Nova Friburgo, 24 de outubro de 2024.
Ofício Gabinete nº 135/2024
Ref.: Veto total a Lei Municipal nº 5.048/2024
Excelentíssimo Senhor Presidente,
Cumprimentando-o, cordialmente, com o propósito de encaminhar VETO
TOTAL a Lei Municipal nº 5.048 de 2024, que “Dispõe sobre a obrigatoriedade do
uso de equipamento detector de metais e submissão para o ingresso nas instituições
de ensino educacional e creches do Município de Nova Friburgo/RJ e dá outras
providências”, nos termos do artigo 173, § 1º da Lei Orgânica Municipal, pelas razões
que passa a expor.
Razões do Veto
Mesmo diante de uma nobre intenção legislativa, o Poder Executivo não
pode deixar de analisar a constitucionalidade e o interesse público, da Proposição de Lei
Municipal nº 5.048/24, tendo em vista que, nos termos do art. 173, §1º, da Lei Orgânica
Municipal, ao considerar o projeto, no todo ou em parte, inconstitucional, vetá-lo-á total
ou parcialmente.
Antes de adentrar ao mérito das razões que justificam o veto, é importante
destacar que o controle de constitucionalidade indica uma análise de compatibilidade no
plano vertical entre o parâmetro que é a norma superior e o objeto que é o ato inferior e
irá sofrer a incidência do controle. É, portanto, a verificação de compatibilidade, de
adequação no plano vertical entre a Constituição e leis ou atos normativos primários, os
quais são objetos de controle.
O controle de constitucionalidade pode ser jurídico, aquele exercido
tipicamente pelo Poder Judiciário, ou, político, exercido tanto pelo Poder Legislativo
quanto pelo Poder Executivo. No caso em epígrafe, estar-se diante de uma hipótese de
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controle político preventivo, uma vez que a análise da constitucionalidade está sendo
realizada antes do ingresso efetivo da norma no ordenamento jurídico, antes de findado
o seu processo de elaboração, diferentemente do controle repressivo que ocorre após
todo o devido processo legislativo.
Inicialmente, cabe pontuar que as matérias relacionadas no artigo 61, §1º da
Constituição da República Federativa do Brasil, cuja discussão pela Casa Legislativa
depende da iniciativa privativa do Presidente da República, são, por simetria, de
observância obrigatória pelas demais entidades federativas.
“Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer
membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do
Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal
Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos
cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.
§ 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:
(...)
II – disponham sobre:
(....)
b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária,
serviços públicos e pessoal da administração dos Territórios; (...)”
Também incide sobre a questão o artigo 84, inciso III, da Constituição
Federal, que estabelece a competência do Chefe do Executivo para “iniciar o processo
legislativo, na forma e nos casos previstos nesta Constituição”.
A inobservância de tal fase do processo legislativo por Assembleia
Legislativa, Câmara Distrital ou Câmara Municipal importa na inconstitucionalidade da
lei editada sem observância de tal preceito. Nesse sentido é pacífica a jurisprudência do
Supremo Tribunal Federal, entendendo que “as regras do processo legislativo federal,
especialmente aquelas que dizem respeito à iniciativa reservada, são normas de
observância obrigatória pelos Estados-membros. Precedentes do STF” (RTJ 163/957).
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A Lei Orgânica do Município de Nova Friburgo, no mesmo sentido do texto
da Constituição Federal e da Constituição do Estado do Rio de Janeiro, trata como de
iniciativa exclusiva do Prefeito, Chefe do Poder Executivo Municipal, normas que
abordem a estrutura e a organização administrativa do Município.
“Art. 170. São de iniciativa exclusiva do Prefeito as leis
que:
(...)
I – disponham sobre:
(...)
b) criação, extinção e definição de estrutura e atribuições das Secretarias e
órgãos de administração direta e indireta;.”
No caso em análise, verifica-se que o Projeto de Lei, não tratou
genericamente acerca de objetivos ou metas a serem alcançadas pelo Executivo no que
se refere à segurança nas instituições de municipais de ensino, ao contrário, a lei
delimita a forma de agir do Poder Executivo Municipal, determinando a prática de atos
administrativos materiais (instalação de detectores de metais) sem dar margem de
escolha ao Administrador.
A imposição legal prevista no projeto é matéria atinente à Administração
Pública e as políticas públicas executivas, assunto que se insere no domínio da reserva
de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, na medida em que confere novas
atribuições ao Poder Executivo obrigando-o a instalar detectores de metais nas
instituições de ensino públicas, constituindo desdobramentos particularizados ao
princípio da separação dos poderes previstos no art. 2º, da Constituição Federal.
É importante destacar também que a Lei Municipal nº 5.048/24 cria despesa
para o Poder Executivo Municipal sem indicar a sua respectiva fonte de custeio na
forma exigida pela Lei Orgânica Municipal, e sem apresentar qualquer prévia
demonstração em planilhas de custeio, conforme exigência do art. 255 da Lei Municipal
nº 4.637/18 – Lei Orgânica do Município de Nova Friburgo.
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Não basta que o Poder Legislativo faça indicações genéricas, como se extrai
do artigo 8º da Lei impugnada:
“Art. 8º. As despesas decorrentes da execução desta Lei que abrangem os
estabelecimentos públicos citados no caput do art. 1º terão dotações
orçamentárias próprias e suplementadas, se necessário.”
A indicação da fonte de custeio deve ser secundada por indicações técnicas,
que evidenciam a sua respectiva compatibilidade com o regime orçamentário-financeiro
ora vigente. A mera alusão às dotações orçamentárias, como bem se verifica acima, não
satisfaz o que exige o art. 255 da Lei Orgânica do Município de Nova Friburgo, sendo
hipótese de nítida e flagrante inconstitucionalidade.
Tal proposição, portanto, deveria vir acompanhada da estimativa do
impacto-financeiro, nos termos da LC 101/00, como se verifica:
“Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental
que acarrete aumento da despesa será acompanhado de:
I - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva
entrar em vigor e nos dois subsequentes;”
Além disso, a necessidade de estimativa do impacto financeiro-orçamentário
encontra previsão positivada no próprio bloco de Constitucionalidade, notadamente no
art. 113 do ADCT, o qual dispõe que:
“Art. 113. A proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou
renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto
orçamentário e financeiro.”.
Pontua-se que, conforme entendimento do Supremo Tribunal Federal, a
previsão ora trazida é aplicabilidade plena e eficácia imediata, extensível a todos os
entes federativos independentemente de intermediação legislativa, como se verifica:
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“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO
FINANCEIRO. LEI N.º 1.238, DE 22 DE JANEIRO DE 2018, DO
ESTADO DE RORAIMA. PLANO DE CARGOS, CARREIRAS E
REMUNERAÇÕES DOS SERVIDORES DA AGÊNCIA DE DEFESA
AGROPECUÁRIA. ALEGAÇÃO DE OFENSA AOS ARTIGOS 169, § 1º,
DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL, E 113 DO ATO DAS DISPOSIÇÕES
CONSTITUCIONAIS TRANSITÓRIAS – ADCT. A AUSÊNCIA DE
PRÉVIA DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA NÃO IMPLICA
INCONSTITUCIONALIDADE. IMPEDIMENTO DE APLICAÇÃO DA
LEI CONCESSIVA DE VANTAGEM OU AUMENTO DE
REMUNERAÇÃO A SERVIDORES PÚBLICOS NO RESPECTIVO
EXERCÍCIO FINANCEIRO. NÃO CONHECIMENTO DA AÇÃO
DIRETA QUANTO À SUPOSTA VIOLAÇÃO DO ARTIGO 169, § 1º, DA
CRFB. O ARTIGO 113 DO ADCT DIRIGE-SE A TODOS OS ENTES
FEDERATIVOS. AUSÊNCIA DE ESTIMATIVA DE IMPACTO
ORÇAMENTÁRIO E FINANCEIRO DA LEI IMPUGNADA.
INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. CONHECIMENTO PARCIAL
DA AÇÃO E, NA PARTE CONHECIDA, JULGADO PROCEDENTE O
PEDIDO. MODULAÇÃO DOS EFEITOS DA DECISÃO.
1. A jurisprudência desta Casa firmou-se no sentido de que a ausência de
dotação orçamentária prévia apenas impede a aplicação da legislação que
implique aumento de despesa no respectivo exercício financeiro, sem que
disso decorra a declaração de sua inconstitucionalidade. Precedentes. Ação
direta não conhecida quanto à suposta violação do artigo 169, § 1º, da
Constituição Federal.
2. O artigo 113 do ADCT estende-se a todos os entes federativos.
Precedentes.
3. As normas impugnadas tratam de Plano de Cargos, Carreiras e
Remuneração dos Servidores da Agência de Defesa Agropecuária do Estado
de Roraima”, instituindo mobilidade na carreira, prevendo cargos de
provimento efetivo e em comissão, remuneração para o regime de plantão,
progressão horizontal e vertical, concessão de adicionais de interiorização, de
qualificação, de fiscalização e de penosidade, além de fixar o vencimento
básico, e normas conexas à sua efetivação. A lei, porém, não foi instruída
com a devida estimativa do seu impacto financeiro e orçamentário.
[...]
5. Ação direta parcialmente conhecida e, na parte conhecida, pedido
julgado procedente, a fim de declarar inconstitucionais os artigos 4º,
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incisos II e IV; 6º, parágrafo único; 8º; 10 a 13; 19 a 21; 26; 28 a 30; 32 a
34; 36; 37; 39 a 49; 55 a 57; e os Anexos I a III, todos da Lei nº 1.238, de
22 de janeiro de 2018, do Estado de Roraima, com efeitos ex nunc.
(ADI 6118, Relator(a): EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, julgado em
28/06/2021, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-199 DIVULG 05-10-2021
PUBLIC 06-10-2021)
“É inconstitucional — por violar o art. 113 do ADCT — lei estadual que
concede vantagens e aumento de vencimentos a seus servidores públicos sem
prévia estimativa de impacto orçamentário e financeiro. Com o advento da
EC 95/2016, que incluiu o art. 113 ao ADCT, tornou-se necessária a
qualquer proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou
renúncia de receita a respectiva estimativa de impacto financeiro e
orçamentário. Embora direcionado à União, esse regime abarca todos os
entes federativos.
STF. Plenário. ADI 6.090/RR, Rel. Min. Dias Toffoli, julgado em 13/6/2023
(Info 1098).
Pontua-se ainda que a estimativa de impacto financeiro deve ser prévia,
conforme sedimentado pelo Supremo Tribunal Federal:
“EMENTA: DIREITO CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. AÇÃO
DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. IPVA. ISENÇÃO.
AUSÊNCIA DE ESTUDO DE IMPACTO ORÇAMENTÁRIO E
FINANCEIRO.
[...]
2. Inconstitucionalidade formal. Ausência de elaboração de estudo de
impacto orçamentário e financeiro. O art. 113 do ADCT foi introduzido pela
Emenda Constitucional nº 95/2016, que se destina a disciplinar “o Novo
Regime Fiscal no âmbito dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da
União”. A regra em questão, porém, não se restringe à União, conforme a sua
interpretação literal, teleológica e sistemática.
3. Primeiro, a redação do dispositivo não determina que a regra seja limitada
à União, sendo possível a sua extensão aos demais entes. Segundo, a norma,
ao buscar a gestão fiscal responsável, concretiza princípios constitucionais
como a impessoalidade, a moralidade, a publicidade e a eficiência (art. 37 da
CF/1988). Terceiro, a inclusão do art. 113 do ADCT acompanha o tratamento
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que já vinha sendo conferido ao tema pelo art. 14 da Lei de Responsabilidade
Fiscal, aplicável a todos os entes da Federação.
4. A exigência de estudo de impacto orçamentário e financeiro não atenta
contra a forma federativa, notadamente a autonomia financeira dos entes.
Esse requisito visa a permitir que o legislador, como poder vocacionado para
a instituição de benefícios fiscais, compreenda a extensão financeira de sua
opção política.
5. Com base no art. 113 do ADCT, toda “proposição legislativa [federal,
estadual, distrital ou municipal] que crie ou altere despesa obrigatória ou
renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto
orçamentário e financeiro”, em linha com a previsão do art. 14 da Lei de
Responsabilidade Fiscal.
[...]
7. Pedido julgado procedente, para declarar a inconstitucionalidade formal da
Lei Complementar nº 278, de 29 de maio de 2019, do Estado de Roraima, por
violação ao art. 113 do ADCT.
8. Fixação da seguinte tese de julgamento: “É inconstitucional lei estadual
que concede benefício fiscal sem a prévia estimativa de impacto
orçamentário e financeiro exigida pelo art. 113 do ADCT.”.
(STF. Plenário. ADI 6303/RR, Rel. Min. Roberto Barroso, julgado em
14/03/2022 (Info 1046).
Vê-se, então, que diante do vício deve ser oposto VETO TOTAL a Lei
Municipal 5.048/2024, pelo que não deve prevalecer o texto aprovado pela Câmara
Municipal de Nova Friburgo.
Por todo o exposto, apresento o VETO TOTAL ao Projeto de Lei
Municipal apresentado e suas razões.
Palácio Barão de Nova Friburgo, 24 de outubro de 2024.
JOHNNY MAYCON
PREFEITO
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