Nova Friburgo, 11 de junho de 2024.
Ofício Gabinete nº 070/2024
Ref.: Veto Total à Lei Municipal 5020/2024
Excelentíssimo Senhor Presidente,
Cumprimentando-o, cordialmente, com o propósito de encaminhar VETO
TOTAL à Lei Municipal 5.020/2024, que “Institui a Política Municipal de Pessoas
Desaparecidas”, nos termos do artigo 173, § 1º da Lei Orgânica Municipal, pelas razões
que passo a expor.
Razões do Veto
De plano, é importante consignar que o Poder Executivo Municipal reconhece a
importância da matéria tratada na proposição.
No entanto, mesmo diante de uma nobre intenção legislativa, o Poder Executivo
não pode deixar de analisar a constitucionalidade da Lei 5020/2024, tendo em vista que,
nos termos do art. 173, § 1º, da Lei Orgânica Municipal, ao considerar o projeto, no
todo ou em parte, inconstitucional, vetá-lo-á total ou parcialmente.
Antes de adentrar ao mérito das razões que justificam o veto, é primordial
destacar que o controle de constitucionalidade indica uma análise de compatibilidade no
plano vertical entre o parâmetro que é a norma superior e o objeto que é o ato inferior e
sofrerá a incidência do controle. É, portanto, a verificação de compatibilidade, de
adequação no plano vertical entre a Constituição e leis ou atos normativos primários, os
quais são objetos de controle.
O controle de constitucionalidade pode ser jurídico, aquele exercido tipicamente
pelo Poder Judiciário, ou, político, exercido tanto pelo Poder Legislativo quanto pelo
Poder Executivo. No caso em epígrafe, estar-se diante de uma hipótese de controle
político preventivo, uma vez que a análise da constitucionalidade está sendo realizada
antes do ingresso efetivo da norma no ordenamento jurídico, antes de findado o seu
processo de elaboração, diferentemente do controle repressivo que ocorre após todo o
devido processo legislativo.
Sem embargo, percebe-se, de início, que a Lei 2050/2024 revela afronta a
separação de poderes, princípio previsto no artigo 2º da Constituição da República
Federativa do Brasil, e elevado, inclusive, ao rol de cláusula pétrea, conforme
disposição do art. 60, §4º, também da Carta Magna.
“Art. 2º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o
Legislativo, o Executivo e o Judiciário.”
“Art. 60. A Constituição poderá ser emendada mediante proposta:
(...)
§ 4º. Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir:
(...)
III - a separação dos poderes;
O princípio da separação de poderes tem em seu cerne a independência e
harmonia, coibindo que um poder usurpe a competência do outro, isto é, que realize
alguma interferência indevida que coloque em xeque justamente a separação entre os
poderes. Com efeito, a nenhum Poder se admite exercer prerrogativas e atribuições que
a Constituição confiou a outro Poder.
Da leitura da Lei 5020/2024, verifica-se que está claro que houve contrariedade
ao pacto federativo, mais especificamente à repartição constitucional de competências.
Embora os Municípios sejam entes dotados de autonomia para a sua organização
política, legislativa e administrativa, tal autonomia não é absoluta, uma vez que vem
restringida pela exigência de respeito aos princípios constitucionais delineados pela
Carta Magna que regram inclusive a sua atividade legislativa.
Dentre tais princípios constitucionais, está a observância à repartição das
competências legislativas e materiais desenhada pela Constituição Federal para todos os
seus entes federativos. E, no que interessa ao caso em tela, a Constituição da República,
em seu art. 24, XII, e § 1º, dispõe:
CF. Art. 24.
§ 1º. No âmbito da legislação concorrente, a competência da União
limitar-se-á a estabelecer normas gerais.
Nessa esteira, examinando-se a legislação federal, constata-se que há normas
gerais sobre a matéria, bem como que as prescrições trazidas pelo Lei 5020/2024 não
retratam qualquer peculiaridade local de sorte a justificar a sua existência em
conformidade com os parâmetros constitucionais federais contemplados pelo citado art.
24 da Constituição da República, que devem ser obrigatoriamente seguidos pelo
legislador friburguense.
A respeito disso, importante conceito de “normas gerais” estipulado por ANDRÉ
RAMOS TAVARES1
, à luz da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal:
"Haveria, portanto, no STF, duas concepções expressas acerca da norma
geral. Para o Ministro Carlos Britto, a generalidade da norma decorreria de
sua (i) possível aplicação federativa uniforme. Para o Ministro Carlos
Velloso, uma norma seria geral em razão de sua (ii) maior abstração, de sua
semelhança aos princípios. Note-se que o primeiro critério é mutável, e
depende das circunstâncias fáticas e da realidade do país (para admitir-se
algo como passível de uniformidade nacional), sendo o subjetivismo, aqui,
grande. Já o segundo critério proposto é intrínseco ao objeto que se analisa,
sendo menos suscetível a fortes variações".
Também nesse mesmo sentido, importante conceito de CELSO ANTÔNIO
BANDEIRA DE MELLO2
:
“Preceitos que podem ser aplicados uniformemente em todo país, por se
adscreverem a aspectos nacionalmente indiferenciados, de tal sorte que
1 TAVARES, ANDRÉ RAMOS. Curso de direito constitucional. 17 ed. – São Paulo: Saraiva Educação,
2019, p. 921
2 MELLO, CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE. Curso de Direito Administrativo. 33. ed. São Paulo:
Malheiros, p. 548
repercutem com neutralidade, indiferentemente, em quaisquer de suas regiões
ou localidades.”
Por conseguinte, analisa-se que, no âmbito nacional, existe a Lei nº 13.812, de
16 de março de 2019, que institui a Política Nacional de Pessoas Desaparecidas e cria o
Cadastro Nacional de Pessoas Desaparecidas que, logo em seu art 1º, regula as ações do
serviços em todo o território nacional.
Numa comparação simples, observamos que a Lei 5020/2024 tem o mesmo
objeto da lei federal citada, o que pode impactar negativamente no sistema nacional,
visto que haverá uma etapa anterior ao cadastro nacional a ser realizada no município,
além de apontar a desnecessidade da legislação em análise , o que revela ainda, a
desnecessidade.
Nesse prisma, resta de maneira peremptória que a Lei 5020/2024 é eivada de
vício desde a sua origem, invadindo, do ponto de vista legislativo, matéria restrita à
União.
Muito embora a motivação para a promulgação da lei possa revelar aspectos
positivos, na medida em que buscaria localizar rapidamente as pessoas desaparecidas,
não cabe ao Município disciplinar a matéria, tal qual fez o nobre parlamentar,
ingressando em seara constitucional alheia, quando a União Federal já havia tratado do
tema.
Contudo, os argumentos ante a inconstitucionalidade da lei ora debatida, não se
restringem aos apresentados anteriormente.
Sob outra perspectiva, faz-se oportuno e primacial apontar que o art. 113 do Ato
das Disposições Constitucionais Transitórias prevê a obrigatoriedade de
acompanhamento de estimativa de impacto orçamentário e financeiro em proposições
legislativas que criem ou alterem despesa obrigatória, conforme se observa a seguir:
Art. 113. A proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou
renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto
orçamentário e financeiro.
Assim, verifica-se que a Lei 5020/2024 descumpre o disposto no art. 113 do
ADCT, visto que, em seu art. 5º, visto que não aponta de onde advirão os gastos para a
implementação da lei, não observando a primacial estimativa de impacto orçamentário e
financeiro, aviltando dispositivo constitucional.
Noutro prisma, vemos que a legislação proposta apresenta interferência na
atuação do Executivo, o que ofende o princípio da harmonia e independência entre os
Poderes, contemplado na Constituição Federal (art. 2º), na Constituição Estadual (art.
7º) e também na Lei Orgânica do Município de Nova Friburgo (art. 13).
O princípio da separação de poderes tem em seu cerne a independência e
harmonia, coibindo que um poder usurpe a competência do outro, isto é, que realize
alguma interferência indevida que coloque em xeque justamente a separação entre os
poderes. Com efeito, a nenhum Poder se admite exercer prerrogativas e atribuições que
a Constituição confiou a outro Poder.
Neste ponto, destaca-se que a atuação legislativa impugnada equivale à prática de
ato de administração, deixando-se de observar o princípio da separação de poderes, o
que torna ainda mais latente a inconstitucionalidade da proposição em razão do vício de
iniciativa diante da evidente usurpação de competência.
Convém destacar que são incontáveis os precedentes em que se declara a
inconstitucionalidade de lei municipal que fere a iniciativa do Chefe do Poder Executivo
quanto às matérias que lhe são reservadas.
DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Lei nº 5.688/2020 do
Município de Volta Redonda, de iniciativa da Câmara Municipal, cria
programa de educação financeira e capacitação de profissionais para ser
ministrado na disciplina de matemática aos alunos do ensino
fundamental e médio das escolas públicas municipais. Vícios insanáveis -
formal e material. Apesar da lei não criar órgãos ou secretarias,
interfere diretamente na organização da educação pública municipal.
Cabe aos Chefes dos Poderes Executivos dos entes federativos, e não às casas
legislativas, a inciativa de lei sobre diretrizes e bases da educação. É
competência da União, dos Estados e Distrito Federal privativa e
concorrentemente, e dos Municípios de forma suplementar, nos termos do
artigo 22, XXIV, c/c artigos 24, IX, e 30, I e II, da Constituição da Republica.
A lei indigitada prevê novas atribuições que acarretam despesas e
reorganização do plano de educação municipal e em desconformidade
com a Lei Federal nº 9.394/96 - Lei de Diretrizes e Bases - LDB. Não
configurado interesse ou particularidade local que justifique a alteração
do currículo de matemática, como exigidos no artigo 26, da LDB. Leis
semelhantes do mesmo município declaradas inconstitucionais por esta Corte
- RI's nºs 0019279-11.2016.8.19.0000 e 0000195-53.2018.8.19.0000.
PROCEDÊNCIA DA REPRESENTAÇÃO para declarar inconstitucional,
com eficácia ex-tunc e efeitos erga omnes, da Lei nº 5.688, de 1º de abril de
2020, do Município de Volta Redonda, por violação aos artigos 7º, 74, IX,
145, VI, 316 e 317, da Constituição do Estado do Rio de Janeiro. (TJ-RJ -
ADI: 00645353520208190000, Relator: Des(a). KATYA MARIA DE
PAULA MENEZES MONNERAT, Data de Julgamento: 22/02/2021, OE -
SECRETARIA DO TRIBUNAL PLENO E ORGAO ESPECIAL, Data de
Publicação: 14/04/2021)
“AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO.
ADI ESTADUAL. LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR QUE
ESTABELECE COMPETÊNCIAS PARA O PODER EXECUTIVO DO
ESTADO. USURPAÇÃO DA INICIATIVA DO CHEFE DO PODER
EXECUTIVO. JURISPRUDÊNCIA DESTA SUPREMA CORTE. 1. Tratase de Agravo em Recurso Extraordinário por meio do qual a Mesa Diretora
da Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro manifesta o seu
inconformismo com o entendimento firmado pelo Tribunal de origem, que
declarou a inconstitucionalidade formal, por vício de iniciativa, da Lei
Estadual 8.723, de 24 de janeiro de 2020, que criou “o Programa Estadual de
Videomonitoramento –PEV -, com o objetivo de aperfeiçoar e expandir o
alcance do monitoramento por câmeras no Estado do Rio de Janeiro e dá
outras providências”. 2. A norma local, de iniciativa parlamentar, a
despeito de sua boa intenção, estabelece competências para o Poder
Executivo do Estado, em especial para a Secretaria de Estado de Polícia
Militar e para a Secretaria de Estado de Polícia Civil. Ao assim dispor,
usurpa a iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, estabelecida
para o Presidente da República no art. 61, §1º, II, “e”, da Constituição
Federal, aplicado simetricamente a todos os entes da Federação. 3. A
jurisprudência da CORTE registra que a iniciativa privativa do Chefe do
Poder Executivo, estabelecida no art. 61, §1º, II, e, da Constituição Federal,
para legislar sobre a organização administrativa no âmbito do ente federativo,
veda que os demais legitimados para o processo legislativo proponham leis
que criem, alterem ou extingam órgãos públicos, ou que lhes cominem novas
atribuições. 4. O acórdão recorrido observou esse entendimento, razão pela
qual merece ser mantido. 5. Agravo Interno a que se nega provimento. (AG.
REG. no RE com AGRAVO – ARE 1357552 RJ, Rel. Min. Alexandre de
Moraes, Julgado em 25/03/2022).”
É cediço que incumbe exclusivamente ao Poder Executivo a administração do
Município, tarefa que engloba a criação e estruturação dos órgãos públicos e a gestão, a
organização e a execução dos serviços e das obras públicas municipais. Para se
desincumbir dessa tarefa de administração deve o Prefeito estar resguardado de
interferências indevidas em sua atuação, razão pela qual lhe assegura o artigo 170, II da
Lei Orgânica do Município a competência exclusiva para dispor sobre a estrutura,
organização e funcionamento da administração municipal
“Art. 170. São de iniciativa exclusiva do Prefeito as leis que: (...)
II – disponham sobre: (...)
b) criação, extinção e definição de estrutura e atribuições das Secretarias e
órgãos de administração direta e indireta;”
Pois bem. Da leitura do texto da Lei 5020/2024, verifica-se que ao exigir a
criação de um banco de dados para cadastro das pessoas desaparecidas, sistemas de
informação, comunicação, notificação e telefonia e treinamento das equipes que atuarão
no sistema, mesmo que indiretamente, o legislador cria uma nova atribuição para a
Secretaria Municipal de Assistência Social. Assim, é inegável que há uma latente
violação à Lei Orgânica Municipal, mais precisamente ao art. 170, inciso II, alínea “b”,
cuja disposição determina que seja de iniciativa exclusiva do Prefeito as leis que
disponham sobre definição acerca de atribuições das Secretarias e órgãos de
administração direta:
O vício subjetivo ou de iniciativa ocorre, portanto, quando o processo legislativo
para elaboração do respectivo ato legislativo objeto de controle for deflagrado, iniciado
por autoridade que não tem legitimidade para fazê-lo, uma vez que uma parte da matéria
é de iniciativa privativa do Poder Executivo, como é o caso da Lei Municipal nº
5020/2024.
Assim, conclui-se que não há como prosperar a redação prevista no art. 1º, § 3º
da Lei n° 5020/2024 em razão de sua inconstitucionalidade formal por violar iniciativa
exclusiva do Chefe do Poder Executivo, afrontar a separação de poderes, contrariando
as disposições legais aplicáveis à espécie.
Noutro ponto, vemos que a Administração Pública teria que destinar verbas para a
elaboração da proposta, em especial, ao que se refere o art. 8º, que determina a inclusão
do código genético de eventual indigente falecido ao banco de dados que seria criado, o
projeto de lei em análise deveria ter obedecido ao disposto nos artigos 15 e 16 da Lei
Complementar Federal nº 101/00 (Lei de Responsabilidade Fiscal), e, portanto, ter
vindo acompanhado da estimativa do impacto orçamentário financeiro no ano em que
deva entrar em vigor e nos dois subsequentes, bem como da comprovação de que o
aumento de despesa tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária
anual e compatibilidade com o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias, o que
não se verificou.
Art. 15. Serão consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao
patrimônio público a geração de despesa ou assunção de obrigação que não
atendam o disposto nos arts. 16 e 17.
Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que
acarrete aumento da despesa será acompanhado de: (Vide)
I - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva
entrar em vigor e nos dois subseqüentes;
II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação
orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade
com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias.
Assim sendo, considerando que o diploma em análise não observou a Lei de
Responsabilidade Fiscal, não pode prosperar em sua promulgação, merecendo veto total
nessa matéria.
Dessa forma, conclui-se que não há como prosperar a Lei 5020/2024, em razão
de sua afronta ao texto da Carta Magna da República, afrontando a separação de
poderes, contrariando as disposições legais aplicáveis à espécie, bem como indo em
sentido diametralmente oposto ao que diz a literatura, aos órgãos representativos e toda
a classe da medicina mundial.
Por todo o exposto, apresenta-se VETO TOTAL do Projeto de Lei apresentado
e suas razões.
Palácio Barão de Nova Friburgo, 11 de junho de 2024.
JOHNNY MAYCON
PREFEITO