PREFEITURA MUNICIPAL DE PETRÓPOLIS
Gabinete do Prefeito
GP Nº 597/2024 Petrópolis, 03 de outubro de 2024.
Senhor Presidente,
Acuso o recebimento do Ofício PRE LEG
0608/2023, com Autógrafo de Lei do Projeto de Lei CMP 3099/2024 que
“REGULAMENTA AS EMENDAS INDIVIDUAIS A LEI ORÇAMENTÁRIA
ANUAL PREVISTAS NO ARTIGO 107, 89º DA LEI ORGÂNICA DO
MUNICÍPIO DE PETRÓPOLIS”, de autoria do Vereador Domingos
Protetor, vereador Dr. Mauro Peralta, Vereador Dudu, Vereador Eduardo
do Blog, Vereador Gil Magno, Vereadora Gilda Beatriz, Vereador Hingo
Hammes, Vereadora Júlia Casamasso, Vereador Júnior Coruja, Vereador
Júnior paixão, Vereador Marcelo Chitão, Vereador Marcelo Lessa,
Vereador Octávio Sampaio, e Vereador Ronaldo Ramos, aprovado em
Sessão Ordinária de 10 de setembro de 2024.
Ao restituir cópia do Autógrafo, comunico que
VETEI TOTALMENTE o referido Projeto, consoante as razões em anexo.
Na oportunidade, reitero protestos de estima e
consideração.
RUBENS JOSE dito nusens
FRANCA JOSE FRANCA
BOMTEMPO:00367560
BOMTEMPO: 255 POr
00367560755 Daio 04003 | Praia PETRÓPOL
RUBENS BOMTEMPO "oco - Setor Legislativo
Prefeito ,
03 OUT £)%4
Exmo. Sr.
VEREADOR JÚNIOR CORÚJA W354 6:
a ii
DD. Presidente da Câmara Municipal
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RAZÕES DE VETO TOTAL AO AUTÓGRAFO DE LEI
DO PROJETO DE LEI CMP 3099/2024, DE
AUTORIA DO VEREADOR DOMINGOS PROTETOR,
VEREADOR DR. MAURO PERALTA, VEREADOR
DUDU, VEREADOR EDUARDO DO BLOG,
VEREADOR GIL MAGNO, VEREADORA GILDA
BEATRIZ, VEREADOR HINGO HAMMES,
VEREADORA JÚLIA CASAMASSO, VEREADOR
JÚNIOR CORUJA, VEREADOR JÚNIOR PAIXÃO,
VEREADOR MARCELO CHITÃO, VEREADOR
MARCELO LESSA, VEREADOR OCTÁVIO
SAMPAIO, E VEREADOR RONALDO RAMOS QUE
“REGULAMENTA AS EMENDAS INDIVIDUAIS A
LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL PREVISTAS NO
ARTIGO 107, 89º DA LEI ORGÂNICA DO
MUNICÍPIO DE PETRÓPOLIS”.
No uso da prerrogativa que me é assegurada pelo art. 64,
81º eart. 78, inciso IV, ambos da Lei Orgânica do Município de Petrópolis,
apesar da importância de que se ocupa o incluso Autógrafo de Lei do
Projeto de Lei CMP 3099/2024 que “REGULAMENTA AS EMENDAS
INDIVIDUAIS A LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL PREVISTAS NO ARTIGO
107, 89º DA LEI ORGÂNICA DO MUNICÍPIO DE PETRÓPOLIS”,
restituo-o a essa Casa de Leis, vetado totalmente, pelas razões de fato e
de direito a seguir expostas.
Conforme disposto na Constituição Federal, em seu art.
165, inc. III, a Lei Orçamentária Anual (LOA) é de iniciativa exclusiva do
Poder Executivo, que deve estimar a Receita e fixar Despesa para o
exercício financeiro seguinte, de forma a evidenciar a política econômica,
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financeira e o programa de trabalho, estabelecendo as metas e as
prioridades da Administração Pública.
Mencionada Lei deve ser elaborada em consonância com
as diretrizes previamente estabelecidas no Plano Plurianual (PPA) e na Lei
de Diretrizes Orçamentárias (LDO), aguardando estrita observância,
ainda, com os dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Esta harmonia se faz imperativa, pois estas normas
formam um conjunto de instrumentos imprescindíveis para a gestão
pública e representam poderosas ferramentas de informação sobre a
origem das receitas e a destinação dos recursos públicos a serem
avaliados pelo Legislativo e pela sociedade em geral.
Assim, o art. 104, da Lei Orgânica do Município de
Petrópolis, tratando da competência legislativa, assim dispôs sobre as leis
orçamentárias:
Art. 104. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I-o plano plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias;
III - os orçamentos anuais.
8 1º O plano plurianual compreenderá:
I - diretrizes, objetivos e metas para as ações municipais de
execução plurianual;
II - investimentos de execução plurianual;
II - gastos com a execução de programas de duração
continuada.
8 2º As diretrizes orçamentárias compreenderão:
I- as metas da Administração Pública Municipal, quer de órgãos
da Administração Direta, quer da Administração Indireta, com
as respectivas prioridades, incluindo a despesa de capital para
o exercício financeiro subsequente;
II - orientações para a elaboração da lei orçamentária anual;
III - alterações na legislação tributária;
IV - autorização para a concessão de qualquer vantagem de
aumento de remuneração, criação de cargos ou alterações de
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estrutura de carreiras, bem como a admissão de pessoal a
qualquer título, pelas unidades governamentais da
Administração direta.
8 3º O orçamento anual compreenderá:
I - o orçamento fiscal da Administração direta municipal,
incluindo os seus fundos especiais;
II - os orçamentos das entidades de Administração Indireta,
inclusive, das fundações instituídas pelo Poder Público
Municipal;
III - o orçamento de investimentos das empresas em que o
Município, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital
social com direito a voto;
IV - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as
entidades e órgãos a ele vinculadas, da Administração direta ou
indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder
Público Municipal, de acordo com a Constituição Federal.
8 4º Os orçamentos previstos no 8 3º deste artigo, serão
compatibilizados com o Plano plurianual e as diretrizes
orçamentárias, evidenciando os programas e políticas do
Governo Municipal.
8 5º Fica garantida a participação da comunidade, a partir de
cada Distrito, nas etapas de elaboração, definição e
acompanhamento da execução do Plano Plurianual, de
Diretrizes Orçamentárias e do Orçamento Anual, em Conselhos
Municipais a serem definidos em lei de iniciativa do Legislativo.
8 6º Fica garantida a participação do Conselho Tutelar, nas
etapas de elaboração da proposta orçamentária no Município de
Petrópolis.
Estabelece, ainda, a citada LOM em seu art. 107, 8 3º, ao
admitir emendas comuns ao Projeto de Lei do Orçamento Anual, os
critérios para sua admissibilidade, dispondo:
Art. 107. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às
diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos
adicionais suplementares e especiais serão apreciados pela
Câmara Municipal, assegurada a participação popular na sua
elaboração e no processo de sua discussão, na forma da
Constituição Federal, Lei de Responsabilidade Fiscal, Estatuto
das Cidades, Regimento Interno e outras normas aplicáveis.
(...)
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$ 3º As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos
projetos que o modifiquom somonto podorão cor aprovadas
caso:
I - sejam compatíveis com o Plano plurianual e com a lei de
diretrizes orçamentárias;
Il - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os
provenientes de anulação de despesas, excluídas as que incidam
sobre:
a) dotações para pessoal e seus encargos;
b) serviços da dívida;
c) transferências de recursos para a Administração indireta e
fundacional.
HI - sejam relacionadas:
a) com a correção de erros ou omissões;
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.
Veja, serão elaborados pelo Poder Executivo e apreciados
pela Câmara Municipal com obediência à lei complementar a que se refere
o artigo 165, da Constituição Federal.
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo
estabelecerão:
I- o plano plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias;
III - os orçamentos anuais.
Feitas tais considerações, cumpre ressaltar que a
regulamentação constitucional sobre a temática já fora feita, estando
prevista no art. 166, 88 9º a 12, da CF/88, in verbis:
8 9º. As emendas individuais ao projeto de lei
orçamentária serão aprovadas no limite de 1,2% (um
inteiro e dois décimos por cento) da receita corrente
líquida prevista no projeto encaminhado pelo Poder
Executivo, sendo que a metade deste percentual será
destinada a ações e serviços públicos de saúde.
8 10. A execução do montante destinado a ações e serviços
públicos de saúde previsto no 8 9º, inclusive custeio, será
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computada para fins do cumprimento do inciso I do 8 2º do
art. 198, vedada a destinação para pagamento de pessoal ou
encargos sociais. (Incluído pela Emenda Constitucional nº
86, de 2015)
8 11. É obrigatória a execução orçamentária e financeira das
programações a que se refere o 8 9º deste artigo, em
montante correspondente a 1,2% (um inteiro e dois décimos
por cento) da receita corrente líquida realizada no exercício
anterior, conforme os critérios para a execução equitativa da
programação definidos na lei complementar prevista no 8 9º
do art. 165. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 86, de
2015)
8 12. As programações orçamentárias previstas no 8 9º deste
artigo não serão de execução obrigatória nos casos dos
impedimentos de ordem técnica. (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 86, de 2015)
Com fundamento em tal emenda constitucional, foi
editada a Emenda à Lei Orgânica do Município nº 025, de 10 de outubro
de 2012, que introduziu o art. 107, 8 9º, na LOM de Petrópolis, in verbis:
Art. 107. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às
diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos
adicionais suplementares e especiais serão apreciados pela
Câmara Municipal, assegurada a participação popular na
sua elaboração e no processo de sua discussão, na forma da
Constituição Federal, Lei de Responsabilidade Fiscal,
Estatuto das Cidades, Regimento Interno e outras normas
aplicáveis.
(...)
S 9º As Emendas individuais ao Projeto de Lei
orçamentária serão aprovadas no limite de 1,2% (um
inteiro e dois décimos por cento) da receita corrente
líquida prevista no projeto encaminhado pelo Poder
Executivo. (AC) (acrescentado pelo art. 1º da Emenda à Lei
Orgânica Municipal nº 039, de 31.03.2022)
A partir desses dispositivos normativos, nota-se que, no
âmbito desta Municipalidade, as emendas individuais ao projeto de lei
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orçamentária já foram regulamentadas, deflagrando a perda de objeto,
além da flagrante invasão de competência.
Importantissimo ressaltar as Ações Diretas de
Inconstitucionalidade (ADI) 7688, 7695 e 697, apresentadas,
respectivamente, pela Associação Brasileira de Jornalismo Investigativo
(Abraji), pela Procuradoria-Geral da República e pelo Partido Socialismo e
Liberdade (PSOL), em face de dispositivos constitucionais introduzidos
pelas Emendas Constitucionais nº 86/2015, nº 100/2019, nº 105/2019
e nº 126/2022, que alteraram substancialmente o regime orçamentário
nacional.
De maneira sucinta, nas ADIs acima mencionadas,
alegaram os requerentes que os artigos impugnados introduziram a
obrigatoriedade de execução das emendas parlamentares individuais e de
bancada, resultando em uma desordem na separação dos poderes, ao
deslocar parte significativa da prerrogativa de gestão orçamentária do
Poder Executivo para o Poder Legislativo. Sustentando, ainda, que essas
modificações promovem uma espécie de "semipresidencialismo
orçamentário jamais desejado pelo Constituinte, incompatível com nosso
sistema constitucional e antagônico às cláusulas pétreas de nossa
Constituição Federal, sob as quais se alicerçam as bases fundantes da
República e da União.
A captura do orçamento público obsta a concretização do
planejamento e coordenação de políticas públicas e de alocação de
recursos públicos, de forma eficiente e efetiva, na dinâmica democrática
e republicana, e, portanto, para o alcance dos objetivos fundamentais da
República, expressos, por exemplo, nos artigos 3º e 43 do texto
constitucional.
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Assim, de acordo com o Ministro Flávio Dino do STF, em
face do princípio da Separação de Poderes, cláusula pétrea consoante o
art. 60, 8 4º, III, da CF: “a instituição, pelo Constituinte Reformador, do
“orçamento impositivo” não significa a exclusão dos critérios
constitucionais e legais para a legitima execução da lei orçamentária.
Entender de modo diverso significa suprimir uma função típica e
essencial do Poder Executivo, bem como viola a unidade e a harmonia do
nosso sistema constitucional.
Afinal, é uma grave anomalia que tenhamos um sistema
presidencialista, oriundo do voto popular, convivendo com a figura de
parlamentares que ordenam despesas discricionárias como se
autoridades administrativas fossem. Em outras palavras, o equivocado
desenho prático das emendas impositivas gerou a “parlamentarização”
das despesas públicas sem que exista um sistema de responsabilidade
política e administrativa ínsito ao parlamentarismo.
Trazendo o instituto para os trilhos da
constitucionalidade, acentuo que - antes da execução das emendas
impositivas -, o Executivo detêm o poder-dever do exame da validade
destes gastos, utilizando-se motivadamente dos critérios previstos
na Constituição Federal e nas normas infraconstitucionais que
regulamentam a matéria.
Tais critérios de enquadramento da impositividade, por
interpretação sistemática, estão previstos expressamente no texto
constitucional. Veja-se o que reza o art. 166, 8 13, da Constituição
Federal, ao regulamentar critérios para execução de emendas impositivas
individuais e de bancada dispostas nos parágrafos 11 e 12 do mesmo
preceito constitucional:
Art. 166 (...)
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$ 13. As programações orçamentárias previstas nos 88 11
e 12 deste artigo não serão de execução obrigatória nos
casos dos impedimentos de ordem técnica.
Cabe ao Poder Executivo, ao receber a diretriz oriunda
das emendas impositivas, verificar - com enunciação da devida
motivação - se há impedimentos de ordem técnica.
Um dos critérios técnicos a ser examinado é a
conformidade da despesa com o devido processo orçamentário,
explicitamente regrado pela Constituição, em diversos preceitos, tais
como:
“Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I- o plano plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias;
III - os orçamentos anuais.”
Ao tratar do conteúdo da LDO, o texto constitucional é
expresso em afirmar que esta norma “orientará a elaboração da lei
orçamentária anual” (art. 165, 8 2º), de modo que as emendas impositivas,
por óbvio, também devem seguir a orientação das metas e prioridades
dispostas na lei de diretrizes orçamentárias.
Já o 8 10 acima transcrito evidencia dois deveres da
administração, quais sejam, (1) de executar o orçamento e (2) que essa
execução se dê no propósito de garantir a efetiva entrega de bens e
serviços à sociedade.
Trata-se de norma imbricada com o princípio da
eficiência disposto no caput do art. 37 da Constituição Federal. A
execução dos recursos deve garantir que o destinatário final da norma
orçamentária receba os bens e serviços que deverão advir da sua
aplicação. Trata-se de outro critério de ordem técnica que deve ser
observado na execução do orçamento como um todo e, logicamente,
das emendas impositivas.
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Ademais, no art. 165, 8 11, da Constituição, regulamenta-
se a obrigatoriedade da execução do orçamento disposta no acima referido
8 10 do mesmo dispositivo, a partir inclusive da subordinação ao
cumprimento de dispositivos constitucionais e legais que estabeleçam
metas fiscais ou limites de despesas.
Em resumo, a liberação e execução das emendas
parlamentares impositivas, à luz do art. 166, 8 13, da Constituição
Federal depende da imperativa observância dos requisitos de ordem
técnica, o que não foi devidamente observado na elaboração do
projeto em análise.
Vale destacar: o “Orçamento Impositivo” não deve ser
confundido com “Orçamento Arbitrário”. O espaço de
discricionariedade ínsito a diversos aspectos da atuação pública não pode
dar lugar à arbitrariedade, que desconsidere a disciplina constitucional e
legal aplicável à matéria.
As emendas parlamentares impositivas devem ser
executadas nos termos e limites da ordem jurídica, não ficando ao
alvedrio ou sob a liberdade absoluta do parlamentar autor da emenda.
Com efeito, é incompatível com a ordem constitucional a execução privada
e secreta do orçamento público.
No que concerne à vinculação de recursos orçamentários
ao Poder Legislativo, a Constituição Federal é expressa, em seu art. 168,
ao tratar do repasse obrigatório exclusivamente para os duodécimos,
inclusive estabelecendo cronograma para tanto. No citado dispositivo, não
há menção a emendas parlamentares ao orçamento, e nem poderia haver,
pois seria uma invasão nas funções típicas do Poder Executivo.
As emendas parlamentares impositivas só podem ser
executadas se atendidos, de modo motivado, os requisitos técnicos.
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E a verificação do atendimento dos citados requisitos é uma
atribuição típica do Poder Executivo, que detém o poder-dever de
regulamentar o seu atendimento pelos órgãos de supervisão
ministerial, bem como pelos órgãos e entes executores, abrangendo todos
os ordenadores de despesa, nos termos dos arts. 71, 72, 78e 80,8 1º, do
Decreto-Lei nº 200/1967.
Desta forma, a regulamentação das emendas individuais,
devem ser executadas nos termos e nos limites da ordem jurídica, e não
ficar sob a liberdade absoluta do parlamentar autor da emenda, como se
observa no parágrafo único do art. 2º do discutido projeto, estando ainda,
em discordância com a legislação.
É dever do Poder Executivo verificar, de modo motivado e
transparente, se as emendas estão aptas a execução, conforme requisitos
técnicos constantes da Constituição Federal e demais normas legais.
O rito estabelecido no autógrafo de lei em comento tira
grande parte da liberdade de decisão do Poder Executivo sobre a
implementação de políticas públicas e transforma os membros do Poder
Legislativo em uma espécie de “coordenadores de despesas”.
Insta salientar, que os Parlamentares, por vezes
distribuem as emendas de forma a tornar inviável sua execução,
transformando a LOA em uma verdadeira colcha de retalhos, não
observando a viabilidade técnico-financeira de sua execução, como se
constata do texto do art. 3º e seu parágrafo único, do citado projeto.
Em corroboração ao acima exposto, invoco o estudo de
HELDER REBOUÇAS, Doutor em Direito pela Universidade de Brasília e
Consultor de Orçamento do Senado Federal, em artigo publicado no Valor
Econômico sobre o poder-dever do Executivo de aprimorar a execução das
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emendas orçamentárias. Em seu texto intitulado “Emendas ao
orçamento: há salvação?”, o autor discorre:
“(...) excluindo-se a área da saúde, que segue a determinação
constitucional de receber 50% dos recursos das emendas
individuais, não se tem aplicado um critério de prioridades na
elaboração das demais emendas individuais e coletivas, nem
tampouco critérios de compatibilização com o planejamento
público. No Legislativo, o check list das emendas ao orçamento
tem como fundamento basicamente critérios formais de
natureza jurídico-normativa, sem maiores avaliações de mérito
de políticas públicas. Sugere-se, portanto, que as prioridades
indicadas pela LDO sejam utilizadas como um farol para
nortear a formulação das emendas. Nesse contexto, cabe citar
a experiência (que pode ser aprimorada) da divulgação de
cartilhas, por alguns ministérios, sugerindo programas
prioritários para o recebimento de emendas.
(.)
Não se trata de implementar simples instrumento de veto à
execução das emendas parlamentares, mas da instituição de
um ambiente regulatório em favor da qualidade e planejamento
do gasto dessas emendas, com incentivos ao diálogo
institucional entre Executivo e Legislativo, em torno do
aprimoramento do seu mérito.”
Portanto, cristalino que o Autógrafo de Lei apresentado
pelos Parlamentares apresenta violação ao princípio constitucional da
Separação de Poderes disposta no art. 2º da Constituição Federal e à
limitação ao poder de reforma prevista no art. 60, 8 4º, II, do texto
constitucional, visto que já previsão dos critérios técnicos de
cumprimento das emendas impositivas, de modo que fica impedida
qualquer interpretação que confira caráter absoluto à impositividade de
emendas parlamentares, seja através dos projeto de lei das emendas, seja
através de projetos de leis de regulamentação de iniciativa parlamentar,
tendo em vista que o rito estabelecido no Autógrafo regulamentador,
editado de forma isolada pelo Poder Legislativo e sem a participação do
Executor, no caso o Poder Executivo, tira a liberdade de decisão do Poder
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Executivo sobre a implementação de políticas públicas e transforma os
membros do Poder Legislativo em uma espécie de “co-ordenadores de
despesas”.
Noutro giro, a regulamentação em desacordo com a
Constituição Federal, fere cláusulas pétreas. Desta forma, é competência
do Poder Executivo verificar, de modo motivado e transparente, se as
emendas são aptas à execução, conforme requisitos técnicos constantes
da Constituição Federal e das normas legais.
Assim, consoante as razões acima, apesar da importância
da matéria de que se ocupa o referido Autógrafo de Lei, fui obrigado, por
força legal, a apresentar o VETO TOTAL.
Assim, decidi vetar totalmente o Autógrafo de Lei ora
encaminhado à deliberação dessa Egrégia Casa Legislativa.
Assinado de forma
RUBENS JOSE digital por RUBENS
FRANCA JOSE FRANCA
BOMTEMPO:O sopse O 0027
Dados: 2024.10.03
0367560755 170541 -03'00'
RUBENS BOMTEMPO
Prefeito
Exmo. Sr.
VEREADOR JÚNIOR CORÚJA
DD. Presidente da Câmara Municipal
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