Nova Friburgo, 28 de abril de 2022.
Ofício Gabinete nº 092/2022
Ref.: Veto Total a Lei Municipal nº 4.870/2022
Exmo. Senhor Presidente,
Cumprimentando-o, cordialmente, com o propósito de encaminhar
VETO INTEGRAL à Proposição de Lei nº 4.870/22, que “Dispõe sobre
o Programa de Fornecimento de Absorvente Higiênico, no âmbito do
Município de Nova Friburgo”, nos termos do artigo 173, §1º da Lei
Orgânica Municipal, pelas razões que passa a expor.
Razões do Veto
De plano, é importante consignar que o Poder Executivo Municipal
reconhece a importância da matéria tratada na proposição, tanto é que a
Secretaria Municipal de Educação já havia instaurado, desde o ano
passado, processo administrativo, com intuito de realizar a aquisição de
absorventes íntimos femininos para distribuição gratuita às estudantes
em idade menstrual do Ensino Fundamental e EJA da Rede Pública de
Ensino, cujo certame licitatório encontra-se marcado para o dia 11 de
maio de 2022, às 11hrs00min.
No entanto, mesmo diante de uma nobre intenção legislativa, o
Poder Executivo não pode deixar de analisar a constitucionalidade da
Proposição de Lei nº 4.870/22, tendo em vista que, nos termos do art.
173, §1º, da Lei Orgânica Municipal, ao considerar o projeto, no todo ou
em parte, inconstitucional, vetá-lo-á total ou parcialmente.
Antes de adentrar ao mérito das razões que justificam o veto, é
importante destacar que o controle de constitucionalidade indica uma
análise de compatibilidade no plano vertical entre o parâmetro que é a
norma superior e o objeto que é o ato inferior e irá sofrer a incidência do
controle. É, portanto, a verificação de compatibilidade, de adequação no
plano vertical entre a Constituição e leis ou atos normativos primários,
os quais são objetos de controle.
O controle de constitucionalidade pode ser jurídico, aquele exercido
tipicamente pelo Poder Judiciário, ou, político, exercido tanto pelo Poder
Legislativo quanto pelo Poder Executivo. No caso em epígrafe, estar-se
diante de uma hipótese de controle político preventivo, uma vez que a
análise da constitucionalidade está sendo realizada antes do ingresso
efetivo da norma no ordenamento jurídico, antes de findado o seu
processo de elaboração, diferentemente do controle repressivo que ocorre
após todo o devido processo legislativo.
Em relação à propositura analisada, verifica-se, de início, que há um
vício formal de iniciativa, tendo em vista que o Poder Legislativo não
possui competência para a propositura de leis que criem programas a
serem implementados pelo Poder Executivo, principalmente quando há
um aumento de despesa.
Nessa linha de raciocínio, é inegável que há uma latente violação a
Lei Orgânica Municipal, mais precisamente ao art. 170, II, “f”, cuja
disposição determina que seja de iniciativa exclusiva do Prefeito as leis
que instituem programas municipais.
“Art. 170. São de iniciativa exclusiva do
Prefeito as leis que: (...)
II – disponham sobre: (...)
g) instituição de planos e programas
municipais, locais e setoriais de
desenvolvimento.”
Ao analisar ainda o vício de iniciativa, não pode deixar de ser
mencionado o artigo 61, §1º, II, “b” da Constituição Federal, o qual
atribui a iniciativa privativa para o Chefe do Poder Executivo propor
normativas referentes à organização administrativa e outros pontos
relevantes, como matéria tributária e orçamentária.
“Art. 61. (...)
§ 1º São de iniciativa privativa do Presidente da
República as leis que: (...)
II – disponham sobre: (...)
b) organização administrativa e judiciária,
matéria tributária e orçamentária, serviços
públicos e pessoal da administração dos
Territórios;”
O vício subjetivo ou de iniciativa ocorre, portanto, quando o
processo legislativo para elaboração do respectivo ato legislativo objeto
de controle for deflagrado, iniciado por autoridade que não tem
legitimidade para fazê-lo, uma vez que a matéria é de iniciativa privativa
do Poder Executivo, como é o caso da Lei Municipal nº 4.870/2022.
Nesta perspectiva, constata-se que a norma objeto de análise cria um
programa a ser implementado pelo Poder Executivo, trazendo-lhe a
responsabilidade de toda a estruturação e execução, o que, por óbvio,
interfere diretamente na estrutura e organização administrativa,
violando-se de forma inquestionável o art. 170, II, “f”, da Lei Orgânica
do Município e o art. 61, §1º, II, “b”, da Constituição Federal.
Não obstante, há afronta a separação de poderes, princípio previsto
no artigo 2º da Constituição da República Federativa do Brasil, e
elevado, inclusive, ao rol de cláusula pétrea, conforme disposição do art.
60, §4º, também da Carta Magna.
“Art. 2º São Poderes da União, independentes e
harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e
o Judiciário.”
O princípio da separação de poderes tem em seu cerne a
independência e harmonia, coibindo que um poder usurpe a competência
do outro, isto é, que realize alguma interferência indevida que coloque
em xeque justamente a separação entre os poderes. Com efeito, a nenhum
Poder se admite exercer prerrogativas e atribuições que a Constituição
confiou a outro Poder.
Neste ponto, destaca-se que a atuação legislativa impugnada
equivale à prática de ato de administração, deixando-se de observar o
princípio da separação de poderes, o que torna ainda mais latente a
inconstitucionalidade da proposição em razão do vício de iniciativa
diante da evidente usurpação de competência.
Convém destacar que são incontáveis os precedentes em que se
declara a inconstitucionalidade de lei municipal que fere a iniciativa do
Chefe do Poder Executivo quanto às matérias que lhe são reservadas.
“AGRAVO INTERNO. RECURSO
EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADI
ESTADUAL. LEI DE INICIATIVA
PARLAMENTAR QUE ESTABELECE
COMPETÊNCIAS PARA O PODER
EXECUTIVO DO ESTADO. USURPAÇÃO DA
INICIATIVA DO CHEFE DO PODER
EXECUTIVO. JURISPRUDÊNCIA DESTA
SUPREMA CORTE. 1. Trata-se de Agravo em
Recurso Extraordinário por meio do qual a Mesa
Diretora da Assembleia Legislativa do Estado do
Rio de Janeiro manifesta o seu inconformismo
com o entendimento firmado pelo Tribunal de
origem, que declarou a inconstitucionalidade
formal, por vício de iniciativa, da Lei Estadual
8.723, de 24 de janeiro de 2020, que criou “o
Programa Estadual de Videomonitoramento –
PEV -, com o objetivo de aperfeiçoar e expandir
o alcance do monitoramento por câmeras no
Estado do Rio de Janeiro e dá outras
providências”. 2. A norma local, de iniciativa
parlamentar, a despeito de sua boa intenção,
estabelece competências para o Poder
Executivo do Estado, em especial para a
Secretaria de Estado de Polícia Militar e para
a Secretaria de Estado de Polícia Civil. Ao
assim dispor, usurpa a iniciativa privativa do
Chefe do Poder Executivo, estabelecida para o
Presidente da República no art. 61, §1º, II,
“e”, da Constituição Federal, aplicado
simetricamente a todos os entes da Federação.
3. A jurisprudência da CORTE registra que a
iniciativa privativa do Chefe do Poder
Executivo, estabelecida no art. 61, §1º, II, e, da
Constituição Federal, para legislar sobre a
organização administrativa no âmbito do ente
federativo, veda que os demais legitimados para
o processo legislativo proponham leis que criem,
alterem ou extingam órgãos públicos, ou que
lhes cominem novas atribuições. 4. O acórdão
recorrido observou esse entendimento, razão
pela qual merece ser mantido. 5. Agravo Interno
a que se nega provimento. (AG. REG. no RE
com AGRAVO – ARE 1357552 RJ, Rel. Min.
Alexandre de Moraes, Julgado em 25/03/2022).”
Por fim, assevere-se que a lei cria despesas ao Poder Público
Municipal sem indicar a sua respectiva fonte de custeio na forma exigida
pela Lei Orgânica Municipal, posto que em seu art. 4º apenas cita que as
despesas correrão por conta de dotações orçamentárias do Fundo da
Secretária de Saúde e da Secretaria de Municipal, sem, contudo,
demonstrar a prévia demonstração em planilhas de custeio, conforme
exigência do artigo 255 da Lei Orgânica.
“Art. 254. Nenhuma lei que crie ou aumente
despesa será executada sem que dela conste a
indicação do recurso para atendimento do
correspondente encargo, observada a
obrigatoriedade de demonstração de custeio, nos
termos do art. 255.
Art. 255. Quando da criação, expansão ou
aperfeiçoamento de ações governamentais que
aumentem despesa, deverá haver prévia
demonstração do custeio em planilhas
pormenorizadas da adequação, compatibilidade
e condição orçamentário-financeira, inclusive
de manutenção, de forma que somadas todas as
despesas da mesma espécie, realizadas e a
realizar, não ultrapassem os limites previstos no
orçamento de cada exercício, observado o
disposto na legislação federal que estabelece
normas financeiras na gestão fiscal.”
Note-se, tal como bem dispõe o art. 255, que a indicação da fonte
de custeio deve ser secundada por indicações técnicas, que evidenciem a
sua respectiva compatibilidade com o regime orçamentário-financeiro ora
vigente. A mera alusão às dotações orçamentárias, como bem se verifica,
não satisfaz o que exige o art. 255.
Assim, conclui-se que não há como prosperar a Lei n°
4.870/2022, em razão de sua inconstitucionalidade formal por violar
iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo, afrontar a separação
de poderes, além de gerar aumento de despesa sem indicação correta da
respectiva fonte de custeio, tal como exige a Lei Orgânica do Município.
Por todo o exposto, apresento o VETO INTEGRAL do Projeto de
Lei apresentado e suas razões.
Palácio Barão de Nova Friburgo, 28 de abril de 2022.
JOHNNY MAYCON
PREFEITO