Nova Friburgo, 16 de novembro de 2023.
Excelentíssimo Senhor Presidente,
Cumprimentando-o, cordialmente, com o propósito de encaminhar VETO
TOTAL à Proposição de Lei nº 4.984/2023, que “Dispõe sobre a criação do Programa
‘Nosso Artista tem Valor’, de incentivo à arte local”, nos termos do artigo 173, § 1º da
Lei Orgânica Municipal, pelas razões que passa a expor.
Razões do Veto
De plano, é importante consignar que o Poder Executivo Municipal reconhece a
importância da matéria tratada na proposição, uma vez que, de maneira louvável, visa
incentivar o artista friburguense.
No entanto, mesmo diante de uma nobre intenção legislativa, o Poder Executivo
não pode deixar de analisar a constitucionalidade e o interesse público da Proposição de
Lei nº 4.965/23, tendo em vista que, nos termos do art. 173, § 1º, da Lei Orgânica
Municipal, ao considerar o projeto, no todo ou em parte, inconstitucional, vetá-lo-á total
ou parcialmente.
Antes de adentrar ao mérito das razões que justificam o veto, é importante
destacar que o controle de constitucionalidade indica uma análise de compatibilidade no
plano vertical entre o parâmetro que é a norma superior e o objeto que é o ato inferior e
irá sofrer a incidência do controle. É, portanto, a verificação de compatibilidade, de
adequação no plano vertical entre a Constituição e leis ou atos normativos primários, os
quais são objetos de controle.
O controle de constitucionalidade pode ser jurídico, aquele exercido tipicamente
pelo Poder Judiciário, ou, político, exercido tanto pelo Poder Legislativo quanto pelo
Poder Executivo. No caso em epígrafe, estar-se diante de uma hipótese de controle
político preventivo, uma vez que a análise da constitucionalidade está sendo realizada
antes do ingresso efetivo da norma no ordenamento jurídico, antes de findado o seu
processo de elaboração, diferentemente do controle repressivo que ocorre após todo o
devido processo legislativo.
Em relação à propositura analisada, verifica-se, em primeira análise, que há um
vício formal de iniciativa, tendo em vista que o Poder Legislativo não possui
competência para a propositura de leis que prevejam atribuições de Secretarias e órgãos
da administração direta e indireta.
O exegeta, ao analisar uma norma jurídica, deve desenvolver o seu raciocínio da
maneira mais ampla possível, observando mais do que as palavras deixam aparente em
uma primeira leitura. Deve primar, em especial, pela análise dos impactos que serão
sentidos no mundo material em razão da inovação no ordenamento jurídico.
De início, o ato de obrigar que parte dos recursos públicos empreendidos em
eventos sejam destinados à artistas locais, bem como, ao definir o modo de contratação
a ser utilizado pela Secretaria Municipal de Cultura para contratação de artistas, bem
como, a criação de atribuições de fiscalização, caracteriza interferência na atuação do
Executivo, o que ofende o princípio da harmonia e independência entre os Poderes,
contemplado na Constituição Federal (art. 2º), na Constituição Estadual (art. 7º) e
também na Lei Orgânica do Município de Nova Friburgo (art. 13).
O princípio da separação de poderes tem em seu cerne a independência e
harmonia, coibindo que um poder usurpe a competência do outro, isto é, que realize
alguma interferência indevida que coloque em xeque justamente a separação entre os
poderes. Com efeito, a nenhum Poder se admite exercer prerrogativas e atribuições que
a Constituição confiou a outro Poder.
Neste ponto, destaca-se que a atuação legislativa impugnada equivale à prática de
ato de administração, deixando-se de observar o princípio da separação de poderes, o
que torna ainda mais latente a inconstitucionalidade da proposição em razão do vício de
iniciativa diante da evidente usurpação de competência.
Convém destacar que são incontáveis os precedentes em que se declara a
inconstitucionalidade de lei municipal que fere a iniciativa do Chefe do Poder Executivo
quanto às matérias que lhe são reservadas.
“AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO.
ADI ESTADUAL. LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR QUE
ESTABELECE COMPETÊNCIAS PARA O PODER EXECUTIVO DO
ESTADO. USURPAÇÃO DA INICIATIVA DO CHEFE DO PODER
EXECUTIVO. JURISPRUDÊNCIA DESTA SUPREMA CORTE. 1. Tratase de Agravo em Recurso Extraordinário por meio do qual a Mesa Diretora
da Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro manifesta o seu
inconformismo com o entendimento firmado pelo Tribunal de origem, que
declarou a inconstitucionalidade formal, por vício de iniciativa, da Lei
Estadual 8.723, de 24 de janeiro de 2020, que criou “o Programa Estadual de
Videomonitoramento –PEV -, com o objetivo de aperfeiçoar e expandir o
alcance do monitoramento por câmeras no Estado do Rio de Janeiro e dá
outras providências”. 2. A norma local, de iniciativa parlamentar, a
despeito de sua boa intenção, estabelece competências para o Poder
Executivo do Estado, em especial para a Secretaria de Estado de Polícia
Militar e para a Secretaria de Estado de Polícia Civil. Ao assim dispor,
usurpa a iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, estabelecida
para o Presidente da República no art. 61, §1º, II, “e”, da Constituição
Federal, aplicado simetricamente a todos os entes da Federação. 3. A
jurisprudência da CORTE registra que a iniciativa privativa do Chefe do
Poder Executivo, estabelecida no art. 61, §1º, II, e, da Constituição Federal,
para legislar sobre a organização administrativa no âmbito do ente federativo,
veda que os demais legitimados para o processo legislativo proponham leis
que criem, alterem ou extingam órgãos públicos, ou que lhes cominem novas
atribuições. 4. O acórdão recorrido observou esse entendimento, razão pela
qual merece ser mantido. 5. Agravo Interno a que se nega provimento. (AG.
REG. no RE com AGRAVO – ARE 1357552 RJ, Rel. Min. Alexandre de
Moraes, Julgado em 25/03/2022).”
É cediço que incumbe exclusivamente ao Poder Executivo a administração do
Município, tarefa que engloba a criação e estruturação dos órgãos públicos e a gestão, a
organização e a execução dos serviços e das obras públicas municipais. Para se
desincumbir dessa tarefa de administração deve o Prefeito estar resguardado de
interferências indevidas em sua atuação, razão pela qual lhe assegura o artigo 170, II da
Lei Orgânica do Município a competência exclusiva para dispor sobre a estrutura,
organização e funcionamento da administração municipal
Art. 170. São de iniciativa exclusiva do Prefeito as leis que: (...)
II – disponham sobre: (...)
b) criação, extinção e definição de estrutura e atribuições das Secretarias
e órgãos de administração direta e indireta;
Pois bem. Da leitura do texto da Lei 4.984/2023, temos que o legislador, mesmo
que indiretamente, novas atribuições para a Secretaria Municipal de Cultura, qual sejam,
criação de cadastro de artistas locais para fins de rodízio das apresentações, elaboração
de Chamamento Público, que geralmente é realizado por outro órgão do executivo, e até
mesmo atribuições de fiscalização de eventos privados, tudo sem que haja iniciativa de
lei por parte do Chefe do Poder Executivo, competente para tanto. Assim, é inegável
que há uma latente violação à Lei Orgânica Municipal, mais precisamente ao art. 170,
inciso II, alínea “b”, cuja disposição determina que seja de iniciativa exclusiva do
Prefeito as leis que disponham sobre definição acerca de atribuições das Secretarias e
órgãos de administração direta.
O vício subjetivo ou de iniciativa ocorre, portanto, quando o processo legislativo
para elaboração do respectivo ato legislativo objeto de controle for deflagrado, iniciado
por autoridade que não tem legitimidade para fazê-lo, uma vez que uma parte da matéria
é de iniciativa privativa do Poder Executivo, como é o caso da Lei Municipal nº
4.984/2023.
Assim, conclui-se que não há como prosperar a redação prevista no art. 1º, § 3º
da Lei n° 4.984/2023, em razão de sua inconstitucionalidade formal por violar iniciativa
exclusiva do Chefe do Poder Executivo, afrontar a separação de poderes, contrariando
as disposições legais aplicáveis à espécie.
Noutro ponto, observamos uma clara inconstitucionalidade material na medida
quando impõe à iniciativa privada que contrate artistas locais para abertura de eventos
privados, o mandamento ofende a livre iniciativa, Fundamento da República Federativa
do Brasil, nos termos de seu art. 1º, IV,
Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel
dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado
Democrático de Direito e tem como fundamentos:
I - a soberania;
II - a cidadania;
III - a dignidade da pessoa humana;
IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;
A Lei Municipal 4.984/2023, ao determinar, em seu art. 10, que a abertura de
eventos seja obrigatoriamente realizada por artistas locais, vai de encontro ao
fundamento constitucional, uma vez que interfere na dinâmica econômica da atividade
empresarial, em ofensa ao art. 170, caput, da Carta Política. Nesse sentido, já se
manifestou o Pretório Excelso:
CONSTITUCIONAL. FEDERALISMO E RESPEITO ÀS REGRAS DE
DISTRIBUIÇÃO DE COMPETÊNCIA. LEI 5.853/2017 DO DISTRITO
FEDERAL. OBRIGAÇÃO DE CONFERIR ACRÉSCIMO DE 30
MINUTOS EM ESTACIONAMENTO, APÓS PAGAMENTO DA TARIFA.
COMPETÊNCIA DA UNIÃO EM MATÉRIA DE DIREITO CIVIL,
RESSALVADO O ENTENDIMENTO DESTE RELATOR ( CF, ART. 22,
I). DESPROPORCIONALIDADE DA MEDIDA. OFENSA AO PRINCÍPIO
DA LIVRE INICIATIVA (ART. 170, CAPUT, DA CF).
INCONSTITUCIONALIDADES FORMAL E MATERIAL
RECONHECIDAS. PROCEDÊNCIA. 1. As regras de distribuição de
competências legislativas são alicerces do federalismo e consagram a fórmula
de divisão de centros de poder em um Estado de Direito. Princípio da
predominância do interesse. 2. A Constituição Federal de 1988, presumindo
de forma absoluta para algumas matérias a presença do princípio da
predominância do interesse, estabeleceu, a priori, diversas competências para
cada um dos entes federativos – União, Estados-Membros, Distrito Federal e
Municípios – e, a partir dessas opções, pode ora acentuar maior centralização
de poder, principalmente na própria União ( CF, art. 22), ora permitir uma
maior descentralização nos Estados-Membros e nos Municípios ( CF, arts. 24
e 30, inciso I). 3. A Lei 5.853/2017 do Distrito Federal, ao assegurar
acréscimo de 30 minutos para saída do estacionamento após o pagamento da
tarifa, ressalvado entendimento pessoal, viola a competência da União para
legislar sobre Direito Civil (art. 22, I, CF). Precedentes. 4. Ademais, ao
estipular o acréscimo em questão, além de se mostrar desproporcional ao
fim que se almeja, a lei em análise interfere na dinâmica econômica da
atividade empresarial, violando o princípio da livre iniciativa (art. 170,
caput, CF). 5. Ação Direta conhecida e julgada procedente. (STF - ADI:
5792 DF, Relator: ALEXANDRE DE MORAES, Data de Julgamento:
11/10/2019, Tribunal Pleno, Data de Publicação: 04/11/2019)
Não obstante, a proposição ofende aos Princípios da Isonomia e da Livre
Concorrência, também consagrados na Carta Magna, visto que oferta tratamento
diferenciado aos artistas locais em detrimento aos de outros locais do país, indo de
encontro ao texto constitucional. Nesse sentido:
Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 0023772-32.2019.8.08.0000
Requerente: Prefeito do Município de Itapemirim Requerido: Câmara
Municipal de Itapemirim Relator : Desembargador Ewerton Schwab Pinto
Júnior ACÓRDÃO EMENTA: AÇÃO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE. LEIS Nº 3.151/2019, Nº 3.067/2018 E Nº
2.703/2013 DO MUNICÍPIO DE ITAPEMIRIM. ESTABELECE
OBRIGATORIEDADE DE CONTRATAÇÃO DE ARTISTAS LOCAIS.
OFENSA AO PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA ISONOMIA.
INCONSTITUCIONALIDADE RECONHECIDA. PEDIDO
PROCEDENTE. 1. O constituinte consagrou o princípio da isonomia em
diversas passagens da Constituição Federal, merecendo destaque a previsão
do artigo 19, III, quanto a vedação à distinção ou preferências entre
brasileiros. 2. O princípio subordina o legislador, que deverá se atentar
para não editar normas que prevejam tratamento diferenciado para
situações idênticas, sem discriminação não prevista no ordenamento nem
justificável pelos valores constitucionais. 3. As normas impugnadas, ao
disporem sobre a obrigatoriedade de contratação de bandas e artistas
locais em shows e eventos musicais financiados com recursos do
Município, acabam por criar restrição e favoritismo aos munícipes, sem
qualquer justificativa, mas tão somente pelo fato de estarem radicados
naqueles limites territoriais. 4. Assim, não há como se afastar a notável
inconstitucionalidade das normas em questão, que representam conduta
ofensiva à previsão constitucional de tratamento isonômico ao criar
distinção injustificada para contratação do poder público de artistas
locais. Precedentes. 5. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada
procedente para declarar a inconstitucionalidade das Leis nº 3.151/2019, nº
3.067/2018 e nº 2.703/2013 do Município de Itapemirim, com efeitos ex tunc.
VISTOS , relatados e discutidos estes autos, ACORDA o Tribunal Pleno
deste e. Tribunal de Justiça, na conformidade das notas taquigráficas, à
unanimidade de voto, JULGAR PROCEDENTE o pedido formulado na
presente Ação Direta de Inconstitucionalidade, nos termos do voto do e.
relator. Vitória, ES, 04 de fevereiro de 2021. PRESIDENTE RELATOR. (TJES - ADI: 00237723220198080000, Relator: EWERTON SCHWAB PINTO
JUNIOR, Data de Julgamento: 04/02/2021, TRIBUNAL PLENO, Data de
Publicação: 12/02/2021)
Relevante apontar, que Órgão Especial do Egrégio Tribunal de Justiça do Rio de
Janeiro, julgando a constitucionalidade de legislação muito parecida a esta, identificou
uma série de inconstitucionalidades, formais e materiais na proposta, senão vejamos:
DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MUNICÍPIO DE VOLTA
REDONDA. PREFEITO QUE PRETENDE A DECLARAÇÃO DE
INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI MUNICIPAL Nº 5.439/2017,
PROMULGADA PELA CÂMARA MUNICIPAL DE VOLTA REDONDA
EM 18 DE DEZEMBRO DE 2017. NORMA COMBATIDA QUE CRIOU
O PROGRAMA PRATA DA CASA, ESTE QUE PREVÊ A
OBRIGATORIEDADE DE DISPONIBILIZAÇÃO DE
OPORTUNIDADE PARA A APRESENTAÇÃO DE GRUPOS,
BANDAS, CANTORES OU INSTRUMENTISTAS LOCAIS NA
ABERTURA DE EVENTOS MUSICAIS REALIZADOS POR MEIO
DE FINANCIAMENTO PÚBLICO MUNICIPAL. Alegação de vício de
iniciativa e violação ao princípio da isonomia, tendo o colegiado deste e.
Órgão Especial, inicialmente, indeferido a medida cautelar de sustação
imediata da norma atacada, tendo em vista a ausência de periculum in mora.
No mérito, todavia, vê se que as alegações do representante merecem
acolhida. Simples leitura da norma combatida que revela que, de fato, a
legislação local previu descabida diferenciação entre nacionais, ao
determinar que os artistas que tenham estabelecido residência no
município de Volta Redonda receberiam privilégio de oferta,
obrigatória, de oportunidade de apresentação na abertura de eventos
musicais realizados no referido município, por meio de financiamento
público, em detrimento dos demais. em que pese se reconheça a intenção
do legislador de incentivar a divulgação do trabalho dos músicos
residentes em Volta Redonda, ao impor critério de contratação à
administração pública, o legislativo municipal violou competência
privativa do chefe do poder executivo local, de dispor sobre organização
e funcionamento da administração municipal e, concomitantemente,
afrontou princípios constitucionais, dentre eles a separação de poderes,
isonomia e proporcionalidade, bem como a livre concorrência e livre
iniciativa. inteligência dos artigos 6º, 7º, 9º e §§ 1º e 3º, 71, III e 145, VI da
Constituição do Estado do Rio de Janeiro, e dos artigos 5º, caput e inciso I e
170, IV e parágrafo único da constituição da república de 1988. Tentativa do
legislador de determinar o conceito de grupos ou bandas locais,
estabelecendo que os mesmos seriam definidos como aqueles cuja
maioria de integrantes tenha residência no município que igualmente se
revela anti-isonômica, uma vez que estabelece nova distinção
desarrazoada, esta que acaba por restringir a possibilidade de
contratação de artistas residentes no município, caso sejam minoria na
banda ou grupo, sendo certo que a mens legis, pelas razões apresentadas
pelo representado, seria justamente dar maiores oportunidades aos
artistas locais. Inconstitucionalidade da norma, sob os aspectos formal e
material que se reconhece, com eficácia ex tunc. precedentes deste e. órgão
especial. procedência do pedido. (tj-rj - adi: 00073553220188190000, relator:
des(a). sandra santarém cardinali, data de julgamento: 13/05/2019, oe -
secretaria do tribunal pleno e orgao especial)
Ora, Senhor Presidente, a Lei 4.984/2023 incorre em todos os vícios apontados
pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, e vai ainda além, visto que impõe
tal obrigação ao empresário ou promotor de cultura que atue na iniciativa privada e que
não tenha vínculo ou qualquer espécie de contrapartida do município, pelo que, não
pode ser levada adiante.
Vê-se, então, que diversas são as razões para o veto total à Lei 4.984/2023,
pelo que não deve prevalecer o texto aprovado pela Câmara Municipal de Nova
Friburgo, em sua integralidade.
Por todo o exposto, apresento o VETO TOTALdo Projeto de Lei apresentado
e suas razões.
Palácio Barão de Nova Friburgo, 16 de novembro de 2023.
JOHNNY MAYCON
PREFEITO