PROJETO DE LEI Nº. 090/2023
EMENTA: “Dispõe sobre a Publicidade do Cardápio
da Merenda Escolar Oferecida pelo Município de Rio
das Ostras aos Alunos da Rede Pública Municipal de
Ensino.”
Autoria: Marciel Gonçalves de Jesus Nascimento – Vereador, Câmara
Municipal.
A Câmara Municipal de Rio das Ostras, Estado do Rio de Janeiro, no
uso de suas atribuições legais APROVOU e EU PROMULGO, a seguinte:
LEI:
Art. 1º. – Torna obrigatória a publicação do cardápio da merenda escolar
oferecida pelo Município aos seus alunos e/ou assistidos, através do órgão
competente.
Parágrafo Único. A publicação mencionada no caput do presente artigo
pode se dar através do Portal de Transparência do Poder Executivo.
Art. 2º. – A publicação de que trata o artigo anterior deverá ser divulgada,
com no mínimo dois dias de antecedência do seu fornecimento, contendo o cardápio
diário.
Art. 3º. – Quando ocorrerem mudanças no cardápio, tais mudanças
deverão ser divulgadas no mesmo prazo do artigo 2º.
Art. 4º. – O cardápio da merenda escolar deve ser divulgado da seguinte
forma em pelo menos 01 (um) dos locais mencionados abaixo:
I - em todas as unidades escolares da rede municipal de ensino ou qualquer
outro local ou órgão público que forneçam alimentos aos seus alunos e/ou assistidos,
por meio de exposição no mural, para o fácil acesso de toda comunidade escolar,
considera-se comunidade escolar alunos, professores, funcionários e familiares dos
alunos;
II - no site da Prefeitura Municipal de Rio das Ostras;
III - no Jornal Oficial do Município de Rio das Ostras.
Art. 5°. – As despesas com a execução desta Lei correrão por conta das
dotações orçamentárias próprias, suplementadas se necessário.
Art. 6°. – O Poder Executivo Municipal poderá editar normas
complementares à execução desta Lei bem como regulamentá-la no que couber.
Art. 7°. – Esta Lei entra em vigor e passa a surtir seus efeitos a partir do dia
1° de janeiro de 2024.
Sala das Sessões, 27 de fevereiro de 2023.
Marciel Gonçalves de Jesus Nascimento
Vereador
JUSTIFICATIVA
A base da democracia e da própria eficiência na Administração Pública está
ligada diretamente à transparência e informações acerca do uso da receita pública da
Administração Pública municipal, evidentemente, deve atender ao interesse público
maior.
O que se pretende é que as medidas compensatórias tenham publicização para
toda a população uma vez que hoje é simplesmente omissa a legislação municipal
nesse sentido, contrariando por inteiro o princípio constitucional da publicidade.
Busca-se apenas e tão somente dar efetiva publicação destas informações à
comunidade local, prestigiando-se os princípios constitucionais da publicidade e da
transparência consagrados no art. 37 da Constituição da República Federal bem como
o acesso à informação (art. 5º, XXXIII, da Carta Magna) de acordo com o disposto na
Lei 12.257/2011 (Lei da Transparência).
Para garantir essa transparência e publicidade, o mais adequado é justamente
a utilização do Portal de Transparência já existente e utilizado por servidores
capacitados do Poder Executivo aliado à publicação em Jornal Oficial que hoje é
exclusivamente eletrônico, inexistindo gastos em nenhuma das hipóteses adotadas.
Além do que, essa transparência não causará qualquer ingerência do Poder
Legislativo na estrutura das Secretarias Municipais, aumento de despesas que
inviabilizem a prática dos atos aqui previstos em norma legal ou alteração do regime
jurídico dos servidores públicos.
Pois bem. Primeiro, no que se refere à competência no âmbito federativo, não
há dúvidas de que os Municípios ostentam competência para legislar sobre assuntos
de interesse local nos termos do artigo 30, I e II, da Carta Magna, até de forma
supletiva ou concorrente.
Como já observado, a divulgação oficial de informações é dever primitivo na
Constituição de 1988 (art. 37, caput e § 1º), especialmente para informação acerca
das condições da prestação de serviço público e atos administrativos.
Secundariamente, é descabida aqui qualquer alegação de vício formal de
iniciativa na proposição por arguição de que seria de iniciativa privativa do Poder
Executivo, pois estas são de interpretação restritiva e estão expressas no art. 50 da
Lei Orgânica Municipal. Hermenêutica básica: normas restritivas de direitos devem
ser interpretadas restritivamente, de forma que o rol previsto no dispositivo municipal
e no art. 61, § 1°, da Constituição da República traduzem taxatividade.
Ou seja, no processo legislativo, a regra é a iniciativa da lei pelo Poder
Legislativo; exceção é a atribuição de reserva de certas matérias a outro Poder. Assim,
repita-se, a iniciativa reservada do Chefe do Executivo é exceção e só se configura
nos expressos casos previstos na Carta Estadual e na Lei Orgânica Municipal e que
devem ser interpretadas restritivamente.
Não há dúvidas a respeito da importância sobre o direito do cidadão ao acesso
à informação perante os órgãos públicos, sendo inclusive direito fundamental
decorrente diretamente do texto constitucional como, por exemplo, a previsão
expressa do art. 5°, XXXIII, da Carta Magna segundo o qual todos têm direito a receber
dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, de interesse coletivo ou
geral.
A proposição nada mais faz do que atender o princípio da publicidade,
consagrado no artigo 37, caput, da Constituição da República. De acordo comas
diretrizes do referido princípio, é obrigatória a divulgação dos atos administrativos
visando à transparência dos atos administrativos aos administrados.
Ademais, vale lembrar da Lei Federal n° 12.527/2011 que estabeleceu um
paradigma em matéria da transparência pública determinando que o acesso é a regra
e o sigilo a exceção, devendo os órgãos públicos assegurar a gestão transparência
da informação e amplo acesso a ela, exatamente como pretende a proposição, algo
que vem explicitado no art. 6°, I, da Lei Federal:
“Art. 6º Cabe aos órgãos e entidades do poder público,
observadas as normas e procedimentos específicos aplicáveis,
assegurar a:
I - gestão transparente da informação, propiciando amplo acesso
a ela e sua divulgação;”
De seu turno, infere-se que a proposição pretende conferir publicidade e
transparência no caso concreto, e, com isso, facilitar o exercício da atividade
fiscalizadora nata do Poder Legislativo, albergada no art. 79 da Constituição Estadual,
encontrando-se tal entendimento em sintonia com a jurisprudência do e. Supremo
Tribunal Federal, o qual se orientou no sentido de que o projeto de lei que obrigue o
Poder Executivo a concretizar o princípio constitucional da publicidade, por intermédio
da divulgação de dados ou informações na imprensa oficial e/ou na internet, pode ser
de iniciativa do Poder Legislativo, consoante se vê dos arestos abaixo colacionados:
“RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. AÇÃO
DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 3.379/2011 DO
MUNICÍPIO DE MIRASSOL – SP. PROCESSO LEGISLATIVO.
CÂMARA MUNICIPAL. AUSÊNCIA DE VÍCIO DE INICIATIVA.
POSSIBILIDADE DE O PODER LEGISLATIVO INICIAR
PROJETO DE LEI PARA OBRIGAR O PODER EXECUTIVO A
CONCRETIZAR O PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA
PUBLICIDADE. LEI QUE DISPÕE SOBRE A DIVULGAÇÃO,
EM DIÁRIO OFICIAL OU SÍTIO DA INTERNET, DE
INFORMAÇÕES SOBRE PRECATÓRIOS A SEREM PAGOS
PELA MUNICIPALIDADE. PRECEDENTES.
CONSTITUCIONALIDADE. RECURSO PROVIDO.” (RE
728895/SC, Rel. Min. Luiz Fux, DJe 20/03/2018; grifou-se).
*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-
“Ação direta de inconstitucionalidade. Lei nº 11.521/2000 do
Estado do Rio Grande do Sul. Obrigação do Governo de
divulgar na imprensa oficial e na internet dados relativos a
contratos de obras públicas. Ausência de vício formal e
material. Princípio da publicidade e da transparência.
Fiscalização. Constitucionalidade. 1. O art. 22, inciso XXVII,
da Constituição Federal atribuiu à União a competência para
editar normas gerais de licitações e contratos. A legislação
questionada não traz regramento geral de contratos
administrativos, mas simplesmente determina a publicação
de dados básicos dos contratos de obras públicas
realizadas em rodovias, portos e aeroportos. Sua incidência
é pontual e restrita a contratos específicos da administração
pública estadual, carecendo, nesse ponto, de teor de
generalidade suficiente para caracterizá-la como ‘norma
geral’. 2. Lei que obriga o Poder Executivo a divulgar na
imprensa oficial e na internet dados relativos a contratos de
obras públicas não depende de iniciativa do chefe do Poder
Executivo. A lei em questão não cria, extingue ou modifica órgão
administrativo, tampouco confere nova atribuição a órgão da
administração pública. O fato de a regra estar dirigida ao Poder
Executivo, por si só, não implica que ela deva ser de iniciativa
privativa do Governador do Estado. Não incide, no caso, a
vedação constitucional (CF, art. 61, § 1º, II, e). 3. A legislação
estadual inspira-se no princípio da publicidade, na sua vertente
mais específica, a da transparência dos atos do Poder Público.
Enquadra-se, portanto, nesse contexto de aprimoramento da
necessária transparência das atividades administrativas,
reafirmando e cumprindo o princípio constitucional da
publicidade da administração pública (art. 37, caput, CF/88). 4.
É legítimo que o Poder Legislativo, no exercício do controle
externo da administração pública, o qual lhe foi outorgado
expressamente pelo poder constituinte, implemente medidas de
aprimoramento da sua fiscalização, desde que respeitadas as
demais balizas da Carta Constitucional, fato que ora se verifica.
5. Não ocorrência de violação aos ditames do art. 167, I e II, da
Carta Magna, pois o custo gerado para o cumprimento da norma
seria irrisório, sendo todo o aparato administrativo necessário ao
cumprimento da determinação legal preexistente. 6. Ação
julgada improcedente.” (ADI 2.444, Rel. Min. Dias Toffoli,
Tribunal Pleno, DJe de 02.02.2015; grifou-se).
Consoante se colhe do voto proferido pelo Min. Dias Toffoli na ADI 2444/RS,
acima citada, tem-se que a “publicidade é princípio informador da República
democrática constitucionalizado pela Carta de 1988, e a ela se submetem todos
os comportamentos estatais. Isso porque o caráter republicano do governo (res
publica) e a cláusula segundo a qual “todo o poder emana do povo” (art. 1º,
parágrafo único, CF/88) pressupõem que haja transparência nos atos estatais, a
qual, por sua vez, se obtém mediante a mais ampla publicidade desses atos,
possibilitando-se, assim, a todos os cidadãos que deles tomem conhecimento
e, desse modo, os legitimem”.
Nesse sentido, vale transcrever os ensinamentos do mestre Jacques Chevallier
(in O Estado Pós-Moderno. Belo Horizonte: Fórum, 2009. p. 185), ao tratar do princípio
democrático sob a óptica da lógica representativa, in verbis:
“(…) a lógica democrática pesa ainda sobre o exercício do poder:
se os governantes dispõem de uma margem de independência
relativamente aos eleitores (margem garantida pela ausência de
mandato imperativo e de revogabilidade), eles não deixam de
ser submetidos ao controle permanente dos cidadãos; esses têm
o direito de formar livremente sua opinião e de a expressar sob
modalidades diversas (manifestações, petições), fora dos
momentos eleitorais. Os governantes são obrigados a submeter
permanentemente as suas condutas e gestos relativamente à
'opinião pública' e suas decisões são necessariamente
submetidas ao teste do debate”.
Dessa forma, revela-se elementar a exigência de transparência por parte da
Administração Pública e a possibilidade de controle dos atos estatais, não devendo
os governos se furtarem à vigília do povo e da opinião pública, e nem dos órgãos
fiscalizadores, tanto assim que o art. 77 da Carta Estadual consagra expressamente
o princípio da publicidade como um dos princípios a serem seguidos pela
Administração Pública, em prestígio ao Estado Democrático de Direito.
Outrossim, não há como olvidar ser a publicidade imprescindível para viabilizar
o controle dos atos administrativos, tanto para proteger direitos de particulares em
suas relações com a administração pública, quanto para fiscalizar objetivamente a
atuação estatal.
Consoante alerta Diogo de Figueiredo Moreira Neto (in Curso de Direito
Administrativo. 15. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2009. p. 90), “será pela
transparência dos seus atos, ou, como mais adequadamente ainda pode se
expressar – por sua visibilidade – que se tornará possível constatar a sua
conformidade ou desconformidade com a ordem jurídica, daí sua aplicação
sobre as várias modalidades de controle nela previstas”.
Com efeito, verifica-se que o Judiciário vem adotando posicionamento mais
flexível no que tange à iniciativa parlamentar para edição de leis que versem sobre
programas e serviços públicos, desde que não haja invasão da esfera administrativa
– reservada ao Poder Executivo – o que se daria, por exemplo, através da
determinação de criação de órgãos ou da criação de novas atribuições a órgãos já
existentes, ou ainda, da criação de cargos públicos.
Assim, quando o projeto se limitar à fixação de normas de conteúdo geral,
programático ou, então, quando estabeleça disciplina sobre determinada matéria que
já esteja inserida na competência de órgãos municipais, fazendo-o de forma
harmônica com a legislação de regência do tema, não há que se cogitar de vícios, eis
que a reserva de iniciativa deve ser interpretada restritivamente (STF, Tema 917 de
Repercussão Geral):
“Recurso extraordinário com agravo. Repercussão geral. 2.
Ação Direta de Inconstitucionalidade estadual. Lei 5.616/2013,
do Município do Rio de Janeiro. Instalação de câmeras de
monitoramento em escolas e cercanias. 3. Inconstitucionalidade
formal. Vício de iniciativa. Competência privativa do Poder
Executivo municipal. Não ocorrência. Não usurpa a
competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que,
embora crie despesa para a Administração Pública, não
trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem
do regime jurídico de servidores públicos. 4. Repercussão
geral reconhecida com reafirmação da jurisprudência desta
Corte. 5. Recurso extraordinário provido.” (ARE 878911 RG,
Relator(a): GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em
29/09/2016, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO
GERAL - MÉRITO DJe-217 DIVULG 10-10-2016 PUBLIC 11-10-
2016; grifou-se).
Não dispôs a proposição sobre nenhum aspecto material atinente à
organização mesma ou ao funcionamento inerente ao serviço público municipal, o que
de fato consistiria em invasão de competência privativa do Chefe do Poder Executivo.
Seu campo de abrangência limitou-se a prever, com arrimo direto no texto
constitucional, a singela necessidade de divulgação e informação à população
interessada de gastos de verbas públicas.
A presente proposição já foi alvo de análise de inclusive pelo Órgão
Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo que considerou constitucional sob
todos os prismas possíveis quando do julgamento da Lei n° 11.332/2016 do
Município de Sorocaba/SP:
“Ação direta de inconstitucionalidade. Lei nº 11.332, de 16 de
maio de 2016, do Município de Sorocaba. Obrigatoriedade
de divulgação do cardápio da merenda escolar.
Inconstitucionalidade formal. Não configurada violação às
hipóteses de iniciativa legislativa reservada ao Chefe do
Executivo. Hipóteses taxativas, segundo a jurisprudência
deste Órgão Especial e do Supremo Tribunal Federal.
Transparência e publicidade. Matéria de iniciativa
concorrente. Inconstitucionalidade material. Organização
administrativa. Inconstitucionalidade parcial. Competência
do Chefe do Executivo para dispor sobre a organização da
administração pública, nos termos do artigo 47, inciso XIX,
alínea 'a' da Constituição do Estado. No que remanesce, todavia,
trata-se de norma de caráter geral e abstrato, editada com vistas
à publicidade e transparência da administração no tocante à
alimentação e nutrição fornecida aos alunos matriculados no
ensino público municipal. Direito à informação de interesse da
coletividade. Estímulo ao exercício da cidadania e
fiscalização das ações da Administração. Inocorrência,
além do apontado, de usurpação de outras competências
administrativas reservadas ao Chefe do Poder Executivo,
previstas no artigo 47 da Constituição do Estado de São
Paulo. Inexistência de ofensa à regra da separação dos
poderes. Criação de gastos sem indicação de fonte de
custeio. Inconstitucionalidade. Inocorrência. Possibilidade
de realocação e suplementação orçamentária. Fundamento,
ademais, que ensejaria, no máximo, a inexequibilidade da
norma no exercício orçamentário em que aprovada.
Procedência parcial da ação.” (Ação Direta de
Inconstitucionalidade n° 2115705-56.2016.8.26.0000, Des. (a)
Rel. (a) Márcio Bartolli, Data de Julgamento: 21/09/2016, Órgão
Especial TJSP; grifou-se).
Por outro lado, se ressalte que sequer é possível vislumbrar a geração de
despesas ao ente municipal, pois o custo para o cumprimento da norma, ao que tudo
indica, seria irrisório, mormente considerando já dispor a Prefeitura de um Portal da
Transparência, em seu sítio eletrônico na rede mundial de computadores.
A presente lei não cria qualquer despesa ao Executivo nem invade a esfera de
atribuições de suas Secretarias, motivos pelos quais não há qualquer impedimento
para sua regular tramitação, pois pretende consagrar princípios constitucionais e
trazer uma Administração Pública gerencial e voltada ao atendimento de interesses e
peculiaridades que lhes são próprios.
A independência dos poderes não é absoluta a ponto de engessar o governo;
daí a harmonia estabelecida no art. 2.º da Carta Magna. Decidiu o Supremo Tribunal
Federal na ADI-MC n. 2.072/RS, que o Poder Legislativo pode editar leis que criem
despesas, pois, caso contrário, não poderá ele legislar sobre a maioria das matérias.
Portanto, diante da relevância da matéria, da possibilidade do município legislar
sobre o tema por ser de interesse local nos termos do art. 30, I e II, da Constituição
Federal e por não trazer despesas nem usurpar matérias de competência privativa do
Poder Executivo, se requer a regular tramitação da presente proposição com sua
votação e aprovação no Plenário da Casa Legislativa, transmudando-se por fim em
Lei quando da promulgação do Chefe do Poder Executivo.
Requer-se, ainda, que quando do envio do Projeto de Lei ao Chefe do
Executivo para sanção e eventual análise de veto, ocorra o envio concomitante
da presente Justificativa como anexo porque esclarece por inteiro todas as
questões atinentes à proposição – tanto em âmbito formal quanto em âmbito
material.
Sala das Sessões, 27 de fevereiro de 2023.
Marciel Gonçalves de Jesus Nascimento
Vereador