CÂMARA MUNICIPAL DE NOVA FRIBURGO
Ao
Exmo. Sr. Vereador
ALEXANDRE CRUZ
M D. Presidente da Câmara Municipal de Nova Friburgo
PROJETO DE DECRETO LEGISLATIVO Nº: 01/2017
EMENTA:
Susta os efeitos do Decreto nº 027, de 31 de janeiro de 2017, do Decreto nº
083 de 27 de abril de 2017, e do Decreto nº 103, de 25 de maio de 2017,
referentes a extinção e a criação simultânea de vários cargos em comissão em
diversas Secretarias Municipais de Nova Friburgo.
SENHOR PRESIDENTE:
OS VEREADORES ZEZINHO DO CAMINHÃO, MARCINHO, JOHNNY
MAYCON, PROFESSOR PIERRE E WELLINGTON MOREIRA requerem, nos
termos do artigo 109, II do Regimento Interno da Câmara Municipal e no artigo
68, XXIV da Lei Orgânica Municipal, após observadas as formalidades
regimentais, que seja submetido ao Douto Plenário desta casa o seguinte
projeto de Decreto Legislativo Municipal:
Art. 1º - Ficam sustados os efeitos do Decreto nº 27, de 31 de janeiro de 2017,
do Poder Executivo Municipal que promove alterações nos cargos da
Secretaria Municipal de Finanças, Planejamento, Desenvolvimento Econômico
e Gestão, Meio Ambiente e Desenvolvimento Urbano Sustentável e Governo.
Art. 2º - Ficam sustados os efeitos do Decreto nº 083 de 27 de abril de 2017,
do Poder Executivo Municipal que promove alterações nos cargos da
Secretaria Municipal de Saúde, Turismo e Marketing da Cidade, Gabinete do
Prefeito, Governo, Assistência Social Direitos Humanos e Trabalho, Casa Civil
– EGCP, Esportes e Lazer e Políticas Públicas para a Juventude, Serviços
Públicos, Educação, Meio Ambiente e Desenvolvimento Urbano Sustentável,
Obras, Infraestrutura e Logística, Finanças, Planejamento, Desenvolvimento
Econômico e Gestão, Cultura, Agricultura e Desenvolvimento Rural,
Controladoria Geral, Subprefeitura de Olaria e Cônego, Fundação D. João VI
de Nova Friburgo, Procuradoria-Geral, Ciência, Tecnologia, Inovação e
Educação Profissionalizante e Superior, Políticas sobre Drogas, Subprefeitura
de Conselheiro Paulino, Ordem e Mobilidade Urbana.
Art. 3º - Ficam sustados os efeitos do Decreto nº 103, de 25 de maio de 2017,
do Poder Executivo Municipal que promove alterações nos cargos da
Secretaria Municipal de Saúde, Governo, Assistência Social, Direitos Humanos
e Trabalho, Casa Civil – EGCP, Esportes e Lazer e Políticas Públicas para a
Juventude, Educação, Meio Ambiente e Desenvolvimento Urbano Sustentável,
Obras, Infraestrutura e Logística, Finanças, Planejamento, Desenvolvimento
Econômico e Gestão, Cultura, Subprefeitura de Campo do Coelho, Fundação
D. João VI de Nova Friburgo, Procuradoria-Geral, Ciência, Tecnologia,
Inovação e Educação Profissionalizante e Superior, Subprefeitura de
Conselheiro Paulino, Defesa Civil.
Art. 4º - Este decreto legislativo entra em vigor na data de sua publicação.
JUSTIFICATIVA
DA REFORMA ADMINISTRATIVA POR DECRETO:
01. O Prefeito publicou em três oportunidades, entre 25 e 27 de
fevereiro, no dia 14 de julho de 2017 e no dia 25 de agosto, no Diário Oficial
do Município, respectivamente, o Decreto n.º 027, de 31 de janeiro de 2017, o
Decreto nº 083, de 27 de abril de 2017, e o Decreto nº 103, de 25 de maio de
2017 com a extinção e a criação simultânea de vários cargos em comissão em
diversas Secretarias Municipais (anexos). Literalmente, fez grave “Reforma
Administrativa” por decreto, sem autorização legislativa.
02. De forma didática, na criação, formam-se novos cargos na
estrutura funcional; na extinção eliminam-se os cargos; e a transformação é a
criação e a extinção simultânea de cargos. A norma constitucional pressupõe
que, como regra, todos esses fatos relativos aos cargos preveem a existência
de lei. Todavia, Emenda Constitucional passou a admitir que o Chefe do
Executivo proceda à extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos.
Desse modo, mesmo que o cargo tenha sido criado por lei, pode ser extinto por
decreto no caso de vacância. Porém, no presente caso, logo abaixo da
publicação do decreto de abril por exemplo, com efeitos administrativos a partir
de 1º de abril, há uma sequência de portarias de nomeações, com efeitos
administrativos, a partir da mesma data. Estas publicações prosseguem nas
edições seguintes no Diário Oficial do Município. Por óbvio, conclui-se que os
cargos extintos não estavam vagos. Convém ressaltar que apenas a lei pode
ser o instrumento de criação dos cargos, sendo, por conseguinte,
inconstitucional a lei que autorize o Chefe do Executivo a expedir decretos para
tal finalidade, porque ofende o artigo 61, § 1º, II, a, da Constituição Federal que
exige a própria lei para que se efetive a criação do cargo. Além disso, ofende o
artigo 84, VI, a, da Constituição Federal, que, embora admita o decreto para a
organização e o funcionamento da Administração, veda aumento de despesas,
e estas fatalmente estão ocorrendo no caso de novos cargos na Prefeitura
Municipal de Nova Friburgo. Parece evidente pela enorme quantidade de
nomeações publicadas.
03. No nosso entendimento, essa reorganização tem limites para o
Administrador, sendo vedado, a pretexto de executá-la, alterar tão
profundamente a estrutura funcional do órgão que dela possa resultar a sua
desfiguração, com extinção de carreiras e criação de novos cargos, sem que
haja autorização legal. É o que ocorre no presente caso.
04. Vejamos alguns exemplos a título ilustrativo. O decreto de abril
extingue da estrutura administrativa da Secretaria Municipal de Finanças,
Planejamento, Desenvolvimento Econômico e Gestão os cargos de
Coordenador II de Atendimento SIC e Sala do Empreendedor II, Coordenador II
de Atendimento ao Público V, Coordenador de Nível Técnico I de Treinamento,
Capacitação e Desenvolvimento, Gerente de Nível Superior II de RH,
Coordenador de Nível Técnico II da Folha de Pagamento III, Assessor I dos
Serviços Especializados e Engenharia e Medicina do Trabalho, Coordenador
de Nível Superior III de Pessoal I, Coordenador de Nível Superior III de Pessoal
II, Gerente de Nível Técnico II para Sistemas Terceirizados, Gerente de Nível
Técnico II de Registros Contábeis, Coordenador de Nível Técnico II de
Empenho, Assessor de Nível Técnico II de Despesas II, Assessor de Nível
Técnico II de Despesas III, Coordenador I de Foro, Coordenador de Nível
Técnico III de Captação de Novos Negócios, Coordenador de Nível Técnico III
de Registros Contábeis V, Coordenador de Nível Técnico III de Registros
Contábeis VI, Coordenador I de Tesouraria, Gerente de Nível Técnico II de
Captação de Novos Negócios, Gerente de Nível Técnico I de Processamento
da Folha de Pagamento I, Gerente de Nível Superior II de ISS, Gerente I de
Cobrança da Dívida Ativa e Coordenador de Nível Técnico II de Controle
Patrimonial IV. Simultaneamente cria na estrutura administrativa da
Secretaria Municipal de Finanças, Planejamento, Desenvolvimento
Econômico e Gestão os cargos de Assessor de Nível Superior II de Apoio
Administrativo, Coordenador de Nível Superior III de Legislação e Documentos,
Coordenador de Nível Técnico I de Pessoal II, Gerente de Nível Superior II da
Folha de Pagamento, Coordenador de Nível Técnico II dos Serviços
Especializados e Engenharia e Medicina do Trabalho, Assessor I de Pessoal,
Coordenador de Nível Superior III de ISS II, Coordenador de Nível Superior III
de ISS III, Gerente de Nível Técnico II da Junta Comercial, Gerente de Nível
Técnico II de ISS, Coordenador de Nível Superior III de Atendimento ao
Público, Coordenador de Nível Técnico II da Dívida Ativa, Assessor de Nível
Técnico II da Dívida Ativa I, Assessor de Nível Técnico II da Dívida Ativa II,
Coordenador I de Despesas II, Coordenador de Nível Técnico III de Averbação
I, Coordenador de Nível Técnico III de Averbação II, Coordenador de Nível
Técnico III de Tesouraria, Coordenador I de Averbação, Gerente de Nível
Técnico II da Dívida Ativa, Gerente de Nível Técnico I de Despesa, Gerente de
Nível Superior I de ISS, Gerente de Nível Superior II de IPTU e Avaliação,
Gerente I de Foro, Coordenador II de ISS II e Coordenador de Nível Técnico II
de Revisão e Lançamento.
05. Esta dinâmica se repete com a extinção e a criação simultânea de
cargos na Secretaria Municipal de Saúde, Secretaria de Turismo e Marketing
da Cidade, Secretaria de Gabinete do Prefeito, Secretaria de Governo,
Secretaria de Assistência Social, Direitos Humanos e Trabalho, Secretaria da
Casa Civil – EGCP, Secretaria de Esportes e Lazer e Políticas Públicas para a
Juventude, Secretaria de Serviços Públicos, Secretaria de Educação,
Secretaria de Meio Ambiente e Desenvolvimento Urbano Sustentável,
Secretaria de Obras, Secretaria de Infraestrutura e Logística, Secretaria de
Finanças, Planejamento, Desenvolvimento Econômico e Gestão, Secretaria de
Cultura, Secretaria da Agricultura e Desenvolvimento Rural, Controladoria
Geral, Subprefeitura de Olaria e Cônego, Fundação D. João VI de Nova
Friburgo, Procuradoria Geral, Secretaria de Ciência, Tecnologia, Inovação e
Educação Profissionalizante e Superior, Secretaria de Políticas sobre Drogas,
Subprefeitura de Conselheiro Paulino, e Secretaria de Ordem e Mobilidade
Urbana.
06. Ora, é inteiramente ilegal a criação de cargos por decreto,
violando a Constituição Federal e a Lei Orgânica Municipal. Esse
procedimento, aliás, analogamente, se assemelha aos extintos decretos-lei,
anos antes ou mesmo no período denominado “Anos de chumbo”, ou mesmo
aos decretos reais anteriores à vigência dos princípios lapidados por
Montesquieu ou que não os adotaram nos anos seguintes.
07. Na realidade, aparenta ser uma transformação de cargos. A
estrutura funcional da Administração Pública municipal foi totalmente
desfigurada por esta pretensa “Reforma Administrativa”. Ao todo 19 (dezenove)
órgãos públicos municipais sofreram alterações significativas. Ressalte-se a
existência de 26 (vinte e seis) Secretarias no atual organograma da Prefeitura
de Nova Friburgo, com base na Lei Complementar nº 79/2013 em vigor, a qual
sofreu duas alterações por intermédio de lei1
, quais sejam as leis
complementares nº 88/2014 e n° 98/2015. Ou seja, apenas 7 (sete) órgãos não
foram modificados. Foi feita uma “verdadeira” Reforma Administrativa por
decreto, sem autorização legislativa, nem amparo legal. Perplexamente, o
próprio Poder Executivo Municipal assume tal intenção nas portarias de
concessão de gratificações que mencionam expressamente o termo “Reforma
Administrativa”.
08. Segundo a doutrina de Hely Lopes Meirelles, a criação,
transformação e extinção de cargos, empregos e funções públicas do Poder
Executivo exige lei de iniciativa privativa do Prefeito. Ao Chefe do Executivo,
compete privativamente dispor sobre a extinção de funções ou cargos quando
vagos. Assim, não estando vago, a extinção depende de lei, também de sua
iniciativa privativa. Estranhamente, o Decreto nº 81, de 27 de abril de 2017,
foi publicado três meses depois, no dia 14 de julho de 2017, no Diário
Oficial do Município, com efeitos administrativos a partir de 01 de abril de
2017. Ou seja, um decreto de abril, publicado em julho, com efeitos retroativos
desde o mês de abril. Há um hiato sem motivo aparente nenhum. Dá a
entender que estes cargos não estavam vagos, que foram transformados, que
alguns já estavam ocupados e outros foram nomeados em julho com direito a
receber vencimentos retroativos a abril. Nada muito transparente. Tudo por
decreto, enquanto a transformação de cargos, funções ou empregos do Poder
Executivo é admissível desde que realizada por lei de sua iniciativa.
09. O decreto do Prefeito de Nova Friburgo extingue diversos cargos
dos artigos 1º ao 15º, simultaneamente, a partir do artigo 16 até o artigo 25
cria vários cargos. A criação de cargos públicos por Decreto é ilegal, violando
o artigo 67, IX e X, da Lei Orgânica Municipal, que determina o princípio do
devido processo legislativo para tal finalidade, nos seguintes termos:
Art. 67 - Cabe à Câmara Municipal, com sanção do Prefeito,
dispor sobre todas as matérias de competência do Município,
especialmente sobre:
(...)
IX - organização administrativa municipal; criação,
transformação e extinção de cargos, empregos e funções
públicas, bem como a fixação dos respectivos vencimentos;
X - criação e estruturação de Secretarias Municipais e demais
órgãos da administração pública, bem assim a definição das
respectivas atribuições;
(...)
10. As alterações promovidas nos cargos das 19 (dezenove)
Secretarias Municipais só podem ser realizadas por lei, conforme dispõe o
artigo 93 da Lei Orgânica do Município:
1 Destaque-se que o Prefeito Rogério Cabral, quando quis alterar a estrutura administrativa, serviu-se de
instrumentos legais – leis complementares – nos termos da Constituição Federal e da Lei Orgânica Municipal.
Como pode, em mesma função de Chefe do Executivo, o Prefeito Renato Bravo fazer o mesmo procedimento
através de decreto? Ora, isso era atribuição autoconcedida pelo próprio poder moderador, ou seja, o rei. Não
cabe, em pleno regime republicano, essa atribuição.
Art. 93 - São de iniciativa exclusiva do Prefeito as leis que
disponham sobre:
I - criação, transformação ou extinção de cargos, funções ou
empregos públicos na Administração Direta e autárquica ou
aumento de sua remuneração;
(...)
III - criação, estruturação e atribuições das Secretarias,
Departamentos ou Diretorias equivalentes e órgãos da
Administração Pública;
(...)
11. Não cabe por decreto reestruturar as Secretarias com a extinção
e a criação de cargos, alterando profundamente a estrutura funcional da
Administração Pública Municipal. A Reforma Administrativa − repise-se − deve
ser feita por lei de iniciativa do Prefeito, caso contrário, como é o que se
afigura, percebe-se lamentável, porém solar violação aos princípios
constitucionais da legalidade, impessoalidade e moralidade. A matéria não
passou pelo controle prévio de constitucionalidade da Câmara Municipal, o qual
foi ignorado pelo atual gestor do município de Nova Friburgo. A jurisprudência
do Supremo Tribunal Federal é pacífica nesse sentido:
ADI 3232 / TO – TOCANTINS
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
Relator(a): Min. CEZAR PELUSO
Julgamento: 14/08/2008 Órgão Julgador: Tribunal Pleno
Publicação
DJe-187 DIVULG 02-10-2008 PUBLIC 03-10-2008
EMENT VOL-02335-01 PP-00044
RTJ VOL-00206-03 PP-00983
Parte(s)
REQTE.(S): PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA
REQTE.(S): PARTIDO DA SOCIAL DEMOCRACIA BRASILEIRA -
PSDB
ADV.(A/S): JOÃO COSTA RIBEIRO FILHO E OUTRO(A/S)
REQDO.(A/S): GOVERNADOR DO ESTADO DO TOCANTINS
REQDO.(A/S): ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO
TOCANTINS
Ementa
EMENTAS: 1. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.
Condição. Objeto. Decreto que cria cargos públicos
remunerados e estabelece as respectivas denominações,
competências e remunerações. Execução de lei inconstitucional.
Caráter residual de decreto autônomo. Possibilidade jurídica do
pedido. Precedentes. É admissível controle concentrado de
constitucionalidade de decreto que, dando execução a lei
inconstitucional, crie cargos públicos remunerados e estabeleça
as respectivas denominações, competências, atribuições e
remunerações. 2. INCONSTITUCIONALIDADE. Ação direta. Art. 5°
da Lei n° 1.124/2000, do Estado do Tocantins. Administração
pública. Criação de cargos e funções. Fixação de atribuições e
remuneração dos servidores. Efeitos jurídicos delegados a
decretos do Chefe do Executivo. Aumento de despesas.
Inadmissibilidade. Necessidade de lei em sentido formal, de
iniciativa privativa daquele. Ofensa aos arts. 61, § 1°, inc. II, "a", e
84, inc. VI, "a", da CF. Precedentes. Ações julgadas procedentes.
São inconstitucionais a lei que autorize o Chefe do Poder
Executivo a dispor, mediante decreto, sobre criação de cargos
públicos remunerados, bem como os decretos que lhe dêem
execução.
Decisão
O Tribunal, por unanimidade, acolheu a questão de ordem, suscitada
pelo Relator, no sentido de afastar a prejudicialidade da ação direta.
No mérito, também por unanimidade, julgou procedente a ação direta,
conferindo efeitos ex tunc à decisão, nos termos do voto do Relator.
Votou o Presidente, Ministro Gilmar Mendes. Ausentes,
justificadamente, o Senhor Ministro Joaquim Barbosa e, neste
julgamento, o Senhor Ministro Marco Aurélio. Falou pelo requerente,
Partido da Social Democracia Brasileira - PSDB, o Dr. João Costa
Ribeiro Filho. Plenário, 14.08.2008.
Indexação
- APLICAÇÃO, EFEITO "EX TUNC",
DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE, DISPOSITIVO, LEI
ESTADUAL, TO, DECRETO, REGULAMENTAÇÃO.
- QUESTÃO DE ORDEM: INEXISTÊNCIA, PREJUDICIALIDADE,
ANÁLISE, CONSTITUCIONALIDADE, LEI IMPUGNADA,
REVOGAÇÃO, LEI SUPERVENIENTE, PROXIMIDADE,
FINALIZAÇÃO, PROCESSO EM CURSO, STF.
RE 577025 / DF - DISTRITO FEDERAL
RECURSO EXTRAORDINÁRIO
Relator(a): Min. RICARDO LEWANDOWSKI
Julgamento: 11/12/2008 Órgão Julgador: Tribunal Pleno
Publicação
REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO
DJe-043 DIVULG 05-03-2009 PUBLIC 06-03-2009
EMENT VOL-02351-08 PP-01507
RTJ VOL-00209-01 PP-00430
Parte(s)
RECTE.(S): GOVERNADOR DO DISTRITO FEDERAL
ADV.(A/S): PGDF - MARIA DOLORES SERRA DE MELLO MARTINS
RECDO.(A/S): MINISTÉRIO PÚBLICO DO DISTRITO FEDERAL
Ementa
EMENTA: RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PODER EXECUTIVO.
COMPETÊNCIA LEGISLATIVA. ORGANIZAÇÃO DA
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. DECRETOS 26.118/05 E 25.975/05.
REESTRUTURAÇÃO DE AUTARQUIA E CRIAÇÃO DE CARGOS.
REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. INOCORRENTE
OFENSA À CONSTITUIÇÃO FEDERAL. RECURSO DESPROVIDO.
I - A Constituição da República não oferece guarida à
possibilidade de o Governador do Distrito Federal criar cargos e
reestruturar órgãos públicos por meio de simples decreto. II -
Mantida a decisão do Tribunal a quo, que, fundado em
dispositivos da Lei Orgânica do DF, entendeu violado, na
espécie, o princípio da reserva legal. III - Recurso Extraordinário
desprovido.
Decisão
O Tribunal, por unanimidade e nos termos do voto do Relator,
conheceu e desproveu o recurso. Votou o Presidente, Ministro Gilmar
Mendes. Ausente, justificadamente, o Senhor Ministro Celso de Mello.
Plenário, 11.12.2008.
Tema
48 - Reserva legal para a criação de cargos e reestruturação de
órgão.
Tese
A Constituição da República não oferece guarida à possibilidade de o
Governador do Distrito Federal criar cargos e reestruturar órgãos
públicos por meio de simples decreto.
Obs: Redação da tese aprovada nos termos do item 2 da Ata da 12ª
Sessão Administrativa do STF, realizada em 09/12/2015.
12. A Corte Constitucional não permite que se governe somente por
decreto sem respaldo legal, extrapolando a regulamentação autorizada pela Lei
Complementar Municipal nº 79/2013 e afetando cabalmente o sistema de
controle entre os Poderes, nos termos da Carta Magna. Será que foram
mantidos os 1.084 cargos existentes por lei ou houve um aumento do seu
quantitativo diante das inúmeras Portarias de nomeações de cargos em
comissão que vem sendo publicadas no Diário Oficial do Município? Afinal
de contas, no ato da publicação da Reforma Administrativa por decreto, já
vem um pacote de nomeações que continua nas edições seguintes do órgão
de publicação.
13. O decreto legislativo, ato exclusivo da Câmara, é o instrumento
formalizador de sua competência fiscalizadora, que é tão ou mais importante
do que a competência legiferante.
14. Portanto, a Câmara pode aprovar um decreto legislativo para
sustar os efeitos de um decreto municipal, se esse decreto estiver exorbitando
e invadindo a esfera das atribuições da Câmara. O Prefeito não legisla. Ele
apenas edita decretos e portarias, para a fiel execução das leis, aprovadas pela
Câmara. O artigo 68, XXIV da Lei Orgânica do Município diz que “é de
competência exclusiva da Câmara Municipal sustar os atos normativos do
Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de sua
delegação legislativa”.
15. E mais: de acordo com o princípio da legalidade, somente a lei
nos pode obrigar a fazer ou a deixar de fazer alguma coisa. A lei, elaborada
pela Câmara, porque o decreto normativo, do Prefeito, se destina apenas a
regulamentar a lei e a possibilitar a sua fiel execução. Não pode alterá-la, e não
pode inovar a ordem jurídica.
16. Então, o decreto legislativo é instrumento utilizado pela Câmara
para fiscalizar o Executivo. Inclusive no Regimento Interno em seu Artigo 109, II
dispõe que “destinam-se os projetos de decreto legislativo a regular as
matérias de exclusiva competência do Poder Legislativo, sem a sanção do
Prefeito Municipal, além de sustar os atos normativos do Poder Executivo que
exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa, nos
termos da Lei Orgânica e da Constituição Federal”.
17. Portanto, Decreto Legislativo aprovado pela Câmara Municipal
pode sustar Decreto Municipal publicado pelo Poder Executivo, em
conformidade com o controle externo do Poder Legislativo. Trata-se de um
meio de controle do exercício do dever-poder regulamentar do Poder
Executivo, possibilitando-se a sustação daqueles atos regulamentares que
exorbitem os limites da lei. O Executivo não pode inovar o ordenamento
jurídico, cabendo ao decreto regulamentar ficar adstrito aos limites legais da
regulamentação. Dessa forma, a espécie legislativa adequada para o exercício
desse mister pela Câmara de Vereadores é o decreto legislativo, com
aprovação do plenário, pois os seus efeitos extrapolam o parlamento municipal.
Sala Jean Bazet, 27 de agosto de 2017.
ZEZINHO DO CAMINHÃO
Vereador
MARCINHO JOHNNY MAYCON
Vereador Vereador
PROFESSOR PIERRE WELLINGTON MOREIRA
Vereador Vereador