Nova Friburgo, 07 de novembro de 2025.
Excelentíssimo Senhor Presidente,
Cumprimentando-o, cordialmente, com o propósito de encaminhar VETO TOTAL à
Lei nº 5.109/25, que “Institui o Cadastro Municipal de Cães e Gatos no Município de
Nova Friburgo e dá outras providências. ”, nos termos do artigo 173, §1º da Lei Orgânica
Municipal, pelas razões que passa a expor.
Razões do Veto
De plano, é importante consignar que o Poder Executivo Municipal reconhece a
importância da matéria tratada na proposição, uma vez que visa à consecução de louvável
política pública em defesa da proteção e bem estar de cães e gatos no Município.
No entanto, mesmo diante de uma nobre intenção legislativa, o Poder Executivo não
pode deixar de analisar a constitucionalidade e o interesse público da matéria constante da
Lei, tendo em vista que, nos termos do art. 173, §1º, da Lei Orgânica Municipal, ao
considerar o projeto, no todo ou em parte, inconstitucional ou contrário ao interesse
público, vetá-lo-á total ou parcialmente.
Antes de adentrar ao mérito das razões que justificam o veto, é importante destacar
que o controle de constitucionalidade indica uma análise de compatibilidade no plano
vertical entre o parâmetro que é a norma superior e o objeto que é o ato inferior e que irá
sofrer a incidência do controle. É, portanto, a verificação de compatibilidade, de adequação
no plano vertical entre a Constituição e leis ou atos normativos primários, os quais são
objetos de controle.
Por certo, o controle de constitucionalidade pode ser jurídico e repressivo, aquele
exercido tipicamente pelo Poder Judiciário, ou, prévio e preventivo, exercido tanto pelo
Poder Legislativo quanto pelo Poder Executivo. No caso em epígrafe, estar-se diante de
uma hipótese de controle prévio preventivo, uma vez que a análise da constitucionalidade
está sendo realizada antes do ingresso efetivo da norma no ordenamento jurídico, antes de
findado o seu processo de elaboração, diferentemente do controle repressivo que ocorre
após todo o devido processo legislativo.
Em relação à propositura analisada, considerando teor do seu conteúdo, verifica-se a
existência de vício formal de iniciativa, tendo em vista que o Poder Legislativo não possui
competência para a propositura de leis que prevejam atribuições de Secretarias e órgãos da
administração direta e indireta.
Destarte, o exegeta, ao analisar uma norma jurídica, deve desenvolver o seu
raciocínio da maneira mais ampla possível, observando mais do que as palavras deixam
aparente em uma primeira leitura. Deve primar, em especial, pela análise dos impactos que
serão sentidos no mundo material em razão da inovação no ordenamento jurídico e da
efetividade dos seus objetivos, sem se afastar da análise subjetiva do controle que deve se
dar a atos normativos e regulamentares que recaem sobre a Administração Pública.
Nesse sentido, ressalta-se que o parágrafo único do artigo 1° da Lei sob análise
condiciona que “Todos os cães e gatos residentes no Município de Nova Friburgo
deverão, obrigatoriamente, ser registrados na Secretaria Municipal de Bem-Estar e
Proteção Animal ou em setor por ela indicado”. Não obstante, o § 4° do artigo 3° dispõe
que “Os cadastros também poderão ser feitos durante as campanhas de vacinação e feiras
de doação de animais”.
Da leitura dos dispositivos acima mencionados, evidencia-se a criação de uma
atribuição ao Executivo Municipal, pois de outra sorte, não se mencionaria na Lei que os
registros deverão se dar na Secretaria Municipal de Bem-Estar Animal, tampouco de que
poderá se dar durante as campanhas de vacinação e feiras de adoção. Tal fato, sem dúvida,
invade a competência do Executivo, pois a norma fustigada, ao fixar atribuições
específicas ao Executivo, especialmente a uma secretaria especificada, e ao definir o modo
de atuação do serviço, inclusive com a estipulação das disposições que devem constar do
questionário padrão, vulnera a órbita de competência reservada à administração,
notadamente, ao tratar da organização, planejamento, gestão e execução de serviços
públicos, o que viola o disposto na alínea “e” do inciso II do artigo 61 c/c alínea “a” do
inciso VI do artigo 84 da Constituição Federal - dispositivos aplicados por simetria aos
demais entes da Federação -, que estipulam que a organização e o funcionamento da
Administração compete ao Chefe do Executivo. Vejamos:
Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou
Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao
Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao
Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta
Constituição.
§ 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:
II - disponham sobre:
e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observado o
disposto no art. 84, VI;
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:
VI - dispor, mediante decreto, sobre:
a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento
de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos;
Tratando-se de norma simetricamente aplicada aos Estados e Municípios, não
obstante, o legislador municipal tratou do tema no artigo 170 da Lei Municipal n° 4.637/18
(Lei Orgânica Municipal), que na alínea “b” do seu inciso II, define como sendo de
iniciativa exclusiva do Prefeito, leis que disponham sobre atribuições das secretarias e
órgãos de administração direta e indireta. Vejamos:
Art. 170. São de iniciativa exclusiva do Prefeito as leis que: (...)
II – disponham sobre: (...)
b) criação, extinção e definição de estrutura e atribuições das Secretarias e órgãos de
administração direta e indireta;”
A corroborar os mandamus normativos acima mencionados, tem-se que o próprio
Supremo Tribunal Federal, no tema 917, de repercussão geral em sede de Recurso
Extraordinário em Ação Direta de Inconstitucionalidade, reconheceu, de forma transversa,
que usurpa a competência do Executivo lei que trata da estrutura ou atribuição de seus
órgãos, o que se conclui da ementa do referido julgado:
Recurso extraordinário com agravo. Repercussão geral. 2. Ação Direta de
Inconstitucionalidade estadual. Lei 5.616/2013, do Município do Rio de Janeiro.
Instalação de câmeras de monitoramento em escolas e cercanias. 3.
Inconstitucionalidade formal. Vício de iniciativa. Competência privativa do Poder
Executivo municipal. Não ocorrência. Não usurpa a competência privativa do chefe do
Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata
da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de
servidores públicos. 4. Repercussão geral reconhecida com reafirmação da
jurisprudência desta Corte. 5. Recurso extraordinário provido. (g.n.)
De ser ver, a lei objeto do julgado acima (Lei 5.626/2013) foi julgada constitucional,
mas o que restou claro na decisão é que, se a lei tratasse da estrutura da administração, bem
como da atribuição dos seus órgãos, a lei seria julgada inconstitucional, por usurpar a
competência privativa do Chefe do executivo.
De tal sorte, consoante dispositivos constitucionais, replicados na Lei Orgânica
Municipal, conforme acima transcritos, a obrigação constante da Lei sob análise
caracteriza interferência parlamentar na atuação do Executivo, ofendendo o princípio da
harmonia e independência entre os Poderes.
O princípio da separação de poderes tem em seu cerne a independência e harmonia
entre eles, de modo que visa a impedir que um poder usurpe a competência do outro. Com
efeito, a nenhum Poder se admite exercer prerrogativas e atribuições que a Constituição
confiou a outro.
Neste ponto, destaca-se que a atuação legislativa impugnada equivale à prática de ato
de administração, deixando-se de observar o princípio da separação de poderes, o que torna
ainda mais latente a inconstitucionalidade da proposição em razão do vício de iniciativa
diante da evidente usurpação de competência. Nesse sentido, é o posicionamento do
Supremo Tribunal Federal já acima ressaltado.
Convém destacar que são incontáveis os precedentes em que se declara a
inconstitucionalidade de lei municipal que fere a iniciativa do Chefe do Poder Executivo
quanto às matérias que lhe são reservadas.
“AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO.
ADI ESTADUAL. LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR QUE
ESTABELECE COMPETÊNCIAS PARA O PODER EXECUTIVO DO
ESTADO. USURPAÇÃO DA INICIATIVA DO CHEFE DO PODER
EXECUTIVO. JURISPRUDÊNCIA DESTA SUPREMA CORTE. 1. Trata-se
de Agravo em Recurso Extraordinário por meio do qual a Mesa Diretora da
Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro manifesta o seu
inconformismo com o entendimento firmado pelo Tribunal de origem, que
declarou a inconstitucionalidade formal, por vício de iniciativa, da Lei Estadual
8.723, de 24 de janeiro de 2020, que criou “o Programa Estadual de
Videomonitoramento –PEV -, com o objetivo de aperfeiçoar e expandir o
alcance do monitoramento por câmeras no Estado do Rio de Janeiro e dá outras
providências”. 2. A norma local, de iniciativa parlamentar, a despeito de sua
boa intenção, estabelece competências para o Poder Executivo do Estado,
em especial para a Secretaria de Estado de Polícia Militar e para a
Secretaria de Estado de Polícia Civil. Ao assim dispor, usurpa a iniciativa
privativa do Chefe do Poder Executivo, estabelecida para o Presidente da
República no art. 61, §1º, II, “e”, da Constituição Federal, aplicado
simetricamente a todos os entes da Federação. 3. A jurisprudência da CORTE
registra que a iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, estabelecida no
art. 61, §1º, II, e, da Constituição Federal, para legislar sobre a organização
administrativa no âmbito do ente federativo, veda que os demais legitimados
para o processo legislativo proponham leis que criem, alterem ou extingam
órgãos públicos, ou que lhes cominem novas atribuições. 4. O acórdão recorrido
observou esse entendimento, razão pela qual merece ser mantido. 5. Agravo
Interno a que se nega provimento. (AG. REG. no RE com AGRAVO – ARE
1357552 RJ, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Julgado em 25/03/2022).”
É cediço que incumbe exclusivamente ao Poder Executivo a administração do
Município, tarefa que engloba a criação e estruturação dos órgãos públicos e a gestão, a
organização e a execução dos serviços públicos municipais.
Pois bem. Conforme salientado, da leitura do texto da Lei 5.109/2025, verifica-se
que o legislador, mesmo que indiretamente, se imiscui na organização do Executivo ao
estabelecer atribuições à Secretaria Municipal, sem que haja iniciativa de lei por parte do
Chefe do Poder Executivo, competente para tanto. Assim, é inegável que há uma latente
violação à Lei Orgânica Municipal, mais precisamente ao art. 170, inciso II, alínea “b”,
cuja disposição determina que seja de iniciativa exclusiva do Prefeito as leis que
disponham sobre definição acerca de atribuições das Secretarias e órgãos de administração
direta:
Assim, conclui-se que, dada a inconstitucionalidade formal apresentada, por vício
de iniciativa, não há como prosperar a Lei n° 5.109, por violar iniciativa exclusiva do
Chefe do Poder Executivo, afrontando a separação de poderes, contrariando as disposições
legais aplicáveis à espécie.
Por derradeiro, é de bom tom apontar que, a princípio, a lei sob apreço decorre da
Lei Federal n° 15.046/2024, que autoriza a criação do Cadastro Nacional de Animais
Domésticos. Vale esclarecer que o artigo 2° da aludida lei estabelece que a União poderá
criar e manter o Cadastro Nacional de Animais Domésticos, com descentralização de seu
acesso aos demais entes federados. O parágrafo único do referido dispositivo estabelece
que, no caso de a União optar pela criação do Cadastro Nacional, deverão ser observados,
dentre outros, que os animais serão cadastrados nos Municípios e no Distrito Federal e que
os cadastros serão fiscalizados e centralizados pelos estados e pela União e que o cadastro
deverá conter o uso de chip para identificação. Veja-se:
Art. 2º A União poderá criar e manter o Cadastro Nacional de Animais Domésticos,
com descentralização de seu acesso aos demais entes federados.
Parágrafo único. No caso de a União optar pela criação do Cadastro Nacional de
Animais Domésticos, deverá ser observado o seguinte:
I – os animais serão cadastrados nos Municípios e no Distrito Federal, e os cadastros
serão fiscalizados e centralizados pelos Estados e pela União, respectivamente;
II – a União fornecerá aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios o modelo
comum do Cadastro a ser adotado;
III – o Cadastro será disponibilizado para acesso público pela rede mundial de
computadores;
IV – o Cadastro conterá, no mínimo:
a) o número da carteira de identidade e do Cadastro de Pessoas Físicas da Secretaria
Especial da Receita Federal do Brasil do proprietário do animal;
b) o endereço do proprietário;
c) o endereço onde o animal é mantido e sua procedência;
d) o nome popular da espécie, a raça, o sexo, a idade real ou presumida do animal, as
vacinas aplicadas e as doenças contraídas ou em tratamento;
e) (VETADO);
f) o uso de chip pelo animal que o identifique como cadastrado;
V – o proprietário informará, para registro no Cadastro, a venda, a doação ou a
ocorrência de morte do animal, apontada a sua causa.
Ocorre que, pela leitura do inciso V do artigo 2° da Lei sob análise (n° 5.109),
observa-se uma contradição com a normativa nacional, já que, diferentemente do disposto
na alínea “f” do artigo 4° da Lei Federal n° 15.046/24 o referido dispositivo não estabelece
como obrigação o uso do chip, o que contraria a lei nacional e, de certa forma, esvazia o
objetivo da lei sob apreço, pois se a intenção do legislador é de manter um cadastro que
possa identificar o animal e seu respectivo tutor, não faria sentido a dispensa do referido
dispositivo de identificação.
De tal sorte, verifica-se que a ausência da obrigatoriedade de instalação de chip,
além de esvaziar a intenção legislativa, contraria a lei nacional. Do contrário, ou seja, se
fosse exigido a instalação dos dispositivos de identificação do animal, seu custo, ou seria
encampado pelo próprio tutor - o que não se revelaria razoável -, ou os custos com a
instalação do dispositivo seriam de competência do Município.
Assim, se a despesa com a instalação do chip ou congênere tiver que ser custeada
pelo Município, outra sorte não teria senão a previsão orçamentária para tanto.
De todo modo, uma lei que cria despesa para o Município teria que vir
acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro, nos termos do que
dispõe o artigo 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitória (ADCT),
regulamentado pelo artigo 16 da Lei Complementar n° 101/2000 (Lei de Responsabilidade
Fiscal):
Art. 113. A proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de
receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro.
Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete
aumento da despesa será acompanhado de: (Vide ADI 6357)
I - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em
vigor e nos dois subseqüentes;
II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária
e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e
com a lei de diretrizes orçamentárias.
Assim, ou a Lei sob análise contraria normativa contida em lei nacional ao
dispensar o chip ou outro dispositivo de identificação, tendo em vista que, se a lei
analisada for replicação da lei nacional, deveria tornar obrigatória a identificação por este
dispositivo (chip), ou, em sendo obrigatória a sua instalação, a lei sob análise padece de
inconstitucionalidade formal por falta de estimativa de impacto orçamentário-financeiro.
De todo modo, além da inconstitucionalidade formal subjetiva por vício de
iniciativa, a lei padece de vício formal objetiva por ausência de apresentação da estimativa
de impacto orçamentário-financeiro ou, no mínimo, padece de inconstitucionalidade
material, pois violaria dispositivos contidos na lei nacional no que diz respeito a
obrigatoriedade de instalação do chip.
Por todo o exposto, apresento o VETO TOTAL ao Projeto de Lei apresentado e
suas razões.
Palácio Barão de Nova Friburgo, 07 de novembro de 2025.
JOHNNY MAYCON
PREFEITO