ESTADO DO RIO DE JANEIRO
MUNICÍPIO DE NOVA FRIBURGO
GABINETE DO PREFEITO
Ofício PGM nº. 151/2018.
Ref.: Lei Municipal nº 4.643/18
Excelentíssimo Senhor Presidente,
Cumprimento-o cordialmente com o propósito de esclarecer a Vossa
Excelência e demais Excelentíssimos Vereadores que após analisar a Lei acima citada, de autoria
do nobre Vereador Zezinho do Caminhão, decidi vetá-la totalmente, nos termos do $1º do art.
96 da Lei Orgânica Municipal, por trazer contrariedade ao ordenamento jurídico pátrio,
conforme abaixo exposto.
Trata-se de Lei de autoria de Vereador da Câmara Municipal de Nova
Friburgo, que dispõe sobre a veiculação dos custos da publicidade da Administração Pública no
Município de Nova Friburgo.
Ocorre Sr. Presidente, que a presente Lei padece do vício de
inconstitucionalidade, ilegalidade e desnecessidade, conforme se passa a demonstrar:
AS RAZÕES DO VETO À LEI APRECIADA
A INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI MUNICIPAL, EM RAZÃO DO VÍCIO DE
INICIATIVA.
Numa primeira análise, logo de antemão, resta evidente o vício de
inconstitucionalidade, visto que a matéria versa sobre organização administrativa e aumento de
despesa, portanto, trata-se de matéria de iniciativa do chefe do executivo, recaindo, portanto na
inconstitucionalidade formal.
A questão versada no presente tópico é de capital relevância e não pode deixar de sef
analisada quando se busca um pronunciamento sobre a fiscalização de constitucionalidade
qualquer espécie normativa.
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Como é de corriqueiro conhecimento, o Direito é a ciência que estabelece o processo
de sua própria criação. Portanto, o processo legislativo — leia-se o conjunto coordenado de
disposições que disciplinam o procedimento a ser obedecido pelos órgãos competentes, na
produção das espécies normativas que derivam da própria Constituição — revela-se de extrema
importância, na medida em que se concebe o Direito como complexo normativo.
E em sentido sociológico, o processo legislativo significa o conjunto de fatores reais
que impulsionam e direcionam os legisladores a desempenharem suas tarefas.
Daí é que a Constituição de um Estado é a única sede própria para a regulação da
elaboração de “leis” em sentido lato.
Assim é que no sistema constitucional brasileiro, ao que se extrai da Constituição de
1988, o processo legislativo se acha norteado, entre outros, pelos princípios relativos à
independência dos Poderes, ao exercício dos direitos políticos, à composição partidária da
representação parlamentar, às competências dos entes federativos, ao Estado Democrático, em
especial à tomada de decisões pelo voto majoritário.
As matérias relacionadas no artigo 61, $1º da Constituição da República, cuja
discussão pela Casa Legislativa dependem da iniciativa privativa do Presidente da República,
são, por simetria, de observância obrigatória pelas demais entidades federativas. Isso, por
projeção específica do Princípio Fundamental da Separação dos Poderes.
Também incide sobre a questão o artigo 84, inciso III, da Constituição Federal, que
estabelece a competência do Chefe do executivo para “iniciar o processo legislativo, na forma e
nos casos previstos nesta Constituição ”.
A inobservância de tal fase do processo legislativo por Assembléia Legislativa,
Câmara Distrital ou Câmara Municipal importa na inconstitucionalidade da lei editada sem
inobservância de tal preceito. Nesse sentido é pacífica a jurisprudência do Supremo Trib
Federal, entendendo que “as regras do processo legislativo federal, especialmente aquelas
dizem respeito à iniciativa reservada, são normas de observância obrigatória pelos Estad
membros. Precedentes do STE” (RTJ 163/957).
À guisa de ilustração, vale conferir também os seguintes arestos:
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AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N.
6619/94 DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE.
INICIATIVA PARLAMENTAR. CONCESSÃO DE
MELHORIA SALARIAL AOS POLICIAIS MILITARES DO
ESTADO. vícIO DE INICIATIVA.
INCONSTITUCIONAIDADE FORMAL. 1. A Constituição do
Brasil, ao conferir aos Estados-membros a capacidade de auto-
organização e de autogoverno (artigo 25, caput), impõe a obrigatória
observância de vários princípios, entre os quais o pertinente ao
processo legislativo, de modo que o legislador estadual não pode
validamente dispor sobre as matérias reservadas à iniciativa
privativa do Chefe do Executivo. 2. Pedido de declaração de
inconstitucionalidade julgado procedente.
(ADI nº 1.124/RN, Rel. Min. Eros Grau, Tribunal Pleno, Julg.
02/03/05, Pub. DJ 08.04.05)
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGO
25 DA LEIN. 11.672/01 DO ESTADO DO RIO GRANDE DO
SUL. PROVIMENTO DE CARGOS DE SERVIDORES
PÚBICOS ESTADUAIS SEM A REALIZAÇÃO DE
CONCURSO. LEI DE INICIATIVA PRIVATIVA DO
GOVERNADOR DO ESTADO. EMENDA PARLAMENTAR.
AFRONTA AOS ARTIGOS 61, $ 1º, INCISO II, "C", E 37,
CAPUT, INCISO II, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. 1. Esta
Corte entendeu que são de observância compulsória pelos Estados-
membros as regras básicas do processo legislativo federal, por sua
correlação direta com o princípio da independência dos poderes.
Precedentes. 2. Projeto de lei apresentado pelo Governador de
Estado, em matérias de sua competência privativa, não pode sofrer
emenda parlamentar que importe em aumento de despesa, sob pena
de o futuro texto normativo advindo da emenda incorrer em
inconstitucionalidade formal. 3. Consubstancia violação direta ao
artigo 37, caput e inciso II, da Constituição do Brasil o provimento
de cargos de servidores sem concurso público prévio. 4. Pedido de
declaração de inconstitucionalidade julgado procedente”.
(ADI nº 2804/RS, Pleno, Rel. Min. Eros Grau, j. 02/03/2005, pub.
DJ08/04/05).
Tal vício, que se observa logo no nascedouro do processo legislativo, afigura-se,
sua tamanha gravidade, capaz de macular toda a lei que, pois desembocará em uma
inconstitucional. Com efeito, trata-se de vício grave, consoante afirma a jurisprudência
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Egrégio Supremo Tribunal Federal. Confira-se, verbi gratia:
Vício de iniciativa e inconstitucionalidade formal: STF — “O
desrespeito à prerrogativa de iniciar o processo de positivação do
Direito, gerado pela usurpação do poder sujeito à cláusula de
reserva, traduz, vício de gravidade inquestionável, cuja ocorrência
reflete típica hipótese de inconstitucionalidade formal, apta a
infirmar, de modo irremissível, a própria integridade do ato
legislativo eventualmente editado” (STF — Pleno — Adin nº 1.391-
2/SP — Rel. Min. Celso de Mello, Diário da Justiça, Seção I, 28
nov. 1997, p.62.216).
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.
PARÁGRAFO ÚNICO DO ARTIGO 12 DA LEI 10789 DO
ESTADO DE SANTA CATARINA. EMENDA
PARLAMENTAR EM PROJETO DE LEI DE INICIATIVA
RESERVADA. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO CHEFE
DO PODER EXECUTIVO. AUMENTO DE DESPESA.
AUSÊNCIA DE PREVISÃO ORÇAMENTÁRIA. 1. Criação de
gratificação - Pró-labore de Éxito Fiscal. Incorre em vício de
inconstitucionalidade formal (CF, artigos 61, 8 19, 1, "a" e "ce" e
63, D) a norma jurídica decorrente de emenda parlamentar em
projeto de lei de iniciativa reservada ao Chefe do Poder Executivo,
de que resulte aumento de despesa. Parâmetro de observância
cogente pelos Estados da Federação, à luz do princípio da simetria.
Precedentes. 2. Ausência de prévia dotação orçamentária para o
pagamento do benefício instituído pela norma impugnada.
Violação ao artigo 169 da Constituição Federal, com a redação que
lhe foi conferida pela Emenda Constitucional 19/98. Ação direta de
inconstitucionalidade julgada procedente.”
(ADI 2079/SC — Pleno — Relator Min. Maurício Corrêa, j. em
29/04/2004, Pub. DJ 18/06/2004, p. 44; Ement. Vol. 02156-01, p.
73)
Revela-se imperativo esclarecer, outrossim, que eventual sanção do Chefe/ do
Executivo não teria o condão de sanar a inconstitucionalidade decorrente do vício de iniciat
Nesse particular, revela-se esclarecedora a lição de Alexandre de Moraes!
N
“Vício de iniciativa e sanção: Outra questão importante referente
aos projetos de lei de iniciativa do Presidente da República é saber
* Alexandre de Moraes, Constituição do Brasil Interpretada e Legislação Constitucional, 2002, p.1.098. 4
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se a sanção presidencial supre o vício de iniciativa na apresentação
do projeto. Assim, supondo que um projeto de lei de iniciativa
exclusiva do Chefe do Poder Executivo tenha sido apresentado por
um parlamentar, discutido e aprovado pelo Congresso Nacional,
quando remetido à deliberação executiva, a eventual aquiescência
do Presidente da República, por meio da sanção, estaria suprindo o
inicial vício formal de inconstitucionalidade? Acreditamos não ser
possível suprir o vício de iniciativa com a sanção, pois tal vício
macula de nulidade toda a formação da lei, não podendo ser
convalidado pela futura sanção presidencial. A Súmula 5 do
Supremo Tribunal Federal, que previa posicionamento diverso, foi
abandonada em 1974, no julgamento da Representação nº 890-GB,
permanecendo, atualmente, a posição do Supremo Tribunal
Federal pela impossibilidade de convalidação, pois, como advertia
Marcelo Caetano, “um projeto resultante de iniciativa
inconstitucional sofre de um pecado original, que a sanção não tem
a virtude de apagar, até porque, a par das razões jurídicas, militam
os fortes motivos políticos que determinassem a exclusividade da
iniciativa presidencial, cujo afastamento poderia conduzir a
situações de intolerável pressão sobre o Executivo” (Direito...
Op.cit. v.2. p.34).”
Na hipótese da lei ora analisada, está flagrante a existência de vício de iniciativa, que
gera a inconstitucionalidade de todo o processo legislativo, haja vista que tal matéria somente
poderá ser apreciada pela Casa Legislativa Municipal se apresentada pelo Chefe do Executivo.
Isso, porque a referida lei dispõe sobre a organização administrativa e gera aumento de despesa,
matéria que se insere no âmago do Poder Executivo.
Nesse particular, uma simples leitura da própria Lei Orgânica do Município de No
Friburgo seria suficiente para a solução da questão. Com efeito, a alínea “c” do inciso II d
artigo 170 da Lei Orgânica do Município de Nova Friburgo dispõe in verbis:
Art. 170. São de iniciativa exclusiva do Prefeito as leis que:
IC);
II - disponham sobre:
a) (...);
b)(.):
c) matéria orçamentária e financeira e a que autorize a abertura
de créditos ou conceda auxílios e subvenções;
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Nessa conformidade, vale esclarecer que pela matéria tratada e por acarretar
aumento de despesa pública, o encaminhamento não poderia partir sequer sob forma de emenda
a projeto eventualmente apresentado pelo Chefe do Executivo. Confira-se, à guisa de ilustração,
a seguinte ementa:
STF — “Norma inserida, por emenda parlamentar, em projeto de lei
de iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo: configura
inconstitucionalidade formal por usurpar a competência privativa do
Governador do Estado, em ofensa ao princípio da independência e
harmonia entre os Poderes” (RTJ 164/851).
Pois bem, noutro giro, verifica-se que a lei em apreço versa, basicamente, sobre
matéria já tratada pelas leis aplicáveis ao objeto, quais sejam, Lei 12.232/10 e Lei 8666/93.
Passa-se, portanto, à análise dos artigos de lei:
O art. 1º delimita a obrigação de atos administrativos, criando a necessidade de
veiculação dos custos com publicidade em seu próprio corpo. Tal disposição é, data maxima
venia, inconstitucional, ilegal e temerária, haja vista usurpar da competência para legislar sobre a
matéria e em alguns pontos afrontar lei federal e a própria Constituição Federal, pois cria
obrigação que gera despesa e o objetivo já é previsto e cumprido.
O art. 2º trata de conceituar propaganda e publicidade, reproduzindo o disposto em
lei federal específica. (art. 20 da Lei 12.232/2010)
O art. 3º dispõe sobre os critérios a serem obedecidos na veiculação de cada espécie
de propaganda, inclusive especificando o tempo e espaço a ser utilizado em cada meio de
propaganda para a veiculação do custo, o que também viola a lei federal e a Constituição da
República.
O art. 4º prevê obrigação às agências contratadas sobre a manutenção do acervo d: ,
publicidade, o que está disposto em normas específicas que regulam a publicidade, como
CONAR e a ABAP e a Lei Federal já mencionada, não havendo, portanto, competência p
legislar sobre a matéria, pois não trata de assunto de interesse local, mas nacional.
Com efeito, cabe salientar que o objetivo a ser alcançado pela lei em apreço é dar
transparência aos atos da Administração Pública municipal e tal exigência já é prevista na
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legislação federal e é cumprida pela Administração, através das inserções em seu site, através do
Portal da Transparência.
O Princípio da Transparência, tal como deve ser cumprido pelo administrador, está
disposto no art. 165, 86º da Constituição da República. A lei é, portanto, desnecessária, pois seu
objetivo (dar publicidade às despesas com publicidade) já é alcançado através dos meios acima
descritos.
Assim, ao obrigar a veiculação do custo na propaganda ou publicidade e
delimitar o tempo ou espaço necessário à veiculação desses custos, estar-se-ia impondo uma
despesa desnecessária ao município, uma vez que há outros meios de se acessar os contratos
realizados pela Administração, seja através do Portal da Transparência, seja através das
publicações efetuadas no jornal local.
Desta forma, obrigar a veicular os custos na própria publicidade trará mais um
gasto e por conseguinte, prejuízo à Administração, uma vez que cada segundo de veiculação na
televisão ou no rádio e cada espaço utilizado em outros meios de comunicação são cobrados €
como sabido, não custa pouco.
E mais, como toda atividade estatal, a publicitária deve respeitar os princípios
insculpidos no art. 37 da Carta Magna, a saber, legalidade, impessoalidade, moralidade e
eficiência. Além desses, poder-se-ia mencionar diversos outros, mas, como exemplo, ressalta-se
o princípio da razoabilidade, que prega a premente necessidade de a propaganda ser racional e
direcionada, evitando-se desperdícios das rendas públicas e acrescentar o tempo ou espaço na
propaganda para veicular os gastos traria, sim. desperdício ao erário.
Vale salientar que a publicidade dos atos, programas, serviços e campanhas dos
órgãos públicos, afora se consubstanciar em um dever do administrador, revela-se como
verdadeiro direito dos cidadãos, já que propícia um meio de controle popular do poder
fortalece outras dimensões da cidadania, porém a criação da obrigação prevista na lei em apreç
foge à finalidade da publicidade dos atos públicos e acresce despesas, o que deve ser evitado.
CONCLUSÃO
Diante do exposto, conclui-se pelo VETO TOTAL à Lei Municipal nº 4.643 posta
em apreciação pelo Chefe do Poder Executivo, sendo este eivado de vício de iniciativa, não
Ir Á
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passível de ser sanado, bem como pela desnecessidade dos atos impostos pela lei apreciada,
diante da total observância dos Princípios Administrativos que regem a matéria, bem como das
leis específicas e da Constituição da República.
Estas, Sr. Presidente, são as razões do VETO TOTAL ora apresentado, que
submeto à elevada apreciação dos Senhores Membros da Câmara Municipal.
Aproveito a oportunidade para manifestar a Vossa Excelência e aos demais
membros dessa Egrégia Casa Legislativa profestos de elevada estima e distinta consideração.
Atenciosamente;
Excelentíssimo Senhor Vereador
ALEXANDRE CRUZ
Presidente da Câmara Municipal de Nova Friburgo