ESTADO DO RIO DE JANEIRO
MUNICÍPIO DE NOVA FRIBURGO
GABINETE DO PREFEITO
Nova Friburgo-RJ, 30 de abril de 2020.
Ofício PGM nº. 065 /2020.
Ref.: Lei Municipal nº 4.733/20 | ei 04 105.190
Excelentíssimo Senhor Presidente, cn = e?
Cumprimento-o cordialmente com o propósito de esclarecer a Vossa Excelência e
demais Excelentíssimos Vereadores que após analisar a Lei acima citada, de autoria do nobre
Vereador Márcio Damásio, decidi vetá-la parcialmente, nos termos do $1º do art. 173 da Lei
Orgânica Municipal, por trazer contrariedade ab ordenamento jurídico pátrio.
Trata-se de Lei de autoria de Vereador da Câmara Municipal de Nova Friburgo que
obriga a divulgação no Portal da Transparência das informações relacionadas às contratações
formalizadas para o combate ao Covi-19.
Ocorre Sr. Presidente, que a presente Lei, em alguns pontos, padece do vício de
inconstitucionalidade, conforme se passa a demonstrar:
DA AUSÊNCIA DE COMPETÊNCIA DO MUNICÍPIO PARA LEGISLAR SOBRE A
MATÉRIA INSERIDA NO ART. 3º DA LEI - COMPETÊNCIA EXCLUSIVA DA
UNIÃO
Na hipótese, temos uma lei que obriga a divulgação no Portal da Transparência das
informações relacionadas às contratações formalizadas para o combate ao Covid-19, no prazo de
48 (quarenta e oito) horas.
Não fosse a sanção prevista para os casos de descumprimento, a lei seria sancionada,
diante de guardar compatibilidade com a legislação vigente, em especial, a Lei 13.979/2020.
No entanto, impõe o art. 3º da lei municipal, que no cãso de descumprimento, a
autoridade competente responderá por infração político-administrativa, termos do Decreto-
Lei nº 201 de 27 de fevereiro de 1967.
ESTADO DO RIO DE JANEIRO
MUNICÍPIO DE NOVA FRIBURGO
GABINETE DO PREFEITO
Pois bem, o art. 4º do Decreto-Lei 201/67 prevê:
Art. 4º São infrações político-administrativas dos Prefeitos Municipais
sujeitas ao julgamento pela Câmara dos Vereadores e sancionadas
com a cassação do mandato:
IV - Retardar a publicação ou deixar de publicar as leis e atos sujeitos
a essa formalidade;
Assim, percebe-se que a vontade do legislador foi sancionar a conduta (deixar
de publicar as contratações para o combate ao Covid-19, no prazo estipulado de 48 horas) com a
perda do mandato.
E justamente por isso é que termina por esbarrar na incompetência do
município para legislar sobre a matéria. E para melhor elucidar a afirmativa é que lança mão, no
presente veto, de artigo publicado pelo professor José Antonio Gomes Ignácio Junior, que
brilhantemente esclarece as razões da impugnação à norma:
A NATUREZA JURÍDICA DAS INFRAÇÕES POLÍTICO-ADMINISTRATIVAS
As infrações político-administrativas são na definição de Tito Costa:
“as que resultam de procedimento contrário à lei, praticados por
agente político, ou quem lhe faça legitimamente as vezes, e relativas a
específicos assuntos de administração. O Prefeito, tanto quanto o
Governador ou o Presidente da República, é um agente político;
desempenha um múnus público, sem qualquer ligação profissional ou
de emprego em relação ao Município.”
Nas palavras de Hely Lopes Meirelles:
é a decretação da perda do mandato por ter o seu titular incorrido em
falta funcional definida em lei e punida com esta sanção.”
Por fim, José Nilo de Castro também as defin: o:
ESTADO DO RIO DE JANEIRO
MUNICIPIO DE NOVA FRIBURGO
GABINETE DO PREFEITO
Efetivamente, proveem de violação de deveres éticos, funcionais e
governamentais locais, cujo objetivo é a perda do mandato eletivo.
Pode-se interpretar das lições supra, que as infrações político-administrativas,
guardam estreita relação com a eficiência (em sentido amplo) do gestor publico, ou seja, caso
seja ineficiente em seu múnus, pode o Legislativo lhe retirar o mandato mediante certas regras
dispostas em lei.
A eficiência é um dever de todos os administradores por expressa disposição
Constitucional (art. 37, caput). O desprestígio a esse princípio, além de inúmeras outras
consequências, pode acarretar a cassação do mandato do Prefeito.
A cassação tem natureza de ato administrativo vinculado, sendo discricionário
e de interesse interno da edilidade. E vinculado em razão dos efeitos jurídicos da cassação,
refletirem nos direitos políticos do cassado, que tem um mandato para o qual foi
democraticamente legitimado, ceifado antes do prazo legal.
Além da interrupção do exercício do mandato, o Prefeito cassado ainda sofre o
ônus da inelegibilidade, nos termos do artigo 1º, “c” da Lei Complementar 64/90 com as
alterações da LC 135/2010 (lei da ficha limpa). Esses efeitos jurídicos da cassação indicam
qual ente federado pode legislar sobre a matéria, pois somente os detentores de
legitimidade para atuar nos chamados direitos políticos, é que se avocam nessa missão.
EFEITOS JURÍDICOS DA CARACTERIZAÇÃO DAS INFRAÇÕES POLITICO-
ADMINISTRATIVAS
A cassação do mandato de Prefeito traz de plano dois efeitos jurídicos: a
interrupção do mandato em exercício e a inelegibilidade pelo período de oito anos (art. 1º, “c”
LC 64/90).
Em ambos os casos, tem-se a ofensa direta aos direitos políticos assim
definidos por Pedro Henrique Távora Niess:
Sob a epígrafe Dos Direitos Políticos, a Constituição estabelece as
regras básicas concernentes à aquisição, ao &xercício, às restrições, à
suspensão e à perda do direito de eleger e sê
ESTADO DO RIO DE JANEIRO
MUNICÍPIO DE NOVA FRIBURGO
GABINETE DO PREFEITO
O regime brasileiro de representação elegeu técnicas para a escolha e
imputação das funções aos representantes do povo no governo. Esse modelo democrático de
participação popular na gestão da coisa pública, disciplinado por leis, é denominado de direitos
políticos. Nossa Constituição traz nos artigos 14 a 16, o tema Direitos Políticos (capitulo IV).
O aspecto nuclear desses direitos, reside basicamente na capacidade de votar e
ser votado, isso em sentido amplo. Basicamente o Texto Magno divide esses direitos em ativos e
passivos, sendo os primeiros a prerrogativa do indivíduo em votar e o segundo de ser votado.
A doutrina ainda divide esses direitos em positivos, que dispõe sobre as normas
reguladoras da participação no processo político eleitoral, votando ou sendo votado, e negativos
que tratam da vedação da participação do comum no processo eleitoral, ou popularmente
chamado de inelegibilidades.
O comum somente pode ser considerado cidadão, se for detentor da cidadania,
entendida esta no dizer de José Afonso da Silva, como a que:
qualifica os participantes da vida do Estado, é atributo das pessoas
integradas na sociedade estatal, atributo político decorrente do direito
de participar no governo e direito de ser ouvido pela representação
política. Cidadão, no direito brasileiro, é o individuo que seja titular
dos direitos políticos de votar e ser votado e suas consequências.
O termo cidadania advém do latim, que tratava o indivíduo habitante da cidade.
Durante a era romana, traduzia o valor político de uma pessoa e seus respectivos direitos em face
do Estado. Para Dalmo Dallari:
A cidadania expressa um conjunto de direitos que dá à pessoa a
possibilidade de participar ativamente da vida e do governo de seu
povo. Quem não tem cidadanial éstá marginalizado ou excluído da
vida social e da tomada de isões, ficando numa posição de
inferioridade dentro do grupo soci
ESTADO DO RIO DE JANEIRO
MUNICIPIO DE NOVA FRIBURGO
GABINETE DO PREFEITO
Sem sofismas, pode-se deduzir que o indivíduo que não é detentor de seus
direitos políticos, quaisquer que sejam, mesmo que transitoriamente, esta privado da sua
cidadania.
A par desses comentários, surgem duas conclusões importantes: a cassação do
mandato do Prefeito, retira imediatamente o direito (político) de exercício do mandato para o
qual foi eleito; ainda limita através da inelegibilidade, o pleno gozo dos direitos políticos
passivos (inelegibilidade futura).
Nessa situação, houve cirúrgica ruptura da sua cidadania. As infrações político-
administrativas reconhecidas, têm pois, como efeito jurídico, uma suspensão da cidadania do
Prefeito. Daí aflora-se com muita clareza a relevância e importância de eventual subsunção, pois
pode-se inserir os direitos políticos e consequentemente a cidadania, no gênero direitos
fundamentais, como indica Alexy:
De acordo com a interpretação liberal clássica, direitos fundamentais
são “destinados, em primeira instância, a proteger a esfera de
liberdades do individuo contra intervenções dos Poderes Públicos; eles
são direitos de defesa do cidadão contra o Estado. Direitos de defesa
do cidadão contra o Estado são direitos a ações negativas (abstenções)
do Estado.
an?
Veja-se que o professor germânico, se refere ao termo “cidadão”, ou seja, há
uma presunção de exercício dos direitos políticos como garantia fundamental.
Diante desses efeitos que gravitam em torno da cidadania, a cassação do
alcaide por infração político-administrativa, certamente deve ser respaldada por uma
normatização advinda do ente federado de maior hierarquia.
A COMPETÊNCIA EXCLUSIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE A MATÉRIA
Considerando que a ocorrência de político-administrativa
(ineficiência), desprestigia um comando constitucional (art. 37, seus efeitos atingem
ESTADO DO RIO DE JANEIRO
MUNICIPIO DE NOVA FRIBURGO
GABINETE DO PREFEITO
diretamente os direitos políticos, e com isso consequentemente a cidadania, não se encontra no
Texto Constitucional, permissivo específico para o Município legislar sobre o tema.
Em sentido contrário, localizamos no artigo 22, I e XIII, a outorga de
competência exclusiva à União para legislar sobre as seguintes matérias:
Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:
- direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrário,
marítimo, aeronáutico, espacial e do trabalho;
XIII - nacionalidade, cidadania e naturalização;
Ainda o artigo 24, XI da CF, não contempla ao Município a possibilidade de
legislar sobre matéria procedimental:
Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar
concorrentemente sobre:
XI - procedimentos em matéria processual;
A Constituição Federal conferiu expressa e exclusivamente à União, a
faculdade para legislar sobre direito processual, eleitoral e cidadania. Referido artigo, traz
preceitos declaratórios e autorizativos dessa e outras prerrogativas, deixando clara a supremacia
em face dos demais entes da federação diante da relevância material. Inobstante, o parágrafo
único do artigo autoriza mediante lei complementar, a delegação a outros entes sobre pontos
específicos das faculdades.
Como visto acima, a cassação do mandato afeta diretamente os seus direitos
políticos, como a interrupção do exercício do mandato para o qual foi eleito, e a inelegibilidade
futura.
Somando-se a esses fatos, ainda se verifica todo o processo pelo qual o chefe
do Poder Executivo Municipal, é eleito, tem disciplina edificada por normas expedidas pela
União, que regulam os direitos políticos ativos e passivos.
ESTADO DO RIO DE JANEIRO
MUNICÍPIO DE NOVA FRIBURGO
GABINETE DO PREFEITO
Em suma, somente é cidadão, aquele que preenche os requisitos das normas
editadas pela União, como nas palavras de José Afonso da Silva:
Cidadão, no direito brasileiro, é o indivíduo que seja titular dos
direitos políticos de votar e ser votado e suas consequências.
Não parece lógico, que o legislador constituinte tenha alicerçado todo o
processo eleitoral sob o pálio do ordenamento federal, e depois viria a permitir que outro ente (o
Município), pudesse interferir no exercício dessas prerrogativas.
A cassação do mandato eletivo e a inelegibilidade superveniente são situações
que se aquartelam nos direitos políticos, e não na órbita do direito administrativo, que guarda
relação com os agentes políticos em sentido estrito, ou seja, os servidores, subordinados ao
princípio da hierarquia.
A subtração do mandato atinge a cidadania do agente, sendo desafeto ao
Município se imiscuir nessa seara. Fávila Ribeiro (apud CASTRO, José Nilo de. 1999), ressalta a
natureza jurídica da cassação:
No impeachment é basicamente política a natureza da sanção
principal, ao impor a perda do mandato eletivo, como também
acontece com a medida acessória da inabilitação até oito anos. Os
efeitos das duas cominações são essencialmente políticos. A primeira,
caracterizada pela supressão de um mandato político, por seu nefasto
desempenho, e a outra por expungir do status político do cidadão a
dimensão passiva de acesso a cargos políticos, eletivos ou não, pelo
prazo nunca inferior a oito anos. Vai esta última, além da
inelegibilidade — privação do direito de concorrer a postos eletivos-,
distender-se ao exercício de qualquer atividade pública, enquanto
perdurarem os efeitos da inabilit
político de sufrágio, permitindo qué a votar, e impedido que possa
ser votado. É uma decapitação p de do direito imanente à
cidadania.
ESTADO DO RIO DE JANEIRO
az MUNICÍPIO DE NOVA FRIBURGO
sais GABINETE DO PREFEITO
Parece claro que a competência legislativa para a tipificação e disposição do
processo das infrações político-administrativas, reside na órbita federal, sendo desafeto ao
Município legislar sobre esse tipo de matéria.
A redação dos artigos 29 e 30 da CF, não arrebatam as infrações político
administrativas.
Os incisos do artigo 29 guardam relação somente com a auto-organização do
ente, como relata José Afonso da Silva comentando citado artigo:
Com a Constituição de 1988 foi-lhes reconhecido o poder de auto-
organização, ao lado do governo próprio e de competências
exclusivas, e ainda com ampliação destas, de sorte que a Constituição
criou verdadeiramente uma nova instituição municipal no Brasil. Por
outro lado, não há mais, hipótese de prefeitos nomeados. Tornou-se
plena, pois,a capacidade de autogoverno municipal entre nós. A
autonomia municipal, assim, assenta em quatro capacidades: (a)
capacidade de autoorganização, mediante a elaboração de lei orgânica
própria; (b) capacidade de autogoverno, pela eletividade do prefeito e
dos vereadores às respectivas Câmaras Municipais; (c) capacidade
normativa própria, ou capacidade de autolegislação, mediante a
competência de elaboração de leis municipais sobre áreas que são
reservadas à sua competência exclusiva e suplementar; (d) capacidade
de autoadministração (administração própria, para manter e prestar os
serviços de interesse local).
Ainda não se identifica a inserção das infrações político-administrativas, a
regra do artigo 30, I da CF, eis que a autonomia municipal guarda relação com outras atividades,
diversas daquelas reservadas exclusivamente aos demais entes.
Pode-se dizer em linhas gerais, diante da difiguldade em se demarcar com
clareza o tema, que a prerrogativa municipal guarda relação com, várias-atividades cotidianas, em
so da Silva:
especial as atividades administrativas, como leciona novamente Jqsé A:
ESTADO DO RIO DE JANEIRO
MUNICÍPIO DE NOVA FRIBURGO
GABINETE DO PREFEITO
Os assuntos da Administração Municipal, seja na vertente
institucional, seja na vertente funcional, são certamente de interesse
local, pois é inequívoco que cabe exclusivamente ao Município definir
os órgãos de sua Administração assim como os direitos e deveres do
pessoal de sua Administração.
No tocante aos demais incisos do artigo 30 da CF, seus limites são claros, não
comportando sequer em tese dispor sobre direitos políticos.
Assim, considerando que as disposições do artigo 22 da CF, são claros quanto
à competência da União, em especial a possibilidade de legislar sobre direitos políticos e
cidadania, além de matéria processual, e, em contraponto, não vislumbrando nos artigos 29 e 30,
sequer em tese, a possibilidade de competência para edição de normas a respeito de direitos
políticos, podemos concluir que a União se apresenta como única legitimada. Em arremate, o
ilustre Jose Nilo de Castro assevera:
De direito político (aquisição, suspensão, perda, seu exercício) como
da cidadania, é que a questão aqui cogita e sobre esta matéria só a
União pode legislar (art.s 15, caput e 22, I, XII, CR). Falece,
consequentemente, ao Município poder constitucional decorrente,
diversamente do que se verifica com os Estados federados. A
autonomia do Município, como se proclamou, é limitada, ante a
supremacia tanto do Estado quanto e sobretudo da União.
A par do exposto, pode-se concluir que diante da ineficiência do chefe do
Poder Executivo municipal, este pode se ver em subsunção a alguma das hipóteses dos ilícitos
denominados infrações político-administrativas.
A ineficiência deriva do desapego a uma obrigação Constitucional prevista no
caput do artigo 37, que impõe ao administrador o cumprimento de vários postulados, entre eles
que seja eficiente em suas funções. Inobstante outras esferas de responsabilização (improbidade
administrativa — art. 11 da LIA - ; criminal — art. 319 do CP -; etc), o Alcaide ainda fica sujeito
às sanções específicas de cunho político, cujo pronunciamento é de exclusividade da Câmara
Municipal.
Como os efeitos dessa perda do mandato, resvalam nos direitos políticos
passivos do cassado, e consequentemente na sua cidadania, temos que a competência legislativa
advém do disposto no artigo 22, 1 e XIII da CF, ficando afeta exclusivamente à União. Não resta
identificado, pois, o enquadramento das infrações de cunho político-administrativo, nas
previsões dos artigos 29 e 30 da CF.
As competências abarcadas pela autonomi: ipal, guardam relação
exclusiva com os interesses locais de auto organização e a verno, não podendo este ente,
ESTADO DO RIO DE JANEIRO
MUNICÍPIO DE NOVA FRIBURGO
GABINETE DO PREFEITO
restringir por norma local, direitos assegurados por leis federais (aquelas disciplinando os
direitos políticos).”
(in: http://Awww.publicadireito.com.br/artigos/?cod=68053af2923e0020)
Com efeito, “o agente político local conquista o mandato sob as normas
constitucionais. Daí, seria um caos se lei municipal pudesse tirar este mesmo mandato. Ademais,
se cogita da perda de mandato de direito político, não de função administrativa atípica.
Na função administrativa tem-se, em questão de responsabilização, o princípio
da hierarquia; na função política inexiste hierarquia funcional. Com isso, somente lei federal é
que pode definir as hipóteses de perda de mandato eletivo — sanção política autônoma, não
administrativa. Não se deve confundir o ato censurável, que resulta da pratica administrativa,
com a responsabilização político — administrativa.
A perda de mandato é tema constitucional, ligado ao direito relativo à
cidadania (artigo 14, caput, da Carta Magna).
Por ofensa à competência privativa da União para legislar sobre direito
processual, o Supremo Tribunal Federal, na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 11.628-8,
interposta pelo Estado de Santa Catarina, suspendeu dispositivos da Constituição daquele Estado
e do Regimento Interno da Assembléia Legislativa, que dispunha sobre definição e regras de
processamento de impeachment. (A ementa segue mais adiante)
Os crimes de responsabilidade dos Prefeitos, que não são ilícitos penais,
mas infrações político — administrativas, devem ser tratados apenas pela União, porque se
cogita de sanção, punição, de pena que é política, que se adstringe e tem a ver com a
cidadania, e não sanção administrativa atípica, que tem a ver com os servidores públicos.
A Constituição Federal concedeu autonomia para os Municípios elaborarem
suas Leis Orgânicas, as quais se prestam a organizar o governo local e prover sua administração.
Todavia, tal autonomia não é plena, restando restrita à observância dos princípios e diretrizes
previstos nas Constituição Federal e Estadual.”
(in: https://ambitojuridico.com.br/edicoes/revista-46/infracoes-politico-administrativas-do-
prefeito/)
E nessa conformidade, a jurisprudência pací upremo Tribunal Federal,
que afasta a competência dos municípios para legislar sobre o t
ESTADO DO RIO DE JANEIRO
MUNICIPIO DE NOVA FRIBURGO
GABINETE DO PREFEITO
“AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO.
PENAL E CONSTITUCIONAL. CRIME DE
RESPONSABILIDADE. TIPIFICAÇÃO. COMPETÊNCIA
EXCLUSIVA DA UNIÃO. PRECEDENTE DO PLENÁRIO DO
STF. 1. A tipificação do crime de responsabilidade é da competência
legislativa privativa da União. Precedente: ADI n. 2220, Relatora a
Ministra Cármen Lúcia, Plenário, Dje de 7.12.2011. 2. In casu, o
acórdão recorrido assentou: “Representação por inconstitucionalidade.
Artigo 4º, da Lein. 1.692, de 26 de março de 1991. Competência
privativa da União (artigo 22, I, da Constituição Federal de 1988).
Matéria Penal. Declaração de Inconstitucionalidade do citado
dispositivo. Decisão unânime. - Dispondo o artigo 4º, daLei
Municipal n. 1.692, de 26 de março de 1991, que “constitui crime de
responsabilidade, se da autoridade einfração político-
administrativa, do servidor, a sonegação de informações ou o
cerceamento do acesso aos documentos solicitados”, praticou o Poder
legislativo Municipal atividade legislativa para a qual é duplamente
incompetente, por faltar-lhe previsão em sua matriz constitucional
imediata, que o artigo 358, da Constituição do Estado do Rio de
Janeiro, e por haver previsão expressa de que tal competência é
privativa da União, como ressaltou a douta Procuradoria Geral do
Estado.” 3. Agravo regimental a que se nega provimento.”
AI 515894 AgR / RJ - RIO DE JANEIRO. AG.REG. NO AGRAVO
DE INSTRUMENTO | Relator(a): Min. | LUIZ FUX
Julgamento: 28/08/2012. Órgão Julgador: Primeira Turma.
Ainda nessa linha, o julgado da mesma Suprema Corte:
“(...) tem-se que a autoridade reclamada, ao entender que as normas
locais e estaduais se sobrepõem ao que dispõe a legislação nacional
naquilo que tange à disciplina de processo e julgamento de crimes de
responsabilidade, afronta o que determina a SV 46, assim como o que
decidido na ADPF 378/DF, porquanto legitima o recebimento de
denúncia e da deliberação pela cassação do mandato do prefeito do
Município de Novo Progresso/PA por escrutínio secreto. Nesse
sentido: Rel 22.034/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, 24/11/2015. Ante
o exposto, nos termos do art. 161, parágrafo único, do Regimento
Interno desta Suprema Corte, julgo progedente a presente reclamação
para cassar a decisão reclamada proféri Agravo de Instrumento
(...), para que outra seja proferida observando-se a Súmula Vinculante
46 a ADPF 378/DF
ESTADO DO RIO DE JANEIRO
MUNICIPIO DE NOVA FRIBURGO
GABINETE DO PREFEITO
a
a E
Eastas:
[Rel 24.727, rel. min. Dias Toffoli, dec. monocrática, j. 2-5-
2018, DJE 87 de 7-5-2018.]
Relevante a transcrição da Súmula Vinculante nº 46: “A definição dos crimes
de responsabilidade e o estabelecimento das respectivas normas de processo e julgamento são de
competência legislativa privativa da União.”
CONCLUSÃO
Diante do exposto, conclui-se pela inconstitucionalidade do art. 3º da Lei Municipal
enfrentada, tendo em vista que, de uma só penada, o texto invade a competência privativa da
União, ferindo o artigo 22, Ie VIII e os artigos 29 e 30 da Constituição da República, a Súmula
Vinculante nº 46 do Supremo Tribunal Federal e o artigo 358 da Constituição do Estado do Rio
de Janeiro.
Estas, Sr. Presidente, são as razões do VETO PARCIAL ora apresentado, que
submeto à elevada apreciação dos Senhores Membros da Câmara Municipal.
Aproveito a oportunidade pata manifestar a Vossa Excelência e aos demais
membros dessa Egrégia Casa Legislativa protestos de elevada estima e distinta consideração.
Atenciosamente;
Excelentíssimo Senhor Presidente
Vereador ALEXANDRE CRUZ
MD. Presidente da Câmara Municipal de Nova Friburgo