Praça Papa João Paulo II – Loteamento Verdes Mares – Rio das Ostras – Cep: 28.897-080
www.camarariodasostras.rj.gov.br - e-maill: camara@camarariodasostras.rj.gov.br
PROJETO DE LEI Nº 127 /2025
EMENTA: “Institui a Política Municipal de Educação
Especial e Inclusiva para Atendimento e
Acompanhamento às Crianças com Transtorno do
Déficit de Atenção com Hiperatividade (TDAH),
Transtorno do Espectro Autista (TEA), Deficiência
Intelectual e Deficiências Múltiplas e Dá Outras
Providências.”
Autoria: Raphael Nogueira Ulrick Mendes – Vereador, Câmara
Municipal.
A Câmara Municipal de Rio das Ostras, Estado do Rio de Janeiro, no
uso de suas atribuições legais APROVOU e EU PROMULGO, a seguinte:
LEI:
Art. 1º. – Institui a Política Municipal de Educação Especial e Inclusiva para
garantir a inclusão e acompanhamento de crianças com Transtorno do Déficit de
Atenção com Hiperatividade (TDAH), Transtorno do Espectro Autista (TEA),
deficiência Intelectual e Deficiências Múltiplas na educação básica, em todas as suas
modalidades e níveis.
Art. 2º. – São objetivos da Política Municipal de Educação Especial e
Inclusiva:
I - oferecer oportunidades educacionais adequadas, por meio do
provimento de atenção às necessidades dos educandos;
II - definir a atuação interdisciplinar como ferramenta para o trabalho dos
profissionais envolvidos;
III - fomentar a formação acadêmica e continuada de profissionais da
educação e para a constituição de equipes multidisciplinares;
IV - promover o conceito de desenvolvimento humano preconizado pelo
Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) – Brasil.
Art. 3º. – As escolas da educação básica das redes pública e privada devem
garantir o acesso à educação, preferencialmente em turmas regulares, garantindo o
conjunto de atividades, recursos de acessibilidade e pedagógicos necessários para a
promoção da aprendizagem, participação e inclusão das crianças com vistas ao seu
pleno desenvolvimento físico, mental, moral, espiritual e social.
Art. 4°. – O Poder Público promoverá os programas, projetos e ações
intersetoriais, que incluam setores da saúde, da educação, da assistência social e
outras áreas pertinentes à inclusão, a fim de atuar de forma consistente no
Praça Papa João Paulo II – Loteamento Verdes Mares – Rio das Ostras – Cep: 28.897-080
www.camarariodasostras.rj.gov.br - e-maill: camara@camarariodasostras.rj.gov.br
atendimento dos educandos com Transtorno do Déficit de Atenção com Hiperatividade
(TDAH), Transtorno do Espectro Autista (TEA), deficiência Intelectual e Deficiências
Múltiplas, fomentando a qualidade de suas eventuais interações no ambiente escolar
e a inter-relação dos familiares e a escola.
Art. 5°. – Objetivando a implementação desta Lei, o Poder Executivo poderá
fazer uso de núcleos de estudos de aprendizagem e de servidores com comprovada
expertise dos transtornos estudantis, lotados na Secretaria Municipal de Educação,
Esporte e Lazer (SEMEDE) podendo celebrar parcerias e convênios com instituições
especializadas, com ou sem fins lucrativos.
Art. 6°. – As escolas da educação básica das redes pública e privada devem
seguir as disposições desta lei e oferecer atendimento educacional especializado, sob
pena das sanções administrativas a condutas discriminatórias dispostas na Lei
Municipal nº. 2.482/2021, de 07/07/2021 e na Lei Municipal nº. 2760/2022, de
23/03/2022.
Art. 7°. – As despesas decorrentes da aplicação desta lei correrão por conta
das dotações orçamentárias próprias, com orçamento da educação, da saúde e dos
fundos sociais, suplementadas se necessário.
Art. 8°. – O Poder Público poderá regulamentar a presente Lei naquilo que
couber e no que entender necessário.
Art. 9°. – Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação,
complementando a Lei Municipal nº. 2.482/2021, de 07/07/2021 e a Lei Municipal nº.
2760/2022, de 23/03/2022.
Sala das Sessões, 09 de maio de 2025.
Raphael Nogueira Ulrick Mendes
Vereador
Praça Papa João Paulo II – Loteamento Verdes Mares – Rio das Ostras – Cep: 28.897-080
www.camarariodasostras.rj.gov.br - e-maill: camara@camarariodasostras.rj.gov.br
JUSTIFICATIVA
O Plano Nacional da Educação (PNE 2014-2024), estabelecido pela Lei nº
Federal n° 13.005, de 25 de junho de 2014, expressa, em diferentes metas e
estratégias, a preocupação em atender, de forma consistente, os educandos com
deficiência, transtornos globais do desenvolvimento e altas habilidades.
A Lei Federal nº 12.764, de 27 de dezembro de 2012, que instituiu a Política
Nacional de Proteção dos Direitos da Pessoa com Transtorno do Espectro Autista
(TEA), também representou importante avanço no âmbito da legislação relacionada à
efetivação de direitos dessas pessoas.
Nesse contexto, cumpre lembrar também a Lei Federal nº 13.146, de 6 de julho
de 2015, que instituiu a Lei Brasileira de Inclusão da Pessoa com Deficiência (LBI).
Em que pesem tais legislações, é preciso avançar para águas mais profundas, pois é
muito complicada a situação das pessoas com Transtorno do Espectro Autista (TEA),
deficiência mental e deficiências múltiplas, e de seus representantes legais, que
enfrentam em seu cotidiano os desafios da inclusão nas escolas municipais.
Assim, de acordo com a Secretaria Geral da Presidência da República, as
escolas da educação básica das redes pública e privada, com o apoio da família e dos
serviços de saúde existentes, ficam incumbidas de prestar cuidado e proteção aos
educandos que, apresentando alterações no desenvolvimento da leitura e da escrita
ou instabilidade de atenção, poderão contar com apoio e orientação da área de saúde,
de assistência social e de outras políticas públicas existentes no território.
Ao ouvir pais e pessoas que lidam com essa situação, se conclui que não é
possível uma posição de inércia, mas que, ao revés, é preciso aperfeiçoar ainda mais
o arcabouço legislativo. Segundo alguns dos relatos dessas pessoas:
“A escola pública não atende as necessidades dos educandos
com TEA, nem mesmo em grau leve; faltam diretrizes e preparo
profissional técnico, suporte em salas e recursos e salas
adequadas, porque o Estado investiu inadequadamente em
educação inclusiva, obrigando todos os professores a atender a
um dever de inclusão, sem prover o menor respaldo de
capacitação e estímulo”.
*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-
“Os transtornos mentais não são considerados nos processos de
inclusão, nem no trato, muito menos na formulação de
adaptações para se promover equidade, nem mesmo quando
estão associados à uma deficiência, e constantemente as
pessoas com transtornos mentais sofrem com a exclusão”.
Este projeto de lei, portanto, propõe e detalha uma política exequível para o
trabalho educacional com pessoas com Transtorno do Espectro Autista (TEA),
deficiência mental e deficiências múltiplas. Ele tem origem nas bases, nas demandas
Praça Papa João Paulo II – Loteamento Verdes Mares – Rio das Ostras – Cep: 28.897-080
www.camarariodasostras.rj.gov.br - e-maill: camara@camarariodasostras.rj.gov.br
de pais e outras pessoas que militam pela causa, e objetiva estabelecer um horizonte
para as ações, os projetos e os programas relacionados ao tema.
A primeira grande premissa da proposição é, assim, o atendimento
individualizado e a consideração de que cada indivíduo vive a condição de maneira
única - e precisa ser atendido a partir dessa unicidade, a fim de exercer em plenitude
seus direitos básicos. Uma segunda diretriz é a da intersetorialidade e da
multifuncionalidade.
Ainda que todos sejam únicos, resta claro, pelas experiências vividas pelos que
vivenciam suas histórias de Transtorno Mental, Transtorno do Espectro Autista (TEA),
Deficiência Mental e Deficiências Múltiplas: para oferecer o melhor, é preciso o aporte
de diferentes áreas, saberes e ofícios. Não há um profissional que em si mesmo
represente uma solução mágica. É preciso, pelo contrário, o trabalho coletivo de um
grupo articulado, que analise, discuta e proponha alternativas adequadas de atuação.
Também é interessante que se dinamize a gestão, promovendo a
desburocratização e facilitando a criação de mecanismos que propiciem mais
agilidade e efetividade na consecução dos processos de diagnóstico e de intervenção
pedagógica.
A atenção ao aluno com deficiência intelectual determina práticas pedagógicas
questionadoras da reprodução de um padrão didático que reforça práticas
infantilizadoras e inviabilizam, a esses indivíduos, a experimentação de novas
realidades. Infelizmente, é comum que, ao receber o aluno com deficiência intelectual,
o professor não acredite na sua capacidade de aprender, ignorando que o
desempenho escolar desse aluno dependerá das oportunidades e possibilidades de
ações que o próprio professor pode prover ao aluno.
Em geral, por não acreditar na capacidade de aprender desses alunos, a escola
limita-se a solicitar atividades de repetição, manipulação de objetos e/ou treino motor;
enquanto isso, os outros alunos estão envolvidos em situações reais de
aprendizagem. Assim, o grande desafio ao professor é deixar de lado práticas
centradas em atividades de repetição e de memorização:
“Aprender é uma ação humana criativa, individual, heterogênea
e regulada pelo sujeito da aprendizagem, independentemente
de sua condição intelectual ser mais ou ser menos privilegiada.
São as diferentes ideias, opiniões, níveis de compreensão que
enriquecem o processo escolar e clareiam o entendimento dos
alunos e professores. Essa diversidade deriva das formas
singulares de nos adaptarmos cognitivamente a um dado
conteúdo e da possibilidade de nos expressarmos abertamente
sobre ele.” (BRASIL, 2007a, p. 17).
Estes alunos, com deficiência intelectual, como os demais, precisam de
atividades cognitivas que os desafiem a buscar soluções, precisam – talvez mais do
que os demais – de questões que os insiram “em” situações-problema. As
Praça Papa João Paulo II – Loteamento Verdes Mares – Rio das Ostras – Cep: 28.897-080
www.camarariodasostras.rj.gov.br - e-maill: camara@camarariodasostras.rj.gov.br
possibilidades de desenvolvimento destes alunos são determinadas, principalmente,
pelas oportunidades que a escola é capaz de lhes ofertar, tanto em termos de desafios
para suas próprias barreiras, mas também em termos de trabalho cooperativo e em
convívio com os demais alunos.
Com a aprovação desta proposição, não ganham somente as famílias, que
disporão de mais recursos para atender os direitos constitucionais dos seus filhos,
mas também o próprio Poder Público, que evitará custos financeiros maiores no
futuro, advindas da judicialização e do agravamento de eventuais quadros com custo
ao fundo social, e a própria sociedade, que vivenciará a verdadeira inclusão e
perceberá que o exercício dos direitos não é ônus, mas oportunidade de
desenvolvimento como Administração Pública que respeita seus cidadãos, por meio
do convívio e do aprendizado a partir das diferenças.
Feitos os esclarecimentos sobre a importância da proposição no que diz
respeito” ao seu conteúdo material propriamente dito é preciso tecer agora alguns
breves comentários a respeito do preenchimento dos requisitos legais e de sua
constitucionalidade para que haja a regular tramitação da matéria na Casa Legislativa.
Pois bem. Primeiro, no que se refere à competência no âmbito federativo, não
há dúvidas de que os Municípios ostentam competência para legislar sobre assuntos
de interesse local nos termos do artigo 30, I e II, da Carta Magna, até de forma
supletiva ou concorrente.
É assente a regra adotada no processo legislativo, em nosso sistema
constitucional, da iniciativa concorrente, sendo excepcionais as hipóteses de iniciativa
reservada, pois obsta umas das funções típicas do Poder Legislativo.
As normas que se pretende introduzir pela presente proposição possuem a
natureza jurídica de lei asseguradora de direito fundamental, constituindo-se em
desdobramento normativo no plano local de disposição principiológicas imposta a
todos os entes federados por força do art. 1°, III, da Constituição da República, a qual
irradia sua axiologia para todo o ordenamento jurídico pátrio.
Desta feita, a competência legislativa é suplementar ao art. 196 da Carta Magna
e também à Lei Federal 13.146/2015 (Estatuto da Pessoa com Deficiência), razão
pela qual é indubitável a competência legiferante dos entes públicos municipais para
tratarem da matéria.
De outra parte, a proposição não impõe ao Poder Executivo obrigações e
atribuições típicas de administração, para as quais é constitucionalmente reservada a
iniciativa do Poder Executivo. Não invade matéria constitucionalmente inserida na
reserva da Administração nem, igualmente, na reserva de iniciativa legislativa do
Chefe do Poder Executivo.
Realmente, é descabida aqui qualquer alegação de vício formal de iniciativa na
proposição por arguição de que seria de iniciativa privativa do Poder Executivo, pois
estas são de interpretação restritiva e estão expressas no art. 50 da Lei Orgânica
Praça Papa João Paulo II – Loteamento Verdes Mares – Rio das Ostras – Cep: 28.897-080
www.camarariodasostras.rj.gov.br - e-maill: camara@camarariodasostras.rj.gov.br
Municipal. Hermenêutica básica: normas restritivas de direitos devem ser
interpretadas restritivamente, de forma que o rol previsto no dispositivo municipal e no
art. 61, § 1°, da Constituição da República traduzem taxatividade.
Tem-se, assim, que o presente Projeto de Lei não padece de vício de origem
formal, haja vista não se enquadrar nas hipóteses de limitação da iniciativa
parlamentar previstas, em numerus clausus, no artigo 61 da Constituição Cidadã,
matérias relativas ao funcionamento da Administração Pública, notadamente no que
se refere a servidores e órgãos do Poder Executivo.
Nesse sentido: "As hipóteses de limitação da iniciativa parlamentar estão
previstas, em numerus clausus, no art. 61 da Constituição do Brasil — matérias
relativas ao funcionamento da administração pública, notadamente no que se refere a
servidores e órgãos do Poder Executivo. Precedentes.” (ADI N° 3.394, Min. (a) Rel.
(a) EROS GRAU, j. 2-4-2007, P, DJE de 15-8-2008).
Simples leitura do art. 112, §1º da Constituição do Estado do Rio de Janeiro é
o suficiente para esclarecer que a matéria ora tratada não se encontra no rol exaustivo
e não ampliável das matérias legislativas que se submetem à iniciativa privativa do
Chefe do Poder Executivo.
O art. 14, I, a), d), m) e o) e XV, da Lei Orgânica do Município de Rio das Ostras
deixa claro que a Câmara Municipal possui competência para dar início a proposições
destinadas às matérias de políticas públicas:
“Art. 14 - Cabe à Câmara Municipal, com a sanção do refeito,
legislar sobre as matérias de competência do Município,
especialmente no que se refere ao seguinte:
I - assuntos de interesse local, inclusive suplementando a
legislação federal e estadual, notadamente no que diz respeito:
a) à saúde, à assistência pública e à proteção e garantia das
pessoas portadoras de deficiência;
(…)
d) à abertura de meios de acesso à cultura, à educação e à
ciência;
(…)
m) à cooperação com a União e o Estado, tendo em vista o
equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar, atendidas as
normas fixadas em lei complementar federal;
(…)
o) às políticas públicas do Município;” (grifou-se).
Praça Papa João Paulo II – Loteamento Verdes Mares – Rio das Ostras – Cep: 28.897-080
www.camarariodasostras.rj.gov.br - e-maill: camara@camarariodasostras.rj.gov.br
Há uma verdadeira inovação no ordenamento jurídico, com a criação de
normas gerais e abstratas, resultado típico do legítimo exercício dos integrantes do
Poder Legislativo, inexistindo usurpação de competência da União Federal.
Realmente, o Projeto de Lei em questão encontra amparo na existência de
iniciativa parlamentar para a fixação de normas gerais norteadoras de políticas
públicas, consoante o posicionamento atual da jurisprudência dos Tribunais Pátrios
sobre o tema e, ainda, previsto na Lei Orgânica do Município.
Ora, os direitos fundamentais vinculam o Legislativo, que tem a obrigação até
mesmo de editar leis que os promovam. Assim, se levarmos em conta o fato de que a
iniciativa parlamentar é a regra – e sua vedação, a exceção –, cumulada com a
vinculação que os direitos sociais têm em relação ao próprio legislador, é possível
sustentar uma interpretação que não retire do Poder Legislativo a iniciativa de projetos
de lei sobre formulação de políticas públicas.
Logo, o legislador não excede seus poderes nem invade seara exclusiva do
Chefe do Executivo. A legislação em comento se limita a estabelecer diretrizes aos
órgãos executivos, meros balizamentos gerais, sem extrapolar as atribuições próprias
daqueles órgãos.
Desta forma, não há qualquer vício de iniciativa na proposição na medida em
que não trata de matéria cuja iniciativa é reservada ao Chefe do Poder Executivo
Municipal, não se vislumbrando violação dos princípios da competência exclusiva e
da separação de poderes por invasão da esfera da gestão administrativa.
No aspecto da constitucionalidade material, observa-se que a proposição
possui o objetivo de efetivar o comando constitucional do art. 196 da Carta Magna,
que consiste na promoção, pelo Estado, da saúde e da participação na comunidade
como direitos universais garantidos pela Constituição da República.
Verifica-se, ainda, que o Poder Judiciário vem adotando posicionamento mais
flexível no que tange à iniciativa parlamentar para edição de leis que versem sobre
programas e serviços públicos, desde que não haja invasão da esfera administrativa
– reservada ao Poder Executivo – o que se daria, por exemplo, através da
determinação de criação de órgãos ou da criação de novas atribuições a órgãos já
existentes, ou ainda, da criação de cargos públicos.
Quando o projeto se limitar à fixação de normas de conteúdo geral,
programático ou, então, quando estabeleça disciplina sobre determinada matéria que
já esteja inserida na competência de órgãos municipais, fazendo-o de forma
harmônica com a legislação de regência do tema, não há que se cogitar de vícios, eis
que a reserva de iniciativa deve ser interpretada restritivamente (STF, Tema 917 de
Repercussão Geral):
“Recurso extraordinário com agravo. Repercussão geral. 2.
Ação Direta de Inconstitucionalidade estadual. Lei 5.616/2013,
do Município do Rio de Janeiro. Instalação de câmeras de
monitoramento em escolas e cercanias. 3. Inconstitucionalidade
Praça Papa João Paulo II – Loteamento Verdes Mares – Rio das Ostras – Cep: 28.897-080
www.camarariodasostras.rj.gov.br - e-maill: camara@camarariodasostras.rj.gov.br
formal. Vício de iniciativa. Competência privativa do Poder
Executivo municipal. Não ocorrência. Não usurpa a
competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que,
embora crie despesa para a Administração Pública, não
trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem
do regime jurídico de servidores públicos. 4. Repercussão
geral reconhecida com reafirmação da jurisprudência desta
Corte. 5. Recurso extraordinário provido.” (ARE 878911 RG,
Relator(a): GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em
29/09/2016, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO
GERAL - MÉRITO DJe-217 DIVULG 10-10-2016 PUBLIC 11-10-
2016; grifou-se).
E, ainda que houvesse a alegação de que haveria a criação de gastos ao Poder
Executivo, fato é que a ausência de recursos específicos para atendimento de novas
despesas, na pior das hipóteses, apenas comprometeria a eficácia da lei no exercício
financeiro de sua vigência. Com efeito, “inclina-se a jurisprudência no STF no sentido
de que a inobservância por determinada lei das mencionadas restrições
constitucionais não induz à sua inconstitucionalidade, impedindo apenas a sua
execução no exercício financeiro respectivo” (STF, ADI 1.585-DF, Tribunal Pleno, Rel.
Min. Sepúlveda Pertence, 19-12-1997, v.u., DJ 03-04-1998, p. 01)”.
Portanto, diante da relevância da matéria, da possibilidade de o município
legislar sobre o tema por ser de interesse local nos termos do art. 30, I e II, da Carta
Magna e por não trazer despesas nem usurpar matérias de competência privativa do
Poder Executivo, se requer a regular tramitação da presente proposição com sua
votação e aprovação no Plenário da Casa Legislativa, transmudando-se por fim em
Lei quando da promulgação do Chefe do Poder Executivo.
Requer-se, ainda, que quando do envio do Projeto de Lei ao Chefe do
Executivo para sanção e eventual análise de veto, ocorra o envio concomitante
da presente Justificativa como anexo porque esclarece por inteiro todas as
questões atinentes à proposição – tanto em âmbito formal quanto em âmbito
material.
Sala das Sessões, 09 de maio de 2025.
Raphael Nogueira Ulrick Mendes
Vereador