SECRETARIA DE
GABINETE DO
PREFEITO
Nova Friburgo, 19 de julho de 2022.
Ofício Gabinete nº )35/2022
Ref.: Veto Parcial a Lei Municipal nº 4.891/2022
Excelentíssimo Senhor Presidente,
Cumprimentando-o, cordialmente, com o propósito de encaminhar VETO
PARCIAL à Proposição de Lei nº 4.891/22, que “Estabelece a promoção de ações que
visem a valorização de mulheres e meninas e a prevenção e combate à violência contra
as mulheres pela Rede Municipal de ensino”, nos termos do artigo 173, $1º da Lei
Orgânica Municipal, pelas razões que passa a expor.
Razões do Veto
De plano, é importante consignar que o Poder Executivo Municipal reconhece a
importância da matéria tratada na proposição, uma vez que trata de maneira louvável os
direitos e a valorização da mulher, bem como o combate a violência contra elas.
No entanto, mesmo diante de uma nobre intenção legislativa, o Poder Executivo
não pode deixar de analisar a constitucionalidade da Proposição de Lei nº 4.891/22, tendo
em vista que, nos termos do art. 173, $1º, da Lei Orgânica Municipal, ao considerar o
projeto, no todo ou em parte, inconstitucional, vetá-lo-á total ou parcialmente.
Antes de adentrar ao mérito das razões que justificam o veto parcial, é importante
destacar que o controle de constitucionalidade indica uma análise de compatibilidade no
plano vertical entre o parâmetro que é a norma superior e o objeto que é o ato inferior e
irá sofrer a incidência do controle. É, portanto, a verificação de compatibilidade, de
adequação no plano vertical entre a Constituição e leis ou atos normativos primários, os
quais são objetos de controle.
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O controle de constitucionalidade pode ser jurídico, aquele exercido tipicamente
pelo Poder Judiciário, ou, político, exercido tanto pelo Poder Legislativo quanto pelo
Poder Executivo. No caso em epígrafe, estar-se diante de uma hipótese de controle
político preventivo, uma vez que a análise da constitucionalidade está sendo realizada
antes do ingresso efetivo da norma no ordenamento jurídico, antes de findado o seu
processo de elaboração, diferentemente do controle repressivo que ocorre após todo o
devido processo legislativo.
A Constituição Federal coloca no art. 22, inciso XXIV que compete privativamente
à União legislar sobre diretrizes e bases da educação nacional. Ao falar em competência
privativa, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios não dispõem de competência
para legislar sobre as matérias elencadas no art. 22. A carta republicana ainda traz uma
seção específica sobre a temática que vai dos artigos 205 a 214. O art. 210 coloca que
serão fixados conteúdos mínimos para o ensino fundamental, de maneira a assegurar
formação básica comum e respeito aos valores culturais e artísticos, nacionais e regionais.
Sobre a competência contida no art.22, inciso XXIV da CRFB/88, de fato, a União
legislou sobre a referida matéria. Trata-se da Lei nº 9394/96, também conhecida como
Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB). Porém, a LDB traz em seu art.
9º, inciso IV um ponto interessante ao considerar incumbência da União, em colaboração
com Estados, Distrito Federal e Municípios, estabelecer diretrizes para nortear os
currículos e seus conteúdos mínimos de forma que se assegure a formação básica comum.
Ou seja, nesse caso, a União, com a colaboração dos outros entes, seriam os responsáveis
pela elaboração curricular.
Nesta toada, as grades curriculares a serem cumpridas pelas instituições de ensino
devem observar o disposto na Lei de Diretrizes e Bases da Educação, editada pela União
Federal, em observância à competência traçada no artigo 22, da Constituição Federal.
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O exegeta, ao analisar uma norma jurídica, deve desenvolver o seu raciocínio da
maneira mais ampla possível, observando mais do que as palavras deixam aparente em
uma primeira leitura. Deve primar, em especial, pela análise dos impactos que serão
sentidos no mundo material em razão da inovação no ordenamento jurídico.
Nesse contexto, não pode o Legislativo Municipal estabelecer disciplinas distintas
das estabelecidas pela Lei Federal, no que concerne à grade curricular a ser cumprida
pelas escolas municipais. Embora seja possível a regulamentação da lei federal para
adaptá-la às peculiaridades locais, bem como para detalhar a forma pela qual a grade
curricular seria cumprida, tal disciplina deve ser feita pelo Poder Executivo, sendo vedada
a ingerência do Legislativo nessas questões.
Cabe aos órgãos técnicos da área da educação que integram a Administração
Pública, em cada uma das esferas federativas definirem os conteúdos programáticos
curriculares do ensino, respeitados os parâmetros mínimos estabelecidos na gestão
administrativa da educação no plano nacional.
Assim, quando o Poder Legislativo do Município edita lei sinalizando para a
inclusão de novas disciplinas na grade curricular, essa atuação do legislador invade,
indevidamente, esfera que é própria da atividade do Administrador Público, violando o
princípio da separação de poderes.
Assim, é inegável que há uma latente violação à Lei Orgânica Municipal, mais
precisamente ao art. 170, inciso II, alínea “b”, cuja disposição determina que seja de
iniciativa exclusiva do Prefeito as leis que disponham sobre definição acerca da estrutura
da Administração Pública:
“Art. 170. São de iniciativa exclusiva do Prefeito as leis que: (...)
II — disponham sobre: (...)
b) criação, extinção e definição de estrutura e atribuições das Secretarias e
órgãos de administração direta e indireta;”
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Neste mesmo sentido, veja-se a manifestação do Egrégio Tribunal de Justiça do
Estado de Minas Gerais ao se debruçar sobre caso análogo:
EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI
10.422/12 DO MUNICÍPIO DE BELO HORIZONTE -
ESTABELECIMENTO DE DISCIPLINA A SER CUMPRIDA NAS
ESCOLAS MUNICIPAIS - COMPETÊNCIA SUPLEMENTAR DO
MUNICÍPIO - COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO PODER EXECUTIVO
- VÍCIO DE NATUREZA FORMAL - INCONSTITUCIONALIDADE.
I- A iniciativa para a propositura de lei que verse sobre matéria de cunho
eminentemente administrativo, afeta ao juízo de discricionariedade da
Administração, é privativa do Poder Executivo, sendo inconstitucional a lei
proposta pelo Legislativo que trate sobre essas questões.
2- A grade curricular a ser cumprida pelas instituições de ensino é
estabelecida pela União Federal, competindo ao Município apenas
esmiuçar sua aplicação, adaptando-a para as peculiaridades locais.
3- A competência para regulamentar a aplicação da Lei Federal é do
Poder Executivo, sob pena de ingerência indevida do Legislativo sobre o
Executivo e violação ao princípio da tripartição de poderes.
4- Declaração de inconstitucionalidade da Lei 10.422/12, do Município de
Belo Horizonte.
- Representação procedente.
AÇÃO DIRETA INCONST Nº 1.0000.13.024915-4/000 - COMARCA DE
BELO HORIZONTE - REQUERENTE(S): PREFEITO DO MUNICÍPIO DE
BELO HORIZONTE - REQUERIDO(A)(S): PRESID CÂMARA MUN
BELO HORIZONTE
O vício subjetivo ou de iniciativa ocorre, portanto, quando o processo legislativo
para elaboração do respectivo ato legislativo objeto de controle for deflagrado, iniciado
por autoridade que não tem legitimidade para fazê-lo, uma vez que uma parte da matéria
é de iniciativa privativa do Poder Executivo, como é o caso da Lei Municipal nº
4.891/2022.
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Nesta perspectiva, constata-se que a previsão constante no art. 2º, inciso XI da lei
objeto de análise cria nova matéria de estudo na grade curricular municipal, violando-se
SR)
a
de forma inquestionável o art. 170, inciso II, alíneas e “b”, da Lei Orgânica do
Município.
Sem prejuízo, também merece destaque que o magistério a qual faz referência a lei
objeto de análise deverá ser realizado por profissional com formação em direito, e este
bacharel precisará de curso de complementação pedagógica para lecionar, conforme
determinações do Ministério da Educação (MEC).
Outrossim, tendo em vista que nos quadros de servidores da Administração Pública
não existe tal profissional qualificado, a prestação de tal serviço demandaria a criação de
cargos públicos na administração direta, o que exigiria aumento de despesas públicas em
seara de competência exclusiva do Executivo.
Não obstante, também se revela afronta a separação de poderes, princípio previsto
no artigo 2º da Constituição da República Federativa do Brasil, e elevado, inclusive, ao
rol de cláusula pétrea, conforme disposição do art. 60, $4º, também da Carta Magna.
“Art. 2º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o
Legislativo, o Executivo e o Judiciário. ”
O princípio da separação de poderes tem em seu cerne a independência e harmonia,
coibindo que um poder usurpe a competência do outro, isto é, que realize alguma
interferência indevida que coloque em xeque justamente a separação entre os poderes.
Com efeito, a nenhum Poder se admite exercer prerrogativas e atribuições que a
Constituição confiou a outro Poder.
Neste ponto, destaca-se que a atuação legislativa impugnada equivale à prática de
ato de administração, deixando-se de observar o princípio da separação de poderes, o que
torna ainda mais latente a inconstitucionalidade da proposição em razão do vício de
iniciativa diante da evidente usurpação de competência.
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PREFEITURA
Convém destacar que são incontáveis os precedentes em que se declara a
inconstitucionalidade de lei municipal que fere a iniciativa do Chefe do Poder Executivo
quanto às matérias que lhe são reservadas.
“AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO.
ADI ESTADUAL. LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR QUE
ESTABELECE COMPETÊNCIAS PARA O PODER EXECUTIVO DO
ESTADO. USURPAÇÃO DA INICIATIVA DO CHEFE DO PODER
EXECUTIVO. JURISPRUDÊNCIA DESTA SUPREMA CORTE. 1. Trata-
se de Agravo em Recurso Extraordinário por meio do qual a Mesa Diretora da
Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro manifesta o seu
inconformismo com o entendimento firmado pelo Tribunal de origem, que
declarou a inconstitucionalidade formal, por vício de iniciativa, da Lei
Estadual 8.723, de 24 de janeiro de 2020, que criou “o Programa Estadual de
Videomonitoramento -PEV -, com o objetivo de aperfeiçoar e expandir o
alcance do monitoramento por câmeras no Estado do Rio de Janeiro e dá outras
providências”. 2. A norma local, de iniciativa parlamentar, a despeito de
sua boa intenção, estabelece competências para o Poder Executivo do
Estado, em especial para a Secretaria de Estado de Polícia Militar e para
a Secretaria de Estado de Polícia Civil. Ao assim dispor, usurpa a
iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, estabelecida para o
Presidente da República no art. 61, 81º, II, “e”, da Constituição Federal,
aplicado simetricamente a todos os entes da Federação. 3. A jurisprudência
da CORTE registra que a iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo,
estabelecida no art. 61, $1º, II, e, da Constituição Federal, para legislar sobre a
organização administrativa no âmbito do ente federativo, veda que os demais
legitimados para o processo legislativo proponham leis que criem, alterem ou
extingam órgãos públicos, ou que lhes cominem novas atribuições. 4. O
acórdão recorrido observou esse entendimento, razão pela qual merece ser
mantido. 5. Agravo Interno a que se nega provimento. (AG. REG. no RE com
AGRAVO -— ARE 1357552 RJ, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Julgado em
25/03/2022)”
Assim, conclui-se que não há como prosperar a redação prevista no inciso XI do
art. 2º da Lei nº 4.891/2022, em razão de sua inconstitucionalidade formal por violar
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iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo, afrontar a separação de poderes,
contrariando as disposições legais aplicáveis a espécie.
Por todo o exposto, resolvo apor VETO PARCIAL para expungir o inciso XI
do art. 2º da Lei nº 4.891/2022, o que faço arrimado nas razões acima.
Palácio Barão de Nova Friburgo, 19 de julho de 2022.
JOHNNY MAYCON
PREFEITO