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PROJETO DE LEI Nº. 131 /2025
EMENTA: “Propõe Políticas Públicas Voltadas ao
Combate à Alienação Parental no Município de Rio
das Ostras/RJ.”
Autoria: Raphael Nogueira Ulrick Mendes e Marciel Gonçalves de Jesus
Nascimento – Vereadores, Câmara Municipal.
A Câmara Municipal de Rio das Ostras, Estado do Rio de Janeiro, no
uso de suas atribuições legais APROVOU e EU PROMULGO, a seguinte:
LEI:
Art. 1º. – A Lei propõe Políticas Públicas voltadas ao combate à Alienação
Parental, com o objetivo de, nos termos da Lei Federal nº 12.318/2010, conscientizar
a população sobre a importância de evitar a prática desse ato, interferindo de forma
danosa na formação da criança e do adolescente ao afastá-lo de um de seus
responsáveis sem justo motivo, assim reconhecido por lei ou sentença judicial.
Art. 2º. – As políticas públicas serão realizadas por meio de ações que
promovam a realização de encontros, debates, seminários, palestras e demais
eventos que propiciem a conscientização sobre a Síndrome de Alienação Parental
(SAP).
Parágrafo Único. As ações do caput serão desenvolvidas, em conjunto,
pelas Secretarias Municipais responsáveis, pelo Ministério Público e entidades
governamentais e não governamentais ligadas à defesa dos direitos da criança e do
adolescente, observando os termos da Lei Federal n° 8.069/90 (ECA).
Art. 3º. – Caberá às Secretarias Municipais responsáveis estimular e
promover palestras informativas em escolas da rede municipal e particular de ensino,
dirigidas aos pais e alunos, a respeito da importância do combate à alienação parental,
bem como adotar medidas socioeducativas no âmbito das instituições de ensino, para
a sua prevenção e erradicação.
Parágrafo Único. As palestras referidas no caput deverão ser ministradas
por psicólogos, assistentes sociais e profissionais habilitados em psicologia forense.
Art. 4°. – O Poder Executivo, se necessário, editará normas
complementares para a efetiva implantação destas ações.
Art. 5°. – Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.
Sala das Sessões, 09 de maio de 2025.
Raphael Nogueira Ulrick Mendes Marciel Gonçalves de Jesus Nascimento
Vereador Vereador
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JUSTIFICATIVA
A proposição tem como pano de fundo estabelecer políticas públicas municipais
de combate à alienação parental, conscientizando a população sobre a importância
de evitar a prática desse ato, interferindo de forma danosa na formação da criança e
do adolescente ao afastá-lo de um de seus responsáveis sem justo motivo, assim
reconhecido por lei ou sentença judicial.
Numa última análise, concretiza os princípios e direitos de proteção à infância
e a juventude assim como da proteção das pessoas em situação de hipossuficiência,
somada ao estabelecimento de condutas estatais proativas visando a proteção
daqueles que mais necessitam.
Feitos os esclarecimentos sobre a importância da proposição no que diz
respeito ao seu conteúdo material propriamente dito é preciso tecer agora alguns
breves comentários a respeito do preenchimento dos requisitos legais e de sua
constitucionalidade para que haja a regular tramitação da matéria na Casa Legislativa.
Antes de mais nada, é preciso enfatizar que a Constituição Federal assegura,
com absoluta prioridade, a tutela dos direitos da criança e do adolescente, impondo à
família, à sociedade e a todos os órgãos e entes políticos do Estado a primazia da
proteção dos direitos fundamentais infantojuvenis (art. 227 CRFB/88).
Na realidade, a proteção à infância e à juventude constitui competência
legislativa concorrente da União, dos Estados e do Distrito Federal, conforme art. 24,
XV, da Carta Magna que segue abaixo transcrito:
“Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito
Federal legislar concorrentemente sobre:
(…)
XV - proteção à infância e à juventude;”
Pois bem. Primeiro, no que se refere à competência no âmbito federativo, não
há dúvidas de que os Municípios ostentam competência para legislar sobre assuntos
de interesse local nos termos do artigo 30, I e II, da Carta Magna, até de forma
supletiva ou concorrente.
No caso, a legislação municipal não inovou em relação às normas gerais
referentes à proteção das crianças e adolescentes contra alienação parental, apenas
instituiu medidas destinadas a concretizar no âmbito municipal a difusão do
esclarecimento e da conscientização dos órgãos públicos e da comunidade local
contra os graves riscos à população infantojuvenil decorrentes do abuso resultante da
alienação parental. Aplicável no caso o art. 30, II, da Constituição da República.
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É assente a regra adotada no processo legislativo, em nosso sistema
constitucional, da iniciativa concorrente, sendo excepcionais as hipóteses de iniciativa
reservada, pois obsta umas das funções típicas do Poder Legislativo.
As normas que se pretende introduzir pela presente proposição possuem a
natureza jurídica de lei asseguradora de direito fundamental, constituindo-se em
desdobramento normativo no plano local de disposição principiológicas imposta a
todos os entes federados por força do art. 1°, III, da Constituição da República, a qual
irradia sua axiologia para todo o ordenamento jurídico pátrio.
Por outro lado, é descabida aqui qualquer alegação de vício formal de iniciativa
na proposição por arguição de que seria de iniciativa privativa do Poder Executivo,
pois estas são de interpretação restritiva e estão expressas no art. 50 da Lei Orgânica
Municipal. Hermenêutica básica: normas restritivas de direitos devem ser
interpretadas restritivamente, de forma que o rol previsto no dispositivo municipal e no
art. 61, § 1°, da Constituição da República traduzem taxatividade.
Tem-se, assim, que o presente Projeto de Lei não padece de vício de origem
formal, haja vista não se enquadrar nas hipóteses de limitação da iniciativa
parlamentar previstas, em numerus clausus, no artigo 61 da Constituição Cidadã,
matérias relativas ao funcionamento da Administração Pública, notadamente no que
se refere a servidores e órgãos do Poder Executivo.
Nesse sentido: "As hipóteses de limitação da iniciativa parlamentar estão
previstas, em numerus clausus, no art. 61 da Constituição do Brasil — matérias
relativas ao funcionamento da administração pública, notadamente no que se refere a
servidores e órgãos do Poder Executivo. Precedentes.” (ADI N° 3.394, Min. (a) Rel.
(a) EROS GRAU, j. 2-4-2007, P, DJE de 15-8-2008).
Simples leitura do art. 112, §1º da Constituição do Estado do Rio de Janeiro é
o suficiente para esclarecer que a matéria ora tratada não se encontra no rol exaustivo
e não ampliável das matérias legislativas que se submetem à iniciativa privativa do
Chefe do Poder Executivo.
O art. 14, I, m) e o), da Lei Orgânica do Município de Rio das Ostras deixa claro
que a Câmara Municipal possui competência para dar início a proposições destinadas
às matérias de políticas públicas:
“Art. 14 - Cabe à Câmara Municipal, com a sanção do
Prefeito, legislar sobre as matérias de competência do
Município, especialmente no que se refere ao seguinte:
I - assuntos de interesse local, inclusive suplementando a
legislação federal e estadual, notadamente no que diz respeito:
(…)
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m) à cooperação com a União e o Estado, tendo em vista o
equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar, atendidas as
normas fixadas em lei complementar federal;
(…)
o) às políticas públicas do Município;” (grifou-se).
Há uma verdadeira inovação no ordenamento jurídico, com a criação de
normas gerais e abstratas, resultado típico do legítimo exercício dos integrantes do
Poder Legislativo, inexistindo usurpação de competência da União Federal.
trata-se de diretriz voltada a orientar a atuação dos órgãos da Administração
Pública municipal no sentido de promover a integração operacional com os órgãos
responsáveis pela Política de Atendimento à Criança e ao Adolescente nos exatos
termos do que dispõe o Estatuto da Criança e do Adolescente (art. 88, V, Lei Federal
nº 8.069/90), que inclusive é expressamente mencionado na proposição.
Realmente, o Projeto de Lei em questão encontra amparo na existência de
iniciativa parlamentar para a fixação de normas gerais norteadoras de políticas
públicas, consoante o posicionamento atual da jurisprudência dos Tribunais Pátrios
sobre o tema e, ainda, previsto na Lei Orgânica do Município.
Ora, os direitos fundamentais vinculam o Legislativo, que tem a obrigação até
mesmo de editar leis que os promovam. Assim, se levarmos em conta o fato de que a
iniciativa parlamentar é a regra – e sua vedação, a exceção –, cumulada com a
vinculação que os direitos sociais têm em relação ao próprio legislador, é possível
sustentar uma interpretação que não retire do Poder Legislativo a iniciativa de projetos
de lei sobre formulação de políticas públicas.
Logo, o legislador não excede seus poderes nem invade seara exclusiva do
Chefe do Executivo. A legislação em comento se limita a estabelecer diretrizes aos
órgãos executivos, meros balizamentos gerais, sem extrapolar as atribuições próprias
daqueles órgãos.
Desta forma, não há qualquer vício de iniciativa na proposição na medida em
que não trata de matéria cuja iniciativa é reservada ao Chefe do Poder Executivo
Municipal, não se vislumbrando violação dos princípios da competência exclusiva e
da separação de poderes por invasão da esfera da gestão administrativa.
Verifica-se, ainda, que o Poder Judiciário vem adotando posicionamento mais
flexível no que tange à iniciativa parlamentar para edição de leis que versem sobre
programas e serviços públicos, desde que não haja invasão da esfera administrativa
– reservada ao Poder Executivo – o que se daria, por exemplo, através da
determinação de criação de órgãos ou da criação de novas atribuições a órgãos já
existentes, ou ainda, da criação de cargos públicos.
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Quando o projeto se limitar à fixação de normas de conteúdo geral,
programático ou, então, quando estabeleça disciplina sobre determinada matéria que
já esteja inserida na competência de órgãos municipais, fazendo-o de forma
harmônica com a legislação de regência do tema, não há que se cogitar de vícios, eis
que a reserva de iniciativa deve ser interpretada restritivamente (STF, Tema 917 de
Repercussão Geral):
“Recurso extraordinário com agravo. Repercussão
geral. 2. Ação Direta de Inconstitucionalidade estadual.
Lei 5.616/2013, do Município do Rio de Janeiro.
Instalação de câmeras de monitoramento em escolas e
cercanias. 3. Inconstitucionalidade formal. Vício de
iniciativa. Competência privativa do Poder Executivo
municipal. Não ocorrência. Não usurpa a
competência privativa do chefe do Poder Executivo
lei que, embora crie despesa para a Administração
Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição
de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores
públicos. 4. Repercussão geral reconhecida com
reafirmação da jurisprudência desta Corte. 5. Recurso
extraordinário provido.” (ARE 878911 RG, Relator(a):
GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em
29/09/2016, PROCESSO ELETRÔNICO
REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-217 DIVULG
10-10-2016 PUBLIC 11-10- 2016; grifou-se).
Cumpre dizer, ainda, que o Projeto de Lei em questão vigora como Lei em
vários municípios do país, já tendo o e. Supremo Tribunal Federal, no julgamento do
ARE 1.495.711/SP, declarado a constitucionalidade da Lei Municipal 10.509/2022 do
Município de Santo André/SP, idêntica à presente:
“EMENTA: RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM
AGRAVO. AÇÃO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE ESTADUAL. LEI
MUNICIPAL. POLÍTICA PÚBLICA DE COMBATE À
ALIENAÇÃO PARENTAL. I - CASO EM EXAME 1.
Insurge-se o recorrente contra a declaração de
inconstitucionalidade da Lei municipal instituidora da
Política Pública de Combate à Alienação Parental no
Município de Santo André/SP. A ação direta foi julgada
procedente com base em suposta usurpação da iniciativa
legislativa do Chefe do Poder Executivo municipal;
invasão da competência privativa da União em direito
civil; e violação da autonomia do Ministério Público
estadual. II - QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. A
controvérsia consiste em saber (a) se existe reserva de
iniciativa legislativa do Chefe do Executivo para a
instituição de ações governamentais e políticas públicas
municipais; (b) se o combate à alienação parental
constitui matéria de direito civil de competência legislativa
privativa da União; e (c) se viola a autonomia ministerial
a orientação dirigida aos órgãos administrativos
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municipais para organizarem as ações governamentais
conjuntamente com o Ministério Público estadual. III -
RAZÕES DE DECIDIR 3. As consequências econômicofinanceiras da instituição de políticas públicas locais, por
si só, não justificam a atração da iniciativa legislativa
privativa do Chefe do Poder Executivo. ‘Não usurpa
competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei
que, embora crie despesa para a Administração, não
trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos
nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, §
1º, II, "a", "c" e "e", da Constituição Federal)’ — Tema nº
917/RG.4. É dever da família, da sociedade e do
Estado assegurar, com absoluta prioridade, a
proteção das crianças e adolescentes contra toda
forma de violência, abuso ou opressão (CF, art. 227).
Incabível falar na matéria, em competência privativa
da União. Na realidade, a proteção da infância e
juventude é matéria de legislação concorrente entre
a União, Estados e Distrito Federal (CF, art. 24, XV).
5. Ao estabelecer que as ações governamentais
serão desenvolvidas, em conjunto, ‘pelas Secretarias
Municipais responsáveis, pelo Ministério Público e
entidades governamentais e não governamentais
ligadas à defesa dos direitos da criança e do
adolescente, observando os termos da Lei 8.069/90”,
a lei municipal apenas propõe a integração
operacional entre os órgãos responsáveis pela
Política de Atendimento à Criança e ao Adolescente
— exatamente como disposto no Estatuto da Criança
e do Adolescente (Lei nº 8.069/90, art. 88, V) —, não
havendo o diploma legislativo municipal criado,
desde logo e por si só, qualquer dever, obrigação ou
responsabilidade para o Ministério Público estadual.
IV. DISPOSITIVO 6. Agravo conhecido e recurso
extraordinário provido, para julgar totalmente
improcedente a ação direta de inconstitucionalidade
estadual.’ (Recurso Extraordinário com Agravo n°
1.495.711/SP, Min. (a) Rel. (a) FLAVIO DINO, Data do
Julgamento: 02/12/2024, Plenário, STF; grifou-se).
Portanto, diante da relevância da matéria, da possibilidade de o município
legislar sobre o tema por ser de interesse local nos termos do art. 30, I e II, da Carta
Magna e por não trazer despesas nem usurpar matérias de competência privativa do
Poder Executivo, se requer a regular tramitação da presente proposição com sua
votação e aprovação no Plenário da Casa Legislativa, transmudando-se por fim em
Lei quando da promulgação do Chefe do Poder Executivo.
Requer-se, ainda, que quando do envio do Projeto de Lei ao Chefe do
Executivo para sanção e eventual análise de veto, ocorra o envio concomitante
da presente Justificativa como anexo porque esclarece por inteiro todas as
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questões atinentes à proposição – tanto em âmbito formal quanto em âmbito
material.
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