empresas de concessão de serviço público de água e energia elétrica proibidas de cortar
o fornecimento residencial de seus serviços, por falta de pagamento das respectivas
contas, às sextas-feiras, sábados, domingos, feriados e no último dia útil anterior ao
feriado”.
A semelhança é espantosa, com a ressalva de que a propositura em
apreço é ainda mais abrangente, por não limitar o direito aos consumidores residenciais,
abrangendo, assim, todo e qualquer consumidor.
Nossa Douta Ministra CÁRMEN LÚCIA, prolatora do voto vencedor e
que foi seguida à unanimidade exceto pelo voto do Ministro MARCO AURÉLIO,
reafirmou a jurisprudência do STF, no seguinte sentido:
“1. É firme a jurisprudência deste Supremo
Tribunal Federal no sentido de que não pode o
Estado-membro elaborar leis estabelecendo
normas permissivas de interferência nas relações
jurídico-contratuais firmadas entre o Poder
concedente, federal ou municipal, e as empresas
concessionárias de serviços públicos, ainda que
alegadamente no exercício de sua competência
concorrente subsidiária para legislar sobre
consumo e responsabilidade por dano ao
consumidor do serviço por elas prestado. É que
a expressão “Poder Público”, constante do caput
do artigo 175 da Constituição da República,
significa que a repartição na prestação dos
serviços públicos dentre o s entes federados
afasta normas gerais da discriminação de
competência, por submeter essa prestação ao
regramento, à fiscalização e à direção do poder
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concedente. 2. Nessa linha, a lei referida no
parágrafo único do artigo 175 da Constituição
será, obviamente, emanada do ente federado
concedente em relação a cada serviço público
cuja prestação lhe competir. 3. Por essa razão,
este Supremo Tribunal vem suspendendo a
eficácia, em medidas cautelares, e declarando a
inconstitucionalidade de leis emanadas de
entidades federadas que dispõem sobre o serviço
público atribuído à outra pessoa política, v.g.:
Relativamente ao serviço de fornecimento de
energia elétrica, cuja competência é da União
(art. 22, inc. XII, al. B, da Constituição) não
poderia, portanto, a Le i acreana n. 1.618/2004,
dispor, como o fez, no sentido de determinar
regras para a sua prestação. 4.... 5. É de se
realçar que a União, responsável pelo serviço de
energia elétrica (art. 21, inc. XIV, al. B, da
Constituição da República), já dispôs a respeito
dos direitos e obrigações dos usuários de serviço
público na Lei Federal n. 8.987, de 13 de
fevereiro de 1995, prevendo a possibilidade de
interrupção do serviço por inadimplemento do,
usuário, após prévio aviso: Art. 6º Tod
concessão ou permissão pressupõe a prestação
de serviço adequado ao pleno atendimento dos
usuários, conforme estabelecido nesta Lei, nas
normas pertinentes e no respectivo contrato. $ 3º
Não se caracteriza como descontinuidade do
serviço a sua interrupção em situação de
emergência ou após prévio aviso, quando: II -
por inadimplemento do usuário, considerado o
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interesse da coletividade. É certo que a lei
estadual ora impugnada não suprime essa
possibilidade, mas impede que a interrupção
ocorra em final de semana, feriado ou em dia
que os anteceda, em face das seguintes
justificativas apresentadas no relatório do
projeto de lei que deu origem ao ato legislativo
objeto desta ação direta (Projeto n. 40/2004 da
Assembleia Legislativa do Estado do Acre): “O
presente projeto de lei visa impedir que o
consumidor usuário dos serviços públicos de
água e energia elétrica tenha interrompido o
fornecimento residencial desses serviços durante
os finais de semana e feriados, por estarem,
efetiva ou supostamente, em atraso com o
pagamento de suas contas. Todos sabemos que
as empresas detentoras dessas concessões
mantém nos finais de semana e feriados apenas
um pessoal mínimo em regime de plantão.
Ademais, como o pagamento pode ser feito fora
da rede bancária, o cotejamento das informações
referentes às contas vencidas com as já quitadas
podem não traduzir a verdade do momento em
RL
que está ocorrendo a decisão do corte d
fornecimento. Em vista disso, o corte ness.
circunstância, além de injusto, acaba deixando o
consumidor sem serviço durante todo um final
de semana ou feriado, uma vez que as empresas,
apesar de toda a tecnologia e agilidade que
possuem, não dispõem, nesses dias, de pessoal
em número suficiente para efetuar a religação.
Mesmo aqueles que de fato estão em atraso e
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que tenham sofrido o desligamento do
fornecimento de água e energia elétrica, se
optarem por liquidar suas contas nos pontos
credenciados (agência lotéricas, correios, etc),
não têm como provar, perante a empresa em
questão, a quitação do débito pela mesma razão
exposta, ou seja, as transmissões das
informações não são processadas on line. As
consequências nas duas situações são lesivas aos
consumidores, uma vez que a interrupção dos
serviços abrange um período prolongado. No
caso específico do corte de energia elétrica,
existem prejuízos e desconforto, com a
deterioração de alimentos e a falta de segurança
para toda a família” (fls. 59 -60) 6. Parece certa
a boa-fé e a boa intenção do legislador acreano
ao inovar na busca de uma solução para o
problema dos consumidores que, mesmo após a
quitação de seus débitos, tenham o fornecimento
de água e energia elétrica cortados por pretenso
inadimplemento. Contudo, a atuação legislativa
do Estado do Acre configura ingerência nos
contratos de concessão celebrados entre outros
entes federativos e as empresas concessionárias,
alterando-lhes o modo, a forma e a condição d
prestação do serviço, bem como os direitos dos
usuários, matérias que devem constar em
cláusulas essenciais dos respectivos contratos de
concessão, conforme disposto nos inc isos II e
VI do art. 23, da Lei n. 8.987/995 (dispõe sobre
o regime de concessão e permissão da prestação
de serviços públicos previsto no artigo 175 da
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Constituição da República). 7. Não há
possibilidade de mais uma pessoa política dispor
sobre essas matérias sem que se invada a área
administrativa do titular do serviço público
concedido, motivo pelo qual configurada está a
afronta aos artigos 21, inc. XII, al. B; 175; e 30,
incs. 1 e V, da Constituição da República. 8.
Importante realçar, quanto à prestação de
serviços de energia elétrica, que o órgão
regulador do setor, a Agência Nacional de
Energia Elétrica — ANEEL, condicionou a
suspensão no fornecimento do serviço ao
transcurso do prazo mínimo de quinze (15) dias
a contar da entrega comprovada da comunicação
de inadimplência ao usuário (art. 91, inc. 1, 81º,
da Resolução n. 456/2000, alterada pela
Resolução n. 514/2002). Quer-se dizer,
garantiu-se ao usuário-consumidor do serviço
prazo razoável para providenciar o pagamento
do débito verificado antes da suspensão do
serviço. Assim, efetuado o corte, conforme
autorizado pela legislação federal e pela agência
reguladora do setor, no fornecimento de energia
elétrica após o transcurso desse prazo, mas em
dia vedado pela Lei estará o usuário, mesmo q
inadimplente, sujeito a dupla legislação;
descompassada, e pode ser considerado
desobrigado de fazer o pagamento do débito que
originou a suspensão do serviço, penalizando,
por conseguinte, a empresa concessionária
federal ou municipal com gastos de serviço já
prestado, o que poderia ser cogitado como fator
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de desequilíbrio econômico-financeiro do
contrato inicial, a exigir sua alteração pelo poder
concedente (Lei n.º 8.987/1995, art. 9.º, 84.9).
Ademais, a declaração de inconstitucionalidade
da lei questionada não prejudicaria o direito,
expresso na parte inicial do seu artigo 2.º, de o
usuário acionar judicialmente a empresa
concessionária por perdas e danos resultantes do
corte no fornecimento de energia elétrica ou de
água, tendo - se em vista o princípio da
inafastabilidade da jurisdição (art. 5.º, inc.
XXXV)...”
Primando, pela boa técnica legislativa, o projeto ora analisado padece de
inconstitucionalidade, uma vez que o processo legislativo fora deflagrado por pelo
Poder Legislativo, violando, assim, o princípio da separação harmônica entre os
Poderes, insculpido no art. 2.º da CRFB/88 e que corresponde a cláusula pétrea da Carta
Magna.
O Município, na atual estrutura constitucional brasileira, e pelo menos
desde a Constituição de 1946, não é mera corporação administrativa, com atribuições
delegadas, mas sim entidade político-administrativa, “entidade estatal de terceiro grau,
integrante e necessária ao nosso sistema federativo” (Hely Lopes Meirelles, “Direito
Municipal Brasileiro”, 5.º ed., p. 14), possuindo autonomia política, administrativa e
financeira. Contudo, essa autonomia não é absoluta, mas, como ensina Sampaio Dóri
(“Curso de Direito Constitucional”, 3.º ed., 1953, pp. 2/7), o Município tem “poder de
determinação dentro de barreiras que não determina”. E dentre essas barreiras, por certo,
circunscrevem-se os princípios constitucionais e os ditames da Lei Orgânica.
Ao exame da Constituição Federal, verifica-se que o Constituinte, ao
tratar dos princípios fundamentais, fez inscrever, em seu art. 2.º, que: “São poderes da
União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário”.
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Merece destaque a decisão unânime do colendo Tribunal de Justiça do
Estado Rio Grande do Sul, nos autos da Representação n.º 589046697, ao acolher o voto
do Relator, Des. Ruy Rosado de Aguiar Júnior, no que interessa para o deslinde desta
ação, in verbis:
“A norma sobre a iniciativa exclusiva de projetos de lei
se inclui no sistema regulamentador do equilíbrio entre
os Poderes do Estado e está inserida no princípio da
harmonia e independência dos Poderes (art. 2.º da
Constituição da República). Logo, o preceito do art. 61,
parágrafo 1.º, II, letra “c”, da Constituição da República,
é uma disposição de caráter nacional e não meramente
federal.
Se os Poderes da União e dos Estados (Legislativo,
Executivo e Judiciário) e, se, na órbita municipal, os
órgãos de caráter político (Legislativo e Executivo),
devem ser harmônicos e independentes, parece
inarredável que o modo pelo qual a Constituição da
República dispõe sobre os freios e contrapesos deve
servir de modelo e parâmetro para os demais níveis. Ao
dizer que o legislador não pode, em certos casos,
legislar sem a prévia provocação do Executivo ou do
Judiciário, está a Constituição tocando ponto do maior
significado na organização do poder estatal. Atribuir aos
Estados e Municípios liberdades sem limites par,
modificar o paradigma nacional sobre o balanceament:
entre os Poderes, parece constituir ofensa ao
ordenamento jurídico nacional implantado pela
Constituição da República, cujas linhas mestras devem
ser obedecidas, entre elas incluindo o princípio da
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harmonia e independência dos Poderes, que se
fundamenta no sistema de freios e contrapesos, ao qual
pertence a relevante regra sobre a reserva de iniciativa
do processo de elaboração de leis, tão ou mais forte que
a existência do próprio veto.
Com isso não estou a dizer que todas as regras federais
sobre o processo legislativo devam ser automaticamente
recebidas pelas legislações inferiores, nem que o seu
modelo sirva de parâmetro acabado para Estados e
Municípios. A obediência deve-se restringir às regras
que integram os princípios impostos pela Constituição
da República.”
Na hipótese em exame, independentemente do mérito da inovação
normativa, não resta dúvida de que a lei atacada padece de inconstitucionalidade formal,
pois o Legislativo Municipal, ignorando as regras federais e municipais atributivas de
competência ao Poder Executivo para dispor sobre a organização e o funcionamento da
Administração Municipal, legislou a esse respeito através do presente projeto de lei.
E inquestionável, outrossim, que a matéria de que trata a lei em exame,
em razão do princípio da independência e harmonia entre os, não poderia ter seu
processo legislativo deflagrado pela Câmara de Vereadores.
A propósito, convém lembrar a sempre lúcida lição do mestre HELY
LOPES MEIRELLES:
“A interferência de um Poder no outro é ilegítima, por atentatória
da separação institucional de suas funções (CF, art. 2.9)” (in
“Direito Municipal Brasileiro”, Malheiros, 7.º edição, p. 441)
E, mais adiante, complementa o emérito jurista:
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“Pode a Câmara, por deliberação do Plenário, indicar medidas
administrativas ao Prefeito adjuvandi causa, isto é, a título de
colaboração e sem força coativa ou obrigatória para o Executivo;
o que não pode é prover situações concretas por seus próprios
atos ou impor ao Executivo a tomada de medidas específicas de
sua exclusiva competência e atribuição. Usurpando funções do
Executivo ou suprimindo atribuições do Prefeito, a Câmara
praticará ilegalidade reprimível por via judicial.” (ob. cit., p. 440)
Ou seja, o Legislativo Municipal imiscuísse na seara do Executivo,
violando o princípio da independência e harmonia dos Poderes.
Entende esta Procuradoria que o projeto de lei ora apresentado versa
sobre matéria que está intrinsecamente a Administração Municipal. Desta forma, está o
Legislativo usurpando funções do Executivo, imiscuindo-se em assuntos alheios.
Plenamente configurado o vício de iniciativa, é de se concluir pela
inconstitucionalidade formal do Projeto de Lei, pois o Legislativo Municipal não
observou regras que atribuem competência exclusiva ao Poder Executivo para dispor
sobre a organização e o funcionamento da Administração Municipal, bem como da
Legislação Federal.
Portanto, analisando pela ótica do princípio da simetria entre
Constituição Federal e a Lei Orgânica do Município, este princípio que é de relevante
importância em nossa federação, estabelece que o ente da Federação deve organizar-se
de forma harmônica e compatível ao texto constitucional, reproduzindo, se necessário,
os princípios e diretrizes trazidas na Lei Maior, em razão de sua supremacia e
superioridade hierárquica, ratificando assim os vícios já descritos conforme os
dispositivos da Lei Orgânica, restando o Projeto com vícios de iniciativa que geram a
inconstitucionalidade formal.
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Assim sendo, resta claro que o Projeto de Lei n.º 054/2019, avançou para
estabelecer-lhe competências, de sorte que usurpou competência do Poder Executivo e,
por conseguinte, o princípio da independência dos Poderes.
QUANTO AO PRAZO PARA SANÇÃO OU VETO
Contudo, necessário se faz informar no que tange ao prazo para sanção
ou veto conforme disposto na Lei Orgânica do Município de Mangaratiba em seu art.
74, 81.º que prevê o prazo 15(quinze) dias úteis para a sanção ou veto do chefe do poder
executivo.
Assim sendo, o prazo se iniciou em 05/11/2019 (terça-feira) e seu termo
final será em 27/11/2019 (quarta-feira), portanto, até presente data, o Projeto de Lei é
plenamente tempestivo para a sanção ou veto do Chefe do Poder Executivo, sendo
assim, não ocorrendo o fenômeno da sanção tácita.
CONCLUSÃO
Desta forma, entendo pela inconstitucionalidade do presente projeto,
tendo em vista ir de encontro com o disposto a Constituição Federal e a legislação
vigente, OPINO no sentido de que seja realizado o VETO da integralidade do Projeto
de Lei.
Com efeito, conforme solicitado submeto o presente ao Exmo. Sr.
Prefeito para sua apreciação e considerações que achar necessárias.
Mangaratiba, 27 de novembro de 2019.
ALAN CAMPUS DA COSTA
Prefeito