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Nova Friburgo, 14 de outubro de 2022.
Ofício Gabinete nº 403 /2022
Ref.: Veto Parcial a Lei Municipal nº 4.907/2022
Excelentíssimo Senhor Presidente,
Cumprimentando-o, cordialmente, com o propósito de encaminhar VETO TOTAL
à Proposição de Lei nº 4.907/22, que “Institui o Programa Assistência Técnica Pública
e Gratuita para projeto de construção de habitação de interesse social para famílias de
baixa renda”, nos termos do artigo 173, $1º da Lei Orgânica Municipal, pelas razões que
passo a expor.
Razões do Veto
De plano, é importante consignar que o Poder Executivo Municipal reconhece a
importância da matéria tratada na proposição, uma vez que trata de maneira louvável o
direito constitucional a moradia, previsto no art. 6º da CRFB/88.
No entanto, mesmo diante de uma nobre intenção legislativa, o Poder Executivo
não pode deixar de analisar a constitucionalidade, da Proposição de Lei nº 4.907/22, tendo
em vista que, nos termos do art. 173, 81º, da Lei Orgânica Municipal, ao considerar o
projeto, no todo ou em parte, inconstitucional, vetá-lo-á total ou parcialmente.
Antes de adentrar ao mérito das razões que justificam o veto, é primacial destacar
que o controle de constitucionalidade indica uma análise de compatibilidade no plano
vertical entre o parâmetro que é a norma superior e o objeto que é o ato inferior e sofrerá
a incidência do controle. É, portanto, a verificação de compatibilidade, de adequação no
plano vertical entre a Constituição e leis ou atos normativos primários, os quais são
objetos de controle.
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O controle de constitucionalidade pode ser jurídico, aquele exercido tipicamente
pelo Poder Judiciário, ou, político, exercido tanto pelo Poder Legislativo quanto pelo
Poder Executivo. No caso em epígrafe, estar-se diante de uma hipótese de controle
político preventivo, uma vez que a análise da constitucionalidade está sendo realizada
antes do ingresso efetivo da norma no ordenamento jurídico, antes de findado o seu
processo de elaboração, diferentemente do controle repressivo que ocorre após todo o
devido processo legislativo.
Em relação à propositura analisada, verifica-se, que há um vício formal de
iniciativa, tendo em vista que o Poder Legislativo não possui competência para a
propositura de leis que prevejam atribuições de Secretarias e órgãos da administração
direta e indireta.
O hermeneuta, ao analisar uma norma jurídica, deve desenvolver o seu raciocínio
da maneira mais ampla possível, observando mais do que as palavras deixam aparente em
uma primeira leitura, devendo primar, em especial, pela análise dos impactos que serão
sentidos no mundo material em razão da inovação no ordenamento jurídico.
Pois bem. Da leitura da Lei Municipal nº 4.907/2022, verifica-se que ao instituir
Programa de Assistência Técnica Pública e Gratuita para projeto de construção de
habitação de interesse social para famílias de baixa renda, o nobre edil tenta, de alguma
forma, regular a estrutura de funcionamento da Administração Pública, mais
precisamente a Secretaria Municipal de Meio Ambiente e Desenvolvimento Urbano
Sustentável. Logo, a norma impõe, mesmo que indiretamente, uma nova atribuição para
o órgão, qual seja a construção de habitações de interesse social para famílias de baixa
renda, querendo, assim, determinar a maneira com a qual a Secretaria deva instituir a
referida política pública no âmbito do Município de Nova Friburgo.
Com isso, inova-se nas atribuições legais a serem exercidas pela Secretaria
Municipal de Meio Ambiente e Desenvolvimento Urbano Sustentável, sem que haja
iniciativa de lei por parte do Chefe do Poder Executivo, competente para tanto. Assim, é
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inegável que há uma latente violação à Lei Orgânica Municipal, mais precisamente ao
art. 170, inciso II, alínea “b”, cuja disposição determina que seja de iniciativa exclusiva
do Prefeito as leis que disponham sobre definição acerca de atribuições das Secretarias e
órgãos de administração direta:
“Art. 170. São de iniciativa exclusiva do Prefeito as leis que: (...)
II — disponham sobre: (...)
b) criação, extinção e definição de estrutura e atribuições das Secretarias e
órgãos de administração direta e indireta;”
Com efeito, ao analisar ainda o vício de iniciativa, não pode deixar de ser
mencionado o artigo 61, 81º, inciso II, alínea “a” da Constituição Federal, o qual atribui
a iniciativa privativa para o Chefe do Poder Executivo propor normativas referentes à
criação de cargos e funções no âmbito da administração municipal.
“Art. 61. (...)
$ 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que: (...)
II — disponham sobre:
a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração
direta e autárquica ou aumento de sua remuneração;”
O vício subjetivo ou de iniciativa ocorre, portanto, quando o processo legislativo
para elaboração do respectivo ato legislativo objeto de controle for deflagrado, iniciado
por autoridade que não tem legitimidade para fazê-lo, uma vez que a matéria é de
iniciativa privativa do Poder Executivo, como é o caso da Lei Municipal nº 4.907/2022.
Nesta perspectiva, cumpre trazer a memória que é ponto pacífico na doutrina, bem
como na jurisprudência, que ao Poder Executivo cabe primordialmente a função de
administrar, que se revela em atos de planejamento, organização, direção e execução de
atividades inerentes ao Poder Público. De outra banda, ao Poder Legislativo, de forma
primacial, cabe a função de editar leis, ou seja, atos normativos revestidos de generalidade
e abstração.
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Hely Lopes Meirelles!, com a clareza que lhe é peculiar, anota que:
“(...) a Prefeitura não pode legislar, como a Câmara não pode administrar.
Cada um dos órgãos tem missão própria e privativa: a Câmara estabelece regra
para a Administração; a Prefeitura a executa, convertendo o mandamento legal,
genérico e abstrato, em atos administrativos, individuais e concretos. O
Legislativo edita normas; o Executivo pratica atos segundo as normas. Nesta
sinergia de funções é que residem a harmonia e independência dos Poderes,
princípio constitucional (art. 2º) extensivo ao governo local. Qualquer
atividade, da Prefeitura ou Câmara, realizada com usurpação de funções é nula
e inoperante”.
Ainda sobre o tema, o referido autor sintetiza que:
"(..) todo ato do Prefeito que infringir prerrogativa da Câmara - como também
toda deliberação da Câmara que invadir ou retirar atribuição da Prefeitura ou
do Prefeito - é nulo, por ofensivo ao princípio da separação de funções dos
órgãos do governo local (CF, art.2º e o art. 31), podendo ser invalidado pelo
Poder Judiciário”.
O legislador municipal, na hipótese analisada, criou obrigações de cunho
administrativo para a Administração Pública local, violando-se de forma inquestionável
o art. 170, inciso II, alíneas “b”, da Lei Orgânica do Município e o art. 61, 81º, inciso II,
“a”, da Constituição Federal, conforme dito alhures.
Sem embargo, também se revela afronta a separação de poderes, princípio previsto
no artigo 2º da Constituição da República Federativa do Brasil, e elevado, inclusive, ao
rol de cláusula pétrea, conforme disposição do art. 60, 84º, também da Carta Magna.
“Art. 2º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o
Legislativo, o Executivo e o Judiciário.”
1 Direito municipal brasileiro, 152 ed., atualizada por Márcio Schneider Reis e Edgard Neves da Silva, São
Paulo, Malheiros, 2006, p.708 e 712
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O princípio da separação de poderes tem em seu cerne a independência e harmonia,
coibindo que um poder usurpe a competência do outro, isto é, que realize alguma
interferência indevida que coloque em xeque justamente a separação entre os poderes.
Com efeito, a nenhum Poder se admite exercer prerrogativas e atribuições que a
Constituição confiou a outro Poder.
Neste ponto, destaca-se que a atuação legislativa impugnada equivale à prática de
ato de administração, deixando-se de observar o princípio da separação de poderes, o que
torna ainda mais latente a inconstitucionalidade da proposição em razão do vício de
iniciativa diante da evidente usurpação de competência.
Convém destacar que são incontáveis os precedentes em que se declara a
inconstitucionalidade de lei municipal que fere a iniciativa do Chefe do Poder Executivo
quanto às matérias que lhe são reservadas.
O Pretório Excelso já se manifestou nesse sentido, veja-se:
“AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO.
ADI ESTADUAL. LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR QUE
ESTABELECE COMPETÊNCIAS PARA O PODER EXECUTIVO DO
ESTADO. USURPAÇÃO DA INICIATIVA DO CHEFE DO PODER
EXECUTIVO. JURISPRUDÊNCIA DESTA SUPREMA CORTE. 1. Trata-
se de Agravo em Recurso Extraordinário por meio do qual a Mesa Diretora da
Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro manifesta o seu
inconformismo com o entendimento firmado pelo Tribunal de origem, que
declarou a inconstitucionalidade formal, por vício de iniciativa, da Lei
Estadual 8.723, de 24 de janeiro de 2020, que criou “o Programa Estadual de
Videomonitoramento -PEV -, com o objetivo de aperfeiçoar e expandir o
alcance do monitoramento por câmeras no Estado do Rio de Janeiro e dá outras
providências”. 2. A norma local, de iniciativa parlamentar. a despeito de
sua boa intenção, estabelece competências para o Poder Executivo do
Estado, em especial para a Secretaria de Estado de Polícia Militar e para
a Secretaria de Estado de Polícia Civil. Ao assim dispor, usurpa a
iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, estabelecida para o
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Presidente da República no art. 61, 81º, II, “e”, da Constituição Federal,
aplicado simetricamente a todos os entes da Federação. 3. A jurisprudência
da CORTE registra que a iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo,
estabelecida no art. 61, $1º, II, e, da Constituição Federal, para legislar sobre a
organização administrativa no âmbito do ente federativo, veda que os demais
legitimados para o processo legislativo proponham leis que criem, alterem ou
extingam órgãos públicos, ou que lhes cominem novas atribuições. 4. O
acórdão recorrido observou esse entendimento, razão pela qual merece ser
mantido. 5. Agravo Interno a que se nega provimento. (AG. REG. no RE com
AGRAVO — ARE 1357552 RJ, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Julgado em
25/03/2022)”
Assim, conclui-se que não há como prosperar a Lei nº 4.907/2022, em razão de
sua inconstitucionalidade formal por violar iniciativa exclusiva do Chefe do Poder
Executivo, afrontar a separação de poderes, contrariando as disposições legais aplicáveis
a espécie.
Por todo o exposto, apresento o VETO TOTAL do Projeto de Lei apresentado
e suas razões.
Palácio Barão de Nova Friburgo, 14 de outubro de 2022.
JOHNNY MAYCON
PREFEITO