República Federativa do Brasil – Estado do Rio de Janeiro
Câmara Municipal de Quissamã
Gabinete da Vereadora Alexandra Moreira Carvalho Gomes
Av. Francisco de Assis Carneiro da Silva, nº497 – Alto Alegre
Quissamã-RJ – (22) 2768-1020 / 2768-1024
REQUERIMENTOnº
Exmo. Sr. Presidente da Câmara Municipal de Quissamã/RJ
A Vereadora que a esta subscreve nos termos do inciso XVIII, do art. 17 da Lei Orgânica do
Município e parágrafo §3°, inciso X, do art. 117 da Resoluçãon°163/2018 que dispõe sobre
Regimento Interno da Câmara Municipal de Quissamã, requer que sejam solicitadas da Prefeita
Maria de Fátima Pacheco as seguintes informações:
1. Cópia integral do processo administrativo 3304/2020-FMS e os respectivos processos de
pagamentos referentes a contratação da empresa ANDRÉ LUIS RIBEIRO BORGES, contrato
n°055/2020, no valor de R$2.126.094,33 (dois milhões, cento e vinte e seis mil, noventa e
quatro reais e trinta centavos), Dispensa de licitação n°017/2020, do Fundo Municipal de
Saúde e dos respectivos processos de pagamento.
Tal requerimento se justifica pelos fatos e fundamentos seguintes:
A Prefeita Maria de Fátima Pacheco amparada no Decreto Municipal n°2.830/2020 contratou sem
licitação uma firma individual de nome ANDRÉ LUIS RIBEIRO BORGES para montar o hospital de
campanha na Cidade de Quissamã no mês de abril do ano de 2020;
Ocorre que o Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro, por conta própria resolveu investigar
essa contratação e já encontrou várias ilegalidades, inclusive suspendeu a última parcela de
pagamento a empresa no valor de R$ 150 mil reais e mandou cópia da investigação para o
Ministério Público Estadual e Federal para apurar eventuais crimes cometidos com recursos
enviados para o combate ao Covid-19;
Uma das investigadas pelo Tribunal de Contas e Ministério Público é a então Secretária de Saúde
responsável direta pela contratação, Sra. Simone Flores, hoje Vereadora e Presidente da Comissão
Parlamentar de Saúde desta Casa Legislativa
Esta Vereadora junta a este documento cópia do voto proferido no processo TCE/RJ n°218.800-
8/20 e respectiva decisão monocrática proferida em 09/07/2020.
Esta Vereadora junta também a este documento, além da cópia do voto proferido no processo
TCE/RJ n°218.800-8/20 em 26 de maio de 2021, documentos de uma ação de cobrança em curso
no Poder Judiciário noticiando que o dono da empresa contratada pela Prefeitura para montar o
hospital de campanha pagou com cheques sem fundos da empresa dívidas pessoais da Prefeita e
do seu Chefe de Gabinete, Sr. Luciano Lourenço responsável por ordenar as despesas de
pagamento do referido hospital junto com a Sra. Simone Flores, hospital esse que funcionou
apenas 3(três) meses ao custo de mais de R$ 2 milhões de reais.
Junto a este Requerimento também, notícias veiculadas na mídia sobre o objeto desta contratação
com dispensa de licitação. Como V. Exa. poderá constatar após breve análise dos documentos
juntados e análise da investigação do processo n° TCE/RJ n°218.800-8/20 (visualização do inteiro
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Câmara Municipal de Quissamã
Gabinete da Vereadora Alexandra Moreira Carvalho Gomes
Av. Francisco de Assis Carneiro da Silva, nº497 – Alto Alegre
Quissamã-RJ – (22) 2768-1020 / 2768-1024
teor dos autos disponível em: https://www.tce.rj.gov.br/consultaprocesso/Processo) em curso,
que a contratação do hospital de campanha se deu sob o manto da ilegalidade, violando princípios
constitucionais da legalidade e moralidade administrativa, com graves indícios de fraude e desvio
de dinheiro público e possível conluio dos envolvidos.
É importante destacar que tal contratação ocorrida em abril de 2020, foi feita sem licitação, no
valor de R$ 2.126.094,33(dois milhões, cento e vinte e seis mil, noventa e quatro reais e trinta e
três centavos) com indícios de superfaturamento e cercado de ilegalidades que foram apontadas
pelo TCE/RJ e que deu causa inclusive, a suspensão do pagamento deste contrato e extração de
cópias e envio ao Ministério Público Federal e Estadual para apurar eventuais práticas de crimes.
O Hospital de campanha somente funcionou por 90(noventa) dias e a partir de junho de 2020 os
pacientes passaram a ser tratados na UTI do Hospital Municipal e em instalações improvisadas
dentro do hospital, pois bastou o TCE/RJ instaurar de ofício a Representação para a Prefeita não
prorrogar o contrato suspeito.
É importante destacar que a empresa contratada não efetuou o pagamento dos profissionais que
trabalharam por 03 (três) meses no hospital de campanha, fato que inclusive foi noticiado pela
Rede Record em matéria jornalística veiculada na TV.
Quanto a contratada, trata-se de empresa individual, denominada ANDRÉ LUIS RIBEIRO BORGES,
cujo proprietário até pouco tempo, desempenhava as funções de Assessor Parlamentar de um
Vereador do Município de Campos dos Goytacazes.
Cumpre informar neste Requerimento de informações que a Cidade de Quissamã (Cidade com
pouco mais de 25 mil habitantes) obteve a maior arrecadação de sua história no ano de 2020. A
arrecadação foi de R$ R$330.433.745,50 (trezentos e trinta milhões, quatrocentos e trinta e três
mil, setecentos e quarenta e cinco reais e cinquenta centavos). Em 2020 somente na Secretaria
Municipal de Saúde foram gastos R$105.210.770,11 (cento e cinco milhões, duzentos e dez mil,
setecentos e setenta reais e onze centavos). O Município recebeu em 2020 dos Governos Federal
e Estadual R$ 12.018.806,84 (doze milhões, dezoito mil, oitocentos e seis reais e oitenta e quatro
centavos) para serem utilizados no combate ao Covid-19 e em 2021 recebeu mais de R$ 3 milhões
de reais.
Quissamã, 06 de julho de 2021.
Alexandra Moreira CarvalhoGomes
Vereadora
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PROCESSO Nº 218.800-8/20
FLS.:
220/S
VOTO GC-6
PROCESSO: TCE-RJ Nº 218.800-8/20
ORIGEM: PREFEITURA MUNICIPAL DE QUISSAMÃ
ASSUNTO: REPRESENTAÇÃO
INTERESSADO: ANDRÉ LUÍS RIBEIRO BORGES - ABM SAÚDE
REPRESENTAÇÃO FORMULADA PELA SECRETARIA GERAL DE
CONTROLE EXTERNO. CONTRATAÇÃO DIRETA, REALIZADA EM
CARÁTER EMERGENCIAL, DA PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS PARA O
FORNECIMENTO DE EQUIPAMENTOS, INSUMOS E MÃO DE OBRA
ESPECIALIZADA PARA A INSTALAÇÃO DE HOSPITAL DE
CAMPANHA COM 10 (DEZ) LEITOS DE UTI, EM DECORRÊNCIA DA
PANDEMIA E DE POSSÍVEL CONTAMINAÇÃO PELO
CORONAVÍRUS.
INDÍCIOS DE DIRECIONAMENTO NA CONTRATAÇÃO E DE AÇÃO
COMBINADA ENTRE CONTRATANTE E CONTRATADO.
INEXISTÊNCIA DE JUSTIFICATIVAS PARA A ESTIMATIVA DE
QUANTITATIVO E DETALHAMENTO DE PREÇOS. FALTA DE
CAPACIDADE OPERACIONAL E FINANCEIRA DA EMPRESA
CONTRATADA. SUBCONTRATAÇÃO DE SERVIÇO QUE FORMA O
OBJETO CONTRATUAL. CONTRATADO QUE TEVE SEU NOME
INCLUÍDO NO PROJETO BÁSICO. PAGAMENTO ANTECIPADO SEM
AS DEVIDAS PRECAUÇÕES.
RAZÕES DEFENSIVAS QUE MERECEM PARCIAL ACOLHIMENTO.
SOBRESTAMENTO DA DECLARAÇÃO DE ILEGALIDADE DO
CONTRATO E DE APLICAÇÃO DE MULTA EM RAZÃO DE
NOTIFICAÇÃO DOS RESPONSÁVEIS PARA APRESENTAREM
DEFESA SOBRE OS INDÍCIOS DE AÇÃO COMBINADA ENTRE
CONTRATANTE E CONTRATADO.
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PROCESSO Nº 218.800-8/20
FLS.:
220/S
COMUNICAÇÃO ENDEREÇADA À ATUAL PREFEITA DO
MUNICÍPIO DE QUISSAMÃ E À SECRETÁRIA MUNICIPAL DE
SAÚDE PARA APRESENTAR ESCLARECIMENTOS E ENCAMINHAR
DOCUMENTOS. RETORNO DOS AUTOS AO GABINETE DA
CONSELHEIRA-RELATORA.
Versam os autos sobre Representação, com pedido de tutela provisória, formulada pela
Secretaria Geral de Controle Externo - SGE, na forma do artigo 9º, inciso V, da Deliberação TCERJ nº
266/16 c/c art. 84-A do Regimento Interno do TCERJ, em face da Secretaria Municipal de Saúde de
Quissamã, em razão de possíveis irregularidades ocorridas na formação e na execução do Contrato
nº 055/2020 (processo administrativo nº 3304/2020), firmado com a empresa ABM Saúde – André
Luís Ribeiro Borges (empresário individual), no valor de R$ 2.126.094,33 (dois milhões, cento e
vinte e seis mil, noventa e quatro reais e trinta e três centavos).
O ajuste em exame envolve a contratação direta, realizada em caráter emergencial, da
prestação de serviços para o fornecimento de equipamentos, insumos e mão de obra
especializada para a instalação de hospital de campanha com 10 (dez) leitos de UTI, em
decorrência da pandemia e de possível contaminação pelo coronavírus.
Em 14/12/2020, foi proferida a seguinte decisão plenária:
VOTO:
I – Pela CIÊNCIA AO PLENÁRIO acerca das informações trazidas aos autos por
intermédio dos e-Docs. TCE/RJ nºs 14.892-7/20 (Sra. Maria de Fátima Pacheco, Prefeita
Municipal de Quissamã e Sra. Renata da Silva Fagundes, atual Secretária de Saúde),
16.694-7/20 (Luciano de Almeida Lourenço, Chefe de Gabinete da Prefeitura Municipal
de Quissamã), 17.587-5/20 (Gilda de Queirós Tavares, Diretora Administrativa do
Hospital de Campanha de Quissamã) e 16.003-2/20 (André Luis Ribeiro Borges,
Responsável Legal da ABM Saúde);
II – Pelo CONHECIMENTO desta Representação;
III – Pela MANUTENÇÃO DA TUTELA PROVISÓRIA concedida em 09.07.2020;
IV – Pelo SOBRESTAMENTO da análise de mérito da Representação;
V – Pela NOTIFICAÇÃO à Srª. Simone Flores Soares de Oliveira Barros, Secretária
Municipal de Saúde de Quissamã à época, signatária do Contrato nº 055/2020,
responsável pela pesquisa de preços e pela homologação e adjudicação do Ato de
dispensa de Licitação, nos termos do art. 26, § 2º, do Regimento Interno desta Corte, para
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que, no prazo de 15 (quinze) dias, apresente razões de defesa quanto às seguintes
irregularidades:
V.1 – Ausência de estudos técnicos preliminares, por meio dos quais seria demonstrada
a estimativa adequada da quantidade necessária ao atendimento da situação
emergencial, em descumprimento ao previsto no art. 6o, inciso XI, c/c art. 7o, § 9o, e art.
24, inciso IV da Lei Federal no 8.666/93;
V.2 – Insuficiência do Projeto Básico decorrente da ausência de detalhamento dos itens
de serviço e respectivos preços, em inobservância ao que estabelece o artigo art. 7o, § 2o,
incisos I e II e § 9o, da Lei Federal no 8.666/93;
V.3 – Direcionamento da presente contratação, em infringência aos princípios da
impessoalidade e moralidade, estampados no art. 37, caput, da Constituição da República
Federativa do Brasil, e ao art. 26, parágrafo único, inciso II da Lei Federal no 8.666/93, ao
permitir a ocorrência das seguintes situações:
a) Participação de empresas que não possuem funcionários registrados, no caso de
ANDRÉ LUÍS RIBEIRO BORGES - ABM SAÚDE e EXTRACLASSE 2.0 EIRELI;
b) Inexistência de sequenciamento lógico dos atos e procedimentos adotados no
âmbito do presente processo de contratação:
c) Realização de todo o processo de pesquisa de preços “em mãos”, tanto o envio do
pedido de cotação de preços, como o recebimento das propostas;
d) Subcontratação do serviço de montagem da estrutura do hospital de campanha ter
antecedido a própria ratificação da dispensa emergencial, que originou o Contrato nº
55/2020, celebrado com o empresário individual ANDRÉ LUÍS RIBEIRO BORGES - ABM
SAÚDE;
e) Subcontratação do serviço de montagem da estrutura do hospital de campanha,
admitida pela Administração, apesar da inexistência de cláusula prevendo a possibilidade
de subcontratação no Contrato nº 55/2020;
f) Antecipação de pagamento, sem as devidas cautelas, como a previsão de garantia a
ser prestada pela contratada, e sem restar comprovada tratar-se de condição
indispensável para se obter o bem ou assegurar a prestação do serviço, ou ainda para
propiciar significativa economia de recursos;
g) Antecipação de pagamento de R$ 351.537,11, em 01.04.20, referente à mão-de-obra
(retenção de INSS na Ordem de Pagamento do empenho 578/20) em desacordo à
cláusula 4.1 do Contrato nº 055/20, bem como ao documento de 10.04.20, que menciona
que houve disponibilização de mão-de-obra a partir da mencionada data;
h) Não exigir comprovação de capacidade técnica, apesar do elevado grau de
complexidade do objeto do Contrato nº 55/2020, que prevê a instalação de Hospital de
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Campanha com 10 (dez) leitos de UTI, abrangendo desde a estrutura física, a insumos,
equipamentos e pessoal;
V.4 – Contratação no valor total de R$ 2.126.094,33, em divergência com a planilha
(cotação) encaminhada pelo empresário individual ANDRÉ LUÍS RIBEIRO BORGES - ABM
SAÚDE, datada de 24.03.20, que apresentou o valor total de R$ 2.117.094,33, em
violação ao Princípio da Economicidade, previsto no art. 70 da Constituição Federal;
V.5 – Ausência de credibilidade quanto aos valores contratados, em desacordo com o art.
70 da Constituição Federal, uma vez que o gestor não se cercou dos devidos cuidados
para realização de contratação econômica (direcionamento na escolha da empresa
contratada, com utilização de pesquisas realizadas fora do padrão de transparência e
isonomia, bem como a subcontratação dos serviços, pois em 2019 a ABM não possuía
funcionários e do projeto básico deficitário);
VI – NOTIFICAÇÃO ao Sr. Luciano de Almeida Lourenço, Chefe de Gabinete da Prefeitura
Municipal de Quissamã, signatário do Contrato nº 055/2020, responsável pela
homologação, adjudicação e ratificação do Ato de dispensa de Licitação, nos termos do
art. 26, § 2º, do Regimento Interno desta Corte, para que, no prazo de 15 (quinze) dias,
apresente razões de defesa quanto às seguintes irregularidades:
VI.1 – Ausência de estudos técnicos preliminares, por meio dos quais seria demonstrada
a estimativa adequada da quantidade necessária ao atendimento da situação
emergencial, em descumprimento ao previsto no art. 6o, inciso XI, c/c art. 7o, § 9o, e art.
24, inciso IV da Lei Federal no 8.666/93;
VI.2 – Insuficiência do Projeto Básico decorrente da ausência de detalhamento dos itens
de serviço e respectivos preços, em inobservância ao que estabelece o artigo art. 7o, § 2o,
incisos I e II e § 9o, da Lei Federal no 8.666/93;
VI.3 – Direcionamento da presente contratação, em infringência aos princípios da
impessoalidade e moralidade, estampados no art. 37, caput, da Constituição da República
Federativa do Brasil, e ao art. 26, parágrafo único, inciso II da Lei Federal no 8.666/93, ao
permitir a ocorrência das seguintes situações:
a) Participação de empresas que não possuem funcionários registrados, no caso de
ANDRÉ LUÍS RIBEIRO BORGES - ABM SAÚDE e EXTRACLASSE 2.0 EIRELI;
b) Inexistência de sequenciamento lógico dos atos e procedimentos adotados no
âmbito do presente processo de contratação:
DATA DOCUMENTO
23/03/20 PEDIDO DA CONTRATAÇÃO DOS SERVIÇOS (CI62/2020)
24/03/20 PROJETO BÁSICO
24/03/20 PROPOSTA INSTITUTO LAGOS
SEM DATA PROPOSTA EXTRACLASSE
24/03/20 PROPOSTA SOC BENEF CAMINHO DE DAMASCO
23/03/20 PROPOSTA TUISE
24/03/20 PROPOSTA ABM SAÚDE
27/03/20 CONTRATO Nº 55/2020
16/03/20 SUBCONTRATAÇÃO DO SERVIÇO DE MONTAGEM DE TENDA
c) Realização de todo o processo de pesquisa de preços “em mãos”, tanto o envio do
pedido de cotação de preços, como o recebimento das propostas;
d) Subcontratação do serviço de montagem da estrutura do hospital de campanha ter
antecedido a própria ratificação da dispensa emergencial, que originou o Contrato nº
55/2020, celebrado com o empresário individual ANDRÉ LUÍS RIBEIRO BORGES - ABM
SAÚDE;
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e) Subcontratação do serviço de montagem da estrutura do hospital de campanha,
admitida pela Administração, apesar da inexistência de cláusula prevendo a possibilidade
de subcontratação no Contrato nº 55/2020;
f) Antecipação de pagamento, sem as devidas cautelas, como a previsão de garantia a
ser prestada pela contratada, e sem restar comprovada tratar-se de condição
indispensável para se obter o bem ou assegurar a prestação do serviço, ou ainda para
propiciar significativa economia de recursos;
g) Antecipação de pagamento de R$ 351.537,11, em 01.04.20, referente à mão-de-obra
(retenção de INSS na Ordem de Pagamento do empenho 578/20) em desacordo à
cláusula 4.1 do Contrato nº 055/20, bem como ao documento de 10.04.20, que menciona
que houve disponibilização de mão-de-obra a partir da mencionada data;
h) Não exigir comprovação de capacidade técnica, apesar do elevado grau de
complexidade do objeto do Contrato nº 55/2020, que prevê a instalação de Hospital de
Campanha com 10 (dez) leitos de UTI, abrangendo desde a estrutura física, a insumos,
equipamentos e pessoal;
VI.4 – Contratação no valor total de R$ 2.126.094,33, em divergência com a planilha
(cotação) encaminhada pelo empresário individual ANDRÉ LUÍS RIBEIRO BORGES - ABM
SAÚDE, datada de 24.03.20, que apresentou o valor total de R$ 2.117.094,33, em
violação ao Princípio da Economicidade, previsto no art. 70 da Constituição Federal;
VI.5 – Ausência de credibilidade quanto aos valores contratados, em desacordo com o art.
70 da Constituição Federal, uma vez que o gestor não se cercou dos devidos cuidados
para realização de contratação econômica (direcionamento na escolha da empresa
contratada, com utilização de pesquisas realizadas fora do padrão de transparência e
isonomia, bem como a subcontratação dos serviços, pois em 2019 a ABM não possuía
empregados e do projeto básico deficitário).
VII – Pela COMUNICAÇÃO à atual Secretária Municipal de Saúde e à atual Chefe do Poder
Executivo, ambas do município de Quissamã, nos termos do art. 26, § 1º, do Regimento
Interno desta Corte, para que, no prazo de 15 (quinze) dias, encaminhem os documentos
e prestem os esclarecimentos, a seguir elencados:
VII.1 – Encaminhem a análise conclusiva acerca da economicidade dos valores praticados
no Contrato 055/2020, comprovando a este Tribunal, se for o caso, as medidas
destinadas à apuração de eventual dano ao erário, sobretudo diante da ausência da
descrição completa dos itens contratados e dos seus quantitativos e preços estimados;
VII.2 – Se manifestem quanto ao teor da resposta apresentada pelo Contratado, bem
como adotem comprovadamente as medidas necessárias à sua ciência acerca da presente
decisão, informando, ainda, a situação atual do Contrato nº 055/2020, além de
apresentar as seguintes providências:
a) Esclarecer se houve fornecimento de itens e serviços suplementares ao Contrato nº
055/2020, sem cobertura contratual, conforme informado pelo empresário individual
André Luís Ribeiro Borges - ABM Saúde;
b) Informar se houve pagamento de itens e serviços suplementares ao Contrato nº
055/2020, sem cobertura contratual, bem como se foi celebrado Termo de Ajuste de
Contas ao referido Contrato e, em caso positivo, remetê-lo a esta Corte de Contas,
acompanhado de documentação comprobatória.
c) Informar se houve o pagamento de R$ 357.161,00, correspondente à diferença entre o
valor total contratado (R$ 2.126.094,33) e o valor constante dos processos de pagamento
(R$ 1.768.933,33), referente à parcela de mão-de-obra, conforme item 4.2.1 do Projeto
Básico (arquivo eletrônico Anexo 01 processo 33042020 - fls. 10), bem como a execução
do serviço, encaminhando, se for o caso, cópia do processo de pagamento da mencionada
parcela, acompanhada de documentos como: relatório de fiscalização, autorização da
liquidação, notas fiscais, ordens de pagamento e demais documentos pertinentes;
VII.3 – Informar sobre o resultado do procedimento aberto para apuração dos fatos
relacionados à subcontratação do serviço de montagem da estrutura do Hospital de
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Campanha, através de contrato celebrado entre a empresa contratada e a engenheira
Daniela Vianna Rodrigues, em data anterior à ratificação da dispensa emergencial,
conforme informado através do Memorando nº 343 encaminhado;
VIII – NOTIFICAÇÃO à Srª. Gilda de Queirós Tavares, Diretora Administrativa do
Hospital, nos termos do art. 26, § 2º, do Regimento Interno desta Corte, para que, no prazo
de 15 (quinze) dias, apresente razões de defesa quanto às seguintes irregularidades:
VIII.1 – Ausência de estudos técnicos preliminares, por meio dos quais seria
demonstrada a estimativa adequada da quantidade necessária ao atendimento da
situação emergencial, em descumprimento ao previsto no art. 6o, inciso XI, c/c art. 7o, §
9o, e art. 24, inciso IV da Lei Federal no 8.666/93;
VIII.2 – Insuficiência do Projeto Básico decorrente da ausência de detalhamento dos itens
de serviço e respectivos preços, em inobservância ao que estabelece o art. 7o, § 2o, incisos
I e II e § 9o, da Lei Federal no 8.666/93.
Em análise dos esclarecimentos prestados pelos jurisdicionado, a 3ª CAM sugere o seguinte
encaminhamento:
1) PROCEDÊNCIA da REPRESENTAÇÃO quanto ao mérito;
2) REVOGAÇÃO DA TUTELA PROVISÓRIA concedida em Decisão Monocrática de
09.07.20;
3) ACOLHIMENTO PARCIAL dos esclarecimentos apresentados, quanto aos itens V.3
“g” e V.4 da Decisão Plenária, pelo Sr. André Luís Ribeiro Borges - ABM Saúde, através do
Doc. TCE/RJ nº 003.858-4/21;
4) ACOLHIMENTO PARCIAL das razões de defesa apresentadas, quanto aos itens V.3
“g” e V.4 da Decisão Plenária, pela Srª. Simone Flores Soares de Oliveira Barros,
Secretária Municipal de Saúde de Quissamã à época, signatária do Contrato nº 055/20,
responsável pela pesquisa de preços e pela homologação e adjudicação do Ato de
Dispensa de Licitação, na forma evidenciada na presente instrução;
5) ACOLHIMENTO PARCIAL das razões de defesa apresentadas, quanto aos itens V.3
“g” e V.4 da Decisão Plenária, pelo Sr. Luciano de Almeida Lourenço, Chefe de Gabinete
da Prefeitura Municipal de Quissamã, signatário do Contrato nº 055/20, responsável pela
homologação, adjudicação e ratificação do Ato de Dispensa de Licitação, na forma
evidenciada na presente instrução;
6) NÃO ACOLHIMENTO das razões de defesa apresentadas pela Sra. Gilda de Queirós
Tavares, Diretora Administrativa do Hospital, quanto aos itens V.1 e V.2 da Decisão
Plenária;
7) ILEGALIDADE do Ato de Dispensa de Licitação, bem como do Contrato nº 055/20,
tendo em vista a ocorrência das seguintes irregularidades:
7.1) Ausência de estudos técnicos preliminares, por meio dos quais seria demonstrada a
estimativa adequada da quantidade necessária ao atendimento da situação emergencial,
em descumprimento ao previsto no art. 6º, inciso IX, c/c art. 7º, § 9º, e art. 24, inciso IV
da Lei Federal no 8.666/93; (Item V.1 da Decisão Plenária)
7.2) Insuficiência do Projeto Básico decorrente da ausência de detalhamento dos itens de
serviço e respectivos preços, em inobservância ao que estabelece o artigo art. 7º, § 2º,
incisos I e II e § 9º, da Lei Federal no 8.666/93; (Item V.2 da Decisão Plenária)
7.3) Direcionamento da presente contratação, em infringência aos princípios da
impessoalidade e moralidade, estampados no art. 37, caput, da Constituição da República
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Federativa do Brasil, e ao art. 26, parágrafo único, inciso II da Lei Federal nº 8.666/93, ao
permitir a ocorrência das seguintes situações: (Item V.3 da Decisão Plenária)
a) Participação de empresas que não possuem funcionários registrados, no caso de
ANDRÉ LUÍS RIBEIRO BORGES - ABM SAÚDE e EXTRACLASSE 2.0 EIRELI;
b) Inexistência de sequenciamento lógico dos atos e procedimentos adotados no
âmbito do presente processo de contratação:
c) Realização de todo o processo de pesquisa de preços “em mãos”, tanto o envio do
pedido de cotação de preços, como o recebimento das propostas;
d) Subcontratação do serviço de montagem da estrutura do hospital de campanha ter
antecedido a própria ratificação da dispensa emergencial, que originou o Contrato nº
55/2020, celebrado com o empresário individual ANDRÉ LUÍS RIBEIRO BORGES - ABM
SAÚDE;
e) Subcontratação do serviço de montagem da estrutura do hospital de campanha,
admitida pela Administração, apesar da inexistência de cláusula prevendo a possibilidade
de subcontratação no Contrato nº 55/2020;
f) Antecipação de pagamento, sem as devidas cautelas, como a previsão de garantia a ser
prestada pela contratada, e sem restar comprovada tratar-se de condição indispensável
para se obter o bem ou assegurar a prestação do serviço, ou ainda para propiciar
significativa economia de recursos;
g) Não exigir comprovação de capacidade técnica, apesar do elevado grau de
complexidade do objeto do Contrato nº 55/2020, que prevê a instalação de Hospital de
Campanha com 10 (dez) leitos de UTI, abrangendo desde a estrutura física, a insumos,
equipamentos e pessoal;
7.4) Ausência de credibilidade quanto aos valores contratados, em desacordo com o art.
70 da Constituição Federal, uma vez que o gestor não se cercou dos devidos cuidados
para realização de contratação econômica (direcionamento na escolha da empresa
contratada, com utilização de pesquisas realizadas fora do padrão de transparência e
isonomia, bem como projeto básico deficitário aliado à ausência de detalhamento dos
itens); (Item V.5 da Decisão Plenária)
8) APLICAÇÃO DE MULTA, em valor a ser definido pelo Plenário mediante Acórdão, à
Srª. Simone Flores Soares de Oliveira Barros, Secretária Municipal de Saúde de Quissamã
à época, com fulcro no art. 63, III da Lei Complementar nº 63/90, em virtude das
irregularidades discriminadas nos itens 7.1, 7.2, 7.3 e 7.4, e que seja desde logo
AUTORIZADA A COBRANÇA JUDICIAL, nos termos do art. 28 da mesma lei, inclusive
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com a expedição de ofício, no caso de ausência de manifestação da responsável,
observado o procedimento recursal.
9) APLICAÇÃO DE MULTA, em valor a ser definido pelo Plenário mediante Acórdão,
ao Sr. Luciano de Almeida Lourenço, Chefe de Gabinete da Prefeitura Municipal de
Quissamã, com fulcro no art. 63, III da Lei Complementar nº 63/90, em virtude das
irregularidades discriminadas nos itens 7.1, 7.2, 7.3 e 7.4, e que seja desde logo
AUTORIZADA A COBRANÇA JUDICIAL, nos termos do art. 28 da mesma lei, inclusive
com a expedição de ofício, no caso de ausência de manifestação do responsável,
observado o procedimento recursal.
10) APLICAÇÃO DE MULTA, em valor a ser definido pelo Plenário mediante Acórdão, à
Srª. Gilda de Queirós Tavares, Diretora Administrativa do Hospital, com fulcro no art. 63,
III da Lei Complementar nº 63/90, em virtude das irregularidades discriminadas nos
itens 7.1 e 7.2, e que seja desde logo AUTORIZADA A COBRANÇA JUDICIAL, nos termos
do art. 28 da mesma lei, inclusive com a expedição de ofício, no caso de ausência de
manifestação da responsável, observado o procedimento recursal.
O Ministério Público Especial acompanha os termos da sugestão formulada pelo corpo
instrutivo.
É O RELATÓRIO.
De início, informo que atuo neste processo em substituição à Conselheira-Substituta Andrea
Siqueira Martins, em razão de redistribuição ocorrida em razão do gozo de férias regulamentares
da Exma. Conselheira-Relatora.
Como antes mencionado, versam os autos sobre Representação, com pedido de tutela
provisória, formulada pela Secretaria Geral de Controle Externo - SGE, na forma do artigo 9º, inciso
V, da Deliberação TCERJ nº 266/16 c/c art. 84-A do Regimento Interno do TCERJ, em face do Fundo
Municipal de Saúde de Quissamã, em razão de possíveis irregularidades ocorridas na formação e na
execução do Contrato nº 055/2020 (processo administrativo nº 3304/2020), firmado com a
empresa ABM Saúde – André Luís Ribeiro Borges (empresário individual), no valor de R$
2.126.094,33 (dois milhões, cento e vinte e seis mil, noventa e quatro reais e trinta e três centavos).
O ajuste em exame envolve a contratação direta, realizada em caráter emergencial, da
prestação de serviços para o fornecimento de equipamentos, insumos e mão de obra
especializada para a instalação de hospital de campanha com 10 (dez) leitos de UTI, em
decorrência da pandemia e de possível contaminação pelo coronavírus.
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De início, superado o juízo de admissibilidade, considerando seu conhecimento pela decisão
plenária de 14/12/2020, passo a analisar o mérito da presente representação.
Em apertadíssima síntese, a Secretaria Geral de Controle Externo identificou, em primeira
análise, as seguintes irregularidades no processo de contratação:
(i) inexiste, nos autos do processo administrativo pertinente, elementos
que justifiquem o quantitativo demandado;
(ii) não há descrição detalhada no projeto básico dos itens de serviços,
materiais, insumos e mão de obra a serem contratados;
(iii) as propostas foram apresentadas antes do pedido de contratação dos
serviços, sendo que duas delas, antes mesmo da elaboração do projeto
básico;
(iv) não há elementos, no processo administrativo, que evidenciem o meio
pelo qual foi realizada a coleta de preços – a qual teria sido toda feita “em
mãos”, sendo que, a despeito da complexidade do objeto, duas empresas
apresentaram cotação no mesmo dia em que consultadas e as demais, no
dia seguinte;
(v) não foi efetuada nenhuma exigência pertinente à comprovação de
capacidade técnica, havendo indícios de falta de capacidade operacional e
financeira da contratada, cujo capital social é de R$ 1.000.000,00 (um
milhão de reais) e a qual operava há apenas 1 ano e 3 meses quando
firmado o ajuste, e de uma das empresas consultadas;
(vi) a despeito de inexistir previsão de subcontratação no projeto básico ou
no contrato, o serviço de montagem da estrutura do hospital de campanha
foi totalmente terceirizado, através de contrato firmado antes da
ratificação da dispensa emergencial em questão; e
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(vii) há previsão contratual de antecipação parcial do pagamento, sob
justificativa genérica e sem qualquer previsão de garantia a ser prestada
pela contratada.
Em razão das mencionadas constatações iniciais não terem sido elididas após determinada
a comunicação dos jurisdicionados para prestar esclarecimentos pela decisão monocrática de
09/07/2020, a decisão plenária de 14/12/2020 determinou a notificação para apresentação de
razões de defesa dos seguintes responsáveis face às irregularidades elencadas:
i. Sra. Simone Flores Soares de Oliveira Barros, Secretária Municipal de Saúde de
Quissamã à época, signatária do Contrato nº 055/2020, responsável pela pesquisa de preços e pela
homologação e adjudicação do Ato de dispensa de Licitação, e Sr. Luciano de Almeida Lourenço,
Chefe de Gabinete da Prefeitura Municipal de Quissamã, signatário do Contrato nº 055/2020,
responsável pela homologação, adjudicação e ratificação do Ato de dispensa de Licitação. Vejam-se
as irregularidades descritas no aludido voto:
- Ausência de estudos técnicos preliminares, por meio dos quais seria
demonstrada a estimativa adequada da quantidade necessária ao
atendimento da situação emergencial, em descumprimento ao previsto no
art. 6º, inciso XI, c/c art. 7º, § 9º, e art. 24, inciso IV da Lei Federal no
8.666/93;
- Insuficiência do Projeto Básico decorrente da ausência de detalhamento
dos itens de serviço e respectivos preços, em inobservância ao que
estabelece o artigo art. 7º, § 2º, incisos I e II e § 9º, da Lei Federal no
8.666/93;
- Direcionamento da presente contratação, em infringência aos princípios
da impessoalidade e moralidade, estampados no art. 37, caput, da
Constituição da República Federativa do Brasil, e ao art. 26, parágrafo
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único, inciso II da Lei Federal nº 8.666/93, ao permitir a ocorrência das
seguintes situações:
a) Participação de empresas que não possuem funcionários registrados,
no caso de ANDRÉ LUÍS RIBEIRO BORGES - ABM SAÚDE e EXTRACLASSE
2.0 EIRELI;
b) Inexistência de sequenciamento lógico dos atos e procedimentos
adotados no âmbito do presente processo de contratação:
c) Realização de todo o processo de pesquisa de preços “em mãos”, tanto
o envio do pedido de cotação de preços, como o recebimento das
propostas;
d) Subcontratação do serviço de montagem da estrutura do hospital de
campanha ter antecedido a própria ratificação da dispensa emergencial,
que originou o Contrato nº 55/2020, celebrado com o empresário
individual ANDRÉ LUÍS RIBEIRO BORGES - ABM SAÚDE;
e) Subcontratação do serviço de montagem da estrutura do hospital de
campanha, admitida pela Administração, apesar da inexistência de
cláusula prevendo a possibilidade de subcontratação no Contrato nº
55/2020;
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f) Antecipação de pagamento, sem as devidas cautelas, como a previsão
de garantia a ser prestada pela contratada, e sem restar comprovada
tratar-se de condição indispensável para se obter o bem ou assegurar a
prestação do serviço, ou ainda para propiciar significativa economia de
recursos;
g) Antecipação de pagamento de R$ 351.537,11, em 01.04.20, referente
à mão-de-obra (retenção de INSS na Ordem de Pagamento do empenho
578/20) em desacordo à cláusula 4.1 do Contrato nº 055/20, bem como
ao documento de 10.04.20, que menciona que houve disponibilização de
mão-de-obra a partir da mencionada data;
h) Não exigir comprovação de capacidade técnica, apesar do elevado
grau de complexidade do objeto do Contrato nº 55/2020, que prevê a
instalação de Hospital de Campanha com 10 (dez) leitos de UTI,
abrangendo desde a estrutura física, a insumos, equipamentos e pessoal;
- Contratação no valor total de R$ 2.126.094,33, em divergência com a
planilha (cotação) encaminhada pelo empresário individual ANDRÉ LUÍS
RIBEIRO BORGES - ABM SAÚDE, datada de 24.03.20, que apresentou o valor
total de R$ 2.117.094,33, em violação ao Princípio da Economicidade,
previsto no art. 70 da Constituição Federal;
- Ausência de credibilidade quanto aos valores contratados, em desacordo
com o art. 70 da Constituição Federal, uma vez que o gestor não se cercou
dos devidos cuidados para realização de contratação econômica
(direcionamento na escolha da empresa contratada, com utilização de
pesquisas realizadas fora do padrão de transparência e isonomia, bem
como a subcontratação dos serviços, pois em 2019 a ABM não possuía
funcionários e do projeto básico deficitário).
ii. Sra. Gilda de Queirós Tavares, Diretora Administrativa do Hospital. São essas as
irregularidades mencionadas no voto de 14/12/2020:
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- Ausência de estudos técnicos preliminares, por meio dos quais seria
demonstrada a estimativa adequada da quantidade necessária ao
atendimento da situação emergencial, em descumprimento ao previsto no
art. 6º, inciso XI, c/c art. 7º, § 9º, e art. 24, inciso IV da Lei Federal no
8.666/93;
- Insuficiência do Projeto Básico decorrente da ausência de detalhamento
dos itens de serviço e respectivos preços, em inobservância ao que
estabelece o art. 7º, § 2º, incisos I e II e § 9º, da Lei Federal no 8.666/93.
Em razão do grande número de irregularidades identificadas pela instância técnica, bem
como em razão da pluralidade de responsáveis chamados aos autos para apresentação de razões
de defesa, a análise será feita de modo apartado, buscando tornar mais didática a compreensão
deste voto.
De início, serão feitas considerações gerais a respeito do modelo de contratação pública
trazido pela Lei Federal nº 13.979/2020 (“Lei da Pandemia”) para, após, serem vistas as razões de
defesa trazidas pela Sra. Simone Flores Soares de Oliveira Barros e pelo Sr. Luciano de Almeida
Lourenço, em conjunto, e, na sequência, as razões defensivas veiculadas pela Sra. Gilda de Queirós
Tavares. Por fim, serão feitas considerações finais e trazidas, sinteticamente, as conclusões a que se
chegou neste voto.
(I)
A CONTRAÇÃO PÚBLICA EM TEMPOS DE PANDEMIA – A LEI FEDERAL Nº 13.979/2020
A pandemia de coronavírus trouxe desafios de todas as ordens ao mundo como um todo. No
Direito Público, uma das maiores dificuldades enfrentadas diz respeito à forma de viabilizar as
contratações necessárias para fazer frente à calamidade sanitária, especialmente, de modo a
permitir a aquisição tempestiva de insumos em respeito aos princípios que regem a atuação
administrativa, previstos expressamente no artigo 37 da Constituição Federal, e aqueles que
inspiram as contratações públicas, mormente, a competitividade, a eficiência e a economicidade.
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Como se sabe, o artigo 37, inciso XXI, da Constituição Federal dispõe que “ressalvados os
casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados
mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes,
com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta,
nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica
indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações” (grifo nosso).
Inspirado na autorização contida na parte inicial do artigo 37, inciso XXI, da Constituição
Federal, o artigo 24 da Lei Federal nº 8.666/1993 elenca hipóteses em que o prévio procedimento
licitatório é dispensável, incluindo, dentre outros, o caso de emergência ou de calamidade pública,
como disposto em seu inciso IV1. Não obstante, em princípio, as contratações públicas destinadas
ao combate à pandemia pudessem ser realizadas com base neste permissivo legal, a mera dispensa
de licitação não fornecia subsídios suficientes para o atendimento tempestivo da calamidade
pública na hipótese.
Ciente da grande dificuldade a ser enfrentada pelos gestores públicos, em especial, diante
da vetusta disciplina legalista2 da Lei Federal nº 8.666/1993 – a qual contribuiu para sua forte
erosão ao longo das últimas décadas e que culminou com a edição da Lei Federal nº 14.133/2021 –
a Lei Federal nº 13.979/2020, ao dispor sobre as medidas de enfrentamento ao coronavírus, trouxe
previsões expressas a respeito das contratações públicas que tenham por objeto a aquisição ou
1 Reproduzido, em linhas gerais, pelo artigo 75, inciso VIII, da Lei Federal nº 14.133/2021, verbis: “nos casos de emergência ou de
calamidade pública, quando caracterizada urgência de atendimento de situação que possa ocasionar prejuízo ou comprometer a
continuidade dos serviços públicos ou a segurança de pessoas, obras, serviços, equipamentos e outros bens, públicos ou particulares,
e somente para aquisição dos bens necessários ao atendimento da situação emergencial ou calamitosa e para as parcelas de obras e
serviços que possam ser concluídas no prazo máximo de 1 (um) ano, contado da data de ocorrência da emergência ou da calamidade,
vedadas a prorrogação dos respectivos contratos e a recontratação de empresa já contratada com base no disposto neste inciso.”
2 Como já apontado em sede doutrinária: “A busca por maior eficiência contratação pública é um dos pontos que mais suscita discussões
no estudo do Direito Administrativo. Sem dúvidas, este é um dos grandes focos de trabalho existentes no Direito Público brasileiro,
seja em termos doutrinários, no trabalho exercido pelos Tribunais de Contas no controle externo e da jurisprudência dos Tribunais,
bem como pelas iniciativas legislativas. A razão para esta preocupação (...) é bastante simples: o modelo brasileiro de contratações
públicas, forjado especialmente a partir da Lei nº 8.666 de 1993, é dotado de grande ineficiência, tanto no que diz respeito ao
procedimento licitatório, quanto em relação aos contratos administrativos. Pode-se dizer, até mesmo, que estamos diante de um
verdadeiro paradigma da ineficiência, que tem a Lei nº 8.666 de 1993 como símbolo maior. Esta ineficiência do sistema
institucionalizado pela Lei Geral de Licitações e Contratuais se revela de diversas formas, tais como por meio do elevado custo dos
contratos administrativos em comparação com semelhantes de Direito Privado (o que gera, via de consequência, maior
inadimplemento da Administração Pública), falhas na fiscalização da execução do contrato, corrupção de agentes públicos, dentre
outros. (...) Ao longo dos anos, com o maior foco nos resultados atingidos pela atividade administrativa em detrimento do prestígio
puro e simples à forma do processo administrativo, a Lei nº 8.666 de 1993 viu seu envelhecimento acelerar, diante de seu total
descompasso com o princípio do informalismo/formalismo moderado, consagrado de vez no Direito Brasileiro a partir do artigo 2º,
Parágrafo Único, inciso IX, da Lei nº 9.784 de 1999.” (FARIAS, Rodrigo Vieira. Do paradigma da ineficiência da Lei nº 8.666 de 1993
à contratação baseada na eficiência – o que mudou e para onde vamos? In: Revista Eletrônica da PGE, vol. 4, n. 1, jan./abril 2021.
Disponível em https://revistaeletronica.pge.rj.gov.br/pge/article/view/199. Acesso em 11/05/2021).
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contratação de bens, serviços, inclusive de engenharia, e insumos a serem utilizados no combate à
pandemia, buscando, essencialmente, simplificar o processo de contratação.
Naturalmente, a deformalização da contratação pública em tempos de pandemia não pode
representar um “cheque em branco” ao gestor, tampouco permitir seu descolamento dos princípios
que disciplinam a atuação da Administração Pública, em especial, a isonomia, a publicidade, a
moralidade, a economicidade e a eficiência. A Administração deve agir de forma ética, leal e atenta
ao princípio da juridicidade, não obstante voltada para fazer frente à calamidade pública com a qual
todos estão se deparando dia após dia.
A esse respeito vale a reprodução de excerto da manifestação da 3ª CAE nos autos do
Processo TCERJ nº 102.199-0/20 (Inspeção ordinária instaurada para verificar irregularidades nos
contratos emergenciais de aquisição de ventiladores pulmonares, apuradas em auditoria de
acompanhamento das contratações justificadas na Lei Federal n° 13.979/20 para combate à
pandemia da Covid-19):
Com as declarações de emergência em saúde pública de importância internacional – pela
Organização Mundial de Saúde (OMS), em 30 de janeiro de 2020 – e nacional – pela
Portaria MS nº 188, de 03 de fevereiro de 2020 –, em decorrência das pandemia de Covid19, vieram ao ordenamento jurídico regras especiais de contratação pública e, portanto,
excepcionantes das já insculpidas na Lei Geral de Licitações e Contratos Administrativos
(Lei Federal n° 8.666/93).
Essas regras, ao mesmo tempo que podem permitir maior agilidade à Administração no
escopo de promover o tempestivo enfrentamento dos efeitos da pandemia, trazem riscos
significativos à economicidade das contratações públicas, sobretudo no aspecto de valor.
Com efeito, a Lei Federal n° 13.979/20, de 06 de fevereiro de 2020, com as alterações das
Medidas Provisórias nos 926 (20/03/2020), 927 (22/03/2020), 928 (23/03/2020) e 951
(15/04/2020), conferiu à Administração a possibilidade de: (a) realizar pesquisa
simplificada de preços; (b) celebrar contratação sem prévia pesquisa de preços; e, por
fim, (c) contratar por preços superiores aos estimados.
Nesse sentido, o controle concomitante das contratações emergenciais especiais da Lei
Federal n° 13.979/20 torna-se imprescindível, não só pelo risco associado à simplificação
das regras de contratação emergencial já previstas na Lei Geral de Licitações (Lei Federal
n° 8.666/93), mas também pelo cenário global da emergência de saúde pública, que
coloca a Administração em potencial situação de lesão ao celebrar esses negócios
jurídicos.3
Materializando esse controle concomitante, a Subsecretaria de Controle Estadual – SUE –
programou uma auditoria de acompanhamento, com o objetivo de acompanhar as
3 Conforme a Nota Técnica TCE-RJ 01/2020, aprovada no Processo TCE-RJ 101.353-1/20: “à Administração Pública, premida diante da
necessidade de adotar medidas céleres para o enfrentamento da emergência de saúde pública de importância internacional
decorrente do coronavírus, foi conferida a possibilidade de: (a) realizar pesquisa simplificada de preços (item 4.3); (b) celebrar
contratação sem prévia pesquisa de preços (item 4.5); e, por fim, (c) contratar por preços superiores aos estimados (item 4.6). Em
aplicação analógica do art.157, do Código Civil, a Administração celebra negócio jurídico sob potencial situação de lesão”.
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contratações emergenciais relacionadas à pandemia do COVID-19, sob os aspectos da
transparência, motivação e economicidade, de forma a inibir eventuais abusos
decorrentes da simplificação dos procedimentos de controle das contratações públicas
trazida pela Lei Federal n° 13.979/20/20, para possibilitar a tempestiva e eficaz atuação
do gestor público de boa fé no combate à pandemia4.
Neste sentido, como já constante na manifestação da instância técnica nos autos do referido
processo, os artigos 4º a 4º-K da Lei Federal nº 13.979/2020 trazem disciplina própria a respeito
dos contratos administrativos que tenham por objeto a aquisição de insumos destinados ao
combate à pandemia, bem como preveem diretrizes a serem observadas pelos órgãos de controle
em sua atividade. O que se extrai, em linhas gerais, é a pretensão do legislador de diminuir algumas
exigências de ordem técnica, previstas na Lei Federal nº 8.666/1993, e que poderiam ocasionar
maior demora para conclusão da contratação.
Destaca-se, neste contexto, a dispensa de licitação na hipótese de contratações públicas que
tenham por objeto a aquisição ou contratação de bens, serviços, inclusive de engenharia, e insumos
a serem utilizados no combate à pandemia (artigo 4º), a não exigência de elaboração de estudos
preliminares quando se tratar de bens e de serviços comuns (artigo 4º-C), a possibilidade de
apresentação de termo de referência simplificado ou de projeto básico simplificado (artigo 4º-E),
possibilidade de prorrogação de contratos emergenciais (artigo 4º-H), cláusulas exorbitantes
(artigo 4º-I), dentre outros.
É importante destacar, contudo, que a deformalização pretendida pela Lei Federal nº
13.979/2020 não exonera o gestor público de atender aos ditames previstos na Lei Federal
nº 8.666/1993 que não tiveram sua aplicação excepcionada ou temperada pela Lei da
Pandemia, tais como a exigência de quantitativo da quantidade necessária ao atendimento
da situação emergencial (artigo 6º, inciso XI, c/c artigo 7º , § 9o , e art. 24, inciso IV, da Lei
Federal nº 8.666/1993), de habilitação técnica e jurídica do contratado (artigo 27 da Lei
Federal nº 8.666/1993) etc.
Feitas estas breves considerações, passa-se, na sequência, a analisar as razões de defesa
apresentadas pela Sra. Simone Flores Soares de Oliveira Barros, Secretária Municipal de Saúde de
4 Fiscalização 269/2020 – Processo TCE-RJ TCE nº 101.739-9/20 – Incluída com vistas à realização de controle concomitante das
contratações e atividades executadas no âmbito do Poder Executivo do Estado do Rio de Janeiro por órgãos e entidades
jurisdicionados, ao longo do período de situação de emergência de saúde pública de que trata a Lei Federal nº 13.979 de 06.02.2020,
em consonância com o disposto no item 8.6 do Manual de Auditoria Governamental – MAG do Tribunal de Contas do Estado do Rio
de Janeiro – TCE-RJ, que define tal instrumento de fiscalização.
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Quissamã à época, signatária do Contrato nº 055/2020, e pelo Sr. Luciano de Almeida Lourenço,
Chefe de Gabinete da Prefeitura Municipal de Quissamã, signatário do Contrato nº 055/2020,
responsável pela homologação, adjudicação e ratificação do ato de dispensa de licitação.
Em razão de os responsáveis terem sido notificados, pela decisão plenária de 14/12/2020,
a apresentarem razões de defesa face iguais irregularidades e considerando que ambas as peças
defensivas trazem os mesmos argumentos, seu exame será feito em conjunto na sequência.
(II)
DAS RAZÕES DE DEFESA APRESENTADAS PELA SRA. SIMONE FLORES SOARES DE OLIVEIRA BARROS
(DOCUMENTO TCERJ Nº 003.136-4/21) E PELO SR. LUCIANO DE ALMEIDA LOURENÇO (DOCUMENTO
TCERJ Nº 003.133-2/21)
Relembre-se, de início, que os responsáveis foram notificados a apresentar razões de defesa
face às seguintes irregularidades:
i. Ausência de estudos técnicos preliminares, por meio dos quais seria
demonstrada a estimativa adequada da quantidade necessária ao
atendimento da situação emergencial, em descumprimento ao previsto no
art. 6º, inciso XI, c/c art. 7º, § 9º, e art. 24, inciso IV da Lei Federal no
8.666/93;
ii. Insuficiência do Projeto Básico decorrente da ausência de detalhamento
dos itens de serviço e respectivos preços, em inobservância ao que
estabelece o artigo art. 7º, § 2º, incisos I e II e § 9º, da Lei Federal no
8.666/93;
iii. Direcionamento da presente contratação, em infringência aos
princípios da impessoalidade e moralidade, estampados no art. 37, caput,
da Constituição da República Federativa do Brasil, e ao art. 26, parágrafo
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único, inciso II da Lei Federal nº 8.666/93, ao permitir a ocorrência das
seguintes situações:
a) Participação de empresas que não possuem funcionários
registrados, no caso de ANDRÉ LUÍS RIBEIRO BORGES - ABM SAÚDE e
EXTRACLASSE 2.0 EIRELI;
b) Inexistência de sequenciamento lógico dos atos e procedimentos
adotados no âmbito do presente processo de contratação:
c) Realização de todo o processo de pesquisa de preços “em mãos”,
tanto o envio do pedido de cotação de preços, como o recebimento das
propostas;
d) Subcontratação do serviço de montagem da estrutura do hospital
de campanha ter antecedido a própria ratificação da dispensa
emergencial, que originou o Contrato nº 55/2020, celebrado com o
empresário individual ANDRÉ LUÍS RIBEIRO BORGES - ABM SAÚDE;
e) Subcontratação do serviço de montagem da estrutura do hospital
de campanha, admitida pela Administração, apesar da inexistência de
cláusula prevendo a possibilidade de subcontratação no Contrato nº
55/2020;
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FLS.:
220/S
f) Antecipação de pagamento, sem as devidas cautelas, como a
previsão de garantia a ser prestada pela contratada, e sem restar
comprovada tratar-se de condição indispensável para se obter o bem
ou assegurar a prestação do serviço, ou ainda para propiciar
significativa economia de recursos;
g) Antecipação de pagamento de R$ 351.537,11, em 01.04.20,
referente à mão-de-obra (retenção de INSS na Ordem de Pagamento
do empenho 578/20) em desacordo à cláusula 4.1 do Contrato nº
055/20, bem como ao documento de 10.04.20, que menciona que
houve disponibilização de mão-de-obra a partir da mencionada data;
h) Não exigir comprovação de capacidade técnica, apesar do elevado
grau de complexidade do objeto do Contrato nº 55/2020, que prevê a
instalação de Hospital de Campanha com 10 (dez) leitos de UTI,
abrangendo desde a estrutura física, a insumos, equipamentos e
pessoal;
iv. Contratação no valor total de R$ 2.126.094,33, em divergência com a
planilha (cotação) encaminhada pelo empresário individual ANDRÉ LUÍS
RIBEIRO BORGES - ABM SAÚDE, datada de 24.03.20, que apresentou o valor
total de R$ 2.117.094,33, em violação ao Princípio da Economicidade,
previsto no art. 70 da Constituição Federal;
v. Ausência de credibilidade quanto aos valores contratados, em desacordo
com o art. 70 da Constituição Federal, uma vez que o gestor não se cercou
dos devidos cuidados para realização de contratação econômica
(direcionamento na escolha da empresa contratada, com utilização de
pesquisas realizadas fora do padrão de transparência e isonomia, bem
como a subcontratação dos serviços, pois em 2019 a ABM não possuía
funcionários e do projeto básico deficitário).
Em relação aos itens “i” e “ii”, a Sra. Simone Flores Soares de Oliveira e o Sr. Luciano de
Almeida Lourenço informaram que a contratação se deu com base na Lei Federal nº 13.979/2020,
aduzindo, ainda à Nota Técnica nº 001/20, de 27/03/2020, desta Corte de Contas, devidamente
comunicada a todos os chefes do Poder Executivo dos entes federativos submetidos à jurisdição
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220/S
deste Tribunal, que dispõe sobre orientações acerca da realização de procedimentos de
contratação, direta ou mediante licitação, para aquisição de bens, serviços, inclusive de engenharia
e insumos destinados ao enfrentamento da emergência de saúde pública de importância
internacional decorrente do coronavírus (COVID-19).
Narram que, quanto à estimativa da quantidade necessária ao atendimento da situação
emergencial, foi informado que os integrantes da Administração Pública fizeram o seu melhor, com
as condições que dispunham, conforme exame do Plano de Contingência elaborado pela
Municipalidade em 02/03/2020 e aprovado pelo Conselho Municipal de Saúde, em obediência à Lei
Federal nº 13.979/2020, com as alterações promovidas pela MP nº 926, de 20/03/2020,
destacando o artigo 4º-B, inciso IV, da referida Lei.
Entendo que a argumentação dos interessados não deve prosperar, acompanhando a
proposição do corpo instrutivo e do Ministério Público de Contas. Embora o artigo 4º-E, caput e §
1º, da Lei Federal nº 13.979/2020 permitam a apresentação de termo de referência ou de projeto
básico simplificado nas aquisições ou contratações de bens, serviços e insumos necessários ao
enfrentamento da emergência de saúde pública por todos vivida, é dever do gestor justificar o
quantitativo necessário ao atendimento da situação emergencial que se pretende suprir por
meio da referida contratação, com seus custos unitários, bem como a destinação dos bens ou
serviços a serem adquiridos pela Administração.
Como apontado pelo Tribunal de Contas da União em recente julgado, noticiado no Boletim
de Jurisprudência nº 312:
Os processos de contratação relacionados ao enfrentamento da crise do novo
coronavírus (covid-19) devem ser instruídos com a devida motivação dos atos, por meio,
no mínimo, de justificativas específicas acerca da necessidade da contratação e da
quantidade dos bens ou serviços a serem contratados, com as respectivas memórias de
cálculo e com a destinação a ser dada ao objeto contratado (art. 4º-E, § 1º, da Lei
13.979/2020).
Acórdão 1335/2020-Plenário | Relator: BENJAMIN ZYMLER
ÁREA: Licitação | TEMA: Dispensa de licitação | SUBTEMA: Emergência
A justificativa da quantidade de bens ou serviços a serem adquiridos pela Administração
Pública, exigida pelo artigo 40, § 2º, inciso II, da Lei Federal nº 8.666/1993 enquanto anexo
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obrigatório do edital de licitação e no artigo 6º, inciso XXIII, da Lei Federal nº 14.133/2021 como
elemento integrante do termo de referência, possui diversas funções no âmbito das licitações e
contratos administrativos, sendo exigida, ainda, na contratação direta (por dispensa ou por
inexigibilidade de licitação).
De início, a indicação do quantitativo de itens a ser objeto do contrato administrativo é de
fundamental importância para que os licitantes possam aferir se possuem capacidade econômicofinanceira e técnica para atender à demanda da Administração Pública contratante.
Como apontado pelo TCU, o projeto básico, ao lado do orçamento estimado em planilha de
quantitativos e custos unitários como parte integrante do edital, “não se trata de exigência
meramente formal ou que não mereça observância. A ausência desses documentos, a par de ir de
encontro às disposições legais, acarreta a impossibilidade de o concorrente ter noção da dimensão do
serviço a ser licitado para aquilatar se poderá ou não participar do certame” (Acórdão nº
2.048/2006, Plenário, Rel. Min. Benjamin Zymler, julgamento em 08/11/2006).
Além disso, o quantitativo de itens é indispensável para que se possa aferir a
compatibilidade do valor estimado da licitação com os créditos orçamentários que lhe sejam
destinados. Seria irrazoável supor que a Administração Pública, ao realizar um procedimento
licitatório, não indicasse o quanto pretende adquirir e, portanto, impedisse que se pudesse verificar
o quanto do que pretende comprar pode, faticamente, pagar, à luz da disponibilidade orçamentáriofinanceira prevista.
Neste cenário, o exercício das funções de controle interno e externo se tornaria bastante
dificultosa, bem como os licitantes correriam maiores riscos diante da total imprevisibilidade a
respeito da capacidade da Administração Pública em cumprir suas obrigações contratuais, o que,
sem dúvidas, encareceria o valor da futura contratação, em prejuízo à economicidade e à eficiência
nas contratações.
Ainda, tal elemento das licitações e contratos administrativos constitui fator a influenciar
na economicidade da contratação, na medida em que, diante da previsibilidade do quanto a
Administração pretende adquirir, os licitantes podem formular suas propostas levando em conta a
economia de escala possível de ser obtida na hipótese (quanto maior a quantidade de itens a ser
alienada, tendencialmente, o custo unitário de venda será menor).
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Por fim, a justificativa da quantidade de bens ou serviços a serem adquiridos pela
Administração Pública permite aos órgãos de controle analisar o planejamento das contratações
públicas, de modo a verificar se há adequação da demanda contratada com as necessidades públicas
que se pretende suprir, evitando-se tanto o dispêndio desnecessário de recursos públicos (em
havendo aquisição em excesso, caracterizando superfaturamento) ou o dispêndio
insuficiente de recursos públicos (em havendo aquisição a menor, em prejuízo à eficiência).
No caso em tela, como se extrai do projeto básico (fls. 04 a 18 do processo administrativo
nº 3.304/2020), houve, tão somente, o indicativo da quantidade de bens e serviços a serem
adquiridos pela Administração municipal, sem que seja justificado o porquê da eleição
daquele quantitativo. Peço vênia para transcrever o trecho pertinente do projeto básico, que bem
demonstra o que se está afirmando:
Devido à necessidade de tomadas de providências imediatas e urgentes na atuação
preventiva e enfrentamento à disseminação da COVID19, ocasionada pelo novo
coronavírus, bem como a necessidade de garantir o pleno atendimento do ser humano
neste momento de pandemia deflagrada, a Secretaria Municipal de Saúde necessita da
execução de serviços abaixo especificados:
A seguir, são elencados os bens e serviços que, alegadamente, atendem às necessidades
públicas de montagem do Hospital de Campanha do Município de Quissamã, sem que, repita-se,
haja a mínima justificativa no projeto básico a respeito dos quantitativos adquiridos pela
Administração Pública Municipal, constituindo falha grave no planejamento da contratação
pública, com inegáveis prejuízos à competitividade, à economicidade e eficiência e à
moralidade administrativas, em especial, diante da escassez de recursos públicos para
atender às demandas que o enfrentamento à COVID-19 produz.
Esta falha ocasionou não apenas a violação ao artigo 40, § 2º, inciso II, da Lei Federal nº
8.666/1993, como também, constitui grave equívoco na elaboração do projeto básico à luz do
artigo 7º, § 2º, incisos I e II, e § 9º, da Lei Federal nº 8.666/1993, com os temperamentos
trazidos pelo artigo 4º-E, § 1º, da Lei Federal nº 13.979/2020, ao permitir a elaboração de
projeto básico e termo de referência simplificados nas contratações envolvendo aquisições
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ou contratações de bens, serviços e insumos necessários ao enfrentamento da emergência
de saúde pública.
Não obstante tenha sido encaminhado, em atendimento à decisão monocrática de
09/07/2020, documentos contendo a previsão de consumo mensal dos insumos no Hospital de
Campanha, e também a justificativa técnica dos equipamentos, como bem anotado pelo corpo
instrutivo em sua manifestação processual mais recente, bem como na instrução de 03/09/2020,
tais documentos não compuseram o projeto básico, sendo produzidos, provavelmente, em
data posterior, evidenciando a ausência de estudos técnicos preliminares que
demonstrassem a estimativa adequada da quantidade necessária ao atendimento da
situação emergencial, em desacordo com o artigo 6º, inciso IX c/c artigo 7º, § 9º e artigo 24,
inciso IV da Lei Federal 8.666/1993.
Assim sendo, acompanhando o corpo instrutivo e o Ministério Público Especial, em relação
às irregularidades “i” e “ii”5 imputadas aos responsáveis Srs. Simone Flores Soares de Oliveira
Barros e Luciano de Almeida Lourenço, entendo que as razões de defesa apresentadas devem ser
rejeitadas.
Passo, assim, a analisar as razões defensivas apresentadas em face da irregularidade “iii”.
Por se tratarem, em verdade, de diversas constatações referentes a um único ponto objeto de
questionamento por esta Corte de Contas, a análise será feita item por item, de modo a tornar mais
didática a compreensão das razões de decidir.
De início, em relação à irregularidade “iii.a”6, os jurisdicionados sustentam que não houve
direcionamento da contratação, tampouco infringência aos princípios da impessoalidade e
moralidade, uma vez que a escolha do fornecedor se deu após a conclusão do mapa de preços (fls.
30-31 do processo administrativo respectivo), tendo a ABM Saúde sido contratada por apresentar
o menor preço, conforme parecer da Auditoria Interna (fl. 97).
5 i. Ausência de estudos técnicos preliminares, por meio dos quais seria demonstrada a estimativa adequada da quantidade necessária
ao atendimento da situação emergencial, em descumprimento ao previsto no art. 6º, inciso XI, c/c art. 7º, § 9º, e art. 24, inciso IV da
Lei Federal no 8.666/93;
6 iii. Direcionamento da presente contratação, em infringência aos princípios da impessoalidade e moralidade, estampados no art. 37,
caput, da Constituição da República Federativa do Brasil, e ao art. 26, parágrafo único, inciso II da Lei Federal nº 8.666/93, ao permitir
a ocorrência das seguintes situações:
a) Participação de empresas que não possuem funcionários registrados, no caso de ANDRÉ LUÍS RIBEIRO BORGES - ABM SAÚDE e
EXTRACLASSE 2.0 EIRELI;
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Os jurisdicionados complementaram aduzindo que desconhecem dispositivo legal que
autorize a exigência de RAIS atualizada ou documento equivalente aos potenciais fornecedores
durante o procedimento interno de formação do preço para fins de contratação direta, entendendo
que tal exigência restringe a competição e impede que a Administração encontre os melhores
preços e condições de contratação.
Ademais, sustentam que tal exigência não é compatível com o ordenamento jurídico,
destacando que, conforme jurisprudência do TCU, seria irregular a exigência de comprovação de
vínculo empregatício do responsável técnico de nível superior com a empresa licitante, uma vez
que extrapola as exigências de qualificação técnico-profissional definidas no artigo 30, inciso II e §
1º, da Lei Federal nº 8.666/1993.
A despeito da ausência de exigência legal de apresentação de RAIS ou CAGED para fins de
habilitação em certame licitatório ou para contratar com a Administração Pública, fato é que os
mencionados cadastros constituem importante vetor de análise da capacidade técnica do
contratado para cumprir suas obrigações, bem como na avaliação da seriedade de sua
proposta de preços, evitando-se prejuízo, igualmente, à competitividade do certame
licitatório.
Como anotado pela 3ª CAM em sua instrução de 03/07/2020 a respeito do teor deste ponto
levantado pela representação encaminhada pela SGE:
Outro ponto relevante no Relatório apresentado pelo NICE (ANEXO 02 RELATÓRIO DE
CRUZAMENTO DE DADOS NICE) é que as empresas ANDRÉ LUÍS RIBEIRO BORGES -
ABM SAÚDE e EXTRACLASSE 2.0 EIRELI, em consulta ao RAIS e CAGED, não
apresentaram a contagem de funcionários no exercício de 2019, o que a princípio
indica que não possuíam funcionários registrados para aquele exercício. O que põe
em dúvida se estas empresas possuíam capacidade operativa para assumir o
objeto de alta complexidade tratada no presente contrato (Hospital de Campanha
com 10 leitos de UTI). Este fato impacta diretamente na pesquisa efetuada, pois se
as empresas citadas não possuíam a capacidade de prestar diretamente os serviços
objeto da contratação esta não teria qualquer eficácia para ser utilizada como
fundamento do preço do ato e da escolha do fornecedor, caso essas empresas
pudessem executar o objeto somente mediante a subcontratação de todo o objeto ou da
maior parte, não haveria sentido em consultá-las para compor a pesquisa de preços.
(original não grifado)
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O corpo instrutivo, em sua manifestação processual mais recente, de 16/04/2021 narra que
a empresa ABM Saúde, vencedora do procedimento simplificado de contratação, informou realizar
suas operações como empresário individual, sendo certo que, em seu cadastro junto à Receita
Federal, informou se tratar de uma sociedade em conta de participação, tendo adotado o código
CNAE 212-7, referente a este tipo societário, na forma da Instrução Normativa RFB nº 1.862 de
2018.
Parece pouco crível que um empresário individual, sem empregados cadastrados, consiga
atender a demanda contratada pela Administração Pública, mormente, em se tratando da operação
de hospital de alta complexidade, com DEZ leitos de UTI, destinados ao combate à COVID-19,
doença que, naquele mês de março de 2020, ainda possuía reduzido conhecimento técnico a seu
respeito.
Como se não fosse suficiente, é de se destacar que, pelo que se extrai dos autos do processo
administrativo, não houve qualquer exigência de comprovação da capacidade técnica do
contratado por parte da Administração. Como bem destacado pela instância técnica em sua
instrução de 03/07/2020 e reiterado na manifestação de 03/09/2020:
Em consulta ao Portal da Receita Federal, verificou-se que ANDRÉ LUÍS RIBEIRO – ABM
SAÚDE trata-se de empresário individual, sediado na Rua Voluntários da Pátria, 500 (sala
201), Centro, Campo dos Goytacazes, Rio de Janeiro, com capital social de R$ 1 milhão.
Dentre as 20(vinte) atividades econômicas que exerce, em diferentes ramos, consta como
principal “atividades de profissionais da área de saúde não especificada anteriormente”,
o que por si só é um potencial risco, tendo em vista as complexidades advindas de um
empresário individual atuar em tantas áreas diferentes.
Apesar do objeto do Contrato no 055/2020 possuir um elevado grau de complexidade,
não foi efetuada nenhuma exigência pertinente à comprovação de capacidade técnica no
processo administrativo, que prevê a instalação de Hospital de Campanha com 10 leitos
de UTI, abrangendo desde a estrutura física, a insumos, equipamentos e pessoal, o que
põe em dúvida a capacidade operacional da contratada para atender aos requisitos
constantes no Projeto Básico e no Contrato.
Evidente, pois, a falta de zelo da Administração na escolha do contratado, ao não exigir,
ainda que de maneira simplificada, a demonstração de que possuía capacidade técnica para
adimplir com suas obrigações. Mais do que o prejuízo à competitividade, o agir negligente dos
jurisdicionados colocou em severo risco o patrimônio público, em especial, ao se levar em conta,
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como se verá na sequência, que ocorreu o pagamento adiantado de parcela significativa do valor da
contratação.
Trata-se de conduta de elevada reprovabilidade, mormente, ao se levar em conta que diz
respeito à contratação direta – portanto, desacompanhada de prévio procedimento licitatório – e
considerando o valor da contratação, da ordem de R$ 2.000.000,00 (dois milhões de reais) e sua
finalidade de fazer frente à pandemia de COVID-19, em que todo e qualquer dispêndio de
recursos públicos deveria ser objeto de rigoroso controle, diante de sua escassez.
Assim, entendo que a irregularidade “iii.a” não foi elidida pelos responsáveis, impondo-se a
rejeição das razões de defesa apresentadas.
No que tange à irregularidade “iii.b”7, chama bastante atenção o fato de que o pedido de
contratação de serviços, ocorrido em 23/03/2020, foi formulado no mesmo dia em que obtida a
primeira proposta, no caso, enviada pela Tuise, sendo certo que, no dia seguinte, foi elaborado o
projeto básico e coletadas as demais propostas (no caso em tela, as propostas do Instituto Lagos,
da Sociedade Beneficente Caminho de Damasco e da ABM Saúde, a qual se sagrou vencedora do
procedimento simplificado).
Causa bastante estranheza o fato de que, antes mesmo de o projeto básico ter sido elaborado
– e, portanto, que os potenciais contratados pudessem ter a exata dimensão da demanda que
a Administração pretendia atender e de que forma este atendimento deveria ocorrer – já
houvesse sido apresentada proposta ou, ainda, que a Secretaria Municipal de Saúde tivesse
condições de consultar os eventuais fornecedores.
Relembre-se que, pelo artigo 7º da Lei Federal nº 8.666/1993 e pelo artigo 18 da Lei Federal
nº 14.133/2021, a elaboração do projeto básico é etapa da contratação pública relacionada à
fase interna, e que antecede logicamente a apresentação das propostas pelos licitantes e/ou
contratados, em se tratando de hipótese de dispensa de licitação, pois essa diz respeito à fase
externa da contratação.
A situação é de tamanha gravidade que, no item 2.2 do projeto básico, já consta a escolha
do fornecedor André Luis Ribeiro Borges – ABM Saúde (fls. 06 do processo administrativo nº
7 Inexistência de sequenciamento lógico dos atos e procedimentos adotados no âmbito do presente processo de contratação. O quadro
com o encadeamento da contratação está colacionado em trecho anterior deste voto.
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3.304/2020 – fls. 05 do Anexo 01 da Representação). Trata-se, salvo melhor juízo, de
situação inédita: antes mesmo de, por meio do projeto básico, ser definido de maneira clara
o que pretende contratar, a Administração já sabe, de antemão, qual a melhor proposta irá
atender aos seus anseios.
Mais do que mera irregularidade ou formalismo excessivo por parte do órgão controlador,
a conduta dos jurisdicionados indica indícios de que houve direcionamento indevido na
escolha da contratada ou, ainda – e, assim, com maior prejuízo à competitividade – que o projeto
básico foi elaborado de modo a que aquela demanda somente pudesse ser atendida pelo
contratado escolhido pela Administração Pública.
Especificamente sobre a subcontratação do serviço de montagem de tenda, o qual foi
subcontratado pelo contratado antes mesmo de ser feita a requisição do objeto do contrato
pela Administração, ainda em 16/03/2020, o item será abordado mais adiante, nos itens “iii.d” e
“iii.e”. Neste momento, vale destacar que a atitude do empresário individual Andre Luis Ribeiro
Borges – ABM Saúde reforça as evidências no sentido de que houve direcionamento da contratação
pública em seu favor e ação combinada entre contratante e contratado.
Assim, entendo que a irregularidade “iii.b” não foi elidida pelos responsáveis, impondo-se a
rejeição das razões de defesa apresentadas.
Quanto à irregularidade “iii.c8”, como bem anotado pelo corpo instrutivo, a pesquisa de
preços realizada “em mãos” não garantiu agilidade na formação de preços, como alegado pela
jurisdicionada, na medida em que tão somente um dos fornecedores consultados (Sociedade
Beneficente Caminho de Damasco) possui endereço no Município de Quissamã, exigindo, assim, o
deslocamento físico de agentes públicos para diligenciar, junto a cada fornecedor, a obtenção da
respectiva proposta.
É irrazoável – quiçá, inverossímil e contrário às diretrizes mais basilares da boa gestão da
coisa pública – supor que, em plena era digital, a obtenção de propostas “de porta em porta” de cada
fornecedor seja mais eficiente e atenda melhor à economicidade do que o simples envio de um
8 c) Realização de todo o processo de pesquisa de preços “em mãos”, tanto o envio do pedido de cotação de preços, como o recebimento
das propostas.
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email, ligação telefônica ou protocolo junto ao respectivo órgão para que se pudesse obter o
orçamento pretendido.
Além disso, a coleta “em mãos” cria maior dificuldade para preservação da autenticidade e
sigilo das propostas em comparação com o seu entranhamento em processo administrativo quando
de seu recebimento via email, colocando a lisura do procedimento de contratação em xeque e
permitindo o direcionamento da contratação em favor de algum proponente em específico.
Assim, entendo que a irregularidade “iii.c” não foi elidida pelos responsáveis, impondo-se a
rejeição das razões de defesa apresentadas.
As irregularidades “iii.d” e “iii.e”9 serão analisadas em conjunto, posto dizerem respeito à
subcontratação do serviço de montagem do hospital de campanha: o primeiro questionamento
objeto da notificação diz respeito ao fato de que a subcontratação do serviço de montagem da
estrutura do hospital de campanha antecedeu a própria ratificação da dispensa emergencial, que
originou o Contrato nº 55/2020, e o segundo é o fato de inexistir cláusula prevendo a possibilidade
de subcontratação de serviços no referido contrato.
Os responsáveis, com efeito, se limitaram a argumentar que a engenheira contratada
prestou tão somente os serviços de responsabilidade técnica do empreendimento para fins de
coordenação dos serviços de montagem, o que não se confunde com a execução desses serviços.
Contudo, como bem anotado pela 3ª CAM em sua instrução de 06/04/2021, a Cláusula Primeira do
contrato firmado entre a ABM Saúde e a Sra. Daniella Viana Rodrigues deixa claro que o objeto do
contrato envolve a prestação de serviços técnicos profissionais de engenharia e de
responsabilidade técnica referentes à montagem da estrutura do Hospital de Campanha.
Além disso, não houve argumentação dos responsáveis quanto ao fato de que a
subcontratação do serviço de montagem do Hospital de Campanha ocorreu antes mesmo de ser
feita a requisição do objeto pela Administração que deu origem ao Contrato nº 055/2020,
que ocorreu ainda em 16/03/2020. Relembre-se que o pedido de contratação dos serviços ocorreu
em 23/03/2020, nos termos da CI 62/2020.
9 d) Subcontratação do serviço de montagem da estrutura do hospital de campanha ter antecedido a própria ratificação da dispensa
emergencial, que originou o Contrato nº 55/2020, celebrado com o empresário individual ANDRÉ LUÍS RIBEIRO BORGES - ABM
SAÚDE;
e) Subcontratação do serviço de montagem da estrutura do hospital de campanha, admitida pela Administração, apesar da inexistência
de cláusula prevendo a possibilidade de subcontratação no Contrato nº 55/2020;
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No ponto, reporto-me ao seguinte trecho da instrução da 3ª CAM de 03/09/2020, que
arrematou com especial acuidade o que se está tratando neste momento:
Não há elemento que indique a existência de fato superveniente para justificar a
subcontratação do serviço de montagem da estrutura do hospital de campanha foi
totalmente terceirizado à Sra. Daniella Vianna Rodrigues, conforme contrato de prestado
de serviços inserto às fls. 73/76 do processo administrativo, datado de 16/03/2020,
com previsão de pagamento de R$ 5.000,00 à referida empresária pela ABM SAÚDE.
Não só não houve a comprovação de fato superveniente, mas como a celebração da
referida subcontratação (16/03/2020) foi anterior a ratificação da dispensa
emergencial em 27/03/2020 (fls. 104 do processo administrativo no 3304/2020). Tal
fato põe a credibilidade de todo o processo de dispensa de licitação em xeque.
A escolha da contratada, em tese, teria ocorrido por esta ter apresentado o menor preço
na consulta de preços realizadas. No entanto, a empresa contratada já teria firmado
contrato subcontratando parte dos serviços, antes até da formalização do processo
de dispensa de licitação.
A subcontratação de terceiros, em razão da incapacidade operacional da
contratada para prestar diretamente os serviços, pode denotar falha no processo
de escolha da contratada, em razão de consulta à empresa com capacidade limitada
para o atendimento do objeto contratual, e pode causar reflexos na economicidade dos
valores pactuados, tendo em vista a necessidade de atender às margens de lucro da
contratada e despesas administrativas das respectivas subcontratadas.
O encadeamento lógico do procedimento de contratação, como já fora anteriormente
mencionado e, agora, é reforçado, demonstra indícios de direcionamento indevido da contratação
em favor da ABM Saúde, mormente, ao se constatar que, antes mesmo de ser contratada pela
Administração Pública e a despeito da inexistência de permissivo contratual no Contrato nº
055/2020, a pessoa jurídica já havia contratado profissional para, frise-se, realizar parcela do
objeto contratual da avença que iria se celebrar com o Poder Público.
Assim, entendo que as irregularidades “iii.d” e “iii.e” não foram elididas pelos responsáveis,
impondo-se a rejeição das razões de defesa apresentadas.
Em relação à irregularidade “iii.f”10, os jurisdicionados sustentam que a antecipação de
pagamento nas compras públicas é medida excepcional e se fez necessária haja vista a escassez dos
10 f) Antecipação de pagamento, sem as devidas cautelas, como a previsão de garantia a ser prestada pela contratada, e sem restar
comprovada tratar-se de condição indispensável para se obter o bem ou assegurar a prestação do serviço, ou ainda para propiciar
significativa economia de recursos;”
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bens necessários ao enfrentamento da pandemia durante o mês de março, somada às dificuldades
impostas pelo lockdown decretado pelo governo do Estado e municípios vizinhos.
Em acréscimo, os notificados dissertam que a medida foi prevista contratualmente e mais
econômica para o Município, indicando, neste sentido, o mapa de preços. Destacam, também, que a
inviabilidade da exigência da garantia diante da situação dramática foi reconhecida pelo artigo 1º
da MP 961/2020, que admitiu como suficiente a existência de previsão contratual de devolução de
verba antecipada, em caso de inexecução do objeto.
Ademais, informam que a verba antecipada foi corretamente empregada pelo fornecedor,
com o atendimento tempestivo das demandas de saúde relacionadas ao enfrentamento da
pandemia, registrando que o município de Quissamã constitui referência em saúde para moradores
de municípios vizinhos.
Não obstante o artigo 1º, inciso II, e §§ 1º e 2º, da Lei Federal nº 14.065/202011 autorize o
pagamento antecipado nas licitações e contratos administrativos relacionados às contratações
referentes ao combate à pandemia de COVID-19, bem como, no caso concreto, possa ser admitida
esta providência, como já reconhecido pelo Tribunal de Contas da União em algumas
oportunidades12, fato é que a Administração Pública deve se cercar de cautelas com vistas a reduzir
11 Art. 1 º A administração pública dos entes federativos, de todos os Poderes e órgãos constitucionalmente autônomos fica autorizada
a:
(...)
II - promover o pagamento antecipado nas licitações e nos contratos, desde que:
a) represente condição indispensável para obter o bem ou assegurar a prestação do serviço; ou
b) propicie significativa economia de recursos; e
(...)
§ 1º Na hipótese de que trata o inciso II do caput deste artigo, a Administração deverá:
I - prever a antecipação de pagamento em edital ou em instrumento formal de adjudicação direta; e
II - exigir a devolução integral do valor antecipado na hipótese de inexecução do objeto, atualizado monetariamente pela variação
acumulada do Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA), ou índice que venha a substituí-lo, desde a data do pagamento
da antecipação até a data da devolução.
§ 2º Sem prejuízo do disposto no § 1º deste artigo, a Administração deverá prever cautelas aptas a reduzir o risco de inadimplemento
contratual, tais como:
I - a comprovação da execução de parte ou de etapa inicial do objeto pelo contratado, para a antecipação do valor remanescente;
II - a prestação de garantia nas modalidades de que trata o art. 56 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, de até 30% (trinta por cento)
do valor do objeto;
III - a emissão de título de crédito pelo contratado;
IV - o acompanhamento da mercadoria, em qualquer momento do transporte, por representante da Administração; ou
V - a exigência de certificação do produto ou do fornecedor.
12 Nesta linha, como já decidido pela Corte federal de contas, “o pagamento antecipado não é vedado pelo ordenamento jurídico, contudo,
é admitido apenas em situações excepcionais. A possibilidade de pagamento adiantado deve ser condicionada à existência de
interesse público devidamente demonstrado, previsão no edital e exigência de garantias.” (Acórdão 3614/2013-Plenário, Relator
Min. Benjamin Zymler, ÁREA: Contrato Administrativo | TEMA: Pagamento antecipado | SUBTEMA: Requisito).
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o risco de inadimplemento do contratado, tais como a análise adequada de sua capacidade técnicaoperacional, a exigência de garantias econômico-financeiras, dentre outras.
No caso em tela, especificamente quanto à previsão contratual da possibilidade de
antecipação do pagamento como condição para obtenção dos bens contratados (item 4.1 da
Cláusula Quarta do Contrato nº 055/2020), entendo que, de fato, diante do cenário de escassez
de equipamentos médicos ocorrido no começo do ano de 2020, não há ilegalidade a ser reprimida
por esta Corte de Contas, mormente, ao se considerar que, mesmo antes da edição da MP nº
961/2020, a jurisprudência já admitia o pagamento antecipado em hipóteses excepcionais e
justificáveis, como acima mencionado.
Contudo, o que se percebe é que a Administração, cumulativamente, não exigiu do
contratado as garantias necessárias de que iria adimplir o contrato, bem como executou quase
metade das cláusulas financeiras do contrato logo em seu início. Ao agirem dessa forma, os
jurisdicionados criaram severos riscos ao erário, em conduta fortemente temerária,
negligente e violadora de princípios mais basilares da boa gestão da coisa pública.
Peço vênia para transcrever o seguinte trecho da informação da 3ª CAM de 03/07/2020, o
qual assenta de que maneira se desenvolveu a antecipação dos pagamentos e as razões pelas quais
esse agir da Secretaria Municipal de Saúde de Quissamã se revelou de extremo risco para com a
proteção ao patrimônio público:
Há a mera alegação no item 11.1 do Projeto Básico fundamentando o pagamento
antecipado na própria situação de emergência e na escassez de equipamentos e mão de
obra, em razão da crescente e desenfreada demanda e desproporcional oferta.
Entretanto, não há nenhum elemento provando a referida alegação.
Observa-se que, houve previsão de pagamento antecipado de até
R$ 1.056.611,33, que corresponde a 47,03% do valor contratado, sem que
houvesse previsão de garantia a ser prestada pela contratada.
Tais fatos podem indicar que a empresa contratada não teria recursos próprios para
atender os prazos previstos no Projeto Básico (item 5):
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Os valores pertinentes aos itens acima destacados, que deveriam ser implementados até
25 dias após a celebração do Contrato corresponde a mais de 70% do capital social da
contratada, de R$ 1 milhão.
Diante dos fatos expostos, é visível a atuação temerária da Administração Municipal em
inverter as fases da despesa, ao possibilitar o pagamento de até R$ 1.056.611,33 sem ter
a devida contrapartida (liquidação), como estabelecido no Projeto Básico.
Ressalta-se, ainda que o empresário ANDRÉ LUIS RIBEIRO BORGES solicitou sua
inscrição na Junta Comercial do Rio de Janeiro por meio de requerimento datado de
14/12/2018 (fls. 57 do processo administrativo), o que indica que este operava no
máximo há 1 ano e três meses quando foi efetuada a contratação em tela.
Conforme informação extraída do Portal BI, em 17/06/2020, haviam sido pagos os
seguintes valores para atender a presente contratação:
Em consulta ao Portal da Receita Federal13, verificou-se que ANDRÉ LUÍS RIBEIRO – ABM
SAÚDE trata-se de empresário individual, sediado na Rua Voluntários da Pátria, 500 (sala
201), Centro, Campo dos Goytacazes, Rio de Janeiro, com capital social de R$ 1 milhão.
Dentre as 20(vinte) atividades econômicas que exerce, em diferentes ramos, consta como
principal “atividades de profissionais da área de saúde não especificada anteriormente”, o
que por si só é um potencial risco, tendo em vista as complexidades advindas de um
empresário individual atuar em tantas áreas diferentes.
Apesar do objeto do Contrato no 055/2020 possuir um elevado grau de complexidade,
não foi efetuada nenhuma exigência pertinente à comprovação de capacidade
13 http://servicos.receita.fazenda.gov.br/Servicos/cnpjreva/Cnpjreva_Solicitacao.asp?cnpj=
DESCRIÇÃO DOS SERVIÇOS PRAZO VALOR
PREVISTO
1
Montagem e Instalação das tendas, equipamentos
(gerador/iluminação/ar condicionado/piso/iluminação) 27/03/2020 R$ 315.000,00
2
Instalação dos Leitos de UTI (equipamentos: camas
de TI, Bombas de Infusão, Carro de Reanimação,
Desfibrilador, Eletrocardiógrafo, Negatoscópio,
Oxímetro de Pulso, Supor para Soro, EPI Específico,
EPI Comum)
31/03/2020 R$ 213.266,40
3 Respiradores e Monitores
Até 25 dias
após a
celebração
do contrato
R$ 173.571,60
R$ 701.838,00
EMPENHO LIQUIDAÇÃO PAGAMENTO
578 27/03/2020 R$1.054.611,33 R$ 100.927,96 R$84.779,49
NOTA DE
EMPENHO
DATA VALOR
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técnica no processo administrativo, que prevê a instalação de Hospital de Campanha com
10 leitos de UTI, abrangendo desde a estrutura física, a insumos, equipamentos e pessoal,
o que põe em dúvida a capacidade operacional da contratada para atender aos requisitos
constantes no Projeto Básico e no Contrato. (grifos no original)
Assim, entendo que a irregularidade “iii.f” não foi elidida pela defesa dos interessados,
justificando-se a rejeição das razões que foram apresentadas.
No que tange à irregularidade “iii.g”14, acompanhando a proposição do corpo instrutivo e do
Parquet Especial, entendo que as razões defensivas podem prosperar, na medida em que a retenção
de ISS se deu, tão somente, em relação aos valores adiantados a título de aquisição de bens,
inexistindo desrespeito à Cláusula 4.1 do Contrato nº 055/2020, que dispõe que a antecipação de
pagamento não se aplica aos valores pertinentes à mão de obra, tampouco ao ofício de 10/04/2020,
que indica que só houve disponibilização de mão de obra a partir da mencionada data, em que
houve a confirmação do primeiro caso de contágio dentro do Município de Quissamã.
Em relação à irregularidade “iii.h”15, os jurisdicionados sustentam que a contratação
atendeu aos ditames da Lei Federal nº 13.979/2020, com as alterações promovidas pela MP
926/2020, bem como que a exigência de atestados de capacidade técnica constitui ato
discricionário do gestor, informando, ainda, que a não exigência dos atestados atendeu às regras de
desburocratização e à urgência que a situação demandava em março de 2020, inexistindo, assim,
prejuízo para a Administração Pública.
O argumento não deve prosperar. De início, é de se pontuar que a Lei Federal nº
13.979/2020, em nenhum momento, exonerou o gestor público do dever de exigir do
contratado a comprovação de que possui capacidade técnica, operacional e financeira de
adimplir com as obrigações advindas do contrato administrativo a ser celebrado. O que há,
repita-se, é a deformalização da maior rigidez técnica trazida pela Lei Federal nº 8.666/1993
em matéria de dispensa e inexigibilidade de licitação (e.g., possibilidade de elaboração de
14 Antecipação de pagamento de R$ 351.537,11, em 01.04.20, referente à mão-de-obra (retenção de INSS na Ordem de Pagamento do
empenho 578/20) em desacordo à cláusula 4.1 do Contrato nº 055/20, bem como ao documento de 10.04.20, que menciona que
houve disponibilização de mão-de-obra a partir da mencionada data;”
15 Não exigir comprovação de capacidade técnica, apesar do elevado grau de complexidade do objeto do Contrato nº 55/2020, que prevê
a instalação de Hospital de Campanha com 10 (dez) leitos de UTI, abrangendo desde a estrutura física, a insumos, equipamentos e
pessoal”
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projeto básico simplificado em detrimento de um projeto completo, exigível à luz da então
Lei Geral de Licitações e Contratos).
No caso sob exame, o que se vê é que não houve a exigência de qualquer atestado, ainda,
que mínimo, a respeito da capacidade técnica do contratado. O que se viu, pois, foi a apresentação
de contrato social, com capital social de um milhão de reais, de acordo com o art. 31, §§ 2º e 3º da
Lei Federal nº 8.666/1993 – e, portanto, compatível com o valor contratado – e de certidões de
regularidade fiscal.
Relembre-se, no ponto, que a despeito da ausência de exigência legal de apresentação de
RAIS ou CAGED para fins de habilitação em certame licitatório ou para contratar com a
Administração Pública, fato é que os mencionados cadastros constituem importante vetor de
análise da capacidade técnica do contratado para cumprir suas obrigações, bem como na
avaliação da seriedade de sua proposta de preços, evitando-se prejuízo, igualmente, à
competitividade do certame licitatório.
A ABM Saúde, contratada pela Secretaria Municipal de Saúde, não apresentou contagem
de funcionários no exercício de 2019, o que, como bem anotado pelo corpo instrutivo em sua
manifestação de 03/09/2020, a princípio, indica que não possuía funcionários registrados
para o referido exercício, colocando em dúvida se a pessoa jurídica possuía capacidade
operativa para assumir o objeto de alta complexidade tratado no Contrato n º 055/20.
Além disso, dentre as 20 (vinte) atividades econômicas que o contratado exerce, em
diferentes ramos, consta como principal “atividades de profissionais da área de saúde não
especificada anteriormente”, o que por si só é um potencial risco, tendo em vista as complexidades
advindas de um empresário individual atuar em tantas áreas diferentes.
Em síntese, como anotado na instrução de 03/07/2020, da 3ª CAM, apesar do objeto do
Contrato nº 055/2020 possuir um elevado grau de complexidade, não foi efetuada nenhuma
exigência pertinente à comprovação de capacidade técnica no processo administrativo, que
prevê a instalação de Hospital de Campanha com 10 leitos de UTI, abrangendo desde a
estrutura física, a insumos, equipamentos e pessoal, o que põe em dúvida a capacidade
operacional da contratada para atender aos requisitos constantes no projeto básico e no
contrato, demonstrando que sua escolha não foi a que melhor atenderia ao interesse
público.
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Assim, entendo que a irregularidade “iii.h” não foi elidida pela defesa dos interessados,
justificando-se a rejeição das razões que foram apresentadas.
Passo, agora, a analisar a irregularidade “iv16” da notificação endereçada e as razões de
defesa apresentadas pela Sra. Simone Flores Soares de Oliveira Barros, Secretária Municipal de
Saúde de Quissamã à época, signatária do Contrato nº 055/2020, e pelo Sr. Luciano de Almeida
Lourenço, Chefe de Gabinete da Prefeitura Municipal de Quissamã, signatário do Contrato nº
055/2020, responsável pela homologação, adjudicação e ratificação do ato de dispensa de licitação.
Acompanhando a proposição da instância técnica, entendo que as razões defensivas, no
ponto, devem prosperar. Conforme esclarecimento encaminhado pelo empresário individual André
Luís Ribeiro Borges – ABM Saúde (Documento TCERJ nº 003.858-4/21), a proposta juntada aos
autos pela contratada em 30/07/2020 (Documento TCERJ nº 16.003- 2/20), apresentou o valor
errado, tratando-se de erro material. A interessada encaminhou cópia da proposta juntada ao
processo de contratação, no valor de R$ 2.126.094,33 (Protocolo eletrônico #2211344), indicando
que o valor confere com o valor total do contrato.
Por fim, quanto ao item “v”17 da notificação, como bem pontuado pela 3ª CAM em sua
instrução de 06/04/2021 e reiterado ao longo deste voto e de instruções anteriores, o que se nota
é a existência de fortíssimos indícios de direcionamento da contratação em favor da pessoa jurídica
efetivamente contratada, mormente, ao se ver que, no item 2.2 do projeto básico, já consta a
escolha do fornecedor André Luis Ribeiro Borges – ABM Saúde. Repita-se, trata-se, salvo
melhor juízo, de situação inédita: antes mesmo de, por meio do projeto básico, ser definido
de maneira clara o que pretende contratar, a Administração já sabe, de antemão, qual a
melhor proposta irá atender aos seus anseios.
Mais do que mera irregularidade ou formalismo excessivo por parte do órgão controlador,
a conduta dos jurisdicionados indica fortíssimos indícios de que houve direcionamento
indevido na escolha da contratada ou, ainda – e, assim, com maior prejuízo à competitividade -
16 iv. Contratação no valor total de R$ 2.126.094,33, em divergência com a planilha (cotação) encaminhada pelo empresário individual
ANDRÉ LUÍS RIBEIRO BORGES - ABM SAÚDE, datada de 24.03.20, que apresentou o valor total de R$ 2.117.094,33, em violação ao
Princípio da Economicidade, previsto no art. 70 da Constituição Federal
17 v. Ausência de credibilidade quanto aos valores contratados, em desacordo com o art. 70 da Constituição Federal, uma vez que o gestor
não se cercou dos devidos cuidados para realização de contratação econômica (direcionamento na escolha da empresa contratada,
com utilização de pesquisas realizadas fora do padrão de transparência e isonomia, bem como a subcontratação dos serviços, pois
em 2019 a ABM não possuía funcionários e do projeto básico deficitário);”
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que o projeto básico foi elaborado de modo a que aquela demanda somente pudesse ser
atendida pelo contratado escolhido pela Administração Pública.
O projeto básico, com efeito, elenca os bens e serviços que, alegadamente, atendem às
necessidades públicas de montagem do Hospital de Campanha do Município de Quissamã, sem que,
conforme mencionado anteriormente, haja a mínima justificativa no projeto básico a
respeito dos quantitativos adquiridos pela Administração Pública Municipal, constituindo
falha grave no planejamento da contratação pública, com inegáveis prejuízos à
competitividade, à economicidade e eficiência e à moralidade administrativas, em especial,
diante da escassez de recursos públicos para atender às demandas que o enfrentamento à
COVID-19 produz.
Esta falha ocasionou não apenas a violação ao artigo 40, § 2º, inciso II, da Lei Federal nº
8.666/1993, como também, constitui grave equívoco na elaboração do projeto básico à luz do
artigo 7º, § 2º, incisos I e II, e § 9º, da Lei Federal nº 8.666/1993, com os temperamentos
trazidos pelo artigo 4º-E, § 1º, da Lei Federal nº 13.979/2020, ao permitir a elaboração de
projeto básico e termo de referência simplificados nas contratações envolvendo aquisições
ou contratações de bens, serviços e insumos necessários ao enfrentamento da emergência
de saúde pública.
Some-se a isso que, no caso sob exame, o que se vê é que não houve a exigência de qualquer
atestado, ainda, que mínimo, a respeito da capacidade técnica do contratado. O que se viu, pois, foi
tão somente a apresentação de contrato social, com capital social de um milhão de reais, de acordo
com o artigo 31, §§ 2º e 3º, da Lei Federal nº 8.666/1993 – e, portanto, compatível com o valor
contratado – e de certidões de regularidade fiscal. Assim, entendo que a irregularidade “v” não foi
elidida pela defesa dos interessados, justificando-se a rejeição das razões que foram apresentadas.
(III)
CONCLUSÃO DA ANÁLISE DAS RAZÕES DE DEFESA APRESENTADAS PELA SRA. SIMONE FLORES SOARES DE
OLIVEIRA BARROS (DOCUMENTO TCERJ Nº 003.136-4/21) E PELO SR. LUCIANO DE ALMEIDA LOURENÇO
(DOCUMENTO TCERJ Nº 003.133-2/21)
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Neste momento, apresento a conclusão da análise das razões defensivas apresentadas pela
Sra. Simone Flores Soares de Barros, Secretária Municipal de Saúde de Quissamã à época, signatária
do Contrato nº 055/2020, e pelo Sr. Luciano de Almeida Lourenço, Chefe de Gabinete da Prefeitura
Municipal de Quissamã, signatário do Contrato nº 055/2020, responsável pela homologação,
adjudicação e ratificação do ato de dispensa de licitação.
Em apertada síntese, entendo que as razões defensivas apresentadas devem prosperar em
parte, já havendo elementos suficientes para a declaração de ilegalidade do ato de dispensa de
licitação, bem como do Contrato nº 055/2020, tendo em vista a ocorrência das seguintes
irregularidades:
i. Ausência de estudos técnicos preliminares, por meio dos quais seria
demonstrada a estimativa adequada da quantidade necessária ao atendimento da
situação emergencial, em descumprimento ao previsto no art. 6º, inciso IX, c/c art.
7º, § 9º, e art. 24, inciso IV da Lei Federal no 8.666/93;
ii. Insuficiência do Projeto Básico decorrente da ausência de detalhamento dos
itens de serviço e respectivos preços, em inobservância ao que estabelece o artigo
art. 7º, § 2º, incisos I e II e § 9º, da Lei Federal no 8.666/93; (Item V.2 da Decisão
Plenária)
iii. Direcionamento da presente contratação, em infringência aos princípios da
impessoalidade e moralidade, estampados no art. 37, caput, da Constituição da
República Federativa do Brasil, e ao art. 26, parágrafo único, inciso II da Lei Federal
nº 8.666/93, ao permitir a ocorrência das seguintes situações: (Item V.3 da Decisão
Plenária)
iii.1. Participação de empresas que não possuem funcionários registrados, no caso
de ANDRÉ LUÍS RIBEIRO BORGES - ABM SAÚDE e EXTRACLASSE 2.0 EIRELI;
iii.2. Inexistência de sequenciamento lógico dos atos e procedimentos adotados no
âmbito do presente processo de contratação:
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iii.c. Realização de todo o processo de pesquisa de preços “em mãos”, tanto o envio
do pedido de cotação de preços, como o recebimento das propostas;
iii.d. Subcontratação do serviço de montagem da estrutura do hospital de
campanha ter antecedido a própria ratificação da dispensa emergencial, que
originou o Contrato nº 55/2020, celebrado com o empresário individual ANDRÉ
LUÍS RIBEIRO BORGES - ABM SAÚDE;
iii.e. Subcontratação do serviço de montagem da estrutura do hospital de
campanha, admitida pela Administração, apesar da inexistência de cláusula
prevendo a possibilidade de subcontratação no Contrato nº 55/2020;
iii.f. Antecipação de pagamento, sem as devidas cautelas, como a previsão de
garantia a ser prestada pela contratada, e sem restar comprovada tratar-se de
condição indispensável para se obter o bem ou assegurar a prestação do serviço,
ou ainda para propiciar significativa economia de recursos;
iii.g. Não exigir comprovação de capacidade técnica, apesar do elevado grau de
complexidade do objeto do Contrato nº 55/2020, que prevê a instalação de
Hospital de Campanha com 10 (dez) leitos de UTI, abrangendo desde a estrutura
física, a insumos, equipamentos e pessoal;
v. Ausência de credibilidade quanto aos valores contratados, em desacordo com o
art. 70 da Constituição Federal, uma vez que o gestor não se cercou dos devidos
cuidados para realização de contratação econômica (direcionamento na escolha da
empresa contratada, com utilização de pesquisas realizadas fora do padrão de
transparência e isonomia, bem como projeto básico deficitário aliado à ausência
de detalhamento dos itens).
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Além disso, acompanhando a proposição do corpo instrutivo e do Ministério Público
Especial, entendo que já haja elementos suficientes para aplicação de multa à Sra. Simone Flores
Soares de Barros, Secretária Municipal de Saúde de Quissamã à época, signatária do Contrato nº
055/2020, e pelo Sr. Luciano de Almeida Lourenço, Chefe de Gabinete da Prefeitura Municipal de
Quissamã, signatário do Contrato nº 055/2020, responsável pela homologação, adjudicação e
ratificação do ato de dispensa de licitação.
Não obstante haja elementos suficientes para, desde logo, apenar os responsáveis face às
irregularidades apuradas, verifico que as notificações que lhes foram encaminhadas não apontou
mais uma ilegalidade constatada pelo corpo instrutivo em sua manifestação: os indícios de ação
combinada entre contratante e contratado, como será melhor detalhado no item X. Assim,
faz-se necessária a reabertura do contraditório para que estes possam se manifestar a
respeito de tal irregularidade, bem como para que o contratado igualmente possa ofertar
defesa, caso queira.
(IV)
DA RESPONSABILIDADE DA SRA. SIMONE FLORES SOARES DE BARROS E DO SR. LUCIANO DE ALMEIDA
LOURENÇO
Este Tribunal, alinhado às melhores práticas de auditoria governamental, implantou sua
matriz de responsabilização18, consistente em papel de trabalho que sistematiza o raciocínio
desenvolvido pelo auditor com vistas à correta responsabilização de agentes públicos, conforme
orientações constantes do Manual de Auditoria Governamental do TCE-RJ19, documento que
contém raciocínio e premissas extensíveis à análise da responsabilização em todos os processos de
controle externo.20
18 Os tribunais de contas vêm aprimorando ao longo dos útimos anos a análise do tema, mormente pela implantação da matriz de
responsabilização na realização de auditorias governamentais, verificada no movimento de elaboração e adoção de normas de auditoria
pelos tribunais brasileiros, que culminou recentemente na edição das Normas de Auditoria do Setor Público – NBASP.
19 O Manual de Auditoria Governamental foi aprovado em sessão do Conselho de Administração de 17/03/2021, nos termos do voto da
eminente Conselheira-Relatora Andrea Siqueira Martins, proferido no âmbito do processo TCE-RJ nº 300176-2/2021,
20 Destaca-se, a seguir, trecho do referido manual de auditoria governamental do TCE-RJ que aborda o uso da matriz de responsabilização
em auditorias governamentais:
Ainda que não seja a função primária da auditoria a detecção de erros, fraudes e outras irregularidades, deve-se buscar, quando isso
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A conduta, como se mencionou, é a ação ou omissão imputável ao agente público. Do artigo
28 da LINDB se extrai a regra, ainda, segundo a qual o agente público será responsabilizado por
suas decisões e opiniões técnicas em havendo dolo ou erro grosseiro em seu agir.
O dolo, para os fins do artigo 28 da LINDB, pode ser conceituado como a vontade
finalisticamente dirigida a praticar um ato contrário à Administração Pública21. O agente público
deseja atuar em contrariedade ao ordenamento jurídico, de maneira consciente e livre, com
desígnio de agir contra as normas de gestão pública.
O erro grosseiro previsto na parte final do dispositivo, por sua vez, é o erro facilmente
perceptível a partir da realidade dos fatos, evidente e inescusável22. Como apontado pelo Tribunal
de Contas da União:
É preciso conceituar o que vem a ser erro grosseiro para o exercício do poder
sancionatório desta Corte de Contas. Segundo o art. 138 do Código Civil, o erro, sem
nenhum tipo de qualificação quanto à sua gravidade, é aquele “que poderia ser percebido
por pessoa de diligência normal, em face das circunstâncias do negócio” (grifos acrescidos).
Se ele for substancial, nos termos do art. 139, torna anulável o negócio jurídico. Se não,
pode ser convalidado.
Tomando como base esse parâmetro, o erro leve é o que somente seria percebido e,
portanto, evitado por pessoa de diligência extraordinária, isto é, com grau de atenção
acima do normal, consideradas as circunstâncias do negócio. O erro grosseiro, por sua
vez, é o que poderia ser percebido por pessoa com diligência abaixo do normal, ou seja,
que seria evitado por pessoa com nível de atenção aquém do ordinário, consideradas as
circunstâncias do negócio. Dito de outra forma, o erro grosseiro é o que decorreu de uma
grave inobservância de um dever de cuidado, isto é, que foi praticado com culpa grave.
(TCU, Acórdão nº 2.391/2018, Plenário, Relator Min. Benjamin Zymler, julgamento em
17/10/2018)
Neste sentido, ainda, vale mencionar o artigo 12, § 1º, do Decreto nº 9.830/19, que, ao
ocorrer, a responsabilização dos gestores, agentes públicos ou outros atores que lhes deram causa.
A análise de culpabilidade desses responsáveis deve ser realizada de forma sistemática, buscando a individualização das condutas ativas
ou omissivas que resultaram ou contribuíram para a ocorrência das irregularidades.
A matriz de responsabilização é o papel de trabalho que sistematiza essa análise, contendo os elementos e informações necessárias para
tal, como período de exercício do cargo ou função, conduta, tipo de culpa, análise de culpabilidade e nexo de causalidade, ou seja, a
relação de causa e efeito entre a conduta do responsável e o resultado ilícito ou irregularidade.
A matriz de responsabilização deve ser preenchida sempre houver achado que constitua irregularidade passível de eventual citação ou
notificação dos responsáveis, fundamentando tais propostas de encaminhamento.
21 BINENBOJM, Gustavo; CYRINO, André Rodrigues. O Art. 28 da LINDB - A cláusula geral do erro administrativo. In: Revista de Direito
Administrativo – edição especial – Direito Público na Lei de Introdução às Normas de Direito Brasileiro – LINDB (Lei nº 13.655 de
2018), p. 203-224, nov. 2018.
22 MENDONÇA, José Vicente Santos de. A responsabilidade pessoal do parecerista público em quatro standards. In: Revista da AGU, a. 09,
n. 24, abril/jun. 2010.
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regulamentar a Lei nº 13.655/2018, conceitua o erro grosseiro como “aquele manifesto, evidente e
inescusável praticado com culpa grave, caracterizado por ação ou omissão com elevado grau de
negligência, imprudência ou imperícia”. Busca-se, com isso, reconhecer a possibilidade de erro
pelo gestor público, afastando sua responsabilidade na hipótese de erro escusável.
A interpretação do elemento subjetivo do agente público para fins de responsabilização por
decisões e opiniões técnicas, com efeito, deve observar, também, o disposto no artigo 22 da LINDB,
a considerar os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a
seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados. Exige-se, pois, interpretação pragmática
dos órgãos de controle, tornando-os mais próximos da realidade da Administração Pública quando
da análise do agir dos gestores públicos.
Além disso, com a finalidade de evitar a disfuncionalidade da atuação desta Corte, é
fundamental que se individualizem as condutas dos diferentes agentes, sendo essa uma
exigência legal e doutrinária. A nova lei de licitações – Lei nº 14.133/21 – dispõe no capítulo
pertinente ao controle das contratações, a necessidade de individualização das condutas. In verbis:
Art. 169. As contratações públicas deverão submeter-se a práticas contínuas e
permanentes de gestão de riscos e de controle preventivo, inclusive mediante adoção de
recursos de tecnologia da informação, e, além de estar subordinadas ao controle social,
sujeitar-se-ão às seguintes linhas de defesa:
[...]
III - terceira linha de defesa, integrada pelo órgão central de controle interno da
Administração e pelo tribunal de contas.
[...]
§ 3º Os integrantes das linhas de defesa a que se referem os incisos I, II e III
do caput deste artigo observarão o seguinte:
I - quando constatarem simples impropriedade formal, adotarão medidas para o seu
saneamento e para a mitigação de riscos de sua nova ocorrência, preferencialmente com
o aperfeiçoamento dos controles preventivos e com a capacitação dos agentes públicos
responsáveis;
II - quando constatarem irregularidade que configure dano à Administração, sem
prejuízo das medidas previstas no inciso I deste § 3º, adotarão as providências
necessárias para a apuração das infrações administrativas, observadas a segregação de
funções e a necessidade de individualização das condutas, bem como remeterão ao
Ministério Público competente cópias dos documentos cabíveis para a apuração dos
ilícitos de sua competência.
Desse modo, a descrição pormenorizada das condutas de cada um dos agentes públicos
envolvidos no processo de licitação é fundamental para a individualização das
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responsabilidades, evitando-se que o ordenador de despesas seja um segurador universal,
responsável pela integridade de todo o procedimento. Essa ideia do gestor como um fiador de
tudo que acontece na complexa estrutura administrativa vai na contramão das inovações
legislativas (promovidas, por exemplo, pelas Leis nº 13.655/18 e 14.133/21).
Passo, assim, fixadas tais premissas, a analisar a responsabilidade da jurisdicionada.
Como se vê da leitura do Processo nº 3304/2020, a Sra. Simone Flores Soares de Oliveira
Barros, na qualidade de Secretaria Municipal de Saúde de Quissamã e gestora do Fundo Municipal
de Saúde, aprovou a solicitação de contratação formalizada pela Sra. Gilda de Queirós Tavares,
diretora administrativa do Hospital Municipal Mariana Maria de Jesus, através da CI nº 62/2020,
bem como conferiu aprovação ao projeto básico encaminhado pelo mesmo agente público.
Além disso, pela leitura do Contrato nº 055/2020, extrai-se que a Sra. Simone Flores Soares
de Oliveira Barros foi signatária do ajuste, conjuntamente com o Sr. Luciano de Almeida Lourenço,
Chefe de Gabinete da Prefeita Municipal, autorizou a emissão do empenho de R$ 1.054.611,33 em
favor do contratado em 27/03/202023 e, no mesmo dia, reconheceu a dispensa de licitação em favor
da ABM Saúde – André Luis Ribeiro Borges, a qual foi ratificada pelo Sr. Luciano de Almeida
Lourenço, bem como assinou a adjudicação do objeto.
A Sra. Simone Flores Soares de Oliveira Barros, portanto, teve participação indispensável
para a ocorrência das ilegalidades identificadas neste processo, mais especificamente, as
ilegalidades “i”, “ii”, “iii” e “v” da notificação que lhe fora encaminhada, as quais foram objeto de
análise em ponto anterior deste voto.
Com efeito, a jurisdicionada conferiu aprovação ao projeto básico elaborado pela Sra. Gilda
de Queirós Tavares, bem como aprovou a solicitação de contratação por esta formulada. Em
completo, aprovou a dispensa de licitação, foi signatária do contrato e autorizou a emissão do
empenho de R$ 1.054.611,33 em favor do contratado em 27/03/2020. Patente, assim, o erro
grosseiro que motivou a ilegalidade do ajuste.
Desta maneira, entendo deva lhe ser aplicada a multa prevista no artigo 63, inciso III, da Lei
Complementar nº 63/1990 à Sra. Simone Flores Soares de Oliveira Barros, Secretaria Municipal de
23 Tendo sido efetivamente pagos, em relação a este empenho, cerca de 84 mil reais.
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Saúde de Quissamã e gestora do Fundo Municipal de Saúde. Passo, neste momento, a realizar a
dosimetria da sanção.
O artigo 65 da Lei Complementar nº 63 de 1990 dispõe que o Tribunal de Contas levará em
conta, na fixação de multas, entre outras condições, as de exercício da função, a relevância da falta,
o grau de instrução do servidor e sua qualificação funcional, bem assim se agiu com dolo ou culpa.
A Sra. Simone Flores Soares de Oliveira Barros ocupava o cargo de Secretaria Municipal de
Saúde de Quissamã e gestora do Fundo Municipal de Saúde. Assim sendo, possuía natural
protagonismo na gestão da saúde pública municipal, bem como poder decisório para impedir e/ou
prevenir a ocorrência da ilegalidade.
Ao revés, o que se viu foi a participação ativa da jurisdicionada para tanto, por exemplo, ao
aprovar o projeto básico encaminhado pela Sra. Gilda de Queirós Tavares, diretora administrativa
do Hospital Municipal Mariana Maria de Jesus, a despeito das graves irregularidades nele
constantes e que foram objeto de análise em ponto anterior deste voto, bem como na sequência de
atos que se sucederam no processo administrativo de contratação.
No que tange ao grau de instrução do servidor e sua qualificação profissional, como se extrai
do currículo Lattes da Sra. Simone Flores Soares de Oliveira Barros24, a responsável, ocupante do
cargo efetivo de Técnico de Nível Superior – Administração na Universidade Estadual do Norte
Fluminense, informa possuir “sólida experiência na área de Administração, com ênfase em Gestão em
Saúde”, narrando ter larga experiência enquanto “consultora na área de planejamento em saúde e
elaboração de projetos para captação de recursos junto a Municípios”.
Desta maneira, presume-se que a interessada possuía plenas condições técnicas e
experiência na gestão em saúde pública para identificar as irregularidades ocorridas no desenrolar
da contratação, especialmente, no que tange às falhas no projeto básico, o que torna a
reprovabilidade de sua conduta ainda maior.
Por fim, no que tange à existência de dolo ou culpa, as graves irregularidades identificadas
configuram, no mínimo, erro grosseiro da Sra. Simone Flores Soares de Oliveira Barros, mormente,
ao se considerar que a responsável é profissional com experiência na gestão da saúde pública, bem
24 http://lattes.cnpq.br/7500574141859635.
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como afirma possuir expertise técnica na área, portanto, detendo plenas condições de identificar as
falhas ocorridas e prevenir sua ocorrência.
Não obstante haja elementos suficientes para, desde logo, apenar a responsável face às
irregularidades apuradas, verifico que a notificação que lhe fora encaminhada não apontou mais
uma ilegalidade constatada pelo corpo instrutivo em sua manifestação: indícios de ação
combinada entre contratante e contratado.
Como fora anteriormente apontado neste voto, vê-se que, no item 2.2 do projeto básico (fl.
06 do processo administrativo nº 3.304/2020 e fl. 05 do Anexo 01 da Representação), já consta a
escolha do fornecedor André Luis Ribeiro Borges – ABM Saúde. Trata-se, salvo melhor juízo,
de situação inédita: antes mesmo de, por meio do projeto básico, ser definido de maneira
clara o que pretende contratar, a Administração já sabe, de antemão, qual a melhor proposta
irá atender aos seus anseios.
Além disso, o contratado não trouxe qualquer documento ou esclarecimento em amparo de
suas alegações, especificamente sobre a subcontratação do serviço de montagem de tenda, o qual
foi subcontratado pelo contratado antes mesmo de ser feita a requisição do objeto do contrato
pela Administração, ainda em 16/03/2020.
Mais do que mera irregularidade ou formalismo excessivo por parte do órgão controlador,
a conduta dos jurisdicionados indica fortíssimos indícios de que houve direcionamento
indevido na escolha da contratada ou, ainda – e, assim, com maior prejuízo à competitividade -
que o projeto básico foi elaborado de modo a que aquela demanda somente pudesse ser
atendida pelo contratado escolhido pela Administração Pública.
Desta forma, não obstante já presentes elementos suficientes para que a responsável seja
sancionada com a multa prevista no artigo 63, inciso III, da Lei Complementar nº 63/1990,
considerando que esta irregularidade não foi objeto de notificação direcionada à interessada e
possui aptidão para afetar a culpabilidade do agente, entendo necessário seja direcionada nova
notificação à Sra. Simone Flores Soares de Oliveira Barros para apresentação de razões de defesa
face a esta irregularidade.
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Em relação ao Sr. Luciano de Almeida Lourenço, Chefe de Gabinete da Prefeitura Municipal
de Quissamã, verifico que este foi signatário do Contrato nº 055/2020 e responsável pela
homologação, adjudicação e ratificação do ato de dispensa de licitação em análise.
O que se vê é que o jurisdicionado, embora com menor participação em comparação com a
Sra. Simone Flores Soares de Oliveira Barros, teve participação fundamental na sequência de atos
que deram origem às ilegalidades constatadas nestes autos, em especial, por ter figurado como
signatário do Contrato nº 055/2020, sendo certo que as irregularidades diretamente relacionadas
à formalização do ajuste são as irregularidades “iii” e “v”.
Desta maneira, entendo deva lhe ser aplicada a multa prevista no artigo 63, inciso III, da Lei
Complementar nº 63/1990 ao Sr. Luciano de Almeida Lourenço, Chefe de Gabinete da Prefeitura
Municipal de Quissamã, foi signatário do Contrato nº 055/2020 e responsável pela homologação,
adjudicação e ratificação do ato de dispensa de licitação em análise. Passo, neste momento, a
realizar a dosimetria da sanção.
O artigo 65 da Lei Complementar nº 63 de 1990 dispõe que o Tribunal de Contas levará em
conta, na fixação de multas, entre outras condições, as de exercício da função, a relevância da falta,
o grau de instrução do servidor e sua qualificação funcional, bem assim se agiu com dolo ou culpa.
O responsável ocupava o cargo de Chefe de Gabinete da Prefeitura Municipal de Quissamã,
fazendo parte do alto escalão do Poder Executivo local, trabalhando em assessoramento direto à
Chefia deste Poder e, portanto, tendo elevado poder decisório e aconselhador a respeito da
formalização ou não do contrato em exame. Além disso, quanto à relevância da falta, o
jurisdicionado ratificou a dispensa de licitação que permitiu a celebração do ajuste, bem como
também foi seu signatário. Sua conduta foi indispensável para a ocorrência das mencionadas
ilegalidades.
Embora, nos autos, não constem informações a respeito do grau de instrução do servidor e
sua qualificação funcional, presume-se que, por ter sido nomeado pela Prefeita Municipal de
Quissamã à época dos fatos para ocupar cargo tão relevante na estrutura da Administração Pública
municipal, o Sr. Luciano de Almeida Lourenço detinha conhecimento técnico e experiência
necessárias para evitar ou determinar a correção das irregularidades identificadas neste feito.
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Quanto ao elemento subjetivo da conduta, as graves irregularidades identificadas
configuram, no mínimo, erro grosseiro do Sr. Luciano de Almeida Lourenço, mormente, ao se
considerar que o responsável ocupa cargo relevantíssimo na Administração Pública municipal,
atuando em assessoramento direto à Prefeita Municipal, presumindo-se, portanto, que detém
plenas condições de identificar as falhas ocorridas e prevenir sua ocorrência.
Não obstante haja elementos suficientes para, desde logo, apenar o responsável face às
irregularidades apuradas, verifico que a notificação que lhe fora encaminhada não apontou mais
uma ilegalidade constatada pelo corpo instrutivo em sua manifestação: indícios de ação
combinada entre contratante e contratado, como mencionado acima.
Desta forma, não obstante já presentes elementos suficientes para que o responsável seja
sancionada com a multa prevista no artigo 63, inciso III, da Lei Complementar nº 63/1990,
considerando que esta irregularidade não foi objeto de notificação direcionada à interessada e
possui aptidão para afetar a culpabilidade do agente, entendo necessário seja direcionada nova
notificação ao Sr. Luciano de Almeida Lourenço para apresentação de razões de defesa face a esta
irregularidade.
(V)
DA COMUNICAÇÃO ENDEREÇADA À SRA. RENATA DA SILVA FAGUNDES E À SRA. MARIA DE FÁTIMA PACHECO
O item VII da decisão plenária de 14/12/2020 determinou a comunicação da então
Secretária Municipal de Saúde, Sra. Renata da Silva Fagundes, e da então Prefeita Municipal de
Quissamã, Sra. Maria de Fátima Pacheco, para apresentarem os seguintes documentos e prestarem
os seguintes esclarecimentos:
VII.1 – Encaminhem a análise conclusiva acerca da economicidade dos
valores praticados no Contrato 055/2020, comprovando a este Tribunal, se
for o caso, as medidas destinadas à apuração de eventual dano ao erário,
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sobretudo diante da ausência da descrição completa dos itens contratados
e dos seus quantitativos e preços estimados;
VII.2 – Se manifestem quanto ao teor da resposta apresentada pelo
Contratado, bem como adotem comprovadamente as medidas necessárias
à sua ciência acerca da presente decisão, informando, ainda, a situação
atual do Contrato nº 055/2020, além de apresentar as seguintes
providências:
a) Esclarecer se houve fornecimento de itens e serviços suplementares ao
Contrato nº 055/2020, sem cobertura contratual, conforme informado pelo
empresário individual André Luís Ribeiro Borges - ABM Saúde;
b) Informar se houve pagamento de itens e serviços suplementares ao
Contrato nº 055/2020, sem cobertura contratual, bem como se foi
celebrado Termo de Ajuste de Contas ao referido Contrato e, em caso
positivo, remetê-lo a esta Corte de Contas, acompanhado de documentação
comprobatória.
c) Informar se houve o pagamento de R$ 357.161,00, correspondente à
diferença entre o valor total contratado (R$ 2.126.094,33) e o valor
constante dos processos de pagamento (R$ 1.768.933,33), referente à
parcela de mão-de-obra, conforme item 4.2.1 do Projeto Básico (arquivo
eletrônico Anexo 01 processo 33042020 - fls. 10), bem como a execução do
serviço, encaminhando, se for o caso, cópia do processo de pagamento da
mencionada parcela, acompanhada de documentos como: relatório de
fiscalização, autorização da liquidação, notas fiscais, ordens de pagamento
e demais documentos pertinentes;
VII.3 – Informar sobre o resultado do procedimento aberto para apuração
dos fatos relacionados à subcontratação do serviço de montagem da
estrutura do Hospital de Campanha, através de contrato celebrado entre a
empresa contratada e a engenheira Daniela Vianna Rodrigues, em data
anterior à ratificação da dispensa emergencial, conforme informado
através do Memorando nº 343 encaminhado;
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As responsáveis informaram que a economicidade da contratação foi aferida pela Auditoria,
tendo como base o mapa de preços elaborado pela Secretaria de Saúde. No que toca à descrição dos
itens contratados, quantitativos e preços estimados, afirmaram que foram definidos em
consonância ao Plano Municipal de Contingência, elaborado em 02/03/2020, que estimou a
necessidade de 10 (dez) leitos para tratamento dos pacientes acometidos pela COVID-19, de todos
os equipamentos e insumos necessários para atendimento dos respectivos leitos.
Em acréscimo, explicaram que a adequação dos equipamentos e insumos contratados foi
aferida pela responsável técnica, Sra. Cristiane de Souza, enfermeira inscrita no COREM-RJ nº
338.123, sendo atendidos aos requisitos da RDC nº 07/2020.
De início, quanto à economicidade dos valores da contratação, acompanhando a proposição
do corpo instrutivo e do Ministério Público Especial, neste momento processual, entendo que a
questão demanda maior aprofundamento, considerando a existência de indícios de ação combinada
entre contratado e contratante, bem como a necessidade de complementação da instrução
processual com vistas a se verificar se houve, ou não, cumprimento integral dos termos do contrato.
Contudo, pondero que a justificativa técnica da escolha dos equipamentos adquiridos
somente foi trazida após a elaboração do projeto básico, bem como os valores contratados não
possuem credibilidade, considerando os vícios contidos na coleta de preços formulada pelos
responsáveis, como bem anotado pela 3ª CAM em sua manifestação de 06/04/2021.
Quanto ao item VII.2 da comunicação, entendo que houve seu atendimento parcial pelas
jurisdicionadas, que encaminharam a movimentação de empenhos em favor do credor, bem como
documentos pertinentes à execução do Contrato nº 055/2020. Além disso, quanto à parcela
remanescente de R$ 357.161,00, as responsáveis ratificaram que os pagamentos oriundos do
contrato se encontram suspensos, por força da tutela provisória concedida por esta Corte de Contas,
em 09/07/2020.
No que tange à apuração dos fatos relacionados à subcontratação do serviço de montagem
da estrutura do Hospital de Campanha, através de contrato celebrado entre a empresa contratada
e a engenheira Daniela Vianna Rodrigues, em data anterior à ratificação da dispensa emergencial,
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verifico a inércia das jurisdicionadas em encaminhar qualquer documento ou esclarecimento a
respeito.
Neste sentido, compreendo que deverá ser renovada a comunicação encaminhada às
responsáveis, de modo que seja complementada a instrução processual, visando a demonstração
das medidas adotadas com vistas à apuração dos fatos relacionados à subcontratação do serviço de
montagem da estrutura do Hospital de Campanha, bem como para que sejam trazidos aos autos os
elementos que conduziram o Município de Quissamã a concluir no sentido de que houve o
cumprimento integral dos termos do contrato, bem como que os valores contratados atenderam ao
princípio da economicidade.
Passo, no item seguinte, a analisar as razões de defesa apresentadas pela Sra. Gilda de
Queirós Tavares, Diretora Administrativa do Hospital Mariana Maria de Jesus.
(VI)
DAS RAZÕES DE DEFESA APRESENTADAS PELA SRA. GILDA DE QUEIRÓS TAVARES (DOCUMENTO TCERJ Nº
003.134-6/21)
A Sra. Gilda de Queiroz Tavares foi notificada a apresentar razões de defesa face às seguintes
irregularidades, a saber:
i. Ausência de estudos técnicos preliminares, por meio dos quais
seria demonstrada a estimativa adequada da quantidade
necessária ao atendimento da situação emergencial, em
descumprimento ao previsto no art. 6o , inciso XI, c/c art. 7º, §
9º , e art. 24, inciso IV da Lei Federal no 8.666/93;
ii. Insuficiência do Projeto Básico decorrente da ausência de
detalhamento dos itens de serviço e respectivos preços, em
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inobservância ao que estabelece o art. 7º, § 2º, incisos I e II e §
9º, da Lei Federal no 8.666/93.
Acompanhando as razões defensivas já trazidas pela Sra. Simone Flores Soares de Oliveira
Barros e pelo Sr. Luciano de Almeida Lourenço, a jurisdicionada sustenta que a contratação se deu
com base na Lei Federal nº 13.979/2020, aduzindo, ainda à Nota Técnica nº 001/20, de
27/03/2020, desta Corte de Contas, devidamente comunicada a todos os chefes do Poder Executivo
dos entes federativos submetidos à jurisdição deste Tribunal, que dispõe sobre orientações acerca
da realização de procedimentos de contratação, direta ou mediante licitação, para aquisição de
bens, serviços, inclusive de engenharia e insumos destinados ao enfrentamento da emergência de
saúde pública de importância internacional decorrente do coronavírus (COVID-19).
Narra que, quanto à estimativa da quantidade necessária ao atendimento da situação
emergencial, foi informado que os integrantes da Administração Pública fizeram o seu melhor, com
as condições que dispunham, conforme exame do Plano de Contingência elaborado pela
Municipalidade em 02/03/2020 e aprovado pelo Conselho Municipal de Saúde, em obediência à Lei
Federal nº 13.979/2020, com as alterações promovidas pela MP nº 926, de 20/03/2020,
destacando o artigo 4º-B, inciso IV, da referida Lei.
Entendo que a argumentação da interessada não deve prosperar, acompanhando a
proposição do corpo instrutivo e do Ministério Público. Embora o artigo 4º-E, caput e § 1º, da Lei
Federal nº 13.979/2020 permitam a apresentação de termo de referência ou de projeto básico
simplificado nas aquisições ou contratações de bens, serviços e insumos necessários ao
enfrentamento da emergência de saúde pública por todos vivida, é dever do gestor justificar o
quantitativo necessário ao atendimento da situação emergencial que se pretende suprir por
meio da referida contratação, com seus custos unitários, bem como a destinação dos bens ou
serviços a serem adquiridos pela Administração.
Como apontado pelo Tribunal de Contas da União em recente julgado, noticiado no Boletim
de Jurisprudência nº 312:
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Os processos de contratação relacionados ao enfrentamento da crise do novo
coronavírus (covid-19) devem ser instruídos com a devida motivação dos atos, por meio,
no mínimo, de justificativas específicas acerca da necessidade da contratação e da
quantidade dos bens ou serviços a serem contratados, com as respectivas memórias de
cálculo e com a destinação a ser dada ao objeto contratado (art. 4º-E, § 1º, da Lei
13.979/2020).
Acórdão 1335/2020-Plenário | Relator: BENJAMIN ZYMLER
ÁREA: Licitação | TEMA: Dispensa de licitação | SUBTEMA: Emergência
A justificativa da quantidade de bens ou serviços a serem adquiridos pela Administração
Pública, exigida pelo artigo 40, § 2º, inciso II, da Lei Federal nº 8.666/1993 enquanto anexo
obrigatório do edital de licitação e no artigo 6º, inciso XXIII, da Lei Federal nº 14.133/2021 como
elemento integrante do termo de referência, possui diversas funções no âmbito das licitações e
contratos administrativos, sendo exigida, ainda, na contratação direta (por dispensa ou por
inexigibilidade de licitação).
De início, a indicação do quantitativo de itens a ser objeto do contrato administrativo é de
fundamental importância para que os licitantes possam aferir se possuem capacidade econômicofinanceira e técnica para atender à demanda da Administração Pública contratante.
Como apontado pelo TCU, o projeto básico, ao lado do orçamento estimado em planilha de
quantitativos e custos unitários como parte integrante do edital, “não se trata de exigência
meramente formal ou que não mereça observância. A ausência desses documentos, a par de ir de
encontro às disposições legais, acarreta a impossibilidade de o concorrente ter noção da dimensão do
serviço a ser licitado para aquilatar se poderá ou não participar do certame” (Acórdão nº
2.048/2006, Plenário, Rel. Min. Benjamin Zymler, julgamento em 08/11/2006).
Além disso, o quantitativo de itens é indispensável para que se possa aferir a
compatibilidade do valor estimado da licitação com os créditos orçamentários que lhe sejam
destinados. Seria irrazoável supor que a Administração Pública, ao realizar um procedimento
licitatório, não indicasse o quanto pretende adquirir e, portanto, impedisse que se pudesse verificar
o quanto do que pretende comprar pode, faticamente, pagar, à luz da disponibilidade orçamentáriofinanceira prevista.
Neste cenário, o exercício das funções de controle interno e externo se tornaria bastante
dificultosa, bem como os licitantes correriam maiores riscos diante da total imprevisibilidade a
respeito da capacidade da Administração Pública em cumprir suas obrigações contratuais, o que,
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sem dúvidas, encareceria o valor da futura contratação, em prejuízo à economicidade e à eficiência
nas contratações.
Ainda, tal elemento das licitações e contratos administrativos constitui fator a influenciar
na economicidade da contratação, na medida em que, diante da previsibilidade do quanto a
Administração pretende adquirir, os licitantes podem formular suas propostas levando em conta a
economia de escala possível de ser obtida na hipótese (quanto maior a quantidade de itens a ser
alienada, tendencialmente, o custo unitário de venda será menor).
Por fim, a justificativa da quantidade de bens ou serviços a serem adquiridos pela
Administração Pública permite aos órgãos de controle analisar o planejamento das contratações
públicas, de modo a verificar se há adequação da demanda contratada com as necessidades públicas
que se pretende suprir, evitando-se tanto o dispêndio desnecessário de recursos públicos (em
havendo aquisição em excesso, caracterizando superfaturamento) ou o dispêndio
insuficiente de recursos públicos (em havendo aquisição a menor, em prejuízo à eficiência).
No caso em tela, como se extrai do projeto básico (fls. 04 a 18 do processo administrativo
nº 3.304/2020), houve, tão somente, o indicativo da quantidade de bens e serviços a serem
adquiridos pela Administração municipal, sem que seja justificado o porquê da eleição
daquele quantitativo. Peço vênia para transcrever o trecho pertinente do projeto básico, que bem
demonstra o que se está afirmando:
Devido à necessidade de tomadas de providências imediatas e urgentes na atuação
preventiva e enfrentamento à disseminação da COVID19, ocasionada pelo novo
coronavírus, bem como a necessidade de garantir o pleno atendimento do ser humano
neste momento de pandemia deflagrada, a Secretaria Municipal de Saúde necessita da
execução de serviços abaixo especificados:
A seguir, são elencados os bens e serviços que, alegadamente, atendem às necessidades
públicas de montagem do Hospital de Campanha do Município de Quissamã, sem que, repita-se,
haja a mínima justificativa no projeto básico a respeito dos quantitativos adquiridos pela
Administração Pública Municipal, constituindo falha grave no planejamento da contratação
pública, com inegáveis prejuízos à competitividade, à economicidade e eficiência e à
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moralidade administrativas, em especial, diante da escassez de recursos públicos para
atender às demandas que o enfrentamento à COVID-19 produz.
Esta falha ocasionou não apenas a violação ao artigo 40, § 2º, inciso II, da Lei Federal nº
8.666/1993, como também, constitui grave equívoco na elaboração do projeto básico à luz do
artigo 7º, § 2º, incisos I e II, e § 9º, da Lei Federal nº 8.666/1993, com os temperamentos
trazidos pelo artigo 4º-E, § 1º, da Lei Federal nº 13.979/2020, ao permitir a elaboração de
projeto básico e termo de referência simplificados nas contratações envolvendo aquisições
ou contratações de bens, serviços e insumos necessários ao enfrentamento da emergência
de saúde pública.
Não obstante tenha sido encaminhado, em atendimento à decisão monocrática de
09/07/2020, documentos contendo a previsão de consumo mensal dos insumos no Hospital de
Campanha, e também a justificativa técnica dos equipamentos, como bem anotado pelo corpo
instrutivo em sua manifestação processual mais recente, bem como na instrução de 03/09/2020,
tais documentos não compuseram o projeto básico, sendo produzidos, provavelmente, em
data posterior, evidenciando a ausência de estudos técnicos preliminares que
demonstrassem a estimativa adequada da quantidade necessária ao atendimento da
situação emergencial, em desacordo com o artigo 6º, inciso IX c/c artigo 7º, § 9º e artigo 24,
inciso IV, da Lei Federal 8.666/1993.
Assim sendo, acompanhando o corpo instrutivo e o Ministério Público Especial, tal como
apontado em relação às irregularidades “i” e “ii”25 imputadas aos responsáveis Srs. Simone Flores
Soares de Oliveira Barros e Luciano de Almeida Lourenço, entendo que as razões de defesa
apresentadas pela Sra. Gilda de Queirós Tavares devem ser rejeitadas.
Além disso, tal como sugerido pela instância técnica e pelo Parquet Especial, deve ser
aplicada a multa prevista no artigo 63, inciso III, da Lei Complementar nº 63/1990 à Sra. Gilda de
Queirós Tavares.
25 i. Ausência de estudos técnicos preliminares, por meio dos quais seria demonstrada a estimativa adequada da quantidade necessária
ao atendimento da situação emergencial, em descumprimento ao previsto no art. 6º, inciso XI, c/c art. 7º, § 9º, e art. 24, inciso IV da
Lei Federal no 8.666/93;
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Este Tribunal, alinhado às melhores práticas de auditoria governamental, implantou sua
matriz de responsabilização26, consistente em papel de trabalho que sistematiza o raciocínio
desenvolvido pelo auditor com vistas à correta responsabilização de agentes públicos, conforme
orientações constantes do Manual de Auditoria Governamental do TCE-RJ27, documento que
contém raciocínio e premissas extensíveis à análise da responsabilização em todos os processos de
controle externo.28
A conduta, como se mencionou, é a ação ou omissão imputável ao agente público. Do artigo
28 da LINDB se extrai a regra, ainda, segundo a qual o agente público será responsabilizado por
suas decisões e opiniões técnicas em havendo dolo ou erro grosseiro em seu agir. Ademais,
especificamente para os processos de controle externo deste Tribunal de Contas, da regra
insculpida no artigo 62 da Lei Complementar nº 63 de 1990 exsurge premissa importante, segundo
a qual esta Corte está limitada ao teto de até 100% (cem por cento) o dano causado ao erário.
O dolo, para os fins do artigo 28 da LINDB, pode ser conceituado como a vontade
finalisticamente dirigida a praticar um ato contrário à Administração Pública29. O agente público
deseja atuar em contrariedade ao ordenamento jurídico, de maneira consciente e livre, com
desígnio de agir contra as normas de gestão pública.
O erro grosseiro previsto na parte final do dispositivo, por sua vez, é o erro facilmente
perceptível a partir da realidade dos fatos, evidente e inescusável30. Como apontado pelo Tribunal
de Contas da União:
26 Os tribunais de contas vêm aprimorando ao longo dos útimos anos a análise do tema, mormente pela implantação da matriz de
responsabilização na realização de auditorias governamentais, verificada no movimento de elaboração e adoção de normas de auditoria
pelos tribunais brasileiros, que culminou recentemente na edição das Normas de Auditoria do Setor Público – NBASP.
27 O Manual de Auditoria Governamental foi aprovado em sessão do Conselho de Administração de 17/03/2021, nos termos do voto da
eminente Conselheira-Relatora Andrea Siqueira Martins, proferido no âmbito do processo TCE-RJ nº 300176-2/2021,
28 Destaca-se, a seguir, trecho do referido manual de auditoria governamental do TCE-RJ que aborda o uso da matriz de responsabilização
em auditorias governamentais:
Ainda que não seja a função primária da auditoria a detecção de erros, fraudes e outras irregularidades, deve-se buscar, quando isso
ocorrer, a responsabilização dos gestores, agentes públicos ou outros atores que lhes deram causa.
A análise de culpabilidade desses responsáveis deve ser realizada de forma sistemática, buscando a individualização das condutas ativas
ou omissivas que resultaram ou contribuíram para a ocorrência das irregularidades.
A matriz de responsabilização é o papel de trabalho que sistematiza essa análise, contendo os elementos e informações necessárias para
tal, como período de exercício do cargo ou função, conduta, tipo de culpa, análise de culpabilidade e nexo de causalidade, ou seja, a
relação de causa e efeito entre a conduta do responsável e o resultado ilícito ou irregularidade.
A matriz de responsabilização deve ser preenchida sempre houver achado que constitua irregularidade passível de eventual citação ou
notificação dos responsáveis, fundamentando tais propostas de encaminhamento.
29 BINENBOJM, Gustavo; CYRINO, André Rodrigues. O Art. 28 da LINDB - A cláusula geral do erro administrativo. In: Revista de Direito
Administrativo – edição especial – Direito Público na Lei de Introdução às Normas de Direito Brasileiro – LINDB (Lei nº 13.655 de
2018), p. 203-224, nov. 2018.
30 MENDONÇA, José Vicente Santos de. A responsabilidade pessoal do parecerista público em quatro standards. In: Revista da AGU, a. 09,
n. 24, abril/jun. 2010.
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É preciso conceituar o que vem a ser erro grosseiro para o exercício do poder
sancionatório desta Corte de Contas. Segundo o art. 138 do Código Civil, o erro, sem
nenhum tipo de qualificação quanto à sua gravidade, é aquele “que poderia ser percebido
por pessoa de diligência normal, em face das circunstâncias do negócio” (grifos acrescidos).
Se ele for substancial, nos termos do art. 139, torna anulável o negócio jurídico. Se não,
pode ser convalidado.
Tomando como base esse parâmetro, o erro leve é o que somente seria percebido e,
portanto, evitado por pessoa de diligência extraordinária, isto é, com grau de atenção
acima do normal, consideradas as circunstâncias do negócio. O erro grosseiro, por sua
vez, é o que poderia ser percebido por pessoa com diligência abaixo do normal, ou seja,
que seria evitado por pessoa com nível de atenção aquém do ordinário, consideradas as
circunstâncias do negócio. Dito de outra forma, o erro grosseiro é o que decorreu de uma
grave inobservância de um dever de cuidado, isto é, que foi praticado com culpa grave.
(TCU, Acórdão nº 2.391/2018, Plenário, Relator Min. Benjamin Zymler, julgamento em
17/10/2018)
Neste sentido, ainda, vale mencionar o artigo 12, § 1º, do Decreto nº 9.830/19, que, ao
regulamentar a Lei nº 13.655/2018, conceitua o erro grosseiro como “aquele manifesto, evidente e
inescusável praticado com culpa grave, caracterizado por ação ou omissão com elevado grau de
negligência, imprudência ou imperícia”. Busca-se, com isso, reconhecer a possibilidade de erro
pelo gestor público, afastando sua responsabilidade na hipótese de erro escusável.
A interpretação do elemento subjetivo do agente público para fins de responsabilização por
decisões e opiniões técnicas, com efeito, deve observar, também, o disposto no artigo 22 da LINDB,
a considerar os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a
seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados. Exige-se, pois, interpretação pragmática
dos órgãos de controle, tornando-os mais próximos da realidade da Administração Pública quando
da análise do agir dos gestores públicos.
Além disso, com a finalidade de evitar a disfuncionalidade da atuação desta Corte, é
fundamental que se individualizem as condutas dos diferentes agentes, sendo essa uma
exigência legal e doutrinária. A nova lei de licitações – Lei nº 14.133/21 – dispõe no capítulo
pertinente ao controle das contratações, a necessidade de individualização das condutas. In verbis:
Art. 169. As contratações públicas deverão submeter-se a práticas contínuas e
permanentes de gestão de riscos e de controle preventivo, inclusive mediante adoção de
recursos de tecnologia da informação, e, além de estar subordinadas ao controle social,
sujeitar-se-ão às seguintes linhas de defesa:
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[...]
III - terceira linha de defesa, integrada pelo órgão central de controle interno da
Administração e pelo tribunal de contas.
[...]
§ 3º Os integrantes das linhas de defesa a que se referem os incisos I, II e III
do caput deste artigo observarão o seguinte:
I - quando constatarem simples impropriedade formal, adotarão medidas para o seu
saneamento e para a mitigação de riscos de sua nova ocorrência, preferencialmente com
o aperfeiçoamento dos controles preventivos e com a capacitação dos agentes públicos
responsáveis;
II - quando constatarem irregularidade que configure dano à Administração, sem
prejuízo das medidas previstas no inciso I deste § 3º, adotarão as providências
necessárias para a apuração das infrações administrativas, observadas a segregação de
funções e a necessidade de individualização das condutas, bem como remeterão ao
Ministério Público competente cópias dos documentos cabíveis para a apuração dos
ilícitos de sua competência.
Desse modo, a descrição pormenorizada das condutas de cada um dos agentes públicos
envolvidos no processo de licitação é fundamental para a individualização das
responsabilidades, evitando-se que o ordenador de despesas seja um segurador universal,
responsável pela integridade de todo o procedimento. Essa ideia do gestor como um fiador de
tudo que acontece na complexa estrutura administrativa vai na contramão das inovações
legislativas (promovidas, por exemplo, pelas Leis nº 13.655/18 e 14.133/21).
Passo, assim, fixadas tais premissas, a analisar a responsabilidade da jurisdicionada.
No caso em tela, a Sra. Gilda de Queirós Tavares foi signatária da requisição do objeto da
contratação, conforme se lê da CI nº 62/2020, bem como elaborou o projeto básico. Relembre-se
que parcela significativa das irregularidades identificadas nestes autos dizem respeito, justamente,
ao teor do projeto básico, estando caracterizado, pois, o nexo de causalidade entre a conduta da
interessada e as irregularidades que lhe foram imputadas.
Anote-se, como anteriormente já exposto, chama bastante atenção o fato de que o pedido
de contratação de serviços, ocorrido em 23/03/2020, foi formulado no mesmo dia em que obtida
a primeira proposta, no caso, enviada pela Tuise, sendo certo que, no dia seguinte, foi elaborado o
projeto básico e coletadas as demais propostas (no caso em tela, as propostas do Instituto Lagos,
da Sociedade Beneficente Caminho de Damasco e da ABM Saúde, a qual se sagrou vencedora do
procedimento simplificado).
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Causa bastante estranheza o fato de que, antes mesmo de o projeto básico ter sido elaborado
– e, portanto, que os potenciais contratados pudessem ter a exata dimensão da demanda que
a Administração pretendia atender e de que forma este atendimento deveria ocorrer – já
houvesse sido apresentada proposta ou, ainda, que a Secretaria Municipal de Saúde tivesse
condições de consultar os eventuais fornecedores.
Relembre-se que, pelo artigo 7º da Lei Federal nº 8.666/1993 e pelo artigo 18 da Lei Federal
nº 14.133/2021, a elaboração do projeto básico é etapa da contratação pública relacionada à
fase interna, e que antecede logicamente a apresentação das propostas pelos licitantes e/ou
contratados, em se tratando de hipótese de dispensa de licitação, pois esta diz respeito à fase
externa da contratação.
A situação é de tamanha gravidade que, no item 2.2 do projeto básico (fls. 06 do processo
administrativo nº 3.304/2020 e fls. 05 do Anexo 01 da Representação), como antes mencionado, já
consta a escolha do fornecedor André Luis Ribeiro Borges – ABM Saúde. Trata-se, salvo
melhor juízo, de situação inédita: antes mesmo de, por meio do projeto básico, ser definido
de maneira clara o que pretende contratar, a Administração já sabe, de antemão, qual a
melhor proposta irá atender aos seus anseios.
O artigo 65 da Lei Complementar nº 63 de 1990 dispõe que o Tribunal de Contas levará em
conta, na fixação de multas, entre outras condições, as de exercício da função, a relevância da falta,
o grau de instrução do servidor e sua qualificação funcional, bem assim se agiu com dolo ou culpa.
A responsável ocupava o cargo de Diretora Administrativa do principal hospital municipal
do Município de Quissamã, tendo, portanto, relevante função na estruturação da saúde pública
prestada na localidade. Além disso, quanto à relevância da falta, a jurisdicionada elaborou o projeto
básico, bem como requisitou os serviços que foram objeto da contratação. Sua conduta foi
indispensável para a ocorrência das mencionadas ilegalidades.
Embora, nos autos, não constem informações a respeito do grau de instrução do servidor e
sua qualificação funcional, presume-se que, por ter sido nomeado pela Prefeita Municipal de
Quissamã à época dos fatos para ocupar cargo tão relevante na prestação do serviço de saúde
pública municipal, a Sra. Gilda de Queirós Tavares detinha conhecimento técnico e experiência
necessárias para evitar ou determinar a correção das irregularidades identificadas neste feito.
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Quanto ao elemento subjetivo da conduta, as graves irregularidades identificadas
configuram, no mínimo, erro grosseiro da Sra. Gilda de Queirós Tavares, mormente, ao se
considerar que o responsável ocupa cargo relevantíssimo na saúde pública municipal, presumindose, portanto, que detém plenas condições de identificar as falhas ocorridas e prevenir sua
ocorrência.
Não obstante haja elementos suficientes para, desde logo, apenar a responsável face às
irregularidades apuradas, verifico que a notificação que lhe fora encaminhada não apontou mais
uma ilegalidade constatada pelo corpo instrutivo em sua manifestação: indícios de ação
combinada entre contratante e contratado, como exposto ao se tratar da responsabilização
da Sra. Simone Flores Soares de Oliveira Barros e do Sr. Luciano de Almeida Lourenço.
Desta forma, não obstante já presentes elementos suficientes para que a responsável seja
sancionada com a multa prevista no artigo 63, inciso III, da Lei Complementar nº 63/1990,
considerando que esta irregularidade não foi objeto de notificação direcionada à interessada e
possui aptidão para afetar a culpabilidade do agente, entendo necessário seja direcionada nova
notificação à Sra. Gilda de Queirós Tavares para apresentação de razões de defesa face a esta
irregularidade.
(VI)
DOCUMENTO TCERJ Nº 3.858-4/21, APRESENTADO PELO CONTRATADO
Neste momento, teço considerações a respeito do pedido formulado pelo contratado Sr.
André Luís Ribeiro Borges - ABM Saúde para que seja revogada a tutela provisória determinada por
este Tribunal em 09/07/2020, determinando a suspensão dos pagamentos em favor do contratado
(Documento TCERJ nº 3.858-4/21).
Através do referido documento, o contratado prestou esclarecimentos a esta Corte de
Contas, após ter sido cientificado pela Prefeitura Municipal de Quissamã a respeito dos
questionamentos formulados por meio da presente Representação.
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De início, em relação à primeira irregularidade que ensejou a notificação dos responsáveis
Sra. Simone Flores Soares de Oliveira Barros e Sr. Luciano de Almeida Lourenço31, o interessado
informou que a ABM adota o modelo de Sociedade por Contas de Participação, em que os
profissionais da saúde que prestaram serviços junto ao Hospital de Campanha de Quissamã, são
sócios participantes desta sociedade, indicando os artigos 991 a 996 do Código Civil.
A contratada acrescentou que, na sociedade em conta de participação, o sócio participante
integraliza seu capital com sua prestação de serviços profissionais, em contrapartida, recebe
participação dos lucros da atividade exercida pelo sócio ostensivo, que fica à frente e representa o
negócio em relação a terceiros.
Não obstante as informações trazidas aos autos, como bem anotado pela instância técnica,
não foram encaminhados documentos a fim de comprovar o modelo de sociedade adotado pela
ABM Saúde, bem como, em consulta ao site da Receita Federal (www.receita.fazenda.gov.br), ao
emitir o Comprovante de Inscrição e Situação Cadastral da empresa ABM Saúde (CNPJ
32.276.322/0001-54), anexado aos autos em 29/03/2021, verifica-se que a pessoa jurídica está
cadastrada com o código e descrição da natureza jurídica 213-5 - Empresário individual.
Na sequência, em relação à segunda irregularidade32, o contratado indica que houve erro
material quanto às datas de contratação da empresa para montagem da estrutura do Hospital de
Campanha, mencionando a juntada de errata (com alteração da data de contratação) e ART de
engenharia civil, com as datas posteriores a assinatura do contrato administrativo nº 55/2020.
Entretanto, não foi juntado aos autos qualquer documentação comprobatória das alegações.
Além disso, como anteriormente exposto, chama bastante atenção o fato de que o pedido de
contratação de serviços, ocorrido em 23/03/2020, foi formulado no mesmo dia em que obtida a
primeira proposta, no caso, enviada pela Tuise, sendo certo que, no dia seguinte, foi elaborado o
projeto básico e coletadas as demais propostas (no caso em tela, as propostas do Instituto Lagos,
31 Direcionamento da presente contratação, em infringência aos princípios da impessoalidade e moralidade, estampados no art. 37, caput,
da Constituição da República Federativa do Brasil, e ao art. 26, parágrafo único, inciso II da Lei Federal no 8.666/93, ao permitir a
ocorrência das seguintes situações:
a) Participação de empresas que não possuem funcionários registrados, no caso de ANDRÉ LUÍS RIBEIRO BORGES - ABM SAÚDE e
EXTRACLASSE 2.0 EIRELI;
32 Inexistência de sequenciamento lógico dos atos e procedimentos adotados no âmbito do presente processo de contratação. O quadro
com o encadeamento da contratação está colacionado em trecho anterior deste voto.
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da Sociedade Beneficente Caminho de Damasco e da ABM Saúde, a qual se sagrou vencedora do
procedimento simplificado).
Causa bastante estranheza o fato de que, antes mesmo de o projeto básico ter sido elaborado
– e, portanto, que os potenciais contratados pudessem ter a exata dimensão da demanda que
a Administração pretendia atender e de que forma este atendimento deveria ocorrer – já
houvesse sido apresentada proposta ou, ainda, que a Secretaria Municipal de Saúde tivesse
condições de consultar os eventuais fornecedores.
Relembre-se que, pelo artigo 7º da Lei Federal nº 8.666/1993 e pelo artigo 18 da Lei Federal
nº 14.133/2021, a elaboração do projeto básico é etapa da contratação pública relacionada à
fase interna, e que antecede logicamente a apresentação das propostas pelos licitantes e/ou
contratados, em se tratando de hipótese de dispensa de licitação, pois esta diz respeito à fase
externa da contratação.
A situação é de tamanha gravidade que, no item 2.2 do projeto básico, como exposto
diversas vezes ao longo deste voto, já consta a escolha do fornecedor André Luis Ribeiro Borges
– ABM Saúde. Trata-se, salvo melhor juízo, de situação inédita: antes mesmo de, por meio do
projeto básico, ser definido de maneira clara o que pretende contratar, a Administração já
sabe, de antemão, qual a melhor proposta irá atender aos seus anseios.
Em relação à terceira irregularidade que ensejou a notificação dos responsáveis
mencionados33, a contratada informou que houve falta de precisão e projeção assertiva do projeto,
informando que o município foi um dos primeiros a buscar metodologias e ferramentas para
combater a pandemia, ocorrendo erros e acertos, sendo inegável a execução dos serviços conforme
termo de referência, tendo como escopo principal os cuidados e a preservação da vida humana,
mesmo com toda limitação, inexperiência, pânico e incertezas, ocasionadas pelo momento histórico
vivido em março de 2020. Finalizou a interessada afirmando que não houve prejuízo à
administração pública e/ou ausência de assistência aos munícipes da cidade de Quissamã.
Reportando-me novamente a trecho anterior deste voto, além de o interessado não trazer
qualquer documento ou esclarecimento em amparo de suas alegações, especificamente sobre a
subcontratação do serviço de montagem de tenda, o qual foi subcontratado pelo contratado antes
33 Subcontratação do serviço de montagem da estrutura do hospital de campanha, admitida pela Administração, apesar da inexistência
de cláusula prevendo a possibilidade de subcontratação no Contrato nº 55/2020;”
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mesmo de ser feita a requisição do objeto do contrato pela Administração, ainda em
16/03/2020, o item será abordado mais adiante, nos itens “iii.d” e “iii.e”. Neste momento, vale
destacar que a atitude da empresa Andre Luis Ribeiro Borges - ABM Saúde reforça as evidências no
sentido de que houve direcionamento da contratação pública em seu favor.
Na sequência, em relação à quarta irregularidade antes exposta34, o contratado juntou aos
autos a nota fiscal eletrônica nº 7 (Protocolo eletrônico #2211345), no valor de R$ 351.537,11,
datada de 01/04/2020, referente à antecipação de pagamento, prevista em cláusula contratual,
afirmando que não houve retenção de INSS ou qualquer outra retenção de prestação de serviços de
mão-de-obra.
O interessado alegou a possiblidade de o Município de Quissamã ter agido de forma
automática, sob uma demanda exaustiva e excessiva, em meio ao caos ocasionado pela pandemia
do novo coronavírus, e em decorrência deste, havido um possível equívoco de dedução dos tributos
no ato do pagamento. Quanto ao início da prestação de serviços com mão de obra especializada,
esclareceu que a entrega deste serviço foi solicitada através do Ofício 120/2020, enviado por email, a partir da identificação do primeiro caso de infecção pelo vírus, conforme cláusula contratual.
Como antes mencionado, acompanhando a proposição do corpo instrutivo e do Parquet
Especial, entendo que as razões trazidas podem prosperar, na medida em que a retenção de ISS se
deu, tão somente, em relação aos valores adiantados a título de aquisição de bens, inexistindo
desrespeito à Cláusula 4.1 do Contrato nº 055/2020, que dispõe que a antecipação de pagamento
não se aplica aos valores pertinentes à mão-de-obra, tampouco ao ofício de 10/04/2020, que indica
que só houve disponibilização de mão de obra a partir da mencionada data, em que houve a
confirmação do primeiro caso de contágio dentro do Município de Quissamã.
Na sequência, no que tange à quinta irregularidade35, foi esclarecido que foi juntado aos
autos, pela contratada, em 30/07/2020 (Documento TCERJ nº 16.003-2/20), proposta com valor
errado, ocasionada por erro material. A interessada encaminhou cópia da proposta juntada ao
processo de contratação, no valor de R$ 2.126.094,33 (Protocolo eletrônico #2211344), indicando
34 Antecipação de pagamento de R$ 351.537,11, em 01.04.20, referente à mão-de-obra (retenção de INSS na Ordem de Pagamento do
empenho 578/20) em desacordo à cláusula 4.1 do Contrato nº 055/20, bem como ao documento de 10.04.20, que menciona que
houve disponibilização de mão-de-obra a partir da mencionada data;”
35 Contratação no valor total de R$ 2.126.094,33, em divergência com a planilha (cotação) encaminhada pelo empresário individual
ANDRÉ LUÍS RIBEIRO BORGES - ABM SAÚDE, datada de 24.03.20, que apresentou o valor total de R$ 2.117.094,33, em violação ao
Princípio da Economicidade, previsto no art. 70 da Constituição Federal;
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que o valor confere com o valor total do contrato e possui o menor preço, atendendo aos princípios
da vantajosidade e economicidade.
Acompanhando a proposição da instância técnica, como antes exposto, entendo que as
razões devem prosperar. Conforme esclarecimento encaminhado pelo empresário individual André
Luís Ribeiro Borges - ABM Saúde (Documento TCERJ nº 003.858-4/21), a proposta juntada aos
autos pela contratada em 30/07/2020 (Documento TCERJ nº 16.003- 2/20), apresentou o valor
errado, tratando-se de erro material. A interessada encaminhou cópia da proposta juntada ao
processo de contratação, no valor de R$ 2.126.094,33 (Protocolo eletrônico #2211344), indicando
que o valor confere com o valor total do contrato.
Em conclusão, compreendo que os esclarecimentos do contratado podem prosperar em
parte. Contudo, diante dos fortíssimos indícios de existência de ação combinada entre contratado e
contratante, anteriormente narrados, entendo necessária a notificação do contratado empresário
individual André Luís Ribeiro Borges - ABM Saúde face a esta irregularidade, mormente, ao se
considerar a possibilidade de aplicação de sanções ao contratado na hipótese.
Além disso, de modo a preservar a segurança jurídica e prestigiar a proteção ao patrimônio
público, entendo que a análise a respeito do pleito de revogação da tutela provisória concedida em
09/07/2020 deverá ser sobrestada, aguardando-se a complementação da instrução processual
para que se possa verificar se houve, de fato, o cumprimento integral do objeto do contrato
celebrado entre as partes.
(VI)
INDÍCIOS DE AÇÃO COMBINADA ENTRE CONTRATANTE E CONTRATADO
A interpretação sistemática dos elementos de convicção colhidos ao longo do processo
demonstra haver indícios de ocorrência de ação combinada entre contratante e contratado, de
modo a direcionar a contratação direta em favor do empresário individual André Luís Ribeiro
Borges – ABM Saúde. A relevância de se identificar a ocorrência de ação combinada reside na
possibilidade de ser aplicada sanção não apenas aos agentes públicos responsáveis pelo ilícito,
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como, também, ao particular contratado, evitando-se que obtenha vantagem em razão de sua
própria torpeza.
Cumpre definir, neste momento, o que se pode entender como ação combinada: trata-se do
ajuste entre agentes públicos e particulares com vistas a frustrar a competitividade do
procedimento licitatório e/ou da contratação pública, conferindo vantagem indevida a um ou
alguns dos licitantes, ou a atuação com vistas a beneficiar ilicitamente determinado agente privado
por meio de contratação direta, seja através de dispensa, seja através de inexigibilidade de licitação.
A ação combinada, com efeito, se insere ao lado de outras práticas anticoncorrenciais
identificadas em licitações, tais como, a título de exemplo, a ação combinada entre licitantes, o “jogo
de planilhas”, cartel, dumping, trustes, dentre outros. Estas condutas ilícitas buscam, ao fim e ao
cabo, frustrar a competitividade de procedimentos licitatórios, para que agentes econômicos
privados obtenham vantagens indevidas das mais diversas no bojo das contratações públicas.
Para a configuração da ação combinada, na esteira da jurisprudência do TCU, não é
necessária a existência de provas cabais a respeito de sua ocorrência, o que, no mais das
vezes, é de difícil caracterização. A ocorrência de indícios variados que convirjam neste sentido
já se afigura suficiente para ensejar o chamamento dos responsáveis e sua eventual punição36, caso
as razões de defesa não sejam capazes de elidir os elementos de convicção coletados ao longo da
instrução processual.
É importante destacar que a obtenção de vantagem pecuniária por parte do
contratado ou, mesmo, que venha a ser ele o contratado pela Administração, é prescindível
para caracterizar sua responsabilidade, considerando que a mera participação em ação
combinada, por si só, já caracteriza ilícito em face da Administração Pública, sendo aplicável, por
analogia, o entendimento do TCU a respeito da participação de empresas em fraudes a
procedimentos licitatórios37.
36 A existência de indícios variados que convirjam no sentido de evidenciar ação combinada entre empresas e gestores públicos com o
objetivo de frustrar certames licitatórios constituem prova suficiente para ensejar a punição dos envolvidos.
Acórdão 1732/2015-Plenário | Relator: MARCOS BEMQUERER
ÁREA: Direito Processual | TEMA: Prova (Direito) | SUBTEMA: Indício
Outros indexadores: Fraude, Ação combinada, Licitação
37 A participação em fraude, independentemente do recebimento de qualquer benefício pela empresa, constitui fundamento para a
declaração de sua inidoneidade (art. 46 da Lei 8.443/1992) .
Acórdão 2374/2015-Plenário | Relator: ANDRÉ DE CARVALHO
ÁREA: Responsabilidade | TEMA: Declaração de inidoneidade | SUBTEMA: Requisito
Outros indexadores: Fraude, Favorecimento, Desnecessidade, Participação
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No caso concreto, como primeiro indício da ocorrência de ação combinada, exsurge o fato
de que a subcontratação do serviço de montagem do Hospital de Campanha ocorreu antes mesmo
de ser feita a requisição do objeto pela Administração que deu origem ao Contrato nº
055/2020, que ocorreu ainda em 16/03/2020. Relembre-se que o pedido de contratação dos
serviços ocorreu em 23/03/2020, nos termos da CI 62/2020.
Além disso, como apontado nos itens anteriores, ao se analisar a responsabilidade da Sra.
Simone Flores Soares de Oliveira Barros, do Sr. Luciano de Almeida Lourenço e da Sra. Gilda de
Queirós Tavares, no item 2.2 do projeto básico (fl. 05 do processo administrativo nº 3.304/2020 e
fl. 06 do Anexo 01 da Representação), já consta a escolha do fornecedor André Luis Ribeiro
Borges – ABM Saúde.
Diante de tais indícios fortíssimos de ocorrência de ação combinada, como mencionado
anteriormente, faz-se necessária a notificação da Sra. Simone Flores Soares de Oliveira Barros, do
Sr. Luciano de Almeida Lourenço, da Sra. Gilda de Queirós Tavares e do empresário individual
André Luís Ribeiro Borges – ABM Saúde para apresentarem razões de defesa face a tal
irregularidade.
(VIII)
SÍNTESE CONCLUSIVA DO VOTO
Em apertadíssima síntese, compreendo deva ser conferido o seguinte encaminhamento a
este processo:
i. Acolhimento parcial das razões de defesa apresentadas pela Sra. Simone Flores
Soares de Oliveira Barros, Secretária Municipal de Saúde de Quissamã à época;
ii. Acolhimento parcial das razões de defesa apresentadas pelo Sr. Luciano de Almeida
Lourenço, Chefe de Gabinete da Prefeitura Municipal de Quissamã;
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iii. Não acolhimento das razões de defesa apresentadas pela Sra. Gilda de Queirós
Tavares, Diretora Administrativa do Hospital Municipal Mariana Maria de Jesus;
iv. Ciência ao plenário dos esclarecimentos prestados pelo empresário individual
André Luís Ribeiro Borges – ABM Saúde;
v. Notificação dos responsáveis acima elencados para apresentar razões de defesa face
aos indícios de ação combinada entre contratante e contratado;
vi. Comunicação à Prefeita Municipal de Quissamã e à Secretária Municipal de Saúde
de Quissamã para apresentar esclarecimentos e encaminhar documentos a respeito
do cumprimento integral do Contrato nº 055/2020 por parte do contratado, bem
como sobre a economicidade dos valores adotados na contratação;
vii. Retorno dos autos ao Gabinete da Conselheira-Relatora.
Desta forma, coloco-me PARCIALMENTE DE ACORDO com o corpo instrutivo e com o
Ministério Público Especial, residindo minha divergência no sobrestamento da aplicação de
multa aos interessados, como também por não acompanhar, nesta fase processual, a
sugestão de provimento parcial da representação e de declaração de ilegalidade do ajuste,
bem como pela necessidade de reabertura do contraditório face aos indícios de ação
combinada entre contratante e contratado. Desse modo,
VOTO:
I – pela CIÊNCIA ao plenário dos esclarecimentos prestados pelo empresário individual André Luís
Ribeiro Borges – ABM Saúde;
II – pelo ACOLHIMENTO PARCIAL das razões de defesa apresentadas pela Sra. Simone Flores
Soares de Oliveira Barros, Secretária Municipal de Saúde de Quissamã à época;
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III – pelo ACOLHIMENTO PARCIAL das razões de defesa apresentadas pelo Sr. Luciano de Almeida
Lourenço, Chefe de Gabinete da Prefeitura Municipal de Quissamã;
IV – pelo NÃO ACOLHIMENTO das razões de defesa apresentadas pela Sra. Gilda de Queirós
Tavares, Diretora Administrativa do Hospital Municipal Mariana Maria de Jesus;
V – pela NOTIFICAÇÃO, na forma regimental, da Sra. Simone Flores Soares de Oliveira Barros,
Secretária Municipal de Saúde de Quissamã à época, para apresentar RAZÕES DE DEFESA,
comprovada por meio de documentos, se for o caso, em razão dos indícios de ação combinada entre
contratante e contratado na formalização do Contrato nº 055/2020, celebrado entre ABM Saúde e
a Prefeitura Municipal de Quissamã;
VI – pela NOTIFICAÇÃO, na forma regimental, ao Sr. Luciano de Almeida Lourenço, Chefe de
Gabinete da Prefeitura Municipal de Quissamã, para apresentar RAZÕES DE DEFESA, comprovada
por meio de documentos, se for o caso, em razão dos indícios de ação combinada entre contratante
e contratado na formalização do Contrato nº 055/2020, celebrado entre ABM Saúde e a Prefeitura
Municipal de Quissamã;
VII – pela NOTIFICAÇÃO, na forma regimental, à Sra. Gilda de Queirós Tavares, Diretora
Administrativa do Hospital Municipal Mariana Maria de Jesus, para apresentar RAZÕES DE
DEFESA, comprovada por meio de documentos, se for o caso, em razão dos indícios de ação
combinada entre contratante e contratado na formalização do Contrato nº 055/2020, celebrado
entre ABM Saúde e a Prefeitura Municipal de Quissamã;
VIII – pela NOTIFICAÇÃO, na forma regimental, ao empresário individual André Luis Ribeiro
Borges – ABM Saúde, para apresentar RAZÕES DE DEFESA, comprovada por meio de documentos,
se for o caso, em razão dos indícios de ação combinada entre contratante e contratado na
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formalização do Contrato nº 055/2020, celebrado entre ABM Saúde e a Prefeitura Municipal de
Quissamã;
IX – pela COMUNICAÇÃO à Prefeita Municipal de Quissamã, na forma regimental, para que
apresente esclarecimentos e encaminhe documentos a respeito do cumprimento integral do
Contrato nº 055/2020 por parte do contratado, bem como sobre a economicidade dos valores
adotados na contratação;
X – pela COMUNICAÇÃO à Secretária Municipal de Saúde, na forma regimental, para que apresente
esclarecimentos e encaminhe documentos a respeito do cumprimento integral do Contrato nº
055/2020 por parte do contratado, bem como sobre a economicidade dos valores adotados na
contratação;
XI – findas as providências supra, pelo RETORNO dos autos ao Gabinete da Conselheira-Substituta
Andrea Siqueira Martins.
GC-06,
MARIANNA M. WILLEMAN
CONSELHEIRA-RELATORA
Documento assinado digitalmente
Assinado Digitalmente por: MARIANNA MONTEBELLO
WILLEMAN:07078276710
Data: 2021.05.18 17:04:46 -03:00
Razão: Processo 218800-8/2020. Para verificar a autenticidade
acesse http://www.tcerj.tc.br/valida/. Código: 6F69-0656-E909-
454E-B586-6656-FA6B-E825
Local: TCERJ
VANDER LOURENÇO ADVOGADO
Rua Manoel Aguiar, 97, sala, Praça Tiradente - Cardoso Moreira/RJ - email
vanderlourenco74@gmail.com . Tel-(021) 3758-8518 / (021) 99826.5118
EXMO. SR. DR. JUIZ DE DIREITO DA VARA ÚNICA DA COMARCA DE
CARAPEBUS/QUISSAMÃ-RJ
GRERJ Nº 92333407555-08
GENIVALDO DA SILVA CANTARINO, brasileiro, casado,
empresário, portador do RG 0511170-3, CPF 593.400.027-68, residente e domiciliado
na Av. Alberto Lamêgo, 852, Quadra Q, Lote 20, Parque Califórnia, Campos dos
Goytacazes, RJ, doravante denominado autor, vem, por seu advogado abaixo firmado,
legalmente constituído nos termos do Instrumento de Mandato em anexo, propor:
AÇÃO DE COBRANÇA
POR MUTUO FINANCEIRO
em face de MARIA DE FÁTIMA PACHECO, brasileira, servidora pública municipal,
atual prefeita do município de Quissamã, doravante denominada primeira ré e;
LUCIANO LOURENÇO, brasileiro, ocupante de cargo comissionado de Chefe de
Gabinete na prefeitura municipal de Quissamã, doravante denominado segundo réu,
ambos com endereço para citação na Rua Conde de Araruama, nº 425, Centro,
Quissamã-RJ, pelos fatos e motivos adiantes aduzidos:
DOS FATOS
No dia 30/05/2017 o autor celebrou com os réus um Contrato Verbal
de Mútuo Financeiro, no valor original de R$ 240.000,00 (duzentos e quarenta mil
reais), por meio do qual aquele emprestou aos réus, em espécie, a referida importância,
sem que tenha sido convencionada data específica para pagamento, não tendo sido
estipulada a incidência de juros de natureza remuneratória do capital emprestado.
Todavia, considerando o disposto no art. Art. 592, II, do Código Civil,
segundo o qual, não tendo sido estipulado pelas partes prazo específico considera-se
como sendo de 30 (tinta) dias o prazo de vigência do mútuo em dinheiro e, como até a
presente data não houve o pagamento ao credor do capital emprestado, há que se
considerar vencida e não paga a obrigação, estando os réus inadimplentes, fazendo jus o
autor o recebimento do principal acrescido de correção monetária e juros moratórios, na
forma dos arts. 406 e 591 do Código Civil.
Há que se ressaltar o fato de que, a pedido dos réus, o autor concordou
em receber parte da importância devida por meio de cheque emitido por terceiro, qual
seja, da empresa ANDRÉ LUIZ RIBEIRO BORGES, CNPJ Nº 32.276.322/0001-54,
sendo recebidos 02 (dois) cheques de nºs 000022 e 000023, conta corrente nº 13-04372-
7, agência nº 3086, Banco Santander, sendo o primeiro datado para o dia 31/07/2020 e o
VANDER LOURENÇO ADVOGADO
Rua Manoel Aguiar, 97, sala, Praça Tiradente - Cardoso Moreira/RJ - email
vanderlourenco74@gmail.com . Tel-(021) 3758-8518 / (021) 99826.5118
segundo para o dia 31/08/2020, ambos no valor de R$ 60.000,00 (sessenta mil reais)
cada um.
Ocorre que os referidos cheques foram devolvidos pelo Banco pelos
motivos 11 (onze) e 12 (doze), respectivamente, conforme cópias em anexo.
Vale frisar que o recebimento de parte do pagamento por meio de
cheques de terceiro como acima referido se deu mediante solicitação dos réus, no que
concordou o autor em razão de ser sabedor que a empresa referida possui relação
comercial direta com o município de Quissamã.
DO DIREITO
Conforme já mencionado, o autor emprestou licitamente aos réus
recursos financeiros próprios, sem que tenha sido cumprida a obrigação de pagamento
no prazo legal, razão pela qual não resta ao autor outro caminho a não ser a busca pelo
reconhecimento de seu direito de receber o valor emprestado corrigido monetariamente,
acrescidos dos juros legais, lançando mão, para tanto da via processual ora proposta.
Vejamos como já decidiu o TJRJ em caso similar:
“AP CIV. 0035835-66.2013.8.19.0203. CONTRATO DE
MÚTUO VERBAL GARANTIDO PRO CHEQUES.
SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA EM PARTE QUE SE
MANTÉM. Ação de cobrança, referente a contrato de mútuo
verbal celebrado entre as partes, garantido por cheques.
Sentença de procedência, reconhecendo o valor de R$ 70.400,00
ainda a ser pago. Recurso da ré insistindo nas teses de prescrição
dos títulos e na origem ilícita da dívida, mas que não colhem.
Não há falar em execução, mas ação de cobrança do valor
representado nos respectivos cheques. Prescrição dos títulos
que não se confunde com a prescrição da dívida em si, incidindo
o prazo prescricional decenal, na forma do art. 205,do CC.
Alegada dívida de natureza ilícita que não restou demonstrada.
Empréstimo reconhecidamente contraído pela ré, que apenas
sustenta o pagamento da dívida. Inexistência nos autos de
elementos que corroborem tal afirmação, bem como suposta
prática de agiotagem, também alegada genericamente, não se
desincumbindo a ré do seu ônus de comprovar qualquer fato
impeditivo, modificativo ou extintivo do direito da autora (art.
373, do CPC). Manutenção da sentença. Recurso desprovido.”
Conforme demonstram as cópias em anexo, o autor notificou os réus
extrajudicialmente para pagamento, tendo sido constituída, formalmente, a mora.
DA PROVA TESTEMUNHAL
Tendo-se em vista que o Mútuo Financeiro entre as partes foi realizado
por contrato verbal, necessário se faz a produção de prova testemunhal, razão pelo qual
se requer seja o rol das testemunhas arroladas em momento oportuno.
VANDER LOURENÇO ADVOGADO
Rua Manoel Aguiar, 97, sala, Praça Tiradente - Cardoso Moreira/RJ - email
vanderlourenco74@gmail.com . Tel-(021) 3758-8518 / (021) 99826.5118
DOS PEDIDOS
Por todo o exposto, requer seja recebida a presente ação, sendo
determinada a citação dos réus para, querendo, apresentarem contestação, sob pena de
revelia e confissão quanto à matéria de fato, sendo ao final julgado procedente o pedido
de condenação dos réus a pagarem ao autor, de forma integral e solidária, a importância
de R$ 372.575,64 (trezentos e setenta e dois mil, quinhentos e setenta e cinco reais e
sessenta e quatro centavos), importância esta representada pelo principal mais
correção monetária e juros moratórios devidos até a presente data, conforme atualização
constante da planilha de cálculos em anexo, sob pena de serem adotadas as medidas
constritivas patrimoniais cabíveis para a integral satisfação do crédito.
Protesta provar o alegado por todos os meios de prova em direito permitidos
especialmente depoimento pessoal das partes e oitiva de testemunha.
Dá-se à causa o valor de R$ 372.575,64, para efeitos de alçada.
Nestes Termos,
Pede deferimento.
Cardoso Moreira, 27 de outubro de 2020
VANDER RONISON LOURENÇO GOMES
OAB/RJ nº. 183.417
VANDER LOURENÇO ADVOGADO
Rua Manoel Aguiar, 97, sala, Praça Tiradente - Cardoso Moreira/RJ - email
vanderlourenco74@gmail.com . Tel-(021) 3758-8518 / (021) 99826.5118
EXMO. SR. DR. JUIZ DE DIREITO DA VARA ÚNICA DE CARAPEBUS/QUISSAMÃ.
REF. PROC. Nº 0001291-74.2020.8.19.0084
GENIVALDO DA SILVA CANTARINO, vem, respeitosamente, requerer
a DESISTÊNCIA DA AÇÃO, pugnando pelo cancelamento da distribuição.
Nestes Termos,
Espera Deferimento
Cardoso Moreira, 28 de outubro de 2020.
VANDER RONISON LOURENÇO GOMES
OAB/RJ nº. 183.417
VANDER LOURENÇO ADVOGADO
Rua Manoel Aguiar, 97, sala, Praça Tiradente - Cardoso Moreira/RJ - email
vanderlourenco74@gmail.com . Tel-(021) 3758-8518 / (021) 99826.5118
EXMO. SR. DR. JUIZ DE DIREITO DA VARA ÚNICA DA COMARCA DE
CARAPEBUS/QUISSAMÃ-RJ
GRERJ Nº 13336206423-47
GENIVALDO DA SILVA CANTARINO, brasileiro, casado,
empresário, portador do RG 0511170-3, CPF 593.400.027-68, residente e domiciliado
na Av. Alberto Lamêgo, 852, Quadra Q, Lote 20, Parque Califórnia, Campos dos
Goytacazes, RJ, doravante denominado autor, vem, por seu advogado abaixo firmado,
legalmente constituído nos termos do Instrumento de Mandato em anexo, propor:
AÇÃO DE COBRANÇA
POR MUTUO FINANCEIRO
Em face de MARIA DE FÁTIMA PACHECO, brasileira, servidora pública
municipal, atual prefeita do município de Quissamã, doravante denominada primeira
ré e;
LUCIANO LOURENÇO, brasileiro, ocupante de cargo comissionado de Chefe de
Gabinete na prefeitura municipal de Quissamã, doravante denominado segundo réu,
ambos com endereço para citação na Rua Conde de Araruama, nº 425, Centro,
Quissamã-RJ, CEP 28.735-000, pelos fatos e motivos adiantes aduzidos:
DOS FATOS
No dia 30/05/2017 o autor celebrou com os réus um Contrato Verbal
de Mútuo Financeiro, no valor original de R$ 240.000,00 (duzentos e quarenta mil
reais), por meio do qual aquele emprestou aos réus, em espécie, a referida importância,
sem que tenha sido convencionada data específica para pagamento, não tendo sido
estipulada a incidência de juros de natureza remuneratória do capital emprestado.
Todavia, considerando o disposto no art. Art. 592, II, do Código Civil,
segundo o qual, não tendo sido estipulado pelas partes prazo específico considera-se
como sendo de 30 (tinta) dias o prazo de vigência do mútuo em dinheiro e, como até a
presente data não houve o pagamento ao credor do capital emprestado, há que se
considerar vencida e não paga a obrigação, estando os réus inadimplentes, fazendo jus o
autor o recebimento do principal acrescido de correção monetária e juros moratórios, na
forma dos arts. 406 e 591 do Código Civil.
Assim, a importância devida ao autor é de R$ 372.575,64 (trezentos e
setenta e dois mil, quinhentos e setenta e cinco reais e sessenta e quatro centavos),
importância esta representada pelo principal mais correção monetária e juros moratórios até a
presente data.
No entanto, há que se ressaltar o fato de que, a pedido dos réus, o autor
concordou em receber parte da importância devida por meio de cheque emitido por
VANDER LOURENÇO ADVOGADO
Rua Manoel Aguiar, 97, sala, Praça Tiradente - Cardoso Moreira/RJ - email
vanderlourenco74@gmail.com . Tel-(021) 3758-8518 / (021) 99826.5118
terceiro, qual seja, da empresa ANDRÉ LUIZ RIBEIRO BORGES, CNPJ Nº
32.276.322/0001-54, sendo recebidos 02 (dois) cheques de nºs 000022 e 000023, conta
corrente nº 13-04372-7, agência nº 3086, Banco Santander, sendo o primeiro datado
para o dia 31/07/2020 e o segundo para o dia 31/08/2020, ambos no valor de R$
60.000,00 (sessenta mil reais) cada um.
Ocorre que os referidos cheques foram devolvidos pelo Banco pelos
motivos 11 (onze) e 12 (doze), respectivamente, conforme cópias em anexo.
Todavia, os requeridos, na data de 29 de outubro de 2020, pagaram a
importância de R$ 150.000,00 (cento e cinquenta mil reais), e na data de 06 de
novembro de 2020 pagaram R$ 80.000,00( oitenta mil reais) em espécie, se
comprometendo a quitar o saldo remanescente no valor de R$ 142, 575,00 (cento e
quarenta e dois mil quinhentos e setenta e cinco reais), até o dia 10 de novembro do
corrente ano, fato este que não ocorreu.
DO DIREITO
Conforme já mencionado, o autor emprestou licitamente aos réus
recursos financeiros próprios, sem que tenha sido cumprida a obrigação de pagamento
no prazo legal, razão pela qual não resta ao autor outro caminho a não ser a busca pelo
reconhecimento de seu direito de receber o valor emprestado corrigido monetariamente,
acrescidos dos juros legais, lançando mão, para tanto da via processual ora proposta.
Vejamos como já decidiu o TJRJ em caso similar:
“AP CIV. 0035835-66.2013.8.19.0203. CONTRATO DE
MÚTUO VERBAL GARANTIDO PRO CHEQUES.
SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA EM PARTE QUE SE
MANTÉM. Ação de cobrança, referente a contrato de mútuo
verbal celebrado entre as partes, garantido por cheques.
Sentença de procedência, reconhecendo o valor de R$ 70.400,00
ainda a ser pago. Recurso da ré insistindo nas teses de prescrição
dos títulos e na origem ilícita da dívida, mas que não colhem.
Não há falar em execução, mas ação de cobrança do valor
representado nos respectivos cheques. Prescrição dos títulos
que não se confunde com a prescrição da dívida em si, incidindo
o prazo prescricional decenal, na forma do art. 205,do CC.
Alegada dívida de natureza ilícita que não restou demonstrada.
Empréstimo reconhecidamente contraído pela ré, que apenas
sustenta o pagamento da dívida. Inexistência nos autos de
elementos que corroborem tal afirmação, bem como suposta
prática de agiotagem, também alegada genericamente, não se
desincumbindo a ré do seu ônus de comprovar qualquer fato
impeditivo, modificativo ou extintivo do direito da autora (art.
373, do CPC). Manutenção da sentença. Recurso desprovido.”
VANDER LOURENÇO ADVOGADO
Rua Manoel Aguiar, 97, sala, Praça Tiradente - Cardoso Moreira/RJ - email
vanderlourenco74@gmail.com . Tel-(021) 3758-8518 / (021) 99826.5118
Conforme demonstram as cópias em anexo, o autor notificou os réus
extrajudicialmente para pagamento, tendo sido constituída, formalmente, a mora.
DA PROVA TESTEMUNHAL
Tendo-se em vista que o Mútuo Financeiro entre as partes foi realizado
por contrato verbal, necessário se faz a produção de prova testemunhal, razão pelo qual
se requer seja o rol das testemunhas arroladas em momento oportuno.
DOS PEDIDOS
Por todo o exposto, requer:
seja recebida a presente ação, sendo determinada a citação dos réus para,
querendo, apresentarem contestação, sob pena de revelia e confissão quanto à
matéria de fato,
seja ao final julgado procedente o pedido de condenação dos réus a pagarem ao
autor, de forma integral e solidária, o saldo remanescente no valor de R$
142, 575, 00 (cento e quarenta e dois mil quinhentos e setenta e cinco
reais), importância esta representada pelo principal mais correção monetária e
juros moratórios devidos até a presente data, sob pena de serem adotadas as
medidas constritivas patrimoniais cabíveis para a integral satisfação do crédito,
seja os réus condenados ao pagamento dos honorários advocatícios no
percentual de 15% sobre o valor atualizado da causa.
Protesta provar o alegado por todos os meios de prova em direito permitidos
especialmente depoimento pessoal das partes e oitiva de testemunha.
Dá-se à causa o valor de R$ 163.961,25 (cento e sessenta e três mil novecentos e
sessenta e um reais e vinte e cinco centavos), para efeitos de alçada.
Nestes Termos,
Pede deferimento.
Cardoso Moreira, 11 de novembro de 2020
VANDER RONISON LOURENÇO GOMES
OAB/RJ nº. 183.417
VANDER LOURENÇO ADVOGADO
Rua Manoel Aguiar, 97, sala, Praça Tiradente - Cardoso Moreira/RJ - email
vanderlourenco74@gmail.com . Tel-(021) 3758-8518 / (021) 99826.5118
EXMO. SR. DR. JUIZ DE DIREITO DA ___VARA CIVEL DA COMARCA DE
QUISSAMÃ-RJ.
GRERJ Nº 53339801223-04
MILMAR CONSTRUÇÃO CIVIL EIRELLI, pessoa jurídica de
direito privado, devidamente inscrita no CNPJ sob o nº 23.248.415/0001-84, com sede
na Rua São José, 34, Centro - Cardoso Moreira/RJ CEP: 28.180.000, neste ato
representado por GENIVALDO DA SILVA CANTARINO, brasileiro, casado,
empresário, portador do RG nº 0517.1170-3 IFP/RJ e CPF nº 593.400.027-68, por
intermédio de seu procurador VANDER RONISON LOURENÇO GOMES, inscrito na
OAB/RJ nº. 183.417, com escritório localizado na Rua Manoel Aguiar, 97, sala, Praça
Tiradente - Cardoso Moreira/RJ, CEP: 28.180.000 endereço eletrônico:
vanderlourenço74@gmail.com; vem mui respeitosamente à presença de Vossa
Excelência, propor à presente:
AÇÃO DE COBRANÇA
Em face do MUNICIPIO DE QUISSAMÃ, ente federativo Municipal devidamente
inscrita no CNPJ sob o nº 31.505.027/0001-60, com endereço á Rua Conde de
Araruama, 425 - predio, Centro - Quissamã/RJ CEP 28.735-000, pelas razões de fato e
de direito que passa a aduzir para ao final requer:
DA AUDIENCIA DE CONCILIAÇÃO
A autora nos termos do art. 334, §4º inciso I e § 5º do CPC, não possui interesse na
audiência conciliatória, visto que a relação contratual com a ré já se encontra em fase
derradeira.
DOS FATOS
Consoante Notas Fiscais, a empresa autora prestava serviços para o
município através da FUNRIO e ao Fundo Municipal de Saúde, porem com o
afastamento da entidade FUNRIO a demandante continuou prestando serviços para a
demandada executando a manutenção CORRETIVA E PREVENTIVA dos
equipamentos de ar condicionados, instalados no Hospital Maria Marina de Jesus,
localizado na Av. Almilcar Pereira da Silva, s/n Piteiras, Quissamã /RJ e nos postos de
saúde do município recebendo do município pelos serviços prestados.
VANDER LOURENÇO ADVOGADO
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Todavia, a demandada ficou inadimplente referente as Notas Fiscais
nºs 26, 27, 28, emitidas em 26/09/2018 no valor total de R$ 159.496,00 (cento e
cinquenta e nove mil quatrocentos e noventa e seis reais), pelos serviços executados ao
fundo Municipal de Saude, conforme nota fiscais anexas.
As Notas Fiscais acima mencionadas referem-se a prestação de
serviços realizados pela empresa consistente na manutenção corretiva e preventiva no
Sistema de Ar Condicionado central com revisão geral e limpeza dos sistemas de todos
os aparelhos e higienização realizados nas dependências do Hospital Maria Marina de
Jesus.
Todavia a requerida não realizou os pagamentos das notas emitidas,
ainda que fosse tentado a solução amigável.
Nota fiscal VALOR Data
26 72.600,00 72.600,00
27 30.244,50 30.244,50
28 56.652,00 56.652,00
Sub total ********* 159.496,50
Valor corrigido ********* 218.042,59
Sendo assim, a empresa é credora da importância de R$ 218.042,59
(duzentos e dezoito mil, quarenta e dois reais e cinquenta e nove centavos), conforme
valores discriminados na planilha anexa corrigidos e atualizados:
DO DIREITO
Pelos fatos narrados, devidamente comprovados pelos documentos em
anexo, verifica-se que o município réu está se locupletando às custas dos serviços
prestados pela autora, não vislumbrando outra alternativa a não ser buscar junto ao
Poder Judiciário o reconhecimento do crédito a ser recebido pela empresa autora, de
modo que seja o réu compelido ao pagamento, através dos mecanismos de coerção
imputáveis à Fazenda Pública.
DOS PEDIDOS
Por todo o exposto, requer a citação da ré no endereço acima informado
para, querendo, apresentar sua resposta, condenando-se o município de Quissamã, a
pagar à empresa autora a importância de R$ 218.042,59 (duzentos e dezoito mil,
quarenta e dois reais e cinquenta e nove centavos), pelos serviços prestados e não pagos,
corrigidos até a presente data;
VANDER LOURENÇO ADVOGADO
Rua Manoel Aguiar, 97, sala, Praça Tiradente - Cardoso Moreira/RJ - email
vanderlourenco74@gmail.com . Tel-(021) 3758-8518 / (021) 99826.5118
Requer, ainda a condenação do município nas custas processuais e honorários
advocatícios.
Protesta, desde já, pela produção de prova documental superveniente,
testemunhal e pericial.
Dá-se à causa o valor de R$ 218.042,59 (duzentos e dezoito mil,
quarenta e dois reais e cinquenta e nove centavos), para efeito fiscal.
Nestes Termos,
Pede Deferimento.
Cardoso Moreira, 17 de dezembro de 2020.
VANDER RONISON LOURENÇO GOMES
OAB/RJ nº. 183.417
TCE-RJ DIGITAL
PROCESSO Nº 218.800-8/20
FLS.:
220/S
VOTO GC-6
PROCESSO: TCE-RJ Nº 218.800-8/20
ORIGEM: PREFEITURA MUNICIPAL DE QUISSAMÃ
ASSUNTO: REPRESENTAÇÃO
INTERESSADO: ANDRÉ LUÍS RIBEIRO BORGES - ABM SAÚDE
REPRESENTAÇÃO FORMULADA PELA SECRETARIA GERAL DE
CONTROLE EXTERNO. CONTRATAÇÃO DIRETA, REALIZADA EM
CARÁTER EMERGENCIAL, DA PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS PARA O
FORNECIMENTO DE EQUIPAMENTOS, INSUMOS E MÃO DE OBRA
ESPECIALIZADA PARA A INSTALAÇÃO DE HOSPITAL DE
CAMPANHA COM 10 (DEZ) LEITOS DE UTI, EM DECORRÊNCIA DA
PANDEMIA E DE POSSÍVEL CONTAMINAÇÃO PELO
CORONAVÍRUS.
INDÍCIOS DE DIRECIONAMENTO NA CONTRATAÇÃO E DE AÇÃO
COMBINADA ENTRE CONTRATANTE E CONTRATADO.
INEXISTÊNCIA DE JUSTIFICATIVAS PARA A ESTIMATIVA DE
QUANTITATIVO E DETALHAMENTO DE PREÇOS. FALTA DE
CAPACIDADE OPERACIONAL E FINANCEIRA DA EMPRESA
CONTRATADA. SUBCONTRATAÇÃO DE SERVIÇO QUE FORMA O
OBJETO CONTRATUAL. CONTRATADO QUE TEVE SEU NOME
INCLUÍDO NO PROJETO BÁSICO. PAGAMENTO ANTECIPADO SEM
AS DEVIDAS PRECAUÇÕES.
RAZÕES DEFENSIVAS QUE MERECEM PARCIAL ACOLHIMENTO.
SOBRESTAMENTO DA DECLARAÇÃO DE ILEGALIDADE DO
CONTRATO E DE APLICAÇÃO DE MULTA EM RAZÃO DE
NOTIFICAÇÃO DOS RESPONSÁVEIS PARA APRESENTAREM
DEFESA SOBRE OS INDÍCIOS DE AÇÃO COMBINADA ENTRE
CONTRATANTE E CONTRATADO.
TCE-RJ DIGITAL
PROCESSO Nº 218.800-8/20
FLS.:
220/S
COMUNICAÇÃO ENDEREÇADA À ATUAL PREFEITA DO
MUNICÍPIO DE QUISSAMÃ E À SECRETÁRIA MUNICIPAL DE
SAÚDE PARA APRESENTAR ESCLARECIMENTOS E ENCAMINHAR
DOCUMENTOS. RETORNO DOS AUTOS AO GABINETE DA
CONSELHEIRA-RELATORA.
Versam os autos sobre Representação, com pedido de tutela provisória, formulada pela
Secretaria Geral de Controle Externo - SGE, na forma do artigo 9º, inciso V, da Deliberação TCERJ nº
266/16 c/c art. 84-A do Regimento Interno do TCERJ, em face da Secretaria Municipal de Saúde de
Quissamã, em razão de possíveis irregularidades ocorridas na formação e na execução do Contrato
nº 055/2020 (processo administrativo nº 3304/2020), firmado com a empresa ABM Saúde – André
Luís Ribeiro Borges (empresário individual), no valor de R$ 2.126.094,33 (dois milhões, cento e
vinte e seis mil, noventa e quatro reais e trinta e três centavos).
O ajuste em exame envolve a contratação direta, realizada em caráter emergencial, da
prestação de serviços para o fornecimento de equipamentos, insumos e mão de obra
especializada para a instalação de hospital de campanha com 10 (dez) leitos de UTI, em
decorrência da pandemia e de possível contaminação pelo coronavírus.
Em 14/12/2020, foi proferida a seguinte decisão plenária:
VOTO:
I – Pela CIÊNCIA AO PLENÁRIO acerca das informações trazidas aos autos por
intermédio dos e-Docs. TCE/RJ nºs 14.892-7/20 (Sra. Maria de Fátima Pacheco, Prefeita
Municipal de Quissamã e Sra. Renata da Silva Fagundes, atual Secretária de Saúde),
16.694-7/20 (Luciano de Almeida Lourenço, Chefe de Gabinete da Prefeitura Municipal
de Quissamã), 17.587-5/20 (Gilda de Queirós Tavares, Diretora Administrativa do
Hospital de Campanha de Quissamã) e 16.003-2/20 (André Luis Ribeiro Borges,
Responsável Legal da ABM Saúde);
II – Pelo CONHECIMENTO desta Representação;
III – Pela MANUTENÇÃO DA TUTELA PROVISÓRIA concedida em 09.07.2020;
IV – Pelo SOBRESTAMENTO da análise de mérito da Representação;
V – Pela NOTIFICAÇÃO à Srª. Simone Flores Soares de Oliveira Barros, Secretária
Municipal de Saúde de Quissamã à época, signatária do Contrato nº 055/2020,
responsável pela pesquisa de preços e pela homologação e adjudicação do Ato de
dispensa de Licitação, nos termos do art. 26, § 2º, do Regimento Interno desta Corte, para
TCE-RJ DIGITAL
PROCESSO Nº 218.800-8/20
FLS.:
220/S
que, no prazo de 15 (quinze) dias, apresente razões de defesa quanto às seguintes
irregularidades:
V.1 – Ausência de estudos técnicos preliminares, por meio dos quais seria demonstrada
a estimativa adequada da quantidade necessária ao atendimento da situação
emergencial, em descumprimento ao previsto no art. 6o, inciso XI, c/c art. 7o, § 9o, e art.
24, inciso IV da Lei Federal no 8.666/93;
V.2 – Insuficiência do Projeto Básico decorrente da ausência de detalhamento dos itens
de serviço e respectivos preços, em inobservância ao que estabelece o artigo art. 7o, § 2o,
incisos I e II e § 9o, da Lei Federal no 8.666/93;
V.3 – Direcionamento da presente contratação, em infringência aos princípios da
impessoalidade e moralidade, estampados no art. 37, caput, da Constituição da República
Federativa do Brasil, e ao art. 26, parágrafo único, inciso II da Lei Federal no 8.666/93, ao
permitir a ocorrência das seguintes situações:
a) Participação de empresas que não possuem funcionários registrados, no caso de
ANDRÉ LUÍS RIBEIRO BORGES - ABM SAÚDE e EXTRACLASSE 2.0 EIRELI;
b) Inexistência de sequenciamento lógico dos atos e procedimentos adotados no
âmbito do presente processo de contratação:
c) Realização de todo o processo de pesquisa de preços “em mãos”, tanto o envio do
pedido de cotação de preços, como o recebimento das propostas;
d) Subcontratação do serviço de montagem da estrutura do hospital de campanha ter
antecedido a própria ratificação da dispensa emergencial, que originou o Contrato nº
55/2020, celebrado com o empresário individual ANDRÉ LUÍS RIBEIRO BORGES - ABM
SAÚDE;
e) Subcontratação do serviço de montagem da estrutura do hospital de campanha,
admitida pela Administração, apesar da inexistência de cláusula prevendo a possibilidade
de subcontratação no Contrato nº 55/2020;
f) Antecipação de pagamento, sem as devidas cautelas, como a previsão de garantia a
ser prestada pela contratada, e sem restar comprovada tratar-se de condição
indispensável para se obter o bem ou assegurar a prestação do serviço, ou ainda para
propiciar significativa economia de recursos;
g) Antecipação de pagamento de R$ 351.537,11, em 01.04.20, referente à mão-de-obra
(retenção de INSS na Ordem de Pagamento do empenho 578/20) em desacordo à
cláusula 4.1 do Contrato nº 055/20, bem como ao documento de 10.04.20, que menciona
que houve disponibilização de mão-de-obra a partir da mencionada data;
h) Não exigir comprovação de capacidade técnica, apesar do elevado grau de
complexidade do objeto do Contrato nº 55/2020, que prevê a instalação de Hospital de
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Campanha com 10 (dez) leitos de UTI, abrangendo desde a estrutura física, a insumos,
equipamentos e pessoal;
V.4 – Contratação no valor total de R$ 2.126.094,33, em divergência com a planilha
(cotação) encaminhada pelo empresário individual ANDRÉ LUÍS RIBEIRO BORGES - ABM
SAÚDE, datada de 24.03.20, que apresentou o valor total de R$ 2.117.094,33, em
violação ao Princípio da Economicidade, previsto no art. 70 da Constituição Federal;
V.5 – Ausência de credibilidade quanto aos valores contratados, em desacordo com o art.
70 da Constituição Federal, uma vez que o gestor não se cercou dos devidos cuidados
para realização de contratação econômica (direcionamento na escolha da empresa
contratada, com utilização de pesquisas realizadas fora do padrão de transparência e
isonomia, bem como a subcontratação dos serviços, pois em 2019 a ABM não possuía
funcionários e do projeto básico deficitário);
VI – NOTIFICAÇÃO ao Sr. Luciano de Almeida Lourenço, Chefe de Gabinete da Prefeitura
Municipal de Quissamã, signatário do Contrato nº 055/2020, responsável pela
homologação, adjudicação e ratificação do Ato de dispensa de Licitação, nos termos do
art. 26, § 2º, do Regimento Interno desta Corte, para que, no prazo de 15 (quinze) dias,
apresente razões de defesa quanto às seguintes irregularidades:
VI.1 – Ausência de estudos técnicos preliminares, por meio dos quais seria demonstrada
a estimativa adequada da quantidade necessária ao atendimento da situação
emergencial, em descumprimento ao previsto no art. 6o, inciso XI, c/c art. 7o, § 9o, e art.
24, inciso IV da Lei Federal no 8.666/93;
VI.2 – Insuficiência do Projeto Básico decorrente da ausência de detalhamento dos itens
de serviço e respectivos preços, em inobservância ao que estabelece o artigo art. 7o, § 2o,
incisos I e II e § 9o, da Lei Federal no 8.666/93;
VI.3 – Direcionamento da presente contratação, em infringência aos princípios da
impessoalidade e moralidade, estampados no art. 37, caput, da Constituição da República
Federativa do Brasil, e ao art. 26, parágrafo único, inciso II da Lei Federal no 8.666/93, ao
permitir a ocorrência das seguintes situações:
a) Participação de empresas que não possuem funcionários registrados, no caso de
ANDRÉ LUÍS RIBEIRO BORGES - ABM SAÚDE e EXTRACLASSE 2.0 EIRELI;
b) Inexistência de sequenciamento lógico dos atos e procedimentos adotados no
âmbito do presente processo de contratação:
DATA DOCUMENTO
23/03/20 PEDIDO DA CONTRATAÇÃO DOS SERVIÇOS (CI62/2020)
24/03/20 PROJETO BÁSICO
24/03/20 PROPOSTA INSTITUTO LAGOS
SEM DATA PROPOSTA EXTRACLASSE
24/03/20 PROPOSTA SOC BENEF CAMINHO DE DAMASCO
23/03/20 PROPOSTA TUISE
24/03/20 PROPOSTA ABM SAÚDE
27/03/20 CONTRATO Nº 55/2020
16/03/20 SUBCONTRATAÇÃO DO SERVIÇO DE MONTAGEM DE TENDA
c) Realização de todo o processo de pesquisa de preços “em mãos”, tanto o envio do
pedido de cotação de preços, como o recebimento das propostas;
d) Subcontratação do serviço de montagem da estrutura do hospital de campanha ter
antecedido a própria ratificação da dispensa emergencial, que originou o Contrato nº
55/2020, celebrado com o empresário individual ANDRÉ LUÍS RIBEIRO BORGES - ABM
SAÚDE;
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e) Subcontratação do serviço de montagem da estrutura do hospital de campanha,
admitida pela Administração, apesar da inexistência de cláusula prevendo a possibilidade
de subcontratação no Contrato nº 55/2020;
f) Antecipação de pagamento, sem as devidas cautelas, como a previsão de garantia a
ser prestada pela contratada, e sem restar comprovada tratar-se de condição
indispensável para se obter o bem ou assegurar a prestação do serviço, ou ainda para
propiciar significativa economia de recursos;
g) Antecipação de pagamento de R$ 351.537,11, em 01.04.20, referente à mão-de-obra
(retenção de INSS na Ordem de Pagamento do empenho 578/20) em desacordo à
cláusula 4.1 do Contrato nº 055/20, bem como ao documento de 10.04.20, que menciona
que houve disponibilização de mão-de-obra a partir da mencionada data;
h) Não exigir comprovação de capacidade técnica, apesar do elevado grau de
complexidade do objeto do Contrato nº 55/2020, que prevê a instalação de Hospital de
Campanha com 10 (dez) leitos de UTI, abrangendo desde a estrutura física, a insumos,
equipamentos e pessoal;
VI.4 – Contratação no valor total de R$ 2.126.094,33, em divergência com a planilha
(cotação) encaminhada pelo empresário individual ANDRÉ LUÍS RIBEIRO BORGES - ABM
SAÚDE, datada de 24.03.20, que apresentou o valor total de R$ 2.117.094,33, em
violação ao Princípio da Economicidade, previsto no art. 70 da Constituição Federal;
VI.5 – Ausência de credibilidade quanto aos valores contratados, em desacordo com o art.
70 da Constituição Federal, uma vez que o gestor não se cercou dos devidos cuidados
para realização de contratação econômica (direcionamento na escolha da empresa
contratada, com utilização de pesquisas realizadas fora do padrão de transparência e
isonomia, bem como a subcontratação dos serviços, pois em 2019 a ABM não possuía
empregados e do projeto básico deficitário).
VII – Pela COMUNICAÇÃO à atual Secretária Municipal de Saúde e à atual Chefe do Poder
Executivo, ambas do município de Quissamã, nos termos do art. 26, § 1º, do Regimento
Interno desta Corte, para que, no prazo de 15 (quinze) dias, encaminhem os documentos
e prestem os esclarecimentos, a seguir elencados:
VII.1 – Encaminhem a análise conclusiva acerca da economicidade dos valores praticados
no Contrato 055/2020, comprovando a este Tribunal, se for o caso, as medidas
destinadas à apuração de eventual dano ao erário, sobretudo diante da ausência da
descrição completa dos itens contratados e dos seus quantitativos e preços estimados;
VII.2 – Se manifestem quanto ao teor da resposta apresentada pelo Contratado, bem
como adotem comprovadamente as medidas necessárias à sua ciência acerca da presente
decisão, informando, ainda, a situação atual do Contrato nº 055/2020, além de
apresentar as seguintes providências:
a) Esclarecer se houve fornecimento de itens e serviços suplementares ao Contrato nº
055/2020, sem cobertura contratual, conforme informado pelo empresário individual
André Luís Ribeiro Borges - ABM Saúde;
b) Informar se houve pagamento de itens e serviços suplementares ao Contrato nº
055/2020, sem cobertura contratual, bem como se foi celebrado Termo de Ajuste de
Contas ao referido Contrato e, em caso positivo, remetê-lo a esta Corte de Contas,
acompanhado de documentação comprobatória.
c) Informar se houve o pagamento de R$ 357.161,00, correspondente à diferença entre o
valor total contratado (R$ 2.126.094,33) e o valor constante dos processos de pagamento
(R$ 1.768.933,33), referente à parcela de mão-de-obra, conforme item 4.2.1 do Projeto
Básico (arquivo eletrônico Anexo 01 processo 33042020 - fls. 10), bem como a execução
do serviço, encaminhando, se for o caso, cópia do processo de pagamento da mencionada
parcela, acompanhada de documentos como: relatório de fiscalização, autorização da
liquidação, notas fiscais, ordens de pagamento e demais documentos pertinentes;
VII.3 – Informar sobre o resultado do procedimento aberto para apuração dos fatos
relacionados à subcontratação do serviço de montagem da estrutura do Hospital de
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Campanha, através de contrato celebrado entre a empresa contratada e a engenheira
Daniela Vianna Rodrigues, em data anterior à ratificação da dispensa emergencial,
conforme informado através do Memorando nº 343 encaminhado;
VIII – NOTIFICAÇÃO à Srª. Gilda de Queirós Tavares, Diretora Administrativa do
Hospital, nos termos do art. 26, § 2º, do Regimento Interno desta Corte, para que, no prazo
de 15 (quinze) dias, apresente razões de defesa quanto às seguintes irregularidades:
VIII.1 – Ausência de estudos técnicos preliminares, por meio dos quais seria
demonstrada a estimativa adequada da quantidade necessária ao atendimento da
situação emergencial, em descumprimento ao previsto no art. 6o, inciso XI, c/c art. 7o, §
9o, e art. 24, inciso IV da Lei Federal no 8.666/93;
VIII.2 – Insuficiência do Projeto Básico decorrente da ausência de detalhamento dos itens
de serviço e respectivos preços, em inobservância ao que estabelece o art. 7o, § 2o, incisos
I e II e § 9o, da Lei Federal no 8.666/93.
Em análise dos esclarecimentos prestados pelos jurisdicionado, a 3ª CAM sugere o seguinte
encaminhamento:
1) PROCEDÊNCIA da REPRESENTAÇÃO quanto ao mérito;
2) REVOGAÇÃO DA TUTELA PROVISÓRIA concedida em Decisão Monocrática de
09.07.20;
3) ACOLHIMENTO PARCIAL dos esclarecimentos apresentados, quanto aos itens V.3
“g” e V.4 da Decisão Plenária, pelo Sr. André Luís Ribeiro Borges - ABM Saúde, através do
Doc. TCE/RJ nº 003.858-4/21;
4) ACOLHIMENTO PARCIAL das razões de defesa apresentadas, quanto aos itens V.3
“g” e V.4 da Decisão Plenária, pela Srª. Simone Flores Soares de Oliveira Barros,
Secretária Municipal de Saúde de Quissamã à época, signatária do Contrato nº 055/20,
responsável pela pesquisa de preços e pela homologação e adjudicação do Ato de
Dispensa de Licitação, na forma evidenciada na presente instrução;
5) ACOLHIMENTO PARCIAL das razões de defesa apresentadas, quanto aos itens V.3
“g” e V.4 da Decisão Plenária, pelo Sr. Luciano de Almeida Lourenço, Chefe de Gabinete
da Prefeitura Municipal de Quissamã, signatário do Contrato nº 055/20, responsável pela
homologação, adjudicação e ratificação do Ato de Dispensa de Licitação, na forma
evidenciada na presente instrução;
6) NÃO ACOLHIMENTO das razões de defesa apresentadas pela Sra. Gilda de Queirós
Tavares, Diretora Administrativa do Hospital, quanto aos itens V.1 e V.2 da Decisão
Plenária;
7) ILEGALIDADE do Ato de Dispensa de Licitação, bem como do Contrato nº 055/20,
tendo em vista a ocorrência das seguintes irregularidades:
7.1) Ausência de estudos técnicos preliminares, por meio dos quais seria demonstrada a
estimativa adequada da quantidade necessária ao atendimento da situação emergencial,
em descumprimento ao previsto no art. 6º, inciso IX, c/c art. 7º, § 9º, e art. 24, inciso IV
da Lei Federal no 8.666/93; (Item V.1 da Decisão Plenária)
7.2) Insuficiência do Projeto Básico decorrente da ausência de detalhamento dos itens de
serviço e respectivos preços, em inobservância ao que estabelece o artigo art. 7º, § 2º,
incisos I e II e § 9º, da Lei Federal no 8.666/93; (Item V.2 da Decisão Plenária)
7.3) Direcionamento da presente contratação, em infringência aos princípios da
impessoalidade e moralidade, estampados no art. 37, caput, da Constituição da República
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Federativa do Brasil, e ao art. 26, parágrafo único, inciso II da Lei Federal nº 8.666/93, ao
permitir a ocorrência das seguintes situações: (Item V.3 da Decisão Plenária)
a) Participação de empresas que não possuem funcionários registrados, no caso de
ANDRÉ LUÍS RIBEIRO BORGES - ABM SAÚDE e EXTRACLASSE 2.0 EIRELI;
b) Inexistência de sequenciamento lógico dos atos e procedimentos adotados no
âmbito do presente processo de contratação:
c) Realização de todo o processo de pesquisa de preços “em mãos”, tanto o envio do
pedido de cotação de preços, como o recebimento das propostas;
d) Subcontratação do serviço de montagem da estrutura do hospital de campanha ter
antecedido a própria ratificação da dispensa emergencial, que originou o Contrato nº
55/2020, celebrado com o empresário individual ANDRÉ LUÍS RIBEIRO BORGES - ABM
SAÚDE;
e) Subcontratação do serviço de montagem da estrutura do hospital de campanha,
admitida pela Administração, apesar da inexistência de cláusula prevendo a possibilidade
de subcontratação no Contrato nº 55/2020;
f) Antecipação de pagamento, sem as devidas cautelas, como a previsão de garantia a ser
prestada pela contratada, e sem restar comprovada tratar-se de condição indispensável
para se obter o bem ou assegurar a prestação do serviço, ou ainda para propiciar
significativa economia de recursos;
g) Não exigir comprovação de capacidade técnica, apesar do elevado grau de
complexidade do objeto do Contrato nº 55/2020, que prevê a instalação de Hospital de
Campanha com 10 (dez) leitos de UTI, abrangendo desde a estrutura física, a insumos,
equipamentos e pessoal;
7.4) Ausência de credibilidade quanto aos valores contratados, em desacordo com o art.
70 da Constituição Federal, uma vez que o gestor não se cercou dos devidos cuidados
para realização de contratação econômica (direcionamento na escolha da empresa
contratada, com utilização de pesquisas realizadas fora do padrão de transparência e
isonomia, bem como projeto básico deficitário aliado à ausência de detalhamento dos
itens); (Item V.5 da Decisão Plenária)
8) APLICAÇÃO DE MULTA, em valor a ser definido pelo Plenário mediante Acórdão, à
Srª. Simone Flores Soares de Oliveira Barros, Secretária Municipal de Saúde de Quissamã
à época, com fulcro no art. 63, III da Lei Complementar nº 63/90, em virtude das
irregularidades discriminadas nos itens 7.1, 7.2, 7.3 e 7.4, e que seja desde logo
AUTORIZADA A COBRANÇA JUDICIAL, nos termos do art. 28 da mesma lei, inclusive
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com a expedição de ofício, no caso de ausência de manifestação da responsável,
observado o procedimento recursal.
9) APLICAÇÃO DE MULTA, em valor a ser definido pelo Plenário mediante Acórdão,
ao Sr. Luciano de Almeida Lourenço, Chefe de Gabinete da Prefeitura Municipal de
Quissamã, com fulcro no art. 63, III da Lei Complementar nº 63/90, em virtude das
irregularidades discriminadas nos itens 7.1, 7.2, 7.3 e 7.4, e que seja desde logo
AUTORIZADA A COBRANÇA JUDICIAL, nos termos do art. 28 da mesma lei, inclusive
com a expedição de ofício, no caso de ausência de manifestação do responsável,
observado o procedimento recursal.
10) APLICAÇÃO DE MULTA, em valor a ser definido pelo Plenário mediante Acórdão, à
Srª. Gilda de Queirós Tavares, Diretora Administrativa do Hospital, com fulcro no art. 63,
III da Lei Complementar nº 63/90, em virtude das irregularidades discriminadas nos
itens 7.1 e 7.2, e que seja desde logo AUTORIZADA A COBRANÇA JUDICIAL, nos termos
do art. 28 da mesma lei, inclusive com a expedição de ofício, no caso de ausência de
manifestação da responsável, observado o procedimento recursal.
O Ministério Público Especial acompanha os termos da sugestão formulada pelo corpo
instrutivo.
É O RELATÓRIO.
De início, informo que atuo neste processo em substituição à Conselheira-Substituta Andrea
Siqueira Martins, em razão de redistribuição ocorrida em razão do gozo de férias regulamentares
da Exma. Conselheira-Relatora.
Como antes mencionado, versam os autos sobre Representação, com pedido de tutela
provisória, formulada pela Secretaria Geral de Controle Externo - SGE, na forma do artigo 9º, inciso
V, da Deliberação TCERJ nº 266/16 c/c art. 84-A do Regimento Interno do TCERJ, em face do Fundo
Municipal de Saúde de Quissamã, em razão de possíveis irregularidades ocorridas na formação e na
execução do Contrato nº 055/2020 (processo administrativo nº 3304/2020), firmado com a
empresa ABM Saúde – André Luís Ribeiro Borges (empresário individual), no valor de R$
2.126.094,33 (dois milhões, cento e vinte e seis mil, noventa e quatro reais e trinta e três centavos).
O ajuste em exame envolve a contratação direta, realizada em caráter emergencial, da
prestação de serviços para o fornecimento de equipamentos, insumos e mão de obra
especializada para a instalação de hospital de campanha com 10 (dez) leitos de UTI, em
decorrência da pandemia e de possível contaminação pelo coronavírus.
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De início, superado o juízo de admissibilidade, considerando seu conhecimento pela decisão
plenária de 14/12/2020, passo a analisar o mérito da presente representação.
Em apertadíssima síntese, a Secretaria Geral de Controle Externo identificou, em primeira
análise, as seguintes irregularidades no processo de contratação:
(i) inexiste, nos autos do processo administrativo pertinente, elementos
que justifiquem o quantitativo demandado;
(ii) não há descrição detalhada no projeto básico dos itens de serviços,
materiais, insumos e mão de obra a serem contratados;
(iii) as propostas foram apresentadas antes do pedido de contratação dos
serviços, sendo que duas delas, antes mesmo da elaboração do projeto
básico;
(iv) não há elementos, no processo administrativo, que evidenciem o meio
pelo qual foi realizada a coleta de preços – a qual teria sido toda feita “em
mãos”, sendo que, a despeito da complexidade do objeto, duas empresas
apresentaram cotação no mesmo dia em que consultadas e as demais, no
dia seguinte;
(v) não foi efetuada nenhuma exigência pertinente à comprovação de
capacidade técnica, havendo indícios de falta de capacidade operacional e
financeira da contratada, cujo capital social é de R$ 1.000.000,00 (um
milhão de reais) e a qual operava há apenas 1 ano e 3 meses quando
firmado o ajuste, e de uma das empresas consultadas;
(vi) a despeito de inexistir previsão de subcontratação no projeto básico ou
no contrato, o serviço de montagem da estrutura do hospital de campanha
foi totalmente terceirizado, através de contrato firmado antes da
ratificação da dispensa emergencial em questão; e
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(vii) há previsão contratual de antecipação parcial do pagamento, sob
justificativa genérica e sem qualquer previsão de garantia a ser prestada
pela contratada.
Em razão das mencionadas constatações iniciais não terem sido elididas após determinada
a comunicação dos jurisdicionados para prestar esclarecimentos pela decisão monocrática de
09/07/2020, a decisão plenária de 14/12/2020 determinou a notificação para apresentação de
razões de defesa dos seguintes responsáveis face às irregularidades elencadas:
i. Sra. Simone Flores Soares de Oliveira Barros, Secretária Municipal de Saúde de
Quissamã à época, signatária do Contrato nº 055/2020, responsável pela pesquisa de preços e pela
homologação e adjudicação do Ato de dispensa de Licitação, e Sr. Luciano de Almeida Lourenço,
Chefe de Gabinete da Prefeitura Municipal de Quissamã, signatário do Contrato nº 055/2020,
responsável pela homologação, adjudicação e ratificação do Ato de dispensa de Licitação. Vejam-se
as irregularidades descritas no aludido voto:
- Ausência de estudos técnicos preliminares, por meio dos quais seria
demonstrada a estimativa adequada da quantidade necessária ao
atendimento da situação emergencial, em descumprimento ao previsto no
art. 6º, inciso XI, c/c art. 7º, § 9º, e art. 24, inciso IV da Lei Federal no
8.666/93;
- Insuficiência do Projeto Básico decorrente da ausência de detalhamento
dos itens de serviço e respectivos preços, em inobservância ao que
estabelece o artigo art. 7º, § 2º, incisos I e II e § 9º, da Lei Federal no
8.666/93;
- Direcionamento da presente contratação, em infringência aos princípios
da impessoalidade e moralidade, estampados no art. 37, caput, da
Constituição da República Federativa do Brasil, e ao art. 26, parágrafo
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único, inciso II da Lei Federal nº 8.666/93, ao permitir a ocorrência das
seguintes situações:
a) Participação de empresas que não possuem funcionários registrados,
no caso de ANDRÉ LUÍS RIBEIRO BORGES - ABM SAÚDE e EXTRACLASSE
2.0 EIRELI;
b) Inexistência de sequenciamento lógico dos atos e procedimentos
adotados no âmbito do presente processo de contratação:
c) Realização de todo o processo de pesquisa de preços “em mãos”, tanto
o envio do pedido de cotação de preços, como o recebimento das
propostas;
d) Subcontratação do serviço de montagem da estrutura do hospital de
campanha ter antecedido a própria ratificação da dispensa emergencial,
que originou o Contrato nº 55/2020, celebrado com o empresário
individual ANDRÉ LUÍS RIBEIRO BORGES - ABM SAÚDE;
e) Subcontratação do serviço de montagem da estrutura do hospital de
campanha, admitida pela Administração, apesar da inexistência de
cláusula prevendo a possibilidade de subcontratação no Contrato nº
55/2020;
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f) Antecipação de pagamento, sem as devidas cautelas, como a previsão
de garantia a ser prestada pela contratada, e sem restar comprovada
tratar-se de condição indispensável para se obter o bem ou assegurar a
prestação do serviço, ou ainda para propiciar significativa economia de
recursos;
g) Antecipação de pagamento de R$ 351.537,11, em 01.04.20, referente
à mão-de-obra (retenção de INSS na Ordem de Pagamento do empenho
578/20) em desacordo à cláusula 4.1 do Contrato nº 055/20, bem como
ao documento de 10.04.20, que menciona que houve disponibilização de
mão-de-obra a partir da mencionada data;
h) Não exigir comprovação de capacidade técnica, apesar do elevado
grau de complexidade do objeto do Contrato nº 55/2020, que prevê a
instalação de Hospital de Campanha com 10 (dez) leitos de UTI,
abrangendo desde a estrutura física, a insumos, equipamentos e pessoal;
- Contratação no valor total de R$ 2.126.094,33, em divergência com a
planilha (cotação) encaminhada pelo empresário individual ANDRÉ LUÍS
RIBEIRO BORGES - ABM SAÚDE, datada de 24.03.20, que apresentou o valor
total de R$ 2.117.094,33, em violação ao Princípio da Economicidade,
previsto no art. 70 da Constituição Federal;
- Ausência de credibilidade quanto aos valores contratados, em desacordo
com o art. 70 da Constituição Federal, uma vez que o gestor não se cercou
dos devidos cuidados para realização de contratação econômica
(direcionamento na escolha da empresa contratada, com utilização de
pesquisas realizadas fora do padrão de transparência e isonomia, bem
como a subcontratação dos serviços, pois em 2019 a ABM não possuía
funcionários e do projeto básico deficitário).
ii. Sra. Gilda de Queirós Tavares, Diretora Administrativa do Hospital. São essas as
irregularidades mencionadas no voto de 14/12/2020:
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- Ausência de estudos técnicos preliminares, por meio dos quais seria
demonstrada a estimativa adequada da quantidade necessária ao
atendimento da situação emergencial, em descumprimento ao previsto no
art. 6º, inciso XI, c/c art. 7º, § 9º, e art. 24, inciso IV da Lei Federal no
8.666/93;
- Insuficiência do Projeto Básico decorrente da ausência de detalhamento
dos itens de serviço e respectivos preços, em inobservância ao que
estabelece o art. 7º, § 2º, incisos I e II e § 9º, da Lei Federal no 8.666/93.
Em razão do grande número de irregularidades identificadas pela instância técnica, bem
como em razão da pluralidade de responsáveis chamados aos autos para apresentação de razões
de defesa, a análise será feita de modo apartado, buscando tornar mais didática a compreensão
deste voto.
De início, serão feitas considerações gerais a respeito do modelo de contratação pública
trazido pela Lei Federal nº 13.979/2020 (“Lei da Pandemia”) para, após, serem vistas as razões de
defesa trazidas pela Sra. Simone Flores Soares de Oliveira Barros e pelo Sr. Luciano de Almeida
Lourenço, em conjunto, e, na sequência, as razões defensivas veiculadas pela Sra. Gilda de Queirós
Tavares. Por fim, serão feitas considerações finais e trazidas, sinteticamente, as conclusões a que se
chegou neste voto.
(I)
A CONTRAÇÃO PÚBLICA EM TEMPOS DE PANDEMIA – A LEI FEDERAL Nº 13.979/2020
A pandemia de coronavírus trouxe desafios de todas as ordens ao mundo como um todo. No
Direito Público, uma das maiores dificuldades enfrentadas diz respeito à forma de viabilizar as
contratações necessárias para fazer frente à calamidade sanitária, especialmente, de modo a
permitir a aquisição tempestiva de insumos em respeito aos princípios que regem a atuação
administrativa, previstos expressamente no artigo 37 da Constituição Federal, e aqueles que
inspiram as contratações públicas, mormente, a competitividade, a eficiência e a economicidade.
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Como se sabe, o artigo 37, inciso XXI, da Constituição Federal dispõe que “ressalvados os
casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados
mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes,
com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta,
nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica
indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações” (grifo nosso).
Inspirado na autorização contida na parte inicial do artigo 37, inciso XXI, da Constituição
Federal, o artigo 24 da Lei Federal nº 8.666/1993 elenca hipóteses em que o prévio procedimento
licitatório é dispensável, incluindo, dentre outros, o caso de emergência ou de calamidade pública,
como disposto em seu inciso IV1. Não obstante, em princípio, as contratações públicas destinadas
ao combate à pandemia pudessem ser realizadas com base neste permissivo legal, a mera dispensa
de licitação não fornecia subsídios suficientes para o atendimento tempestivo da calamidade
pública na hipótese.
Ciente da grande dificuldade a ser enfrentada pelos gestores públicos, em especial, diante
da vetusta disciplina legalista2 da Lei Federal nº 8.666/1993 – a qual contribuiu para sua forte
erosão ao longo das últimas décadas e que culminou com a edição da Lei Federal nº 14.133/2021 –
a Lei Federal nº 13.979/2020, ao dispor sobre as medidas de enfrentamento ao coronavírus, trouxe
previsões expressas a respeito das contratações públicas que tenham por objeto a aquisição ou
1 Reproduzido, em linhas gerais, pelo artigo 75, inciso VIII, da Lei Federal nº 14.133/2021, verbis: “nos casos de emergência ou de
calamidade pública, quando caracterizada urgência de atendimento de situação que possa ocasionar prejuízo ou comprometer a
continuidade dos serviços públicos ou a segurança de pessoas, obras, serviços, equipamentos e outros bens, públicos ou particulares,
e somente para aquisição dos bens necessários ao atendimento da situação emergencial ou calamitosa e para as parcelas de obras e
serviços que possam ser concluídas no prazo máximo de 1 (um) ano, contado da data de ocorrência da emergência ou da calamidade,
vedadas a prorrogação dos respectivos contratos e a recontratação de empresa já contratada com base no disposto neste inciso.”
2 Como já apontado em sede doutrinária: “A busca por maior eficiência contratação pública é um dos pontos que mais suscita discussões
no estudo do Direito Administrativo. Sem dúvidas, este é um dos grandes focos de trabalho existentes no Direito Público brasileiro,
seja em termos doutrinários, no trabalho exercido pelos Tribunais de Contas no controle externo e da jurisprudência dos Tribunais,
bem como pelas iniciativas legislativas. A razão para esta preocupação (...) é bastante simples: o modelo brasileiro de contratações
públicas, forjado especialmente a partir da Lei nº 8.666 de 1993, é dotado de grande ineficiência, tanto no que diz respeito ao
procedimento licitatório, quanto em relação aos contratos administrativos. Pode-se dizer, até mesmo, que estamos diante de um
verdadeiro paradigma da ineficiência, que tem a Lei nº 8.666 de 1993 como símbolo maior. Esta ineficiência do sistema
institucionalizado pela Lei Geral de Licitações e Contratuais se revela de diversas formas, tais como por meio do elevado custo dos
contratos administrativos em comparação com semelhantes de Direito Privado (o que gera, via de consequência, maior
inadimplemento da Administração Pública), falhas na fiscalização da execução do contrato, corrupção de agentes públicos, dentre
outros. (...) Ao longo dos anos, com o maior foco nos resultados atingidos pela atividade administrativa em detrimento do prestígio
puro e simples à forma do processo administrativo, a Lei nº 8.666 de 1993 viu seu envelhecimento acelerar, diante de seu total
descompasso com o princípio do informalismo/formalismo moderado, consagrado de vez no Direito Brasileiro a partir do artigo 2º,
Parágrafo Único, inciso IX, da Lei nº 9.784 de 1999.” (FARIAS, Rodrigo Vieira. Do paradigma da ineficiência da Lei nº 8.666 de 1993
à contratação baseada na eficiência – o que mudou e para onde vamos? In: Revista Eletrônica da PGE, vol. 4, n. 1, jan./abril 2021.
Disponível em https://revistaeletronica.pge.rj.gov.br/pge/article/view/199. Acesso em 11/05/2021).
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PROCESSO Nº 218.800-8/20
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contratação de bens, serviços, inclusive de engenharia, e insumos a serem utilizados no combate à
pandemia, buscando, essencialmente, simplificar o processo de contratação.
Naturalmente, a deformalização da contratação pública em tempos de pandemia não pode
representar um “cheque em branco” ao gestor, tampouco permitir seu descolamento dos princípios
que disciplinam a atuação da Administração Pública, em especial, a isonomia, a publicidade, a
moralidade, a economicidade e a eficiência. A Administração deve agir de forma ética, leal e atenta
ao princípio da juridicidade, não obstante voltada para fazer frente à calamidade pública com a qual
todos estão se deparando dia após dia.
A esse respeito vale a reprodução de excerto da manifestação da 3ª CAE nos autos do
Processo TCERJ nº 102.199-0/20 (Inspeção ordinária instaurada para verificar irregularidades nos
contratos emergenciais de aquisição de ventiladores pulmonares, apuradas em auditoria de
acompanhamento das contratações justificadas na Lei Federal n° 13.979/20 para combate à
pandemia da Covid-19):
Com as declarações de emergência em saúde pública de importância internacional – pela
Organização Mundial de Saúde (OMS), em 30 de janeiro de 2020 – e nacional – pela
Portaria MS nº 188, de 03 de fevereiro de 2020 –, em decorrência das pandemia de Covid19, vieram ao ordenamento jurídico regras especiais de contratação pública e, portanto,
excepcionantes das já insculpidas na Lei Geral de Licitações e Contratos Administrativos
(Lei Federal n° 8.666/93).
Essas regras, ao mesmo tempo que podem permitir maior agilidade à Administração no
escopo de promover o tempestivo enfrentamento dos efeitos da pandemia, trazem riscos
significativos à economicidade das contratações públicas, sobretudo no aspecto de valor.
Com efeito, a Lei Federal n° 13.979/20, de 06 de fevereiro de 2020, com as alterações das
Medidas Provisórias nos 926 (20/03/2020), 927 (22/03/2020), 928 (23/03/2020) e 951
(15/04/2020), conferiu à Administração a possibilidade de: (a) realizar pesquisa
simplificada de preços; (b) celebrar contratação sem prévia pesquisa de preços; e, por
fim, (c) contratar por preços superiores aos estimados.
Nesse sentido, o controle concomitante das contratações emergenciais especiais da Lei
Federal n° 13.979/20 torna-se imprescindível, não só pelo risco associado à simplificação
das regras de contratação emergencial já previstas na Lei Geral de Licitações (Lei Federal
n° 8.666/93), mas também pelo cenário global da emergência de saúde pública, que
coloca a Administração em potencial situação de lesão ao celebrar esses negócios
jurídicos.3
Materializando esse controle concomitante, a Subsecretaria de Controle Estadual – SUE –
programou uma auditoria de acompanhamento, com o objetivo de acompanhar as
3 Conforme a Nota Técnica TCE-RJ 01/2020, aprovada no Processo TCE-RJ 101.353-1/20: “à Administração Pública, premida diante da
necessidade de adotar medidas céleres para o enfrentamento da emergência de saúde pública de importância internacional
decorrente do coronavírus, foi conferida a possibilidade de: (a) realizar pesquisa simplificada de preços (item 4.3); (b) celebrar
contratação sem prévia pesquisa de preços (item 4.5); e, por fim, (c) contratar por preços superiores aos estimados (item 4.6). Em
aplicação analógica do art.157, do Código Civil, a Administração celebra negócio jurídico sob potencial situação de lesão”.
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contratações emergenciais relacionadas à pandemia do COVID-19, sob os aspectos da
transparência, motivação e economicidade, de forma a inibir eventuais abusos
decorrentes da simplificação dos procedimentos de controle das contratações públicas
trazida pela Lei Federal n° 13.979/20/20, para possibilitar a tempestiva e eficaz atuação
do gestor público de boa fé no combate à pandemia4.
Neste sentido, como já constante na manifestação da instância técnica nos autos do referido
processo, os artigos 4º a 4º-K da Lei Federal nº 13.979/2020 trazem disciplina própria a respeito
dos contratos administrativos que tenham por objeto a aquisição de insumos destinados ao
combate à pandemia, bem como preveem diretrizes a serem observadas pelos órgãos de controle
em sua atividade. O que se extrai, em linhas gerais, é a pretensão do legislador de diminuir algumas
exigências de ordem técnica, previstas na Lei Federal nº 8.666/1993, e que poderiam ocasionar
maior demora para conclusão da contratação.
Destaca-se, neste contexto, a dispensa de licitação na hipótese de contratações públicas que
tenham por objeto a aquisição ou contratação de bens, serviços, inclusive de engenharia, e insumos
a serem utilizados no combate à pandemia (artigo 4º), a não exigência de elaboração de estudos
preliminares quando se tratar de bens e de serviços comuns (artigo 4º-C), a possibilidade de
apresentação de termo de referência simplificado ou de projeto básico simplificado (artigo 4º-E),
possibilidade de prorrogação de contratos emergenciais (artigo 4º-H), cláusulas exorbitantes
(artigo 4º-I), dentre outros.
É importante destacar, contudo, que a deformalização pretendida pela Lei Federal nº
13.979/2020 não exonera o gestor público de atender aos ditames previstos na Lei Federal
nº 8.666/1993 que não tiveram sua aplicação excepcionada ou temperada pela Lei da
Pandemia, tais como a exigência de quantitativo da quantidade necessária ao atendimento
da situação emergencial (artigo 6º, inciso XI, c/c artigo 7º , § 9o , e art. 24, inciso IV, da Lei
Federal nº 8.666/1993), de habilitação técnica e jurídica do contratado (artigo 27 da Lei
Federal nº 8.666/1993) etc.
Feitas estas breves considerações, passa-se, na sequência, a analisar as razões de defesa
apresentadas pela Sra. Simone Flores Soares de Oliveira Barros, Secretária Municipal de Saúde de
4 Fiscalização 269/2020 – Processo TCE-RJ TCE nº 101.739-9/20 – Incluída com vistas à realização de controle concomitante das
contratações e atividades executadas no âmbito do Poder Executivo do Estado do Rio de Janeiro por órgãos e entidades
jurisdicionados, ao longo do período de situação de emergência de saúde pública de que trata a Lei Federal nº 13.979 de 06.02.2020,
em consonância com o disposto no item 8.6 do Manual de Auditoria Governamental – MAG do Tribunal de Contas do Estado do Rio
de Janeiro – TCE-RJ, que define tal instrumento de fiscalização.
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Quissamã à época, signatária do Contrato nº 055/2020, e pelo Sr. Luciano de Almeida Lourenço,
Chefe de Gabinete da Prefeitura Municipal de Quissamã, signatário do Contrato nº 055/2020,
responsável pela homologação, adjudicação e ratificação do ato de dispensa de licitação.
Em razão de os responsáveis terem sido notificados, pela decisão plenária de 14/12/2020,
a apresentarem razões de defesa face iguais irregularidades e considerando que ambas as peças
defensivas trazem os mesmos argumentos, seu exame será feito em conjunto na sequência.
(II)
DAS RAZÕES DE DEFESA APRESENTADAS PELA SRA. SIMONE FLORES SOARES DE OLIVEIRA BARROS
(DOCUMENTO TCERJ Nº 003.136-4/21) E PELO SR. LUCIANO DE ALMEIDA LOURENÇO (DOCUMENTO
TCERJ Nº 003.133-2/21)
Relembre-se, de início, que os responsáveis foram notificados a apresentar razões de defesa
face às seguintes irregularidades:
i. Ausência de estudos técnicos preliminares, por meio dos quais seria
demonstrada a estimativa adequada da quantidade necessária ao
atendimento da situação emergencial, em descumprimento ao previsto no
art. 6º, inciso XI, c/c art. 7º, § 9º, e art. 24, inciso IV da Lei Federal no
8.666/93;
ii. Insuficiência do Projeto Básico decorrente da ausência de detalhamento
dos itens de serviço e respectivos preços, em inobservância ao que
estabelece o artigo art. 7º, § 2º, incisos I e II e § 9º, da Lei Federal no
8.666/93;
iii. Direcionamento da presente contratação, em infringência aos
princípios da impessoalidade e moralidade, estampados no art. 37, caput,
da Constituição da República Federativa do Brasil, e ao art. 26, parágrafo
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único, inciso II da Lei Federal nº 8.666/93, ao permitir a ocorrência das
seguintes situações:
a) Participação de empresas que não possuem funcionários
registrados, no caso de ANDRÉ LUÍS RIBEIRO BORGES - ABM SAÚDE e
EXTRACLASSE 2.0 EIRELI;
b) Inexistência de sequenciamento lógico dos atos e procedimentos
adotados no âmbito do presente processo de contratação:
c) Realização de todo o processo de pesquisa de preços “em mãos”,
tanto o envio do pedido de cotação de preços, como o recebimento das
propostas;
d) Subcontratação do serviço de montagem da estrutura do hospital
de campanha ter antecedido a própria ratificação da dispensa
emergencial, que originou o Contrato nº 55/2020, celebrado com o
empresário individual ANDRÉ LUÍS RIBEIRO BORGES - ABM SAÚDE;
e) Subcontratação do serviço de montagem da estrutura do hospital
de campanha, admitida pela Administração, apesar da inexistência de
cláusula prevendo a possibilidade de subcontratação no Contrato nº
55/2020;
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f) Antecipação de pagamento, sem as devidas cautelas, como a
previsão de garantia a ser prestada pela contratada, e sem restar
comprovada tratar-se de condição indispensável para se obter o bem
ou assegurar a prestação do serviço, ou ainda para propiciar
significativa economia de recursos;
g) Antecipação de pagamento de R$ 351.537,11, em 01.04.20,
referente à mão-de-obra (retenção de INSS na Ordem de Pagamento
do empenho 578/20) em desacordo à cláusula 4.1 do Contrato nº
055/20, bem como ao documento de 10.04.20, que menciona que
houve disponibilização de mão-de-obra a partir da mencionada data;
h) Não exigir comprovação de capacidade técnica, apesar do elevado
grau de complexidade do objeto do Contrato nº 55/2020, que prevê a
instalação de Hospital de Campanha com 10 (dez) leitos de UTI,
abrangendo desde a estrutura física, a insumos, equipamentos e
pessoal;
iv. Contratação no valor total de R$ 2.126.094,33, em divergência com a
planilha (cotação) encaminhada pelo empresário individual ANDRÉ LUÍS
RIBEIRO BORGES - ABM SAÚDE, datada de 24.03.20, que apresentou o valor
total de R$ 2.117.094,33, em violação ao Princípio da Economicidade,
previsto no art. 70 da Constituição Federal;
v. Ausência de credibilidade quanto aos valores contratados, em desacordo
com o art. 70 da Constituição Federal, uma vez que o gestor não se cercou
dos devidos cuidados para realização de contratação econômica
(direcionamento na escolha da empresa contratada, com utilização de
pesquisas realizadas fora do padrão de transparência e isonomia, bem
como a subcontratação dos serviços, pois em 2019 a ABM não possuía
funcionários e do projeto básico deficitário).
Em relação aos itens “i” e “ii”, a Sra. Simone Flores Soares de Oliveira e o Sr. Luciano de
Almeida Lourenço informaram que a contratação se deu com base na Lei Federal nº 13.979/2020,
aduzindo, ainda à Nota Técnica nº 001/20, de 27/03/2020, desta Corte de Contas, devidamente
comunicada a todos os chefes do Poder Executivo dos entes federativos submetidos à jurisdição
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deste Tribunal, que dispõe sobre orientações acerca da realização de procedimentos de
contratação, direta ou mediante licitação, para aquisição de bens, serviços, inclusive de engenharia
e insumos destinados ao enfrentamento da emergência de saúde pública de importância
internacional decorrente do coronavírus (COVID-19).
Narram que, quanto à estimativa da quantidade necessária ao atendimento da situação
emergencial, foi informado que os integrantes da Administração Pública fizeram o seu melhor, com
as condições que dispunham, conforme exame do Plano de Contingência elaborado pela
Municipalidade em 02/03/2020 e aprovado pelo Conselho Municipal de Saúde, em obediência à Lei
Federal nº 13.979/2020, com as alterações promovidas pela MP nº 926, de 20/03/2020,
destacando o artigo 4º-B, inciso IV, da referida Lei.
Entendo que a argumentação dos interessados não deve prosperar, acompanhando a
proposição do corpo instrutivo e do Ministério Público de Contas. Embora o artigo 4º-E, caput e §
1º, da Lei Federal nº 13.979/2020 permitam a apresentação de termo de referência ou de projeto
básico simplificado nas aquisições ou contratações de bens, serviços e insumos necessários ao
enfrentamento da emergência de saúde pública por todos vivida, é dever do gestor justificar o
quantitativo necessário ao atendimento da situação emergencial que se pretende suprir por
meio da referida contratação, com seus custos unitários, bem como a destinação dos bens ou
serviços a serem adquiridos pela Administração.
Como apontado pelo Tribunal de Contas da União em recente julgado, noticiado no Boletim
de Jurisprudência nº 312:
Os processos de contratação relacionados ao enfrentamento da crise do novo
coronavírus (covid-19) devem ser instruídos com a devida motivação dos atos, por meio,
no mínimo, de justificativas específicas acerca da necessidade da contratação e da
quantidade dos bens ou serviços a serem contratados, com as respectivas memórias de
cálculo e com a destinação a ser dada ao objeto contratado (art. 4º-E, § 1º, da Lei
13.979/2020).
Acórdão 1335/2020-Plenário | Relator: BENJAMIN ZYMLER
ÁREA: Licitação | TEMA: Dispensa de licitação | SUBTEMA: Emergência
A justificativa da quantidade de bens ou serviços a serem adquiridos pela Administração
Pública, exigida pelo artigo 40, § 2º, inciso II, da Lei Federal nº 8.666/1993 enquanto anexo
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obrigatório do edital de licitação e no artigo 6º, inciso XXIII, da Lei Federal nº 14.133/2021 como
elemento integrante do termo de referência, possui diversas funções no âmbito das licitações e
contratos administrativos, sendo exigida, ainda, na contratação direta (por dispensa ou por
inexigibilidade de licitação).
De início, a indicação do quantitativo de itens a ser objeto do contrato administrativo é de
fundamental importância para que os licitantes possam aferir se possuem capacidade econômicofinanceira e técnica para atender à demanda da Administração Pública contratante.
Como apontado pelo TCU, o projeto básico, ao lado do orçamento estimado em planilha de
quantitativos e custos unitários como parte integrante do edital, “não se trata de exigência
meramente formal ou que não mereça observância. A ausência desses documentos, a par de ir de
encontro às disposições legais, acarreta a impossibilidade de o concorrente ter noção da dimensão do
serviço a ser licitado para aquilatar se poderá ou não participar do certame” (Acórdão nº
2.048/2006, Plenário, Rel. Min. Benjamin Zymler, julgamento em 08/11/2006).
Além disso, o quantitativo de itens é indispensável para que se possa aferir a
compatibilidade do valor estimado da licitação com os créditos orçamentários que lhe sejam
destinados. Seria irrazoável supor que a Administração Pública, ao realizar um procedimento
licitatório, não indicasse o quanto pretende adquirir e, portanto, impedisse que se pudesse verificar
o quanto do que pretende comprar pode, faticamente, pagar, à luz da disponibilidade orçamentáriofinanceira prevista.
Neste cenário, o exercício das funções de controle interno e externo se tornaria bastante
dificultosa, bem como os licitantes correriam maiores riscos diante da total imprevisibilidade a
respeito da capacidade da Administração Pública em cumprir suas obrigações contratuais, o que,
sem dúvidas, encareceria o valor da futura contratação, em prejuízo à economicidade e à eficiência
nas contratações.
Ainda, tal elemento das licitações e contratos administrativos constitui fator a influenciar
na economicidade da contratação, na medida em que, diante da previsibilidade do quanto a
Administração pretende adquirir, os licitantes podem formular suas propostas levando em conta a
economia de escala possível de ser obtida na hipótese (quanto maior a quantidade de itens a ser
alienada, tendencialmente, o custo unitário de venda será menor).
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Por fim, a justificativa da quantidade de bens ou serviços a serem adquiridos pela
Administração Pública permite aos órgãos de controle analisar o planejamento das contratações
públicas, de modo a verificar se há adequação da demanda contratada com as necessidades públicas
que se pretende suprir, evitando-se tanto o dispêndio desnecessário de recursos públicos (em
havendo aquisição em excesso, caracterizando superfaturamento) ou o dispêndio
insuficiente de recursos públicos (em havendo aquisição a menor, em prejuízo à eficiência).
No caso em tela, como se extrai do projeto básico (fls. 04 a 18 do processo administrativo
nº 3.304/2020), houve, tão somente, o indicativo da quantidade de bens e serviços a serem
adquiridos pela Administração municipal, sem que seja justificado o porquê da eleição
daquele quantitativo. Peço vênia para transcrever o trecho pertinente do projeto básico, que bem
demonstra o que se está afirmando:
Devido à necessidade de tomadas de providências imediatas e urgentes na atuação
preventiva e enfrentamento à disseminação da COVID19, ocasionada pelo novo
coronavírus, bem como a necessidade de garantir o pleno atendimento do ser humano
neste momento de pandemia deflagrada, a Secretaria Municipal de Saúde necessita da
execução de serviços abaixo especificados:
A seguir, são elencados os bens e serviços que, alegadamente, atendem às necessidades
públicas de montagem do Hospital de Campanha do Município de Quissamã, sem que, repita-se,
haja a mínima justificativa no projeto básico a respeito dos quantitativos adquiridos pela
Administração Pública Municipal, constituindo falha grave no planejamento da contratação
pública, com inegáveis prejuízos à competitividade, à economicidade e eficiência e à
moralidade administrativas, em especial, diante da escassez de recursos públicos para
atender às demandas que o enfrentamento à COVID-19 produz.
Esta falha ocasionou não apenas a violação ao artigo 40, § 2º, inciso II, da Lei Federal nº
8.666/1993, como também, constitui grave equívoco na elaboração do projeto básico à luz do
artigo 7º, § 2º, incisos I e II, e § 9º, da Lei Federal nº 8.666/1993, com os temperamentos
trazidos pelo artigo 4º-E, § 1º, da Lei Federal nº 13.979/2020, ao permitir a elaboração de
projeto básico e termo de referência simplificados nas contratações envolvendo aquisições
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ou contratações de bens, serviços e insumos necessários ao enfrentamento da emergência
de saúde pública.
Não obstante tenha sido encaminhado, em atendimento à decisão monocrática de
09/07/2020, documentos contendo a previsão de consumo mensal dos insumos no Hospital de
Campanha, e também a justificativa técnica dos equipamentos, como bem anotado pelo corpo
instrutivo em sua manifestação processual mais recente, bem como na instrução de 03/09/2020,
tais documentos não compuseram o projeto básico, sendo produzidos, provavelmente, em
data posterior, evidenciando a ausência de estudos técnicos preliminares que
demonstrassem a estimativa adequada da quantidade necessária ao atendimento da
situação emergencial, em desacordo com o artigo 6º, inciso IX c/c artigo 7º, § 9º e artigo 24,
inciso IV da Lei Federal 8.666/1993.
Assim sendo, acompanhando o corpo instrutivo e o Ministério Público Especial, em relação
às irregularidades “i” e “ii”5 imputadas aos responsáveis Srs. Simone Flores Soares de Oliveira
Barros e Luciano de Almeida Lourenço, entendo que as razões de defesa apresentadas devem ser
rejeitadas.
Passo, assim, a analisar as razões defensivas apresentadas em face da irregularidade “iii”.
Por se tratarem, em verdade, de diversas constatações referentes a um único ponto objeto de
questionamento por esta Corte de Contas, a análise será feita item por item, de modo a tornar mais
didática a compreensão das razões de decidir.
De início, em relação à irregularidade “iii.a”6, os jurisdicionados sustentam que não houve
direcionamento da contratação, tampouco infringência aos princípios da impessoalidade e
moralidade, uma vez que a escolha do fornecedor se deu após a conclusão do mapa de preços (fls.
30-31 do processo administrativo respectivo), tendo a ABM Saúde sido contratada por apresentar
o menor preço, conforme parecer da Auditoria Interna (fl. 97).
5 i. Ausência de estudos técnicos preliminares, por meio dos quais seria demonstrada a estimativa adequada da quantidade necessária
ao atendimento da situação emergencial, em descumprimento ao previsto no art. 6º, inciso XI, c/c art. 7º, § 9º, e art. 24, inciso IV da
Lei Federal no 8.666/93;
6 iii. Direcionamento da presente contratação, em infringência aos princípios da impessoalidade e moralidade, estampados no art. 37,
caput, da Constituição da República Federativa do Brasil, e ao art. 26, parágrafo único, inciso II da Lei Federal nº 8.666/93, ao permitir
a ocorrência das seguintes situações:
a) Participação de empresas que não possuem funcionários registrados, no caso de ANDRÉ LUÍS RIBEIRO BORGES - ABM SAÚDE e
EXTRACLASSE 2.0 EIRELI;
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Os jurisdicionados complementaram aduzindo que desconhecem dispositivo legal que
autorize a exigência de RAIS atualizada ou documento equivalente aos potenciais fornecedores
durante o procedimento interno de formação do preço para fins de contratação direta, entendendo
que tal exigência restringe a competição e impede que a Administração encontre os melhores
preços e condições de contratação.
Ademais, sustentam que tal exigência não é compatível com o ordenamento jurídico,
destacando que, conforme jurisprudência do TCU, seria irregular a exigência de comprovação de
vínculo empregatício do responsável técnico de nível superior com a empresa licitante, uma vez
que extrapola as exigências de qualificação técnico-profissional definidas no artigo 30, inciso II e §
1º, da Lei Federal nº 8.666/1993.
A despeito da ausência de exigência legal de apresentação de RAIS ou CAGED para fins de
habilitação em certame licitatório ou para contratar com a Administração Pública, fato é que os
mencionados cadastros constituem importante vetor de análise da capacidade técnica do
contratado para cumprir suas obrigações, bem como na avaliação da seriedade de sua
proposta de preços, evitando-se prejuízo, igualmente, à competitividade do certame
licitatório.
Como anotado pela 3ª CAM em sua instrução de 03/07/2020 a respeito do teor deste ponto
levantado pela representação encaminhada pela SGE:
Outro ponto relevante no Relatório apresentado pelo NICE (ANEXO 02 RELATÓRIO DE
CRUZAMENTO DE DADOS NICE) é que as empresas ANDRÉ LUÍS RIBEIRO BORGES -
ABM SAÚDE e EXTRACLASSE 2.0 EIRELI, em consulta ao RAIS e CAGED, não
apresentaram a contagem de funcionários no exercício de 2019, o que a princípio
indica que não possuíam funcionários registrados para aquele exercício. O que põe
em dúvida se estas empresas possuíam capacidade operativa para assumir o
objeto de alta complexidade tratada no presente contrato (Hospital de Campanha
com 10 leitos de UTI). Este fato impacta diretamente na pesquisa efetuada, pois se
as empresas citadas não possuíam a capacidade de prestar diretamente os serviços
objeto da contratação esta não teria qualquer eficácia para ser utilizada como
fundamento do preço do ato e da escolha do fornecedor, caso essas empresas
pudessem executar o objeto somente mediante a subcontratação de todo o objeto ou da
maior parte, não haveria sentido em consultá-las para compor a pesquisa de preços.
(original não grifado)
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O corpo instrutivo, em sua manifestação processual mais recente, de 16/04/2021 narra que
a empresa ABM Saúde, vencedora do procedimento simplificado de contratação, informou realizar
suas operações como empresário individual, sendo certo que, em seu cadastro junto à Receita
Federal, informou se tratar de uma sociedade em conta de participação, tendo adotado o código
CNAE 212-7, referente a este tipo societário, na forma da Instrução Normativa RFB nº 1.862 de
2018.
Parece pouco crível que um empresário individual, sem empregados cadastrados, consiga
atender a demanda contratada pela Administração Pública, mormente, em se tratando da operação
de hospital de alta complexidade, com DEZ leitos de UTI, destinados ao combate à COVID-19,
doença que, naquele mês de março de 2020, ainda possuía reduzido conhecimento técnico a seu
respeito.
Como se não fosse suficiente, é de se destacar que, pelo que se extrai dos autos do processo
administrativo, não houve qualquer exigência de comprovação da capacidade técnica do
contratado por parte da Administração. Como bem destacado pela instância técnica em sua
instrução de 03/07/2020 e reiterado na manifestação de 03/09/2020:
Em consulta ao Portal da Receita Federal, verificou-se que ANDRÉ LUÍS RIBEIRO – ABM
SAÚDE trata-se de empresário individual, sediado na Rua Voluntários da Pátria, 500 (sala
201), Centro, Campo dos Goytacazes, Rio de Janeiro, com capital social de R$ 1 milhão.
Dentre as 20(vinte) atividades econômicas que exerce, em diferentes ramos, consta como
principal “atividades de profissionais da área de saúde não especificada anteriormente”,
o que por si só é um potencial risco, tendo em vista as complexidades advindas de um
empresário individual atuar em tantas áreas diferentes.
Apesar do objeto do Contrato no 055/2020 possuir um elevado grau de complexidade,
não foi efetuada nenhuma exigência pertinente à comprovação de capacidade técnica no
processo administrativo, que prevê a instalação de Hospital de Campanha com 10 leitos
de UTI, abrangendo desde a estrutura física, a insumos, equipamentos e pessoal, o que
põe em dúvida a capacidade operacional da contratada para atender aos requisitos
constantes no Projeto Básico e no Contrato.
Evidente, pois, a falta de zelo da Administração na escolha do contratado, ao não exigir,
ainda que de maneira simplificada, a demonstração de que possuía capacidade técnica para
adimplir com suas obrigações. Mais do que o prejuízo à competitividade, o agir negligente dos
jurisdicionados colocou em severo risco o patrimônio público, em especial, ao se levar em conta,
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como se verá na sequência, que ocorreu o pagamento adiantado de parcela significativa do valor da
contratação.
Trata-se de conduta de elevada reprovabilidade, mormente, ao se levar em conta que diz
respeito à contratação direta – portanto, desacompanhada de prévio procedimento licitatório – e
considerando o valor da contratação, da ordem de R$ 2.000.000,00 (dois milhões de reais) e sua
finalidade de fazer frente à pandemia de COVID-19, em que todo e qualquer dispêndio de
recursos públicos deveria ser objeto de rigoroso controle, diante de sua escassez.
Assim, entendo que a irregularidade “iii.a” não foi elidida pelos responsáveis, impondo-se a
rejeição das razões de defesa apresentadas.
No que tange à irregularidade “iii.b”7, chama bastante atenção o fato de que o pedido de
contratação de serviços, ocorrido em 23/03/2020, foi formulado no mesmo dia em que obtida a
primeira proposta, no caso, enviada pela Tuise, sendo certo que, no dia seguinte, foi elaborado o
projeto básico e coletadas as demais propostas (no caso em tela, as propostas do Instituto Lagos,
da Sociedade Beneficente Caminho de Damasco e da ABM Saúde, a qual se sagrou vencedora do
procedimento simplificado).
Causa bastante estranheza o fato de que, antes mesmo de o projeto básico ter sido elaborado
– e, portanto, que os potenciais contratados pudessem ter a exata dimensão da demanda que
a Administração pretendia atender e de que forma este atendimento deveria ocorrer – já
houvesse sido apresentada proposta ou, ainda, que a Secretaria Municipal de Saúde tivesse
condições de consultar os eventuais fornecedores.
Relembre-se que, pelo artigo 7º da Lei Federal nº 8.666/1993 e pelo artigo 18 da Lei Federal
nº 14.133/2021, a elaboração do projeto básico é etapa da contratação pública relacionada à
fase interna, e que antecede logicamente a apresentação das propostas pelos licitantes e/ou
contratados, em se tratando de hipótese de dispensa de licitação, pois essa diz respeito à fase
externa da contratação.
A situação é de tamanha gravidade que, no item 2.2 do projeto básico, já consta a escolha
do fornecedor André Luis Ribeiro Borges – ABM Saúde (fls. 06 do processo administrativo nº
7 Inexistência de sequenciamento lógico dos atos e procedimentos adotados no âmbito do presente processo de contratação. O quadro
com o encadeamento da contratação está colacionado em trecho anterior deste voto.
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3.304/2020 – fls. 05 do Anexo 01 da Representação). Trata-se, salvo melhor juízo, de
situação inédita: antes mesmo de, por meio do projeto básico, ser definido de maneira clara
o que pretende contratar, a Administração já sabe, de antemão, qual a melhor proposta irá
atender aos seus anseios.
Mais do que mera irregularidade ou formalismo excessivo por parte do órgão controlador,
a conduta dos jurisdicionados indica indícios de que houve direcionamento indevido na
escolha da contratada ou, ainda – e, assim, com maior prejuízo à competitividade – que o projeto
básico foi elaborado de modo a que aquela demanda somente pudesse ser atendida pelo
contratado escolhido pela Administração Pública.
Especificamente sobre a subcontratação do serviço de montagem de tenda, o qual foi
subcontratado pelo contratado antes mesmo de ser feita a requisição do objeto do contrato
pela Administração, ainda em 16/03/2020, o item será abordado mais adiante, nos itens “iii.d” e
“iii.e”. Neste momento, vale destacar que a atitude do empresário individual Andre Luis Ribeiro
Borges – ABM Saúde reforça as evidências no sentido de que houve direcionamento da contratação
pública em seu favor e ação combinada entre contratante e contratado.
Assim, entendo que a irregularidade “iii.b” não foi elidida pelos responsáveis, impondo-se a
rejeição das razões de defesa apresentadas.
Quanto à irregularidade “iii.c8”, como bem anotado pelo corpo instrutivo, a pesquisa de
preços realizada “em mãos” não garantiu agilidade na formação de preços, como alegado pela
jurisdicionada, na medida em que tão somente um dos fornecedores consultados (Sociedade
Beneficente Caminho de Damasco) possui endereço no Município de Quissamã, exigindo, assim, o
deslocamento físico de agentes públicos para diligenciar, junto a cada fornecedor, a obtenção da
respectiva proposta.
É irrazoável – quiçá, inverossímil e contrário às diretrizes mais basilares da boa gestão da
coisa pública – supor que, em plena era digital, a obtenção de propostas “de porta em porta” de cada
fornecedor seja mais eficiente e atenda melhor à economicidade do que o simples envio de um
8 c) Realização de todo o processo de pesquisa de preços “em mãos”, tanto o envio do pedido de cotação de preços, como o recebimento
das propostas.
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email, ligação telefônica ou protocolo junto ao respectivo órgão para que se pudesse obter o
orçamento pretendido.
Além disso, a coleta “em mãos” cria maior dificuldade para preservação da autenticidade e
sigilo das propostas em comparação com o seu entranhamento em processo administrativo quando
de seu recebimento via email, colocando a lisura do procedimento de contratação em xeque e
permitindo o direcionamento da contratação em favor de algum proponente em específico.
Assim, entendo que a irregularidade “iii.c” não foi elidida pelos responsáveis, impondo-se a
rejeição das razões de defesa apresentadas.
As irregularidades “iii.d” e “iii.e”9 serão analisadas em conjunto, posto dizerem respeito à
subcontratação do serviço de montagem do hospital de campanha: o primeiro questionamento
objeto da notificação diz respeito ao fato de que a subcontratação do serviço de montagem da
estrutura do hospital de campanha antecedeu a própria ratificação da dispensa emergencial, que
originou o Contrato nº 55/2020, e o segundo é o fato de inexistir cláusula prevendo a possibilidade
de subcontratação de serviços no referido contrato.
Os responsáveis, com efeito, se limitaram a argumentar que a engenheira contratada
prestou tão somente os serviços de responsabilidade técnica do empreendimento para fins de
coordenação dos serviços de montagem, o que não se confunde com a execução desses serviços.
Contudo, como bem anotado pela 3ª CAM em sua instrução de 06/04/2021, a Cláusula Primeira do
contrato firmado entre a ABM Saúde e a Sra. Daniella Viana Rodrigues deixa claro que o objeto do
contrato envolve a prestação de serviços técnicos profissionais de engenharia e de
responsabilidade técnica referentes à montagem da estrutura do Hospital de Campanha.
Além disso, não houve argumentação dos responsáveis quanto ao fato de que a
subcontratação do serviço de montagem do Hospital de Campanha ocorreu antes mesmo de ser
feita a requisição do objeto pela Administração que deu origem ao Contrato nº 055/2020,
que ocorreu ainda em 16/03/2020. Relembre-se que o pedido de contratação dos serviços ocorreu
em 23/03/2020, nos termos da CI 62/2020.
9 d) Subcontratação do serviço de montagem da estrutura do hospital de campanha ter antecedido a própria ratificação da dispensa
emergencial, que originou o Contrato nº 55/2020, celebrado com o empresário individual ANDRÉ LUÍS RIBEIRO BORGES - ABM
SAÚDE;
e) Subcontratação do serviço de montagem da estrutura do hospital de campanha, admitida pela Administração, apesar da inexistência
de cláusula prevendo a possibilidade de subcontratação no Contrato nº 55/2020;
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No ponto, reporto-me ao seguinte trecho da instrução da 3ª CAM de 03/09/2020, que
arrematou com especial acuidade o que se está tratando neste momento:
Não há elemento que indique a existência de fato superveniente para justificar a
subcontratação do serviço de montagem da estrutura do hospital de campanha foi
totalmente terceirizado à Sra. Daniella Vianna Rodrigues, conforme contrato de prestado
de serviços inserto às fls. 73/76 do processo administrativo, datado de 16/03/2020,
com previsão de pagamento de R$ 5.000,00 à referida empresária pela ABM SAÚDE.
Não só não houve a comprovação de fato superveniente, mas como a celebração da
referida subcontratação (16/03/2020) foi anterior a ratificação da dispensa
emergencial em 27/03/2020 (fls. 104 do processo administrativo no 3304/2020). Tal
fato põe a credibilidade de todo o processo de dispensa de licitação em xeque.
A escolha da contratada, em tese, teria ocorrido por esta ter apresentado o menor preço
na consulta de preços realizadas. No entanto, a empresa contratada já teria firmado
contrato subcontratando parte dos serviços, antes até da formalização do processo
de dispensa de licitação.
A subcontratação de terceiros, em razão da incapacidade operacional da
contratada para prestar diretamente os serviços, pode denotar falha no processo
de escolha da contratada, em razão de consulta à empresa com capacidade limitada
para o atendimento do objeto contratual, e pode causar reflexos na economicidade dos
valores pactuados, tendo em vista a necessidade de atender às margens de lucro da
contratada e despesas administrativas das respectivas subcontratadas.
O encadeamento lógico do procedimento de contratação, como já fora anteriormente
mencionado e, agora, é reforçado, demonstra indícios de direcionamento indevido da contratação
em favor da ABM Saúde, mormente, ao se constatar que, antes mesmo de ser contratada pela
Administração Pública e a despeito da inexistência de permissivo contratual no Contrato nº
055/2020, a pessoa jurídica já havia contratado profissional para, frise-se, realizar parcela do
objeto contratual da avença que iria se celebrar com o Poder Público.
Assim, entendo que as irregularidades “iii.d” e “iii.e” não foram elididas pelos responsáveis,
impondo-se a rejeição das razões de defesa apresentadas.
Em relação à irregularidade “iii.f”10, os jurisdicionados sustentam que a antecipação de
pagamento nas compras públicas é medida excepcional e se fez necessária haja vista a escassez dos
10 f) Antecipação de pagamento, sem as devidas cautelas, como a previsão de garantia a ser prestada pela contratada, e sem restar
comprovada tratar-se de condição indispensável para se obter o bem ou assegurar a prestação do serviço, ou ainda para propiciar
significativa economia de recursos;”
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bens necessários ao enfrentamento da pandemia durante o mês de março, somada às dificuldades
impostas pelo lockdown decretado pelo governo do Estado e municípios vizinhos.
Em acréscimo, os notificados dissertam que a medida foi prevista contratualmente e mais
econômica para o Município, indicando, neste sentido, o mapa de preços. Destacam, também, que a
inviabilidade da exigência da garantia diante da situação dramática foi reconhecida pelo artigo 1º
da MP 961/2020, que admitiu como suficiente a existência de previsão contratual de devolução de
verba antecipada, em caso de inexecução do objeto.
Ademais, informam que a verba antecipada foi corretamente empregada pelo fornecedor,
com o atendimento tempestivo das demandas de saúde relacionadas ao enfrentamento da
pandemia, registrando que o município de Quissamã constitui referência em saúde para moradores
de municípios vizinhos.
Não obstante o artigo 1º, inciso II, e §§ 1º e 2º, da Lei Federal nº 14.065/202011 autorize o
pagamento antecipado nas licitações e contratos administrativos relacionados às contratações
referentes ao combate à pandemia de COVID-19, bem como, no caso concreto, possa ser admitida
esta providência, como já reconhecido pelo Tribunal de Contas da União em algumas
oportunidades12, fato é que a Administração Pública deve se cercar de cautelas com vistas a reduzir
11 Art. 1 º A administração pública dos entes federativos, de todos os Poderes e órgãos constitucionalmente autônomos fica autorizada
a:
(...)
II - promover o pagamento antecipado nas licitações e nos contratos, desde que:
a) represente condição indispensável para obter o bem ou assegurar a prestação do serviço; ou
b) propicie significativa economia de recursos; e
(...)
§ 1º Na hipótese de que trata o inciso II do caput deste artigo, a Administração deverá:
I - prever a antecipação de pagamento em edital ou em instrumento formal de adjudicação direta; e
II - exigir a devolução integral do valor antecipado na hipótese de inexecução do objeto, atualizado monetariamente pela variação
acumulada do Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA), ou índice que venha a substituí-lo, desde a data do pagamento
da antecipação até a data da devolução.
§ 2º Sem prejuízo do disposto no § 1º deste artigo, a Administração deverá prever cautelas aptas a reduzir o risco de inadimplemento
contratual, tais como:
I - a comprovação da execução de parte ou de etapa inicial do objeto pelo contratado, para a antecipação do valor remanescente;
II - a prestação de garantia nas modalidades de que trata o art. 56 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, de até 30% (trinta por cento)
do valor do objeto;
III - a emissão de título de crédito pelo contratado;
IV - o acompanhamento da mercadoria, em qualquer momento do transporte, por representante da Administração; ou
V - a exigência de certificação do produto ou do fornecedor.
12 Nesta linha, como já decidido pela Corte federal de contas, “o pagamento antecipado não é vedado pelo ordenamento jurídico, contudo,
é admitido apenas em situações excepcionais. A possibilidade de pagamento adiantado deve ser condicionada à existência de
interesse público devidamente demonstrado, previsão no edital e exigência de garantias.” (Acórdão 3614/2013-Plenário, Relator
Min. Benjamin Zymler, ÁREA: Contrato Administrativo | TEMA: Pagamento antecipado | SUBTEMA: Requisito).
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o risco de inadimplemento do contratado, tais como a análise adequada de sua capacidade técnicaoperacional, a exigência de garantias econômico-financeiras, dentre outras.
No caso em tela, especificamente quanto à previsão contratual da possibilidade de
antecipação do pagamento como condição para obtenção dos bens contratados (item 4.1 da
Cláusula Quarta do Contrato nº 055/2020), entendo que, de fato, diante do cenário de escassez
de equipamentos médicos ocorrido no começo do ano de 2020, não há ilegalidade a ser reprimida
por esta Corte de Contas, mormente, ao se considerar que, mesmo antes da edição da MP nº
961/2020, a jurisprudência já admitia o pagamento antecipado em hipóteses excepcionais e
justificáveis, como acima mencionado.
Contudo, o que se percebe é que a Administração, cumulativamente, não exigiu do
contratado as garantias necessárias de que iria adimplir o contrato, bem como executou quase
metade das cláusulas financeiras do contrato logo em seu início. Ao agirem dessa forma, os
jurisdicionados criaram severos riscos ao erário, em conduta fortemente temerária,
negligente e violadora de princípios mais basilares da boa gestão da coisa pública.
Peço vênia para transcrever o seguinte trecho da informação da 3ª CAM de 03/07/2020, o
qual assenta de que maneira se desenvolveu a antecipação dos pagamentos e as razões pelas quais
esse agir da Secretaria Municipal de Saúde de Quissamã se revelou de extremo risco para com a
proteção ao patrimônio público:
Há a mera alegação no item 11.1 do Projeto Básico fundamentando o pagamento
antecipado na própria situação de emergência e na escassez de equipamentos e mão de
obra, em razão da crescente e desenfreada demanda e desproporcional oferta.
Entretanto, não há nenhum elemento provando a referida alegação.
Observa-se que, houve previsão de pagamento antecipado de até
R$ 1.056.611,33, que corresponde a 47,03% do valor contratado, sem que
houvesse previsão de garantia a ser prestada pela contratada.
Tais fatos podem indicar que a empresa contratada não teria recursos próprios para
atender os prazos previstos no Projeto Básico (item 5):
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Os valores pertinentes aos itens acima destacados, que deveriam ser implementados até
25 dias após a celebração do Contrato corresponde a mais de 70% do capital social da
contratada, de R$ 1 milhão.
Diante dos fatos expostos, é visível a atuação temerária da Administração Municipal em
inverter as fases da despesa, ao possibilitar o pagamento de até R$ 1.056.611,33 sem ter
a devida contrapartida (liquidação), como estabelecido no Projeto Básico.
Ressalta-se, ainda que o empresário ANDRÉ LUIS RIBEIRO BORGES solicitou sua
inscrição na Junta Comercial do Rio de Janeiro por meio de requerimento datado de
14/12/2018 (fls. 57 do processo administrativo), o que indica que este operava no
máximo há 1 ano e três meses quando foi efetuada a contratação em tela.
Conforme informação extraída do Portal BI, em 17/06/2020, haviam sido pagos os
seguintes valores para atender a presente contratação:
Em consulta ao Portal da Receita Federal13, verificou-se que ANDRÉ LUÍS RIBEIRO – ABM
SAÚDE trata-se de empresário individual, sediado na Rua Voluntários da Pátria, 500 (sala
201), Centro, Campo dos Goytacazes, Rio de Janeiro, com capital social de R$ 1 milhão.
Dentre as 20(vinte) atividades econômicas que exerce, em diferentes ramos, consta como
principal “atividades de profissionais da área de saúde não especificada anteriormente”, o
que por si só é um potencial risco, tendo em vista as complexidades advindas de um
empresário individual atuar em tantas áreas diferentes.
Apesar do objeto do Contrato no 055/2020 possuir um elevado grau de complexidade,
não foi efetuada nenhuma exigência pertinente à comprovação de capacidade
13 http://servicos.receita.fazenda.gov.br/Servicos/cnpjreva/Cnpjreva_Solicitacao.asp?cnpj=
DESCRIÇÃO DOS SERVIÇOS PRAZO VALOR
PREVISTO
1
Montagem e Instalação das tendas, equipamentos
(gerador/iluminação/ar condicionado/piso/iluminação) 27/03/2020 R$ 315.000,00
2
Instalação dos Leitos de UTI (equipamentos: camas
de TI, Bombas de Infusão, Carro de Reanimação,
Desfibrilador, Eletrocardiógrafo, Negatoscópio,
Oxímetro de Pulso, Supor para Soro, EPI Específico,
EPI Comum)
31/03/2020 R$ 213.266,40
3 Respiradores e Monitores
Até 25 dias
após a
celebração
do contrato
R$ 173.571,60
R$ 701.838,00
EMPENHO LIQUIDAÇÃO PAGAMENTO
578 27/03/2020 R$1.054.611,33 R$ 100.927,96 R$84.779,49
NOTA DE
EMPENHO
DATA VALOR
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técnica no processo administrativo, que prevê a instalação de Hospital de Campanha com
10 leitos de UTI, abrangendo desde a estrutura física, a insumos, equipamentos e pessoal,
o que põe em dúvida a capacidade operacional da contratada para atender aos requisitos
constantes no Projeto Básico e no Contrato. (grifos no original)
Assim, entendo que a irregularidade “iii.f” não foi elidida pela defesa dos interessados,
justificando-se a rejeição das razões que foram apresentadas.
No que tange à irregularidade “iii.g”14, acompanhando a proposição do corpo instrutivo e do
Parquet Especial, entendo que as razões defensivas podem prosperar, na medida em que a retenção
de ISS se deu, tão somente, em relação aos valores adiantados a título de aquisição de bens,
inexistindo desrespeito à Cláusula 4.1 do Contrato nº 055/2020, que dispõe que a antecipação de
pagamento não se aplica aos valores pertinentes à mão de obra, tampouco ao ofício de 10/04/2020,
que indica que só houve disponibilização de mão de obra a partir da mencionada data, em que
houve a confirmação do primeiro caso de contágio dentro do Município de Quissamã.
Em relação à irregularidade “iii.h”15, os jurisdicionados sustentam que a contratação
atendeu aos ditames da Lei Federal nº 13.979/2020, com as alterações promovidas pela MP
926/2020, bem como que a exigência de atestados de capacidade técnica constitui ato
discricionário do gestor, informando, ainda, que a não exigência dos atestados atendeu às regras de
desburocratização e à urgência que a situação demandava em março de 2020, inexistindo, assim,
prejuízo para a Administração Pública.
O argumento não deve prosperar. De início, é de se pontuar que a Lei Federal nº
13.979/2020, em nenhum momento, exonerou o gestor público do dever de exigir do
contratado a comprovação de que possui capacidade técnica, operacional e financeira de
adimplir com as obrigações advindas do contrato administrativo a ser celebrado. O que há,
repita-se, é a deformalização da maior rigidez técnica trazida pela Lei Federal nº 8.666/1993
em matéria de dispensa e inexigibilidade de licitação (e.g., possibilidade de elaboração de
14 Antecipação de pagamento de R$ 351.537,11, em 01.04.20, referente à mão-de-obra (retenção de INSS na Ordem de Pagamento do
empenho 578/20) em desacordo à cláusula 4.1 do Contrato nº 055/20, bem como ao documento de 10.04.20, que menciona que
houve disponibilização de mão-de-obra a partir da mencionada data;”
15 Não exigir comprovação de capacidade técnica, apesar do elevado grau de complexidade do objeto do Contrato nº 55/2020, que prevê
a instalação de Hospital de Campanha com 10 (dez) leitos de UTI, abrangendo desde a estrutura física, a insumos, equipamentos e
pessoal”
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projeto básico simplificado em detrimento de um projeto completo, exigível à luz da então
Lei Geral de Licitações e Contratos).
No caso sob exame, o que se vê é que não houve a exigência de qualquer atestado, ainda,
que mínimo, a respeito da capacidade técnica do contratado. O que se viu, pois, foi a apresentação
de contrato social, com capital social de um milhão de reais, de acordo com o art. 31, §§ 2º e 3º da
Lei Federal nº 8.666/1993 – e, portanto, compatível com o valor contratado – e de certidões de
regularidade fiscal.
Relembre-se, no ponto, que a despeito da ausência de exigência legal de apresentação de
RAIS ou CAGED para fins de habilitação em certame licitatório ou para contratar com a
Administração Pública, fato é que os mencionados cadastros constituem importante vetor de
análise da capacidade técnica do contratado para cumprir suas obrigações, bem como na
avaliação da seriedade de sua proposta de preços, evitando-se prejuízo, igualmente, à
competitividade do certame licitatório.
A ABM Saúde, contratada pela Secretaria Municipal de Saúde, não apresentou contagem
de funcionários no exercício de 2019, o que, como bem anotado pelo corpo instrutivo em sua
manifestação de 03/09/2020, a princípio, indica que não possuía funcionários registrados
para o referido exercício, colocando em dúvida se a pessoa jurídica possuía capacidade
operativa para assumir o objeto de alta complexidade tratado no Contrato n º 055/20.
Além disso, dentre as 20 (vinte) atividades econômicas que o contratado exerce, em
diferentes ramos, consta como principal “atividades de profissionais da área de saúde não
especificada anteriormente”, o que por si só é um potencial risco, tendo em vista as complexidades
advindas de um empresário individual atuar em tantas áreas diferentes.
Em síntese, como anotado na instrução de 03/07/2020, da 3ª CAM, apesar do objeto do
Contrato nº 055/2020 possuir um elevado grau de complexidade, não foi efetuada nenhuma
exigência pertinente à comprovação de capacidade técnica no processo administrativo, que
prevê a instalação de Hospital de Campanha com 10 leitos de UTI, abrangendo desde a
estrutura física, a insumos, equipamentos e pessoal, o que põe em dúvida a capacidade
operacional da contratada para atender aos requisitos constantes no projeto básico e no
contrato, demonstrando que sua escolha não foi a que melhor atenderia ao interesse
público.
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Assim, entendo que a irregularidade “iii.h” não foi elidida pela defesa dos interessados,
justificando-se a rejeição das razões que foram apresentadas.
Passo, agora, a analisar a irregularidade “iv16” da notificação endereçada e as razões de
defesa apresentadas pela Sra. Simone Flores Soares de Oliveira Barros, Secretária Municipal de
Saúde de Quissamã à época, signatária do Contrato nº 055/2020, e pelo Sr. Luciano de Almeida
Lourenço, Chefe de Gabinete da Prefeitura Municipal de Quissamã, signatário do Contrato nº
055/2020, responsável pela homologação, adjudicação e ratificação do ato de dispensa de licitação.
Acompanhando a proposição da instância técnica, entendo que as razões defensivas, no
ponto, devem prosperar. Conforme esclarecimento encaminhado pelo empresário individual André
Luís Ribeiro Borges – ABM Saúde (Documento TCERJ nº 003.858-4/21), a proposta juntada aos
autos pela contratada em 30/07/2020 (Documento TCERJ nº 16.003- 2/20), apresentou o valor
errado, tratando-se de erro material. A interessada encaminhou cópia da proposta juntada ao
processo de contratação, no valor de R$ 2.126.094,33 (Protocolo eletrônico #2211344), indicando
que o valor confere com o valor total do contrato.
Por fim, quanto ao item “v”17 da notificação, como bem pontuado pela 3ª CAM em sua
instrução de 06/04/2021 e reiterado ao longo deste voto e de instruções anteriores, o que se nota
é a existência de fortíssimos indícios de direcionamento da contratação em favor da pessoa jurídica
efetivamente contratada, mormente, ao se ver que, no item 2.2 do projeto básico, já consta a
escolha do fornecedor André Luis Ribeiro Borges – ABM Saúde. Repita-se, trata-se, salvo
melhor juízo, de situação inédita: antes mesmo de, por meio do projeto básico, ser definido
de maneira clara o que pretende contratar, a Administração já sabe, de antemão, qual a
melhor proposta irá atender aos seus anseios.
Mais do que mera irregularidade ou formalismo excessivo por parte do órgão controlador,
a conduta dos jurisdicionados indica fortíssimos indícios de que houve direcionamento
indevido na escolha da contratada ou, ainda – e, assim, com maior prejuízo à competitividade -
16 iv. Contratação no valor total de R$ 2.126.094,33, em divergência com a planilha (cotação) encaminhada pelo empresário individual
ANDRÉ LUÍS RIBEIRO BORGES - ABM SAÚDE, datada de 24.03.20, que apresentou o valor total de R$ 2.117.094,33, em violação ao
Princípio da Economicidade, previsto no art. 70 da Constituição Federal
17 v. Ausência de credibilidade quanto aos valores contratados, em desacordo com o art. 70 da Constituição Federal, uma vez que o gestor
não se cercou dos devidos cuidados para realização de contratação econômica (direcionamento na escolha da empresa contratada,
com utilização de pesquisas realizadas fora do padrão de transparência e isonomia, bem como a subcontratação dos serviços, pois
em 2019 a ABM não possuía funcionários e do projeto básico deficitário);”
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que o projeto básico foi elaborado de modo a que aquela demanda somente pudesse ser
atendida pelo contratado escolhido pela Administração Pública.
O projeto básico, com efeito, elenca os bens e serviços que, alegadamente, atendem às
necessidades públicas de montagem do Hospital de Campanha do Município de Quissamã, sem que,
conforme mencionado anteriormente, haja a mínima justificativa no projeto básico a
respeito dos quantitativos adquiridos pela Administração Pública Municipal, constituindo
falha grave no planejamento da contratação pública, com inegáveis prejuízos à
competitividade, à economicidade e eficiência e à moralidade administrativas, em especial,
diante da escassez de recursos públicos para atender às demandas que o enfrentamento à
COVID-19 produz.
Esta falha ocasionou não apenas a violação ao artigo 40, § 2º, inciso II, da Lei Federal nº
8.666/1993, como também, constitui grave equívoco na elaboração do projeto básico à luz do
artigo 7º, § 2º, incisos I e II, e § 9º, da Lei Federal nº 8.666/1993, com os temperamentos
trazidos pelo artigo 4º-E, § 1º, da Lei Federal nº 13.979/2020, ao permitir a elaboração de
projeto básico e termo de referência simplificados nas contratações envolvendo aquisições
ou contratações de bens, serviços e insumos necessários ao enfrentamento da emergência
de saúde pública.
Some-se a isso que, no caso sob exame, o que se vê é que não houve a exigência de qualquer
atestado, ainda, que mínimo, a respeito da capacidade técnica do contratado. O que se viu, pois, foi
tão somente a apresentação de contrato social, com capital social de um milhão de reais, de acordo
com o artigo 31, §§ 2º e 3º, da Lei Federal nº 8.666/1993 – e, portanto, compatível com o valor
contratado – e de certidões de regularidade fiscal. Assim, entendo que a irregularidade “v” não foi
elidida pela defesa dos interessados, justificando-se a rejeição das razões que foram apresentadas.
(III)
CONCLUSÃO DA ANÁLISE DAS RAZÕES DE DEFESA APRESENTADAS PELA SRA. SIMONE FLORES SOARES DE
OLIVEIRA BARROS (DOCUMENTO TCERJ Nº 003.136-4/21) E PELO SR. LUCIANO DE ALMEIDA LOURENÇO
(DOCUMENTO TCERJ Nº 003.133-2/21)
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PROCESSO Nº 218.800-8/20
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220/S
Neste momento, apresento a conclusão da análise das razões defensivas apresentadas pela
Sra. Simone Flores Soares de Barros, Secretária Municipal de Saúde de Quissamã à época, signatária
do Contrato nº 055/2020, e pelo Sr. Luciano de Almeida Lourenço, Chefe de Gabinete da Prefeitura
Municipal de Quissamã, signatário do Contrato nº 055/2020, responsável pela homologação,
adjudicação e ratificação do ato de dispensa de licitação.
Em apertada síntese, entendo que as razões defensivas apresentadas devem prosperar em
parte, já havendo elementos suficientes para a declaração de ilegalidade do ato de dispensa de
licitação, bem como do Contrato nº 055/2020, tendo em vista a ocorrência das seguintes
irregularidades:
i. Ausência de estudos técnicos preliminares, por meio dos quais seria
demonstrada a estimativa adequada da quantidade necessária ao atendimento da
situação emergencial, em descumprimento ao previsto no art. 6º, inciso IX, c/c art.
7º, § 9º, e art. 24, inciso IV da Lei Federal no 8.666/93;
ii. Insuficiência do Projeto Básico decorrente da ausência de detalhamento dos
itens de serviço e respectivos preços, em inobservância ao que estabelece o artigo
art. 7º, § 2º, incisos I e II e § 9º, da Lei Federal no 8.666/93; (Item V.2 da Decisão
Plenária)
iii. Direcionamento da presente contratação, em infringência aos princípios da
impessoalidade e moralidade, estampados no art. 37, caput, da Constituição da
República Federativa do Brasil, e ao art. 26, parágrafo único, inciso II da Lei Federal
nº 8.666/93, ao permitir a ocorrência das seguintes situações: (Item V.3 da Decisão
Plenária)
iii.1. Participação de empresas que não possuem funcionários registrados, no caso
de ANDRÉ LUÍS RIBEIRO BORGES - ABM SAÚDE e EXTRACLASSE 2.0 EIRELI;
iii.2. Inexistência de sequenciamento lógico dos atos e procedimentos adotados no
âmbito do presente processo de contratação:
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iii.c. Realização de todo o processo de pesquisa de preços “em mãos”, tanto o envio
do pedido de cotação de preços, como o recebimento das propostas;
iii.d. Subcontratação do serviço de montagem da estrutura do hospital de
campanha ter antecedido a própria ratificação da dispensa emergencial, que
originou o Contrato nº 55/2020, celebrado com o empresário individual ANDRÉ
LUÍS RIBEIRO BORGES - ABM SAÚDE;
iii.e. Subcontratação do serviço de montagem da estrutura do hospital de
campanha, admitida pela Administração, apesar da inexistência de cláusula
prevendo a possibilidade de subcontratação no Contrato nº 55/2020;
iii.f. Antecipação de pagamento, sem as devidas cautelas, como a previsão de
garantia a ser prestada pela contratada, e sem restar comprovada tratar-se de
condição indispensável para se obter o bem ou assegurar a prestação do serviço,
ou ainda para propiciar significativa economia de recursos;
iii.g. Não exigir comprovação de capacidade técnica, apesar do elevado grau de
complexidade do objeto do Contrato nº 55/2020, que prevê a instalação de
Hospital de Campanha com 10 (dez) leitos de UTI, abrangendo desde a estrutura
física, a insumos, equipamentos e pessoal;
v. Ausência de credibilidade quanto aos valores contratados, em desacordo com o
art. 70 da Constituição Federal, uma vez que o gestor não se cercou dos devidos
cuidados para realização de contratação econômica (direcionamento na escolha da
empresa contratada, com utilização de pesquisas realizadas fora do padrão de
transparência e isonomia, bem como projeto básico deficitário aliado à ausência
de detalhamento dos itens).
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Além disso, acompanhando a proposição do corpo instrutivo e do Ministério Público
Especial, entendo que já haja elementos suficientes para aplicação de multa à Sra. Simone Flores
Soares de Barros, Secretária Municipal de Saúde de Quissamã à época, signatária do Contrato nº
055/2020, e pelo Sr. Luciano de Almeida Lourenço, Chefe de Gabinete da Prefeitura Municipal de
Quissamã, signatário do Contrato nº 055/2020, responsável pela homologação, adjudicação e
ratificação do ato de dispensa de licitação.
Não obstante haja elementos suficientes para, desde logo, apenar os responsáveis face às
irregularidades apuradas, verifico que as notificações que lhes foram encaminhadas não apontou
mais uma ilegalidade constatada pelo corpo instrutivo em sua manifestação: os indícios de ação
combinada entre contratante e contratado, como será melhor detalhado no item X. Assim,
faz-se necessária a reabertura do contraditório para que estes possam se manifestar a
respeito de tal irregularidade, bem como para que o contratado igualmente possa ofertar
defesa, caso queira.
(IV)
DA RESPONSABILIDADE DA SRA. SIMONE FLORES SOARES DE BARROS E DO SR. LUCIANO DE ALMEIDA
LOURENÇO
Este Tribunal, alinhado às melhores práticas de auditoria governamental, implantou sua
matriz de responsabilização18, consistente em papel de trabalho que sistematiza o raciocínio
desenvolvido pelo auditor com vistas à correta responsabilização de agentes públicos, conforme
orientações constantes do Manual de Auditoria Governamental do TCE-RJ19, documento que
contém raciocínio e premissas extensíveis à análise da responsabilização em todos os processos de
controle externo.20
18 Os tribunais de contas vêm aprimorando ao longo dos útimos anos a análise do tema, mormente pela implantação da matriz de
responsabilização na realização de auditorias governamentais, verificada no movimento de elaboração e adoção de normas de auditoria
pelos tribunais brasileiros, que culminou recentemente na edição das Normas de Auditoria do Setor Público – NBASP.
19 O Manual de Auditoria Governamental foi aprovado em sessão do Conselho de Administração de 17/03/2021, nos termos do voto da
eminente Conselheira-Relatora Andrea Siqueira Martins, proferido no âmbito do processo TCE-RJ nº 300176-2/2021,
20 Destaca-se, a seguir, trecho do referido manual de auditoria governamental do TCE-RJ que aborda o uso da matriz de responsabilização
em auditorias governamentais:
Ainda que não seja a função primária da auditoria a detecção de erros, fraudes e outras irregularidades, deve-se buscar, quando isso
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A conduta, como se mencionou, é a ação ou omissão imputável ao agente público. Do artigo
28 da LINDB se extrai a regra, ainda, segundo a qual o agente público será responsabilizado por
suas decisões e opiniões técnicas em havendo dolo ou erro grosseiro em seu agir.
O dolo, para os fins do artigo 28 da LINDB, pode ser conceituado como a vontade
finalisticamente dirigida a praticar um ato contrário à Administração Pública21. O agente público
deseja atuar em contrariedade ao ordenamento jurídico, de maneira consciente e livre, com
desígnio de agir contra as normas de gestão pública.
O erro grosseiro previsto na parte final do dispositivo, por sua vez, é o erro facilmente
perceptível a partir da realidade dos fatos, evidente e inescusável22. Como apontado pelo Tribunal
de Contas da União:
É preciso conceituar o que vem a ser erro grosseiro para o exercício do poder
sancionatório desta Corte de Contas. Segundo o art. 138 do Código Civil, o erro, sem
nenhum tipo de qualificação quanto à sua gravidade, é aquele “que poderia ser percebido
por pessoa de diligência normal, em face das circunstâncias do negócio” (grifos acrescidos).
Se ele for substancial, nos termos do art. 139, torna anulável o negócio jurídico. Se não,
pode ser convalidado.
Tomando como base esse parâmetro, o erro leve é o que somente seria percebido e,
portanto, evitado por pessoa de diligência extraordinária, isto é, com grau de atenção
acima do normal, consideradas as circunstâncias do negócio. O erro grosseiro, por sua
vez, é o que poderia ser percebido por pessoa com diligência abaixo do normal, ou seja,
que seria evitado por pessoa com nível de atenção aquém do ordinário, consideradas as
circunstâncias do negócio. Dito de outra forma, o erro grosseiro é o que decorreu de uma
grave inobservância de um dever de cuidado, isto é, que foi praticado com culpa grave.
(TCU, Acórdão nº 2.391/2018, Plenário, Relator Min. Benjamin Zymler, julgamento em
17/10/2018)
Neste sentido, ainda, vale mencionar o artigo 12, § 1º, do Decreto nº 9.830/19, que, ao
ocorrer, a responsabilização dos gestores, agentes públicos ou outros atores que lhes deram causa.
A análise de culpabilidade desses responsáveis deve ser realizada de forma sistemática, buscando a individualização das condutas ativas
ou omissivas que resultaram ou contribuíram para a ocorrência das irregularidades.
A matriz de responsabilização é o papel de trabalho que sistematiza essa análise, contendo os elementos e informações necessárias para
tal, como período de exercício do cargo ou função, conduta, tipo de culpa, análise de culpabilidade e nexo de causalidade, ou seja, a
relação de causa e efeito entre a conduta do responsável e o resultado ilícito ou irregularidade.
A matriz de responsabilização deve ser preenchida sempre houver achado que constitua irregularidade passível de eventual citação ou
notificação dos responsáveis, fundamentando tais propostas de encaminhamento.
21 BINENBOJM, Gustavo; CYRINO, André Rodrigues. O Art. 28 da LINDB - A cláusula geral do erro administrativo. In: Revista de Direito
Administrativo – edição especial – Direito Público na Lei de Introdução às Normas de Direito Brasileiro – LINDB (Lei nº 13.655 de
2018), p. 203-224, nov. 2018.
22 MENDONÇA, José Vicente Santos de. A responsabilidade pessoal do parecerista público em quatro standards. In: Revista da AGU, a. 09,
n. 24, abril/jun. 2010.
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regulamentar a Lei nº 13.655/2018, conceitua o erro grosseiro como “aquele manifesto, evidente e
inescusável praticado com culpa grave, caracterizado por ação ou omissão com elevado grau de
negligência, imprudência ou imperícia”. Busca-se, com isso, reconhecer a possibilidade de erro
pelo gestor público, afastando sua responsabilidade na hipótese de erro escusável.
A interpretação do elemento subjetivo do agente público para fins de responsabilização por
decisões e opiniões técnicas, com efeito, deve observar, também, o disposto no artigo 22 da LINDB,
a considerar os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a
seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados. Exige-se, pois, interpretação pragmática
dos órgãos de controle, tornando-os mais próximos da realidade da Administração Pública quando
da análise do agir dos gestores públicos.
Além disso, com a finalidade de evitar a disfuncionalidade da atuação desta Corte, é
fundamental que se individualizem as condutas dos diferentes agentes, sendo essa uma
exigência legal e doutrinária. A nova lei de licitações – Lei nº 14.133/21 – dispõe no capítulo
pertinente ao controle das contratações, a necessidade de individualização das condutas. In verbis:
Art. 169. As contratações públicas deverão submeter-se a práticas contínuas e
permanentes de gestão de riscos e de controle preventivo, inclusive mediante adoção de
recursos de tecnologia da informação, e, além de estar subordinadas ao controle social,
sujeitar-se-ão às seguintes linhas de defesa:
[...]
III - terceira linha de defesa, integrada pelo órgão central de controle interno da
Administração e pelo tribunal de contas.
[...]
§ 3º Os integrantes das linhas de defesa a que se referem os incisos I, II e III
do caput deste artigo observarão o seguinte:
I - quando constatarem simples impropriedade formal, adotarão medidas para o seu
saneamento e para a mitigação de riscos de sua nova ocorrência, preferencialmente com
o aperfeiçoamento dos controles preventivos e com a capacitação dos agentes públicos
responsáveis;
II - quando constatarem irregularidade que configure dano à Administração, sem
prejuízo das medidas previstas no inciso I deste § 3º, adotarão as providências
necessárias para a apuração das infrações administrativas, observadas a segregação de
funções e a necessidade de individualização das condutas, bem como remeterão ao
Ministério Público competente cópias dos documentos cabíveis para a apuração dos
ilícitos de sua competência.
Desse modo, a descrição pormenorizada das condutas de cada um dos agentes públicos
envolvidos no processo de licitação é fundamental para a individualização das
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responsabilidades, evitando-se que o ordenador de despesas seja um segurador universal,
responsável pela integridade de todo o procedimento. Essa ideia do gestor como um fiador de
tudo que acontece na complexa estrutura administrativa vai na contramão das inovações
legislativas (promovidas, por exemplo, pelas Leis nº 13.655/18 e 14.133/21).
Passo, assim, fixadas tais premissas, a analisar a responsabilidade da jurisdicionada.
Como se vê da leitura do Processo nº 3304/2020, a Sra. Simone Flores Soares de Oliveira
Barros, na qualidade de Secretaria Municipal de Saúde de Quissamã e gestora do Fundo Municipal
de Saúde, aprovou a solicitação de contratação formalizada pela Sra. Gilda de Queirós Tavares,
diretora administrativa do Hospital Municipal Mariana Maria de Jesus, através da CI nº 62/2020,
bem como conferiu aprovação ao projeto básico encaminhado pelo mesmo agente público.
Além disso, pela leitura do Contrato nº 055/2020, extrai-se que a Sra. Simone Flores Soares
de Oliveira Barros foi signatária do ajuste, conjuntamente com o Sr. Luciano de Almeida Lourenço,
Chefe de Gabinete da Prefeita Municipal, autorizou a emissão do empenho de R$ 1.054.611,33 em
favor do contratado em 27/03/202023 e, no mesmo dia, reconheceu a dispensa de licitação em favor
da ABM Saúde – André Luis Ribeiro Borges, a qual foi ratificada pelo Sr. Luciano de Almeida
Lourenço, bem como assinou a adjudicação do objeto.
A Sra. Simone Flores Soares de Oliveira Barros, portanto, teve participação indispensável
para a ocorrência das ilegalidades identificadas neste processo, mais especificamente, as
ilegalidades “i”, “ii”, “iii” e “v” da notificação que lhe fora encaminhada, as quais foram objeto de
análise em ponto anterior deste voto.
Com efeito, a jurisdicionada conferiu aprovação ao projeto básico elaborado pela Sra. Gilda
de Queirós Tavares, bem como aprovou a solicitação de contratação por esta formulada. Em
completo, aprovou a dispensa de licitação, foi signatária do contrato e autorizou a emissão do
empenho de R$ 1.054.611,33 em favor do contratado em 27/03/2020. Patente, assim, o erro
grosseiro que motivou a ilegalidade do ajuste.
Desta maneira, entendo deva lhe ser aplicada a multa prevista no artigo 63, inciso III, da Lei
Complementar nº 63/1990 à Sra. Simone Flores Soares de Oliveira Barros, Secretaria Municipal de
23 Tendo sido efetivamente pagos, em relação a este empenho, cerca de 84 mil reais.
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Saúde de Quissamã e gestora do Fundo Municipal de Saúde. Passo, neste momento, a realizar a
dosimetria da sanção.
O artigo 65 da Lei Complementar nº 63 de 1990 dispõe que o Tribunal de Contas levará em
conta, na fixação de multas, entre outras condições, as de exercício da função, a relevância da falta,
o grau de instrução do servidor e sua qualificação funcional, bem assim se agiu com dolo ou culpa.
A Sra. Simone Flores Soares de Oliveira Barros ocupava o cargo de Secretaria Municipal de
Saúde de Quissamã e gestora do Fundo Municipal de Saúde. Assim sendo, possuía natural
protagonismo na gestão da saúde pública municipal, bem como poder decisório para impedir e/ou
prevenir a ocorrência da ilegalidade.
Ao revés, o que se viu foi a participação ativa da jurisdicionada para tanto, por exemplo, ao
aprovar o projeto básico encaminhado pela Sra. Gilda de Queirós Tavares, diretora administrativa
do Hospital Municipal Mariana Maria de Jesus, a despeito das graves irregularidades nele
constantes e que foram objeto de análise em ponto anterior deste voto, bem como na sequência de
atos que se sucederam no processo administrativo de contratação.
No que tange ao grau de instrução do servidor e sua qualificação profissional, como se extrai
do currículo Lattes da Sra. Simone Flores Soares de Oliveira Barros24, a responsável, ocupante do
cargo efetivo de Técnico de Nível Superior – Administração na Universidade Estadual do Norte
Fluminense, informa possuir “sólida experiência na área de Administração, com ênfase em Gestão em
Saúde”, narrando ter larga experiência enquanto “consultora na área de planejamento em saúde e
elaboração de projetos para captação de recursos junto a Municípios”.
Desta maneira, presume-se que a interessada possuía plenas condições técnicas e
experiência na gestão em saúde pública para identificar as irregularidades ocorridas no desenrolar
da contratação, especialmente, no que tange às falhas no projeto básico, o que torna a
reprovabilidade de sua conduta ainda maior.
Por fim, no que tange à existência de dolo ou culpa, as graves irregularidades identificadas
configuram, no mínimo, erro grosseiro da Sra. Simone Flores Soares de Oliveira Barros, mormente,
ao se considerar que a responsável é profissional com experiência na gestão da saúde pública, bem
24 http://lattes.cnpq.br/7500574141859635.
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como afirma possuir expertise técnica na área, portanto, detendo plenas condições de identificar as
falhas ocorridas e prevenir sua ocorrência.
Não obstante haja elementos suficientes para, desde logo, apenar a responsável face às
irregularidades apuradas, verifico que a notificação que lhe fora encaminhada não apontou mais
uma ilegalidade constatada pelo corpo instrutivo em sua manifestação: indícios de ação
combinada entre contratante e contratado.
Como fora anteriormente apontado neste voto, vê-se que, no item 2.2 do projeto básico (fl.
06 do processo administrativo nº 3.304/2020 e fl. 05 do Anexo 01 da Representação), já consta a
escolha do fornecedor André Luis Ribeiro Borges – ABM Saúde. Trata-se, salvo melhor juízo,
de situação inédita: antes mesmo de, por meio do projeto básico, ser definido de maneira
clara o que pretende contratar, a Administração já sabe, de antemão, qual a melhor proposta
irá atender aos seus anseios.
Além disso, o contratado não trouxe qualquer documento ou esclarecimento em amparo de
suas alegações, especificamente sobre a subcontratação do serviço de montagem de tenda, o qual
foi subcontratado pelo contratado antes mesmo de ser feita a requisição do objeto do contrato
pela Administração, ainda em 16/03/2020.
Mais do que mera irregularidade ou formalismo excessivo por parte do órgão controlador,
a conduta dos jurisdicionados indica fortíssimos indícios de que houve direcionamento
indevido na escolha da contratada ou, ainda – e, assim, com maior prejuízo à competitividade -
que o projeto básico foi elaborado de modo a que aquela demanda somente pudesse ser
atendida pelo contratado escolhido pela Administração Pública.
Desta forma, não obstante já presentes elementos suficientes para que a responsável seja
sancionada com a multa prevista no artigo 63, inciso III, da Lei Complementar nº 63/1990,
considerando que esta irregularidade não foi objeto de notificação direcionada à interessada e
possui aptidão para afetar a culpabilidade do agente, entendo necessário seja direcionada nova
notificação à Sra. Simone Flores Soares de Oliveira Barros para apresentação de razões de defesa
face a esta irregularidade.
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Em relação ao Sr. Luciano de Almeida Lourenço, Chefe de Gabinete da Prefeitura Municipal
de Quissamã, verifico que este foi signatário do Contrato nº 055/2020 e responsável pela
homologação, adjudicação e ratificação do ato de dispensa de licitação em análise.
O que se vê é que o jurisdicionado, embora com menor participação em comparação com a
Sra. Simone Flores Soares de Oliveira Barros, teve participação fundamental na sequência de atos
que deram origem às ilegalidades constatadas nestes autos, em especial, por ter figurado como
signatário do Contrato nº 055/2020, sendo certo que as irregularidades diretamente relacionadas
à formalização do ajuste são as irregularidades “iii” e “v”.
Desta maneira, entendo deva lhe ser aplicada a multa prevista no artigo 63, inciso III, da Lei
Complementar nº 63/1990 ao Sr. Luciano de Almeida Lourenço, Chefe de Gabinete da Prefeitura
Municipal de Quissamã, foi signatário do Contrato nº 055/2020 e responsável pela homologação,
adjudicação e ratificação do ato de dispensa de licitação em análise. Passo, neste momento, a
realizar a dosimetria da sanção.
O artigo 65 da Lei Complementar nº 63 de 1990 dispõe que o Tribunal de Contas levará em
conta, na fixação de multas, entre outras condições, as de exercício da função, a relevância da falta,
o grau de instrução do servidor e sua qualificação funcional, bem assim se agiu com dolo ou culpa.
O responsável ocupava o cargo de Chefe de Gabinete da Prefeitura Municipal de Quissamã,
fazendo parte do alto escalão do Poder Executivo local, trabalhando em assessoramento direto à
Chefia deste Poder e, portanto, tendo elevado poder decisório e aconselhador a respeito da
formalização ou não do contrato em exame. Além disso, quanto à relevância da falta, o
jurisdicionado ratificou a dispensa de licitação que permitiu a celebração do ajuste, bem como
também foi seu signatário. Sua conduta foi indispensável para a ocorrência das mencionadas
ilegalidades.
Embora, nos autos, não constem informações a respeito do grau de instrução do servidor e
sua qualificação funcional, presume-se que, por ter sido nomeado pela Prefeita Municipal de
Quissamã à época dos fatos para ocupar cargo tão relevante na estrutura da Administração Pública
municipal, o Sr. Luciano de Almeida Lourenço detinha conhecimento técnico e experiência
necessárias para evitar ou determinar a correção das irregularidades identificadas neste feito.
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Quanto ao elemento subjetivo da conduta, as graves irregularidades identificadas
configuram, no mínimo, erro grosseiro do Sr. Luciano de Almeida Lourenço, mormente, ao se
considerar que o responsável ocupa cargo relevantíssimo na Administração Pública municipal,
atuando em assessoramento direto à Prefeita Municipal, presumindo-se, portanto, que detém
plenas condições de identificar as falhas ocorridas e prevenir sua ocorrência.
Não obstante haja elementos suficientes para, desde logo, apenar o responsável face às
irregularidades apuradas, verifico que a notificação que lhe fora encaminhada não apontou mais
uma ilegalidade constatada pelo corpo instrutivo em sua manifestação: indícios de ação
combinada entre contratante e contratado, como mencionado acima.
Desta forma, não obstante já presentes elementos suficientes para que o responsável seja
sancionada com a multa prevista no artigo 63, inciso III, da Lei Complementar nº 63/1990,
considerando que esta irregularidade não foi objeto de notificação direcionada à interessada e
possui aptidão para afetar a culpabilidade do agente, entendo necessário seja direcionada nova
notificação ao Sr. Luciano de Almeida Lourenço para apresentação de razões de defesa face a esta
irregularidade.
(V)
DA COMUNICAÇÃO ENDEREÇADA À SRA. RENATA DA SILVA FAGUNDES E À SRA. MARIA DE FÁTIMA PACHECO
O item VII da decisão plenária de 14/12/2020 determinou a comunicação da então
Secretária Municipal de Saúde, Sra. Renata da Silva Fagundes, e da então Prefeita Municipal de
Quissamã, Sra. Maria de Fátima Pacheco, para apresentarem os seguintes documentos e prestarem
os seguintes esclarecimentos:
VII.1 – Encaminhem a análise conclusiva acerca da economicidade dos
valores praticados no Contrato 055/2020, comprovando a este Tribunal, se
for o caso, as medidas destinadas à apuração de eventual dano ao erário,
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sobretudo diante da ausência da descrição completa dos itens contratados
e dos seus quantitativos e preços estimados;
VII.2 – Se manifestem quanto ao teor da resposta apresentada pelo
Contratado, bem como adotem comprovadamente as medidas necessárias
à sua ciência acerca da presente decisão, informando, ainda, a situação
atual do Contrato nº 055/2020, além de apresentar as seguintes
providências:
a) Esclarecer se houve fornecimento de itens e serviços suplementares ao
Contrato nº 055/2020, sem cobertura contratual, conforme informado pelo
empresário individual André Luís Ribeiro Borges - ABM Saúde;
b) Informar se houve pagamento de itens e serviços suplementares ao
Contrato nº 055/2020, sem cobertura contratual, bem como se foi
celebrado Termo de Ajuste de Contas ao referido Contrato e, em caso
positivo, remetê-lo a esta Corte de Contas, acompanhado de documentação
comprobatória.
c) Informar se houve o pagamento de R$ 357.161,00, correspondente à
diferença entre o valor total contratado (R$ 2.126.094,33) e o valor
constante dos processos de pagamento (R$ 1.768.933,33), referente à
parcela de mão-de-obra, conforme item 4.2.1 do Projeto Básico (arquivo
eletrônico Anexo 01 processo 33042020 - fls. 10), bem como a execução do
serviço, encaminhando, se for o caso, cópia do processo de pagamento da
mencionada parcela, acompanhada de documentos como: relatório de
fiscalização, autorização da liquidação, notas fiscais, ordens de pagamento
e demais documentos pertinentes;
VII.3 – Informar sobre o resultado do procedimento aberto para apuração
dos fatos relacionados à subcontratação do serviço de montagem da
estrutura do Hospital de Campanha, através de contrato celebrado entre a
empresa contratada e a engenheira Daniela Vianna Rodrigues, em data
anterior à ratificação da dispensa emergencial, conforme informado
através do Memorando nº 343 encaminhado;
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As responsáveis informaram que a economicidade da contratação foi aferida pela Auditoria,
tendo como base o mapa de preços elaborado pela Secretaria de Saúde. No que toca à descrição dos
itens contratados, quantitativos e preços estimados, afirmaram que foram definidos em
consonância ao Plano Municipal de Contingência, elaborado em 02/03/2020, que estimou a
necessidade de 10 (dez) leitos para tratamento dos pacientes acometidos pela COVID-19, de todos
os equipamentos e insumos necessários para atendimento dos respectivos leitos.
Em acréscimo, explicaram que a adequação dos equipamentos e insumos contratados foi
aferida pela responsável técnica, Sra. Cristiane de Souza, enfermeira inscrita no COREM-RJ nº
338.123, sendo atendidos aos requisitos da RDC nº 07/2020.
De início, quanto à economicidade dos valores da contratação, acompanhando a proposição
do corpo instrutivo e do Ministério Público Especial, neste momento processual, entendo que a
questão demanda maior aprofundamento, considerando a existência de indícios de ação combinada
entre contratado e contratante, bem como a necessidade de complementação da instrução
processual com vistas a se verificar se houve, ou não, cumprimento integral dos termos do contrato.
Contudo, pondero que a justificativa técnica da escolha dos equipamentos adquiridos
somente foi trazida após a elaboração do projeto básico, bem como os valores contratados não
possuem credibilidade, considerando os vícios contidos na coleta de preços formulada pelos
responsáveis, como bem anotado pela 3ª CAM em sua manifestação de 06/04/2021.
Quanto ao item VII.2 da comunicação, entendo que houve seu atendimento parcial pelas
jurisdicionadas, que encaminharam a movimentação de empenhos em favor do credor, bem como
documentos pertinentes à execução do Contrato nº 055/2020. Além disso, quanto à parcela
remanescente de R$ 357.161,00, as responsáveis ratificaram que os pagamentos oriundos do
contrato se encontram suspensos, por força da tutela provisória concedida por esta Corte de Contas,
em 09/07/2020.
No que tange à apuração dos fatos relacionados à subcontratação do serviço de montagem
da estrutura do Hospital de Campanha, através de contrato celebrado entre a empresa contratada
e a engenheira Daniela Vianna Rodrigues, em data anterior à ratificação da dispensa emergencial,
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verifico a inércia das jurisdicionadas em encaminhar qualquer documento ou esclarecimento a
respeito.
Neste sentido, compreendo que deverá ser renovada a comunicação encaminhada às
responsáveis, de modo que seja complementada a instrução processual, visando a demonstração
das medidas adotadas com vistas à apuração dos fatos relacionados à subcontratação do serviço de
montagem da estrutura do Hospital de Campanha, bem como para que sejam trazidos aos autos os
elementos que conduziram o Município de Quissamã a concluir no sentido de que houve o
cumprimento integral dos termos do contrato, bem como que os valores contratados atenderam ao
princípio da economicidade.
Passo, no item seguinte, a analisar as razões de defesa apresentadas pela Sra. Gilda de
Queirós Tavares, Diretora Administrativa do Hospital Mariana Maria de Jesus.
(VI)
DAS RAZÕES DE DEFESA APRESENTADAS PELA SRA. GILDA DE QUEIRÓS TAVARES (DOCUMENTO TCERJ Nº
003.134-6/21)
A Sra. Gilda de Queiroz Tavares foi notificada a apresentar razões de defesa face às seguintes
irregularidades, a saber:
i. Ausência de estudos técnicos preliminares, por meio dos quais
seria demonstrada a estimativa adequada da quantidade
necessária ao atendimento da situação emergencial, em
descumprimento ao previsto no art. 6o , inciso XI, c/c art. 7º, §
9º , e art. 24, inciso IV da Lei Federal no 8.666/93;
ii. Insuficiência do Projeto Básico decorrente da ausência de
detalhamento dos itens de serviço e respectivos preços, em
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inobservância ao que estabelece o art. 7º, § 2º, incisos I e II e §
9º, da Lei Federal no 8.666/93.
Acompanhando as razões defensivas já trazidas pela Sra. Simone Flores Soares de Oliveira
Barros e pelo Sr. Luciano de Almeida Lourenço, a jurisdicionada sustenta que a contratação se deu
com base na Lei Federal nº 13.979/2020, aduzindo, ainda à Nota Técnica nº 001/20, de
27/03/2020, desta Corte de Contas, devidamente comunicada a todos os chefes do Poder Executivo
dos entes federativos submetidos à jurisdição deste Tribunal, que dispõe sobre orientações acerca
da realização de procedimentos de contratação, direta ou mediante licitação, para aquisição de
bens, serviços, inclusive de engenharia e insumos destinados ao enfrentamento da emergência de
saúde pública de importância internacional decorrente do coronavírus (COVID-19).
Narra que, quanto à estimativa da quantidade necessária ao atendimento da situação
emergencial, foi informado que os integrantes da Administração Pública fizeram o seu melhor, com
as condições que dispunham, conforme exame do Plano de Contingência elaborado pela
Municipalidade em 02/03/2020 e aprovado pelo Conselho Municipal de Saúde, em obediência à Lei
Federal nº 13.979/2020, com as alterações promovidas pela MP nº 926, de 20/03/2020,
destacando o artigo 4º-B, inciso IV, da referida Lei.
Entendo que a argumentação da interessada não deve prosperar, acompanhando a
proposição do corpo instrutivo e do Ministério Público. Embora o artigo 4º-E, caput e § 1º, da Lei
Federal nº 13.979/2020 permitam a apresentação de termo de referência ou de projeto básico
simplificado nas aquisições ou contratações de bens, serviços e insumos necessários ao
enfrentamento da emergência de saúde pública por todos vivida, é dever do gestor justificar o
quantitativo necessário ao atendimento da situação emergencial que se pretende suprir por
meio da referida contratação, com seus custos unitários, bem como a destinação dos bens ou
serviços a serem adquiridos pela Administração.
Como apontado pelo Tribunal de Contas da União em recente julgado, noticiado no Boletim
de Jurisprudência nº 312:
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Os processos de contratação relacionados ao enfrentamento da crise do novo
coronavírus (covid-19) devem ser instruídos com a devida motivação dos atos, por meio,
no mínimo, de justificativas específicas acerca da necessidade da contratação e da
quantidade dos bens ou serviços a serem contratados, com as respectivas memórias de
cálculo e com a destinação a ser dada ao objeto contratado (art. 4º-E, § 1º, da Lei
13.979/2020).
Acórdão 1335/2020-Plenário | Relator: BENJAMIN ZYMLER
ÁREA: Licitação | TEMA: Dispensa de licitação | SUBTEMA: Emergência
A justificativa da quantidade de bens ou serviços a serem adquiridos pela Administração
Pública, exigida pelo artigo 40, § 2º, inciso II, da Lei Federal nº 8.666/1993 enquanto anexo
obrigatório do edital de licitação e no artigo 6º, inciso XXIII, da Lei Federal nº 14.133/2021 como
elemento integrante do termo de referência, possui diversas funções no âmbito das licitações e
contratos administrativos, sendo exigida, ainda, na contratação direta (por dispensa ou por
inexigibilidade de licitação).
De início, a indicação do quantitativo de itens a ser objeto do contrato administrativo é de
fundamental importância para que os licitantes possam aferir se possuem capacidade econômicofinanceira e técnica para atender à demanda da Administração Pública contratante.
Como apontado pelo TCU, o projeto básico, ao lado do orçamento estimado em planilha de
quantitativos e custos unitários como parte integrante do edital, “não se trata de exigência
meramente formal ou que não mereça observância. A ausência desses documentos, a par de ir de
encontro às disposições legais, acarreta a impossibilidade de o concorrente ter noção da dimensão do
serviço a ser licitado para aquilatar se poderá ou não participar do certame” (Acórdão nº
2.048/2006, Plenário, Rel. Min. Benjamin Zymler, julgamento em 08/11/2006).
Além disso, o quantitativo de itens é indispensável para que se possa aferir a
compatibilidade do valor estimado da licitação com os créditos orçamentários que lhe sejam
destinados. Seria irrazoável supor que a Administração Pública, ao realizar um procedimento
licitatório, não indicasse o quanto pretende adquirir e, portanto, impedisse que se pudesse verificar
o quanto do que pretende comprar pode, faticamente, pagar, à luz da disponibilidade orçamentáriofinanceira prevista.
Neste cenário, o exercício das funções de controle interno e externo se tornaria bastante
dificultosa, bem como os licitantes correriam maiores riscos diante da total imprevisibilidade a
respeito da capacidade da Administração Pública em cumprir suas obrigações contratuais, o que,
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sem dúvidas, encareceria o valor da futura contratação, em prejuízo à economicidade e à eficiência
nas contratações.
Ainda, tal elemento das licitações e contratos administrativos constitui fator a influenciar
na economicidade da contratação, na medida em que, diante da previsibilidade do quanto a
Administração pretende adquirir, os licitantes podem formular suas propostas levando em conta a
economia de escala possível de ser obtida na hipótese (quanto maior a quantidade de itens a ser
alienada, tendencialmente, o custo unitário de venda será menor).
Por fim, a justificativa da quantidade de bens ou serviços a serem adquiridos pela
Administração Pública permite aos órgãos de controle analisar o planejamento das contratações
públicas, de modo a verificar se há adequação da demanda contratada com as necessidades públicas
que se pretende suprir, evitando-se tanto o dispêndio desnecessário de recursos públicos (em
havendo aquisição em excesso, caracterizando superfaturamento) ou o dispêndio
insuficiente de recursos públicos (em havendo aquisição a menor, em prejuízo à eficiência).
No caso em tela, como se extrai do projeto básico (fls. 04 a 18 do processo administrativo
nº 3.304/2020), houve, tão somente, o indicativo da quantidade de bens e serviços a serem
adquiridos pela Administração municipal, sem que seja justificado o porquê da eleição
daquele quantitativo. Peço vênia para transcrever o trecho pertinente do projeto básico, que bem
demonstra o que se está afirmando:
Devido à necessidade de tomadas de providências imediatas e urgentes na atuação
preventiva e enfrentamento à disseminação da COVID19, ocasionada pelo novo
coronavírus, bem como a necessidade de garantir o pleno atendimento do ser humano
neste momento de pandemia deflagrada, a Secretaria Municipal de Saúde necessita da
execução de serviços abaixo especificados:
A seguir, são elencados os bens e serviços que, alegadamente, atendem às necessidades
públicas de montagem do Hospital de Campanha do Município de Quissamã, sem que, repita-se,
haja a mínima justificativa no projeto básico a respeito dos quantitativos adquiridos pela
Administração Pública Municipal, constituindo falha grave no planejamento da contratação
pública, com inegáveis prejuízos à competitividade, à economicidade e eficiência e à
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moralidade administrativas, em especial, diante da escassez de recursos públicos para
atender às demandas que o enfrentamento à COVID-19 produz.
Esta falha ocasionou não apenas a violação ao artigo 40, § 2º, inciso II, da Lei Federal nº
8.666/1993, como também, constitui grave equívoco na elaboração do projeto básico à luz do
artigo 7º, § 2º, incisos I e II, e § 9º, da Lei Federal nº 8.666/1993, com os temperamentos
trazidos pelo artigo 4º-E, § 1º, da Lei Federal nº 13.979/2020, ao permitir a elaboração de
projeto básico e termo de referência simplificados nas contratações envolvendo aquisições
ou contratações de bens, serviços e insumos necessários ao enfrentamento da emergência
de saúde pública.
Não obstante tenha sido encaminhado, em atendimento à decisão monocrática de
09/07/2020, documentos contendo a previsão de consumo mensal dos insumos no Hospital de
Campanha, e também a justificativa técnica dos equipamentos, como bem anotado pelo corpo
instrutivo em sua manifestação processual mais recente, bem como na instrução de 03/09/2020,
tais documentos não compuseram o projeto básico, sendo produzidos, provavelmente, em
data posterior, evidenciando a ausência de estudos técnicos preliminares que
demonstrassem a estimativa adequada da quantidade necessária ao atendimento da
situação emergencial, em desacordo com o artigo 6º, inciso IX c/c artigo 7º, § 9º e artigo 24,
inciso IV, da Lei Federal 8.666/1993.
Assim sendo, acompanhando o corpo instrutivo e o Ministério Público Especial, tal como
apontado em relação às irregularidades “i” e “ii”25 imputadas aos responsáveis Srs. Simone Flores
Soares de Oliveira Barros e Luciano de Almeida Lourenço, entendo que as razões de defesa
apresentadas pela Sra. Gilda de Queirós Tavares devem ser rejeitadas.
Além disso, tal como sugerido pela instância técnica e pelo Parquet Especial, deve ser
aplicada a multa prevista no artigo 63, inciso III, da Lei Complementar nº 63/1990 à Sra. Gilda de
Queirós Tavares.
25 i. Ausência de estudos técnicos preliminares, por meio dos quais seria demonstrada a estimativa adequada da quantidade necessária
ao atendimento da situação emergencial, em descumprimento ao previsto no art. 6º, inciso XI, c/c art. 7º, § 9º, e art. 24, inciso IV da
Lei Federal no 8.666/93;
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Este Tribunal, alinhado às melhores práticas de auditoria governamental, implantou sua
matriz de responsabilização26, consistente em papel de trabalho que sistematiza o raciocínio
desenvolvido pelo auditor com vistas à correta responsabilização de agentes públicos, conforme
orientações constantes do Manual de Auditoria Governamental do TCE-RJ27, documento que
contém raciocínio e premissas extensíveis à análise da responsabilização em todos os processos de
controle externo.28
A conduta, como se mencionou, é a ação ou omissão imputável ao agente público. Do artigo
28 da LINDB se extrai a regra, ainda, segundo a qual o agente público será responsabilizado por
suas decisões e opiniões técnicas em havendo dolo ou erro grosseiro em seu agir. Ademais,
especificamente para os processos de controle externo deste Tribunal de Contas, da regra
insculpida no artigo 62 da Lei Complementar nº 63 de 1990 exsurge premissa importante, segundo
a qual esta Corte está limitada ao teto de até 100% (cem por cento) o dano causado ao erário.
O dolo, para os fins do artigo 28 da LINDB, pode ser conceituado como a vontade
finalisticamente dirigida a praticar um ato contrário à Administração Pública29. O agente público
deseja atuar em contrariedade ao ordenamento jurídico, de maneira consciente e livre, com
desígnio de agir contra as normas de gestão pública.
O erro grosseiro previsto na parte final do dispositivo, por sua vez, é o erro facilmente
perceptível a partir da realidade dos fatos, evidente e inescusável30. Como apontado pelo Tribunal
de Contas da União:
26 Os tribunais de contas vêm aprimorando ao longo dos útimos anos a análise do tema, mormente pela implantação da matriz de
responsabilização na realização de auditorias governamentais, verificada no movimento de elaboração e adoção de normas de auditoria
pelos tribunais brasileiros, que culminou recentemente na edição das Normas de Auditoria do Setor Público – NBASP.
27 O Manual de Auditoria Governamental foi aprovado em sessão do Conselho de Administração de 17/03/2021, nos termos do voto da
eminente Conselheira-Relatora Andrea Siqueira Martins, proferido no âmbito do processo TCE-RJ nº 300176-2/2021,
28 Destaca-se, a seguir, trecho do referido manual de auditoria governamental do TCE-RJ que aborda o uso da matriz de responsabilização
em auditorias governamentais:
Ainda que não seja a função primária da auditoria a detecção de erros, fraudes e outras irregularidades, deve-se buscar, quando isso
ocorrer, a responsabilização dos gestores, agentes públicos ou outros atores que lhes deram causa.
A análise de culpabilidade desses responsáveis deve ser realizada de forma sistemática, buscando a individualização das condutas ativas
ou omissivas que resultaram ou contribuíram para a ocorrência das irregularidades.
A matriz de responsabilização é o papel de trabalho que sistematiza essa análise, contendo os elementos e informações necessárias para
tal, como período de exercício do cargo ou função, conduta, tipo de culpa, análise de culpabilidade e nexo de causalidade, ou seja, a
relação de causa e efeito entre a conduta do responsável e o resultado ilícito ou irregularidade.
A matriz de responsabilização deve ser preenchida sempre houver achado que constitua irregularidade passível de eventual citação ou
notificação dos responsáveis, fundamentando tais propostas de encaminhamento.
29 BINENBOJM, Gustavo; CYRINO, André Rodrigues. O Art. 28 da LINDB - A cláusula geral do erro administrativo. In: Revista de Direito
Administrativo – edição especial – Direito Público na Lei de Introdução às Normas de Direito Brasileiro – LINDB (Lei nº 13.655 de
2018), p. 203-224, nov. 2018.
30 MENDONÇA, José Vicente Santos de. A responsabilidade pessoal do parecerista público em quatro standards. In: Revista da AGU, a. 09,
n. 24, abril/jun. 2010.
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É preciso conceituar o que vem a ser erro grosseiro para o exercício do poder
sancionatório desta Corte de Contas. Segundo o art. 138 do Código Civil, o erro, sem
nenhum tipo de qualificação quanto à sua gravidade, é aquele “que poderia ser percebido
por pessoa de diligência normal, em face das circunstâncias do negócio” (grifos acrescidos).
Se ele for substancial, nos termos do art. 139, torna anulável o negócio jurídico. Se não,
pode ser convalidado.
Tomando como base esse parâmetro, o erro leve é o que somente seria percebido e,
portanto, evitado por pessoa de diligência extraordinária, isto é, com grau de atenção
acima do normal, consideradas as circunstâncias do negócio. O erro grosseiro, por sua
vez, é o que poderia ser percebido por pessoa com diligência abaixo do normal, ou seja,
que seria evitado por pessoa com nível de atenção aquém do ordinário, consideradas as
circunstâncias do negócio. Dito de outra forma, o erro grosseiro é o que decorreu de uma
grave inobservância de um dever de cuidado, isto é, que foi praticado com culpa grave.
(TCU, Acórdão nº 2.391/2018, Plenário, Relator Min. Benjamin Zymler, julgamento em
17/10/2018)
Neste sentido, ainda, vale mencionar o artigo 12, § 1º, do Decreto nº 9.830/19, que, ao
regulamentar a Lei nº 13.655/2018, conceitua o erro grosseiro como “aquele manifesto, evidente e
inescusável praticado com culpa grave, caracterizado por ação ou omissão com elevado grau de
negligência, imprudência ou imperícia”. Busca-se, com isso, reconhecer a possibilidade de erro
pelo gestor público, afastando sua responsabilidade na hipótese de erro escusável.
A interpretação do elemento subjetivo do agente público para fins de responsabilização por
decisões e opiniões técnicas, com efeito, deve observar, também, o disposto no artigo 22 da LINDB,
a considerar os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a
seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados. Exige-se, pois, interpretação pragmática
dos órgãos de controle, tornando-os mais próximos da realidade da Administração Pública quando
da análise do agir dos gestores públicos.
Além disso, com a finalidade de evitar a disfuncionalidade da atuação desta Corte, é
fundamental que se individualizem as condutas dos diferentes agentes, sendo essa uma
exigência legal e doutrinária. A nova lei de licitações – Lei nº 14.133/21 – dispõe no capítulo
pertinente ao controle das contratações, a necessidade de individualização das condutas. In verbis:
Art. 169. As contratações públicas deverão submeter-se a práticas contínuas e
permanentes de gestão de riscos e de controle preventivo, inclusive mediante adoção de
recursos de tecnologia da informação, e, além de estar subordinadas ao controle social,
sujeitar-se-ão às seguintes linhas de defesa:
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[...]
III - terceira linha de defesa, integrada pelo órgão central de controle interno da
Administração e pelo tribunal de contas.
[...]
§ 3º Os integrantes das linhas de defesa a que se referem os incisos I, II e III
do caput deste artigo observarão o seguinte:
I - quando constatarem simples impropriedade formal, adotarão medidas para o seu
saneamento e para a mitigação de riscos de sua nova ocorrência, preferencialmente com
o aperfeiçoamento dos controles preventivos e com a capacitação dos agentes públicos
responsáveis;
II - quando constatarem irregularidade que configure dano à Administração, sem
prejuízo das medidas previstas no inciso I deste § 3º, adotarão as providências
necessárias para a apuração das infrações administrativas, observadas a segregação de
funções e a necessidade de individualização das condutas, bem como remeterão ao
Ministério Público competente cópias dos documentos cabíveis para a apuração dos
ilícitos de sua competência.
Desse modo, a descrição pormenorizada das condutas de cada um dos agentes públicos
envolvidos no processo de licitação é fundamental para a individualização das
responsabilidades, evitando-se que o ordenador de despesas seja um segurador universal,
responsável pela integridade de todo o procedimento. Essa ideia do gestor como um fiador de
tudo que acontece na complexa estrutura administrativa vai na contramão das inovações
legislativas (promovidas, por exemplo, pelas Leis nº 13.655/18 e 14.133/21).
Passo, assim, fixadas tais premissas, a analisar a responsabilidade da jurisdicionada.
No caso em tela, a Sra. Gilda de Queirós Tavares foi signatária da requisição do objeto da
contratação, conforme se lê da CI nº 62/2020, bem como elaborou o projeto básico. Relembre-se
que parcela significativa das irregularidades identificadas nestes autos dizem respeito, justamente,
ao teor do projeto básico, estando caracterizado, pois, o nexo de causalidade entre a conduta da
interessada e as irregularidades que lhe foram imputadas.
Anote-se, como anteriormente já exposto, chama bastante atenção o fato de que o pedido
de contratação de serviços, ocorrido em 23/03/2020, foi formulado no mesmo dia em que obtida
a primeira proposta, no caso, enviada pela Tuise, sendo certo que, no dia seguinte, foi elaborado o
projeto básico e coletadas as demais propostas (no caso em tela, as propostas do Instituto Lagos,
da Sociedade Beneficente Caminho de Damasco e da ABM Saúde, a qual se sagrou vencedora do
procedimento simplificado).
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Causa bastante estranheza o fato de que, antes mesmo de o projeto básico ter sido elaborado
– e, portanto, que os potenciais contratados pudessem ter a exata dimensão da demanda que
a Administração pretendia atender e de que forma este atendimento deveria ocorrer – já
houvesse sido apresentada proposta ou, ainda, que a Secretaria Municipal de Saúde tivesse
condições de consultar os eventuais fornecedores.
Relembre-se que, pelo artigo 7º da Lei Federal nº 8.666/1993 e pelo artigo 18 da Lei Federal
nº 14.133/2021, a elaboração do projeto básico é etapa da contratação pública relacionada à
fase interna, e que antecede logicamente a apresentação das propostas pelos licitantes e/ou
contratados, em se tratando de hipótese de dispensa de licitação, pois esta diz respeito à fase
externa da contratação.
A situação é de tamanha gravidade que, no item 2.2 do projeto básico (fls. 06 do processo
administrativo nº 3.304/2020 e fls. 05 do Anexo 01 da Representação), como antes mencionado, já
consta a escolha do fornecedor André Luis Ribeiro Borges – ABM Saúde. Trata-se, salvo
melhor juízo, de situação inédita: antes mesmo de, por meio do projeto básico, ser definido
de maneira clara o que pretende contratar, a Administração já sabe, de antemão, qual a
melhor proposta irá atender aos seus anseios.
O artigo 65 da Lei Complementar nº 63 de 1990 dispõe que o Tribunal de Contas levará em
conta, na fixação de multas, entre outras condições, as de exercício da função, a relevância da falta,
o grau de instrução do servidor e sua qualificação funcional, bem assim se agiu com dolo ou culpa.
A responsável ocupava o cargo de Diretora Administrativa do principal hospital municipal
do Município de Quissamã, tendo, portanto, relevante função na estruturação da saúde pública
prestada na localidade. Além disso, quanto à relevância da falta, a jurisdicionada elaborou o projeto
básico, bem como requisitou os serviços que foram objeto da contratação. Sua conduta foi
indispensável para a ocorrência das mencionadas ilegalidades.
Embora, nos autos, não constem informações a respeito do grau de instrução do servidor e
sua qualificação funcional, presume-se que, por ter sido nomeado pela Prefeita Municipal de
Quissamã à época dos fatos para ocupar cargo tão relevante na prestação do serviço de saúde
pública municipal, a Sra. Gilda de Queirós Tavares detinha conhecimento técnico e experiência
necessárias para evitar ou determinar a correção das irregularidades identificadas neste feito.
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Quanto ao elemento subjetivo da conduta, as graves irregularidades identificadas
configuram, no mínimo, erro grosseiro da Sra. Gilda de Queirós Tavares, mormente, ao se
considerar que o responsável ocupa cargo relevantíssimo na saúde pública municipal, presumindose, portanto, que detém plenas condições de identificar as falhas ocorridas e prevenir sua
ocorrência.
Não obstante haja elementos suficientes para, desde logo, apenar a responsável face às
irregularidades apuradas, verifico que a notificação que lhe fora encaminhada não apontou mais
uma ilegalidade constatada pelo corpo instrutivo em sua manifestação: indícios de ação
combinada entre contratante e contratado, como exposto ao se tratar da responsabilização
da Sra. Simone Flores Soares de Oliveira Barros e do Sr. Luciano de Almeida Lourenço.
Desta forma, não obstante já presentes elementos suficientes para que a responsável seja
sancionada com a multa prevista no artigo 63, inciso III, da Lei Complementar nº 63/1990,
considerando que esta irregularidade não foi objeto de notificação direcionada à interessada e
possui aptidão para afetar a culpabilidade do agente, entendo necessário seja direcionada nova
notificação à Sra. Gilda de Queirós Tavares para apresentação de razões de defesa face a esta
irregularidade.
(VI)
DOCUMENTO TCERJ Nº 3.858-4/21, APRESENTADO PELO CONTRATADO
Neste momento, teço considerações a respeito do pedido formulado pelo contratado Sr.
André Luís Ribeiro Borges - ABM Saúde para que seja revogada a tutela provisória determinada por
este Tribunal em 09/07/2020, determinando a suspensão dos pagamentos em favor do contratado
(Documento TCERJ nº 3.858-4/21).
Através do referido documento, o contratado prestou esclarecimentos a esta Corte de
Contas, após ter sido cientificado pela Prefeitura Municipal de Quissamã a respeito dos
questionamentos formulados por meio da presente Representação.
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De início, em relação à primeira irregularidade que ensejou a notificação dos responsáveis
Sra. Simone Flores Soares de Oliveira Barros e Sr. Luciano de Almeida Lourenço31, o interessado
informou que a ABM adota o modelo de Sociedade por Contas de Participação, em que os
profissionais da saúde que prestaram serviços junto ao Hospital de Campanha de Quissamã, são
sócios participantes desta sociedade, indicando os artigos 991 a 996 do Código Civil.
A contratada acrescentou que, na sociedade em conta de participação, o sócio participante
integraliza seu capital com sua prestação de serviços profissionais, em contrapartida, recebe
participação dos lucros da atividade exercida pelo sócio ostensivo, que fica à frente e representa o
negócio em relação a terceiros.
Não obstante as informações trazidas aos autos, como bem anotado pela instância técnica,
não foram encaminhados documentos a fim de comprovar o modelo de sociedade adotado pela
ABM Saúde, bem como, em consulta ao site da Receita Federal (www.receita.fazenda.gov.br), ao
emitir o Comprovante de Inscrição e Situação Cadastral da empresa ABM Saúde (CNPJ
32.276.322/0001-54), anexado aos autos em 29/03/2021, verifica-se que a pessoa jurídica está
cadastrada com o código e descrição da natureza jurídica 213-5 - Empresário individual.
Na sequência, em relação à segunda irregularidade32, o contratado indica que houve erro
material quanto às datas de contratação da empresa para montagem da estrutura do Hospital de
Campanha, mencionando a juntada de errata (com alteração da data de contratação) e ART de
engenharia civil, com as datas posteriores a assinatura do contrato administrativo nº 55/2020.
Entretanto, não foi juntado aos autos qualquer documentação comprobatória das alegações.
Além disso, como anteriormente exposto, chama bastante atenção o fato de que o pedido de
contratação de serviços, ocorrido em 23/03/2020, foi formulado no mesmo dia em que obtida a
primeira proposta, no caso, enviada pela Tuise, sendo certo que, no dia seguinte, foi elaborado o
projeto básico e coletadas as demais propostas (no caso em tela, as propostas do Instituto Lagos,
31 Direcionamento da presente contratação, em infringência aos princípios da impessoalidade e moralidade, estampados no art. 37, caput,
da Constituição da República Federativa do Brasil, e ao art. 26, parágrafo único, inciso II da Lei Federal no 8.666/93, ao permitir a
ocorrência das seguintes situações:
a) Participação de empresas que não possuem funcionários registrados, no caso de ANDRÉ LUÍS RIBEIRO BORGES - ABM SAÚDE e
EXTRACLASSE 2.0 EIRELI;
32 Inexistência de sequenciamento lógico dos atos e procedimentos adotados no âmbito do presente processo de contratação. O quadro
com o encadeamento da contratação está colacionado em trecho anterior deste voto.
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da Sociedade Beneficente Caminho de Damasco e da ABM Saúde, a qual se sagrou vencedora do
procedimento simplificado).
Causa bastante estranheza o fato de que, antes mesmo de o projeto básico ter sido elaborado
– e, portanto, que os potenciais contratados pudessem ter a exata dimensão da demanda que
a Administração pretendia atender e de que forma este atendimento deveria ocorrer – já
houvesse sido apresentada proposta ou, ainda, que a Secretaria Municipal de Saúde tivesse
condições de consultar os eventuais fornecedores.
Relembre-se que, pelo artigo 7º da Lei Federal nº 8.666/1993 e pelo artigo 18 da Lei Federal
nº 14.133/2021, a elaboração do projeto básico é etapa da contratação pública relacionada à
fase interna, e que antecede logicamente a apresentação das propostas pelos licitantes e/ou
contratados, em se tratando de hipótese de dispensa de licitação, pois esta diz respeito à fase
externa da contratação.
A situação é de tamanha gravidade que, no item 2.2 do projeto básico, como exposto
diversas vezes ao longo deste voto, já consta a escolha do fornecedor André Luis Ribeiro Borges
– ABM Saúde. Trata-se, salvo melhor juízo, de situação inédita: antes mesmo de, por meio do
projeto básico, ser definido de maneira clara o que pretende contratar, a Administração já
sabe, de antemão, qual a melhor proposta irá atender aos seus anseios.
Em relação à terceira irregularidade que ensejou a notificação dos responsáveis
mencionados33, a contratada informou que houve falta de precisão e projeção assertiva do projeto,
informando que o município foi um dos primeiros a buscar metodologias e ferramentas para
combater a pandemia, ocorrendo erros e acertos, sendo inegável a execução dos serviços conforme
termo de referência, tendo como escopo principal os cuidados e a preservação da vida humana,
mesmo com toda limitação, inexperiência, pânico e incertezas, ocasionadas pelo momento histórico
vivido em março de 2020. Finalizou a interessada afirmando que não houve prejuízo à
administração pública e/ou ausência de assistência aos munícipes da cidade de Quissamã.
Reportando-me novamente a trecho anterior deste voto, além de o interessado não trazer
qualquer documento ou esclarecimento em amparo de suas alegações, especificamente sobre a
subcontratação do serviço de montagem de tenda, o qual foi subcontratado pelo contratado antes
33 Subcontratação do serviço de montagem da estrutura do hospital de campanha, admitida pela Administração, apesar da inexistência
de cláusula prevendo a possibilidade de subcontratação no Contrato nº 55/2020;”
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mesmo de ser feita a requisição do objeto do contrato pela Administração, ainda em
16/03/2020, o item será abordado mais adiante, nos itens “iii.d” e “iii.e”. Neste momento, vale
destacar que a atitude da empresa Andre Luis Ribeiro Borges - ABM Saúde reforça as evidências no
sentido de que houve direcionamento da contratação pública em seu favor.
Na sequência, em relação à quarta irregularidade antes exposta34, o contratado juntou aos
autos a nota fiscal eletrônica nº 7 (Protocolo eletrônico #2211345), no valor de R$ 351.537,11,
datada de 01/04/2020, referente à antecipação de pagamento, prevista em cláusula contratual,
afirmando que não houve retenção de INSS ou qualquer outra retenção de prestação de serviços de
mão-de-obra.
O interessado alegou a possiblidade de o Município de Quissamã ter agido de forma
automática, sob uma demanda exaustiva e excessiva, em meio ao caos ocasionado pela pandemia
do novo coronavírus, e em decorrência deste, havido um possível equívoco de dedução dos tributos
no ato do pagamento. Quanto ao início da prestação de serviços com mão de obra especializada,
esclareceu que a entrega deste serviço foi solicitada através do Ofício 120/2020, enviado por email, a partir da identificação do primeiro caso de infecção pelo vírus, conforme cláusula contratual.
Como antes mencionado, acompanhando a proposição do corpo instrutivo e do Parquet
Especial, entendo que as razões trazidas podem prosperar, na medida em que a retenção de ISS se
deu, tão somente, em relação aos valores adiantados a título de aquisição de bens, inexistindo
desrespeito à Cláusula 4.1 do Contrato nº 055/2020, que dispõe que a antecipação de pagamento
não se aplica aos valores pertinentes à mão-de-obra, tampouco ao ofício de 10/04/2020, que indica
que só houve disponibilização de mão de obra a partir da mencionada data, em que houve a
confirmação do primeiro caso de contágio dentro do Município de Quissamã.
Na sequência, no que tange à quinta irregularidade35, foi esclarecido que foi juntado aos
autos, pela contratada, em 30/07/2020 (Documento TCERJ nº 16.003-2/20), proposta com valor
errado, ocasionada por erro material. A interessada encaminhou cópia da proposta juntada ao
processo de contratação, no valor de R$ 2.126.094,33 (Protocolo eletrônico #2211344), indicando
34 Antecipação de pagamento de R$ 351.537,11, em 01.04.20, referente à mão-de-obra (retenção de INSS na Ordem de Pagamento do
empenho 578/20) em desacordo à cláusula 4.1 do Contrato nº 055/20, bem como ao documento de 10.04.20, que menciona que
houve disponibilização de mão-de-obra a partir da mencionada data;”
35 Contratação no valor total de R$ 2.126.094,33, em divergência com a planilha (cotação) encaminhada pelo empresário individual
ANDRÉ LUÍS RIBEIRO BORGES - ABM SAÚDE, datada de 24.03.20, que apresentou o valor total de R$ 2.117.094,33, em violação ao
Princípio da Economicidade, previsto no art. 70 da Constituição Federal;
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que o valor confere com o valor total do contrato e possui o menor preço, atendendo aos princípios
da vantajosidade e economicidade.
Acompanhando a proposição da instância técnica, como antes exposto, entendo que as
razões devem prosperar. Conforme esclarecimento encaminhado pelo empresário individual André
Luís Ribeiro Borges - ABM Saúde (Documento TCERJ nº 003.858-4/21), a proposta juntada aos
autos pela contratada em 30/07/2020 (Documento TCERJ nº 16.003- 2/20), apresentou o valor
errado, tratando-se de erro material. A interessada encaminhou cópia da proposta juntada ao
processo de contratação, no valor de R$ 2.126.094,33 (Protocolo eletrônico #2211344), indicando
que o valor confere com o valor total do contrato.
Em conclusão, compreendo que os esclarecimentos do contratado podem prosperar em
parte. Contudo, diante dos fortíssimos indícios de existência de ação combinada entre contratado e
contratante, anteriormente narrados, entendo necessária a notificação do contratado empresário
individual André Luís Ribeiro Borges - ABM Saúde face a esta irregularidade, mormente, ao se
considerar a possibilidade de aplicação de sanções ao contratado na hipótese.
Além disso, de modo a preservar a segurança jurídica e prestigiar a proteção ao patrimônio
público, entendo que a análise a respeito do pleito de revogação da tutela provisória concedida em
09/07/2020 deverá ser sobrestada, aguardando-se a complementação da instrução processual
para que se possa verificar se houve, de fato, o cumprimento integral do objeto do contrato
celebrado entre as partes.
(VI)
INDÍCIOS DE AÇÃO COMBINADA ENTRE CONTRATANTE E CONTRATADO
A interpretação sistemática dos elementos de convicção colhidos ao longo do processo
demonstra haver indícios de ocorrência de ação combinada entre contratante e contratado, de
modo a direcionar a contratação direta em favor do empresário individual André Luís Ribeiro
Borges – ABM Saúde. A relevância de se identificar a ocorrência de ação combinada reside na
possibilidade de ser aplicada sanção não apenas aos agentes públicos responsáveis pelo ilícito,
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como, também, ao particular contratado, evitando-se que obtenha vantagem em razão de sua
própria torpeza.
Cumpre definir, neste momento, o que se pode entender como ação combinada: trata-se do
ajuste entre agentes públicos e particulares com vistas a frustrar a competitividade do
procedimento licitatório e/ou da contratação pública, conferindo vantagem indevida a um ou
alguns dos licitantes, ou a atuação com vistas a beneficiar ilicitamente determinado agente privado
por meio de contratação direta, seja através de dispensa, seja através de inexigibilidade de licitação.
A ação combinada, com efeito, se insere ao lado de outras práticas anticoncorrenciais
identificadas em licitações, tais como, a título de exemplo, a ação combinada entre licitantes, o “jogo
de planilhas”, cartel, dumping, trustes, dentre outros. Estas condutas ilícitas buscam, ao fim e ao
cabo, frustrar a competitividade de procedimentos licitatórios, para que agentes econômicos
privados obtenham vantagens indevidas das mais diversas no bojo das contratações públicas.
Para a configuração da ação combinada, na esteira da jurisprudência do TCU, não é
necessária a existência de provas cabais a respeito de sua ocorrência, o que, no mais das
vezes, é de difícil caracterização. A ocorrência de indícios variados que convirjam neste sentido
já se afigura suficiente para ensejar o chamamento dos responsáveis e sua eventual punição36, caso
as razões de defesa não sejam capazes de elidir os elementos de convicção coletados ao longo da
instrução processual.
É importante destacar que a obtenção de vantagem pecuniária por parte do
contratado ou, mesmo, que venha a ser ele o contratado pela Administração, é prescindível
para caracterizar sua responsabilidade, considerando que a mera participação em ação
combinada, por si só, já caracteriza ilícito em face da Administração Pública, sendo aplicável, por
analogia, o entendimento do TCU a respeito da participação de empresas em fraudes a
procedimentos licitatórios37.
36 A existência de indícios variados que convirjam no sentido de evidenciar ação combinada entre empresas e gestores públicos com o
objetivo de frustrar certames licitatórios constituem prova suficiente para ensejar a punição dos envolvidos.
Acórdão 1732/2015-Plenário | Relator: MARCOS BEMQUERER
ÁREA: Direito Processual | TEMA: Prova (Direito) | SUBTEMA: Indício
Outros indexadores: Fraude, Ação combinada, Licitação
37 A participação em fraude, independentemente do recebimento de qualquer benefício pela empresa, constitui fundamento para a
declaração de sua inidoneidade (art. 46 da Lei 8.443/1992) .
Acórdão 2374/2015-Plenário | Relator: ANDRÉ DE CARVALHO
ÁREA: Responsabilidade | TEMA: Declaração de inidoneidade | SUBTEMA: Requisito
Outros indexadores: Fraude, Favorecimento, Desnecessidade, Participação
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No caso concreto, como primeiro indício da ocorrência de ação combinada, exsurge o fato
de que a subcontratação do serviço de montagem do Hospital de Campanha ocorreu antes mesmo
de ser feita a requisição do objeto pela Administração que deu origem ao Contrato nº
055/2020, que ocorreu ainda em 16/03/2020. Relembre-se que o pedido de contratação dos
serviços ocorreu em 23/03/2020, nos termos da CI 62/2020.
Além disso, como apontado nos itens anteriores, ao se analisar a responsabilidade da Sra.
Simone Flores Soares de Oliveira Barros, do Sr. Luciano de Almeida Lourenço e da Sra. Gilda de
Queirós Tavares, no item 2.2 do projeto básico (fl. 05 do processo administrativo nº 3.304/2020 e
fl. 06 do Anexo 01 da Representação), já consta a escolha do fornecedor André Luis Ribeiro
Borges – ABM Saúde.
Diante de tais indícios fortíssimos de ocorrência de ação combinada, como mencionado
anteriormente, faz-se necessária a notificação da Sra. Simone Flores Soares de Oliveira Barros, do
Sr. Luciano de Almeida Lourenço, da Sra. Gilda de Queirós Tavares e do empresário individual
André Luís Ribeiro Borges – ABM Saúde para apresentarem razões de defesa face a tal
irregularidade.
(VIII)
SÍNTESE CONCLUSIVA DO VOTO
Em apertadíssima síntese, compreendo deva ser conferido o seguinte encaminhamento a
este processo:
i. Acolhimento parcial das razões de defesa apresentadas pela Sra. Simone Flores
Soares de Oliveira Barros, Secretária Municipal de Saúde de Quissamã à época;
ii. Acolhimento parcial das razões de defesa apresentadas pelo Sr. Luciano de Almeida
Lourenço, Chefe de Gabinete da Prefeitura Municipal de Quissamã;
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iii. Não acolhimento das razões de defesa apresentadas pela Sra. Gilda de Queirós
Tavares, Diretora Administrativa do Hospital Municipal Mariana Maria de Jesus;
iv. Ciência ao plenário dos esclarecimentos prestados pelo empresário individual
André Luís Ribeiro Borges – ABM Saúde;
v. Notificação dos responsáveis acima elencados para apresentar razões de defesa face
aos indícios de ação combinada entre contratante e contratado;
vi. Comunicação à Prefeita Municipal de Quissamã e à Secretária Municipal de Saúde
de Quissamã para apresentar esclarecimentos e encaminhar documentos a respeito
do cumprimento integral do Contrato nº 055/2020 por parte do contratado, bem
como sobre a economicidade dos valores adotados na contratação;
vii. Retorno dos autos ao Gabinete da Conselheira-Relatora.
Desta forma, coloco-me PARCIALMENTE DE ACORDO com o corpo instrutivo e com o
Ministério Público Especial, residindo minha divergência no sobrestamento da aplicação de
multa aos interessados, como também por não acompanhar, nesta fase processual, a
sugestão de provimento parcial da representação e de declaração de ilegalidade do ajuste,
bem como pela necessidade de reabertura do contraditório face aos indícios de ação
combinada entre contratante e contratado. Desse modo,
VOTO:
I – pela CIÊNCIA ao plenário dos esclarecimentos prestados pelo empresário individual André Luís
Ribeiro Borges – ABM Saúde;
II – pelo ACOLHIMENTO PARCIAL das razões de defesa apresentadas pela Sra. Simone Flores
Soares de Oliveira Barros, Secretária Municipal de Saúde de Quissamã à época;
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III – pelo ACOLHIMENTO PARCIAL das razões de defesa apresentadas pelo Sr. Luciano de Almeida
Lourenço, Chefe de Gabinete da Prefeitura Municipal de Quissamã;
IV – pelo NÃO ACOLHIMENTO das razões de defesa apresentadas pela Sra. Gilda de Queirós
Tavares, Diretora Administrativa do Hospital Municipal Mariana Maria de Jesus;
V – pela NOTIFICAÇÃO, na forma regimental, da Sra. Simone Flores Soares de Oliveira Barros,
Secretária Municipal de Saúde de Quissamã à época, para apresentar RAZÕES DE DEFESA,
comprovada por meio de documentos, se for o caso, em razão dos indícios de ação combinada entre
contratante e contratado na formalização do Contrato nº 055/2020, celebrado entre ABM Saúde e
a Prefeitura Municipal de Quissamã;
VI – pela NOTIFICAÇÃO, na forma regimental, ao Sr. Luciano de Almeida Lourenço, Chefe de
Gabinete da Prefeitura Municipal de Quissamã, para apresentar RAZÕES DE DEFESA, comprovada
por meio de documentos, se for o caso, em razão dos indícios de ação combinada entre contratante
e contratado na formalização do Contrato nº 055/2020, celebrado entre ABM Saúde e a Prefeitura
Municipal de Quissamã;
VII – pela NOTIFICAÇÃO, na forma regimental, à Sra. Gilda de Queirós Tavares, Diretora
Administrativa do Hospital Municipal Mariana Maria de Jesus, para apresentar RAZÕES DE
DEFESA, comprovada por meio de documentos, se for o caso, em razão dos indícios de ação
combinada entre contratante e contratado na formalização do Contrato nº 055/2020, celebrado
entre ABM Saúde e a Prefeitura Municipal de Quissamã;
VIII – pela NOTIFICAÇÃO, na forma regimental, ao empresário individual André Luis Ribeiro
Borges – ABM Saúde, para apresentar RAZÕES DE DEFESA, comprovada por meio de documentos,
se for o caso, em razão dos indícios de ação combinada entre contratante e contratado na
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formalização do Contrato nº 055/2020, celebrado entre ABM Saúde e a Prefeitura Municipal de
Quissamã;
IX – pela COMUNICAÇÃO à Prefeita Municipal de Quissamã, na forma regimental, para que
apresente esclarecimentos e encaminhe documentos a respeito do cumprimento integral do
Contrato nº 055/2020 por parte do contratado, bem como sobre a economicidade dos valores
adotados na contratação;
X – pela COMUNICAÇÃO à Secretária Municipal de Saúde, na forma regimental, para que apresente
esclarecimentos e encaminhe documentos a respeito do cumprimento integral do Contrato nº
055/2020 por parte do contratado, bem como sobre a economicidade dos valores adotados na
contratação;
XI – findas as providências supra, pelo RETORNO dos autos ao Gabinete da Conselheira-Substituta
Andrea Siqueira Martins.
GC-06,
MARIANNA M. WILLEMAN
CONSELHEIRA-RELATORA
Documento assinado digitalmente
Assinado Digitalmente por: MARIANNA MONTEBELLO
WILLEMAN:07078276710
Data: 2021.05.18 17:04:46 -03:00
Razão: Processo 218800-8/2020. Para verificar a autenticidade
acesse http://www.tcerj.tc.br/valida/. Código: 6F69-0656-E909-
454E-B586-6656-FA6B-E825
Local: TCERJ
03/04/2021 FURNA DA ONÇA 2: A SUSPEITA PROXIMIDADE ENTRE O CHEFE DE GABINETE DO GOVERNO MUNICIPAL E UM EMPRE…
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POLÍTICA TRANSPARÊNCIA
A
Operação Furna da Onça foi uma operação
deagrada pela Polícia Federal em 2018. A ação
foi um desdobramento da Operação Lava Jato no
Estado do Rio de Janeiro, e teve como objetivo
investigar a participação de Deputados Estaduais em
FURNA DA ONÇA 2: A SUSPEITA
PROXIMIDADE ENTRE O CHEFE DE
GABINETE DO GOVERNO MUNICIPAL E
UM EMPRESÁRIO CAMPISTA COM MAIS
DE R$ 4 MILHÕES EM CONTRATOS COM
A PREFEITURA DE QUISSAMÃ
POR: REDAÇÃO JORNAL QUISSAMÃ / EM: 20 DE MAIO DE 2020 / CATEGORIA:
POLÍTICA
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COM 52% DOS VOTOS,
FÁTIMA PACHECO É
REELEITA PREFEITA DE
QUISSAMÃ
DESMASCARADO!
PROVAMOS PORQUE O
JORNALISTA ANDRÉ
CABRAL, DO “BLOG DO
CABRAL”, É UM DOS
MAIORES PRODUTORES
DE FAKE NEWS DA REGIÃO
IMPUGNADOS: SIMONE
FLORES (DEM), EXSECRETÁRIA DE SAÚDE DA
GESTÃO DA PREFEITA
FÁTIMA PACHECO, E
CALICO (REPUBLICANOS),
VEREADOR DA BASE DO
GOVERNO, SOFREM UMA
BRUTAL IMPUGNAÇÃO DA
JUSTIÇA ELEITORAL
VICE CONDENADO:
MARCELO BATISTA,
CANDIDATO A VICE NA
CHAPA DA PREFEITA
FÁTIMA PACHECO, POSSUI
CONDENAÇÃO
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03/04/2021 FURNA DA ONÇA 2: A SUSPEITA PROXIMIDADE ENTRE O CHEFE DE GABINETE DO GOVERNO MUNICIPAL E UM EMPRE…
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um esquema de corrupção, lavagem de dinheiro e
loteamento de cargos públicos em órgãos do Governo
do Estado. De acordo com delações, um grupo de
parlamentares recebia uma quantia do grupo político do
ex-Governador Sérgio Cabral em troca de apoio
parlamentar, em valores que variavam de R$ 20 mil a R$
100 mil por mês.
O nome “Furna da Onça” faz referência a uma sala
localizada ao lado do plenário da ALERJ utilizada por
parlamentares para reuniões curtas entre as sessões,
para conversas e encontros particulares. A sala cou
conhecida como “Furna da Onça” porque os assuntos
eram discutidos de forma acalorada. Em dezembro de
2018, o Ministério Público Federal protocolou no TRF da
2ª Região uma denúncia contra 29 pessoas suspeitas
de corrupção, lavagem de dinheiro e organização
criminosa a partir das investigações da operação. Entre
os denunciados, estavam: 10 Deputados Estaduais; o exGovernador Sérgio Cabral; ex-Secretários Estaduais;
atuais e ex-Assessores de Gabinetes da ALERJ.
Agora, parece que Quissamã também tem uma espécie
de “Furna da Onça” local. E a Onça daqui atende pelo
nome de Luciano Lourenço, Chefe de Gabinete da
Prefeita Fátima Pacheco e principal Ordenador de
Despesas da Prefeitura de Quissamã, fato facilmente
observado em todos os Extratos Contratuais publicados
pelo município que sempre contém sua assinatura. Ele é
tido como a “iminência parda” do governo. Luciano é
conhecido, há muito tempo, pela alcunha de “Cabeça de
Onça”, apelido que carrega desde o tempo de início de
militância no Partido dos Trabalhadores.
Já publicamos aqui no Site sobre o contrato
emergencial que a Prefeitura de Quissamã rmou com a
empresa ANDRÉ LUIS RIBEIRO BORGES, sem licitação,
TRANSITADA EM JULGADO
POR IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA E
DESVIO DE DINHEIRO
PÚBLICO
O REI DO GADO:
SOBRINHO DA PREFEITA
DE QUISSAMÃ USA
INFLUÊNCIA DA
PREFEITURA, INVADE
PROPRIEDADE, AMEAÇA
PROPRIETÁRIO DE MORTE
E NEGOCIA TERRAS E
GADO COM DINHEIRO
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03/04/2021 FURNA DA ONÇA 2: A SUSPEITA PROXIMIDADE ENTRE O CHEFE DE GABINETE DO GOVERNO MUNICIPAL E UM EMPRE…
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no valor de R$ 2,1 milhões para construção de um
Hospital de Campanha:
E também já publicamos alguns detalhes intrigantes
dessa empresa, que possui mais duas outras empresas
similares funcionando no mesmo endereço:
O empresário campista André Luis Ribeiro Borges,
possui mais de R$ 4 milhões em contratos com a
Prefeitura de Quissamã. Só em 2018, uma de suas
empresas obteve do Fundo Municipal de Saúde dois
termos de reconhecimento de dívidas que somam mais
PREFEITURA DE QUISSAMÃ CELEBRA
CONTRATO EMERGENCIAL DE R$ 2
MILHÕES SEM LICITAÇÃO DURANTE
A PANDEMIA
Estamos vivendo tempos
difíceis por causa da pandemia
da COVID-19, que trouxe junto
profundos problemas sanitários
e econômicos para a
população. Durante crises
pandêmicas como essa, os
governos podem estabelecer o Estado de Calamidade
Pública, condição crítica que é declarada quando estiver
instalada uma situação de danos a saúde e Continue
SURGEM NOVAS INFORMAÇÕES
SOBRE A EMPRESA DO CONTRATO
EMERGENCIAL MILIONÁRIO DA
PREFEITURA DE QUISSAMÃ
Já publicamos aqui no Jornal Quissamã o contrato
emergencial firmado na pandemia entre a Prefeitura de
Quissamã e a empresa ANDRÉ LUIS RIBEIRO BORGES (nome
de fantasia ABM Saúde), CNPJ 32.276.322/0001-54, no valor
de R$ 2.126.094,33, para construção do Hospital de
Campanha para ser usado durante a pandemia do
Coronavírus. … Continue lendo Ler mais…
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03/04/2021 FURNA DA ONÇA 2: A SUSPEITA PROXIMIDADE ENTRE O CHEFE DE GABINETE DO GOVERNO MUNICIPAL E UM EMPRE…
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de R$ 1,8 milhões, também obtidos sem nenhum
processo de licitação.
.
ENCONTRO MISTERIOSO E POUCO REPUBLICANO
Em uma manhã agradável de sol ameno em Campos
dos Goytacazes, um encontro discreto ocorria em uma
famosa e luxuosa cafeteria da Pelinca, bairro nobre e
metro quadrado mais caro da cidade.
Luciano Lourenço, Chefe de Gabinete e Ordenador de
Despesas da Prefeitura de Quissamã e André Luis
Ribeiro Borges, empresário com milhões em contratos
com o município, se encontravam para um café, em uma
reunião que durou em torno de uma hora.
Luciano portava um maço de documentos, alguns
claramente se observava o timbre e o brasão da
Prefeitura de Quissamã. A palavra “Saúde” foi repetida,
em alto e bom som, reiteradamente. Em dado momento,
pareciam fazer algumas contas. Pediram capuccinos
com chocolate suíço e alguns croissants. Deram boas
risadas, pareciam demonstrar grande intimidade. Depois
do encontro, caminharam juntos até a saída do
estabelecimento e seguiram seus caminhos.
Cerca de 4 (quatro) meses após esse encontro, a
Prefeitura de Quissamã contratava, sem licitação, a
empresa de André Luis Ribeiro Borges para construir um
Hospital de Campanha na cidade por um valor
milionário, e tendo Luciano Lourenço como ordenador
da despesa.
Diante disso tudo, a óbvia pergunta que não podemos
deixar de fazer é: Por que, o Chefe de Gabinete da
Prefeitura de Quissamã, teve um encontro, fora da
03/04/2021 FURNA DA ONÇA 2: A SUSPEITA PROXIMIDADE ENTRE O CHEFE DE GABINETE DO GOVERNO MUNICIPAL E UM EMPRE…
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agenda ocial, em Campos dos Goytacazes, com um
empresário que tem contratos milionários com o
município e que ele próprio autoriza os pagamentos?
Essa resposta, infelizmente, talvez apenas os
frequentadores da Furna da Onça Quissamaense
possam nos dar.
.
.
03/04/2021 FURNA DA ONÇA 2: A SUSPEITA PROXIMIDADE ENTRE O CHEFE DE GABINETE DO GOVERNO MUNICIPAL E UM EMPRE…
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03/04/2021 FURNA DA ONÇA 2: A SUSPEITA PROXIMIDADE ENTRE O CHEFE DE GABINETE DO GOVERNO MUNICIPAL E UM EMPRE…
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U
m meteoro se abateu sobre a Prefeitura de
Quissamã na última quinta-feira, 09/07/2020,
estremecendo o governo municipal. O Tribunal de
Contas do Estado do Rio de Janeiro (TCE-RJ), através do
processo n° 218.800-8/20, após uma representação de
NA MIRA DA JUSTIÇA: TRIBUNAL DE
CONTAS APONTA IRREGULARIDADES
NO CONTRATO DO HOSPITAL DE
CAMPANHA DE QUISSAMÃ, E
COMUNICA AO MINISTÉRIO PÚBLICO
FEDERAL E ESTADUAL
POR: REDAÇÃO JORNAL QUISSAMÃ / EM: 13 DE JULHO DE 2020 / CATEGORIA:
POLÍTICA, SAÚDE
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COM 52% DOS VOTOS,
FÁTIMA PACHECO É
REELEITA PREFEITA DE
QUISSAMÃ
DESMASCARADO!
PROVAMOS PORQUE O
JORNALISTA ANDRÉ
CABRAL, DO “BLOG DO
CABRAL”, É UM DOS
MAIORES PRODUTORES
DE FAKE NEWS DA REGIÃO
IMPUGNADOS: SIMONE
FLORES (DEM), EXSECRETÁRIA DE SAÚDE DA
GESTÃO DA PREFEITA
FÁTIMA PACHECO, E
CALICO (REPUBLICANOS),
VEREADOR DA BASE DO
GOVERNO, SOFREM UMA
BRUTAL IMPUGNAÇÃO DA
JUSTIÇA ELEITORAL
VICE CONDENADO:
MARCELO BATISTA,
CANDIDATO A VICE NA
CHAPA DA PREFEITA
FÁTIMA PACHECO, POSSUI
CONDENAÇÃO
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03/04/2021 NA MIRA DA JUSTIÇA: TRIBUNAL DE CONTAS APONTA IRREGULARIDADES NO CONTRATO DO HOSPITAL DE CAMPANH…
jornalquissama.com/index.php/2020/07/13/na-mira-da-justica-tribunal-de-contas-aponta-irregularidades-no-contrato-do-hospital-de-campanha-de… 2/6
ofício (por iniciativa própria) da Secretaria Geral de
Controle Externo do órgão, identicou inúmeras
irregularidades no Contrato n° 55/2020, referente ao
Hospital de Campanha de Quissamã, construído em
caráter emergencial e sem licitação, como medida no
controle da pandemia de Covid-19 na cidade. O contrato
milionário foi assinado com a empresa ABM SAÚDE, do
empresário campista André Luiz Ribeiro Borges, no valor
de R$ 2.126.094,33 (dois milhões, cento e vinte e seis
mil, noventa e quatro reais e trinta e três centavos).
Dentre as irregularidades identicadas pelo TCE, estão:
Falta de justicativa para o quantitativo contratado; Falta
de descrição detalhada dos materiais contratados;
Propostas apresentadas antes do pedido de
contratação; Cotação de preços entregues “em mãos”;
Cotações apresentadas no mesmo dia que foram
consultadas, mesmo diante de um projeto complexo;
Falta de exigência de capacidade técnica da empresa
vencedora, que funcionava há pouco mais de 1 (um) ano
quando foi contratada; Terceirização do serviço de
montagem da estrutura não previsto no contrato, e que
foi subcontratada antes da própria assinatura do
contrato (sinalizando que a ABM SAÚDE parecia esperar
pelo serviço); e previsão contratual de antecipação
parcial do pagamento, sob justicativa genérica e sem
qualquer garantia de prestação do serviço pela empresa
contratada, na qual R$ 1.869.861,29 já foram pagos,
faltando apenas R$ 256.233,04 a serem quitados.
A Prefeitura de Quissamã já recebeu, somente em 2020,
mais de R$ 5 milhões em transferência de recursos do
Governo Federal e Estadual apenas para o combate da
Covid-19.
.
TRANSITADA EM JULGADO
POR IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA E
DESVIO DE DINHEIRO
PÚBLICO
O REI DO GADO:
SOBRINHO DA PREFEITA
DE QUISSAMÃ USA
INFLUÊNCIA DA
PREFEITURA, INVADE
PROPRIEDADE, AMEAÇA
PROPRIETÁRIO DE MORTE
E NEGOCIA TERRAS E
GADO COM DINHEIRO
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03/04/2021 NA MIRA DA JUSTIÇA: TRIBUNAL DE CONTAS APONTA IRREGULARIDADES NO CONTRATO DO HOSPITAL DE CAMPANH…
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PREFEITA, CHEFE DE GABINETE E EX-SECRETÁRIA DE
SAÚDE SÃO INTIMADOS
Dentre as pessoas que o Tribunal de Contas intimou
para prestar esclarecimentos, estão a Prefeita Fátima
Pacheco, o Chefe de Gabinete Luciano Lourenço e a ExSecretária de Saúde Simone Flores.
O TCE solicitou da Prefeitura e dos envolvidos, uma
série de documentos comprobatórios referente a
especicações de materiais, carga horária dos
prossionais, estrutura locada, infraestrutura elétrica,
capacidade técnica operacional, justicativa para
antecipação de pagamento e comprovação dos serviços
prestados.
A Corte está investigando, dentre outras coisas, se
houve alguma fraude na dispensa para favorecer a
empresa contratada; se os equipamentos fornecidos
(como respiradores por exemplo) eram adequados à
pacientes com Coronavírus; se houve superfaturamento
nos preços praticados e por que o Chefe de Gabinete
atua como Ordenador de Despesas, assinando e
autorizando pagamentos no lugar da Prefeita.
Em maio deste ano, o Jornal Quissamã já havia
publicado, com exclusividade, um agrante de uma
suspeita proximidade entre o Chefe de Gabinete,
Luciano Lourenço, com o empresário André Luiz Borges,
em uma famosa cafeteria de Campos dos Goytacazes
(Leia aqui).
Após a Secretaria de Controle Externo do TCE identicar
as irregularidades, a Conselheira Andrea Siqueira
Martins, concedeu Tutela de Urgência, para que a
Prefeitura de Quissamã suspenda imediatamente os
pagamentos da ABM SAÚDE, e encaminhou todas as
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03/04/2021 NA MIRA DA JUSTIÇA: TRIBUNAL DE CONTAS APONTA IRREGULARIDADES NO CONTRATO DO HOSPITAL DE CAMPANH…
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irregularidades encontradas para o Ministério Público
Federal e Ministério Público do Estado do Rio de
Janeiro.
Leia a íntegra da decisão: Decisão TCE – Hospital de
Campanha de Quissamã.
.
03/04/2021 NA MIRA DA JUSTIÇA: TRIBUNAL DE CONTAS APONTA IRREGULARIDADES NO CONTRATO DO HOSPITAL DE CAMPANH…
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DE CAMPANHA NO AUGE DA PANDEMIA
03/04/2021 NA MIRA DA JUSTIÇA: TRIBUNAL DE CONTAS APONTA IRREGULARIDADES NO CONTRATO DO HOSPITAL DE CAMPANH…
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PROJETO DE LEI QUE ENDURECE PUNIÇÃO A SERVIDORES
QUE SE MANIFESTAREM CONTRA GOVERNANTES
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03/04/2021 PREFEITURA DE QUISSAMÃ CELEBRA CONTRATO EMERGENCIAL DE R$ 2 MILHÕES SEM LICITAÇÃO DURANTE A PAND…
jornalquissama.com/index.php/2020/04/24/prefeitura-de-quissama-celebra-contrato-emergencial-de-r-2-milhoes-sem-licitacao-durante-a-pandemia/ 1/4
HOME CIDADE CULTURA DIVERSÃO ESPORTES GERAL POLÍCIA
POLÍTICA TRANSPARÊNCIA
Estamos vivendo tempos difíceis por causa da
pandemia da COVID-19, que trouxe junto profundos
problemas sanitários e econômicos para a população.
Durante crises pandêmicas como essa, os governos
podem estabelecer o Estado de Calamidade Pública,
condição crítica que é declarada quando estiver
PREFEITURA DE QUISSAMÃ CELEBRA
CONTRATO EMERGENCIAL DE R$ 2
MILHÕES SEM LICITAÇÃO DURANTE A
PANDEMIA
POR: REDAÇÃO JORNAL QUISSAMÃ / EM: 24 DE ABRIL DE 2020 / CATEGORIA:
GERAL, TRANSPARÊNCIA
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FLORES (DEM), EXSECRETÁRIA DE SAÚDE DA
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03/04/2021 PREFEITURA DE QUISSAMÃ CELEBRA CONTRATO EMERGENCIAL DE R$ 2 MILHÕES SEM LICITAÇÃO DURANTE A PAND…
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instalada uma situação de danos a saúde e aos serviços
públicos.
Durante o estado de calamidade pública, os gestores
possuem dispositivos mais exíveis e menos
burocráticos para gastos, compras e aquisição de
serviços, pois estes podem ser feitos com dispensa de
licitação em caráter de urgência. No entanto, é preciso
car sempre alerta para garantir que nossos
governantes não gastem dinheiro público de forma
desenfreada e ineciente.
A prefeitura de Quissamã publicou, em 18/04/2020, o
decreto nº 2830/2020, estabelecendo Estado de
Calamidade Pública no município, e atualizando as
medidas para o enfrentamento da propagação do
Coronavírus. E nesse contexto, a Prefeitura celebrou o
Contrato Emergencial da Saúde n° 055/2020 referente à
dispensa de licitação n° 017/2020, no valor de R$
2.126.094,33 com a empresa ANDRE LUIS RIBEIRO
BORGES.
O contrato seria para a construção de um Hospital de
Campanha na cidade, que tem 3 casos de Covid-19
conrmados até o momento, porém, o contrato não está
disponível no Portal da Transparência da Prefeitura de
Quissamã. Isso fere a Lei 13.979/20, que exige a
imediata prestação de contas de todas as contratações
e aquisições realizadas sem licitação durante a
pandemia. Dessa forma, ainda não é possível informar a
quantidade de leitos, respiradores e outros
equipamentos médicos adquiridos no referido contrato,
bem como avaliar se os valores estão de acordo com os
praticados no mercado.
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03/04/2021 PREFEITURA DE QUISSAMÃ CELEBRA CONTRATO EMERGENCIAL DE R$ 2 MILHÕES SEM LICITAÇÃO DURANTE A PAND…
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R$ 200 DE AUXÍLIO PARA OS ALUNOS DA REDE MUNICIPAL
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03/04/2021 PREFEITURA DE QUISSAMÃ CELEBRA CONTRATO EMERGENCIAL DE R$ 2 MILHÕES SEM LICITAÇÃO DURANTE A PAND…
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03/04/2021 PREFEITURA DE QUISSAMÃ FECHA HOSPITAL DE CAMPANHA NO AUGE DA PANDEMIA – Jornal Quissamã
jornalquissama.com/index.php/2020/07/12/prefeitura-de-quissama-fecha-hospital-de-campanha-no-auge-da-pandemia/ 1/3
HOME CIDADE CULTURA DIVERSÃO ESPORTES GERAL POLÍCIA
POLÍTICA TRANSPARÊNCIA
A Prefeitura de Quissamã fechou, desde o começo deste
mês de Julho, o polêmico Hospital de Campanha
inaugurado no nal de Abril. Envolto em várias
denúncias, que vão desde falta de transparência no
contrato rmado com a empresa ABM SAÚDE, do
empresário campista André Luiz Ribeiro Borges, até
íntimas e estranhas relações de proximidade entre o
PREFEITURA DE QUISSAMÃ FECHA
HOSPITAL DE CAMPANHA NO AUGE DA
PANDEMIA
POR: REDAÇÃO JORNAL QUISSAMÃ / EM: 12 DE JULHO DE 2020 / CATEGORIA:
SAÚDE
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Ordenador de Despesas do município, Luciano
Lourenço, com o referido empresário.
O Hospital, que tinha capacidade para 10 (dez) leitos,
funcionou por 03 (três) meses, e foi inaugurado em um
contexto onde a cidade de Quissamã tinha
pouquíssimos casos de Covid-19: apenas 08 (oito)
casos conrmados, 15 (quinze) casos suspeitos e
nenhum óbito.
Hoje, a realidade é bem diferente. O município tem, nada
mais nada menos, que 235 (duzentos e trinta e cinco)
casos conrmados, 32 (trinta e dois) casos suspeitos e
08 (oito) óbitos.
Portanto, no momento em que a pandemia atinge o seu
auge, e a demanda hospitalar por conta do novo
Coronavírus tende a aumentar, a Prefeitura encerra as
atividades do Hospital de Campanha.
Entramos em contato com a Prefeitura Municipal de
Quissamã para perguntar qual seria a lógica de investir
milhões para montar um hospital de campanha quando
a cidade tinha poucos casos de Covid-19, e removê-lo
quando a cidade está com muitos casos, mas não
obtivemos resposta.
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PAGAMENTO DA QUARTA PARCELA DO CARTÃO
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APONTA IRREGULARIDADES NO CONTRATO DO HOSPITAL DE
CAMPANHA DE QUISSAMÃ, E COMUNICA AO MINISTÉRIO
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03/04/2021 SURGEM NOVAS INFORMAÇÕES SOBRE A EMPRESA DO CONTRATO EMERGENCIAL MILIONÁRIO DA PREFEITURA DE …
jornalquissama.com/index.php/2020/05/11/surgem-novas-informacoes-sobre-a-empresa-do-contrato-emergencial-milionario-da-prefeitura-de-qu… 1/13
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Já publicamos aqui no Jornal Quissamã o contrato
emergencial rmado na pandemia entre a Prefeitura de
Quissamã e a empresa ANDRÉ LUIS RIBEIRO BORGES
SURGEM NOVAS INFORMAÇÕES SOBRE
A EMPRESA DO CONTRATO
EMERGENCIAL MILIONÁRIO DA
PREFEITURA DE QUISSAMÃ
POR: REDAÇÃO JORNAL QUISSAMÃ / EM: 11 DE MAIO DE 2020 / CATEGORIA:
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jornalquissama.com/index.php/2020/05/11/surgem-novas-informacoes-sobre-a-empresa-do-contrato-emergencial-milionario-da-prefeitura-de-qu… 2/13
(nome de fantasia ABM Saúde), CNPJ 32.276.322/0001-
54, no valor de R$ 2.126.094,33, para construção do
Hospital de Campanha para ser usado durante a
pandemia do Coronavírus.
O teor desse Contrato Emergencial milionário ainda é
mantido em sigilo pela Prefeitura, o que seria ilegal de
acordo com a Lei 13.979/20, que exige a imediata
publicidade de todos os gastos emergenciais durante a
pandemia.
Mas hoje uma página chamada Denúncia
Quissamã revelou algumas informações intrigantes
sobre a empresa, e seu sócio, beneciados com o
contrato emergencial.
A empresa ca localizada em Campos dos Goytacazes,
na Rua Voluntários da Pátria, n° 500, Sala 1206, Edifício
Platinum Oce Center.
A página Denúncia Quissamã alega que é de se
estranhar que uma empresa que rme um contrato
desse porte, de mais de R$ 2 milhões, funcione em uma
pequena sala comercial. Segundo a página, seria de se
imaginar que fosse uma empresa de grande porte.
Porém, o mais estranho, é que no mesmo endereço, (na
mesma Sala 1206 do mesmo prédio) funcionam outras
duas empresas cujo André Luis Ribeiro Borges também
é sócio.
As outras duas empresas são a ABM Projetos e
Soluções (CNPJ 04.133.437/0001-54) e a ABP Serviços
e Consultoria (CNPJ 39.106.620/0001-45).
Em consulta ao Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica,
percebemos que as empresas possuem atividades
iguais, como “Atividades de prossionais da área de
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03/04/2021 SURGEM NOVAS INFORMAÇÕES SOBRE A EMPRESA DO CONTRATO EMERGENCIAL MILIONÁRIO DA PREFEITURA DE …
jornalquissama.com/index.php/2020/05/11/surgem-novas-informacoes-sobre-a-empresa-do-contrato-emergencial-milionario-da-prefeitura-de-qu… 3/13
saúde”, “Desenvolvimento de programas de computador
sob encomenda”, “Consultoria em tecnologia da
informação”, “Atividade médica ambulatorial com
recursos para realização de exames complementares”,
“Atividades de apoio à gestão de saúde”, “Fornecimento
e gestão de recursos humanos”, “Atividades de
enfermagem”, “Outras atividades de atenção à saúde
humana”, dentre várias outras.
Embora exista modalidade empresarial que possa
compartilhar o mesmo espaço de trabalho entre rmas
distintas, conhecida como “Coworking”, a forma como
essas três empresas, pertencentes ao mesmo sócio,
com ramos de atividades muito semelhantes e
funcionando exatamente no mesmo endereço, uma sala
comercial, é bastante incomum no meio empresarial.
Outro fato que chamou a atenção da página que
divulgou a informação, é que André Luis Ribeiro Borges
também era Assessor na Câmara de Campos, de janeiro
de 2017 até janeiro de 2020, com um salário de R$
3.798,63. Também ca a dúvida de como o mesmo
conseguia conciliar a Assessoria na Câmara com as
atividades empresariais de uma empresa que fecha
contratos na casa dos milhões de reais.
Como a Prefeitura Municipal de Quissamã ainda não
tornou público o contrato emergencial rmado com a
empresa André Luis Ribeiro Borges, o seu conteúdo
ainda não pode ser analisado, em especial os termos do
serviço e as especicações técnicas dos materiais e
equipamentos fornecidos.
A página Denúncia Quissamã informou que fará um
Pedido de Acesso a Informação para obter o Contrato
Emergencial, e poder divulgá-lo na íntegra.
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03/04/2021 SURGEM NOVAS INFORMAÇÕES SOBRE A EMPRESA DO CONTRATO EMERGENCIAL MILIONÁRIO DA PREFEITURA DE …
jornalquissama.com/index.php/2020/05/11/surgem-novas-informacoes-sobre-a-empresa-do-contrato-emergencial-milionario-da-prefeitura-de-qu… 4/13
Nós do Jornal Quissamã acompanharemos de perto
esse caso, e manteremos nossos leitores informados
tão logo tenhamos novas informações.
.
03/04/2021 SURGEM NOVAS INFORMAÇÕES SOBRE A EMPRESA DO CONTRATO EMERGENCIAL MILIONÁRIO DA PREFEITURA DE …
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03/04/2021 SURGEM NOVAS INFORMAÇÕES SOBRE A EMPRESA DO CONTRATO EMERGENCIAL MILIONÁRIO DA PREFEITURA DE …
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03/04/2021 SURGEM NOVAS INFORMAÇÕES SOBRE A EMPRESA DO CONTRATO EMERGENCIAL MILIONÁRIO DA PREFEITURA DE …
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03/04/2021 SURGEM NOVAS INFORMAÇÕES SOBRE A EMPRESA DO CONTRATO EMERGENCIAL MILIONÁRIO DA PREFEITURA DE …
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03/04/2021 SURGEM NOVAS INFORMAÇÕES SOBRE A EMPRESA DO CONTRATO EMERGENCIAL MILIONÁRIO DA PREFEITURA DE …
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03/04/2021 SURGEM NOVAS INFORMAÇÕES SOBRE A EMPRESA DO CONTRATO EMERGENCIAL MILIONÁRIO DA PREFEITURA DE …
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03/04/2021 SURGEM NOVAS INFORMAÇÕES SOBRE A EMPRESA DO CONTRATO EMERGENCIAL MILIONÁRIO DA PREFEITURA DE …
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03/04/2021 SURGEM NOVAS INFORMAÇÕES SOBRE A EMPRESA DO CONTRATO EMERGENCIAL MILIONÁRIO DA PREFEITURA DE …
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