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Estado de São Paulo
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Birigui — 11 de março de 2025.
Parecer: 43/2025
Solicitante: Reginaldo Fernando Pereira
Presidente da Câmara Municipal de Birigui
Assunto: Projeto de Lei 38/2025 — "Dispõe sobre a lei do EMPREJOVEM
Birigui, que incentiva o primeiro emprego para jovens de 16 à 24 anos de
idade, no âmbito do município de Birigui, e dá outras providências".
Senhor Presidente:
Conforme determinado por Vossa Excelência,
estamos enviando parecer sobre o projeto em epígrafe, de autoria do Vereador
Marcos Antônio Santos que dispõe sobre a lei do EMPREJOVEM Birigui, que
incentiva o primeiro emprego para jovens de 16 à 24 anos de idade, no âmbito
do município de Birigui, e dá outras providências. Projeto registrado no Protocolo
Geral desta Casa sob número 730/2025, em 7 de março de 2025. Despachado
para parecer em 7 de março de 2025. Recebido para parecer em 7 de março
2025.
I — Do Projeto.
Projeto de lei que possui objetivo de conceder
isenção fiscal para empresas que contratarem jovens com idade entre dezesseis
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As relações trabalhistas devem se submeter a
legislação respectiva, legislação previdenciária conforme dispõe o artigo 1°, § 2°,
do referido projeto de lei, cabendo ao empregador suas responsabilidades
perante o contratado.
O artigo 2° determina isentivos para as empresas que
aderirem a lei, sendo aplicado em cada admissão que a empresa realizar dentro
da faixa etária e condições que o projeto de lei estabelece, as empresas poderão
contratar até 205 (vinte por cento) de sua força de trabalho nestas condições.
Aos jovens portadores de deficiência será permitida a
contratação de até 5% (cinco) por cento de sua força de trabalho as empresas,
artigo 5° como dispositivo de habilitação para o presente projeto de lei o termo
de adesão, devendo permanecer pelo tempo mínimo de 12 (doze) meses o
jovem contratado, empregador poderá realizar avaliação de desempenho, de
acordo com a legislação trabalhista o empregador poderá substituir o jovem
contratado.
Em caso de demissão voluntária o empregador
poderá realizar nova contratação nas mesmas disposições, empresa deverá
mentar regularidade de suas obrigações legais, finalizando o artigo 7° determina
que empresas de grande porte deverão para ter o benefício contratar até 30
(trinta por cento) do total de vagas disponíveis em relação aos jovens vinculados
a programa de inserção social coordenados ou supervisionados pelo poder
Judiciário ou egressos do sistema prisional.
II — Da Competência Legislativa.
O projeto de lei fala em incentivo fiscal, cabe ressaltar
que incentivo fiscal é considerado como gênero, do qual a isenção fiscal faz
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parte, assim pode ser concluído que ambos dispositivos é uma forma de
exclusão de tributação, ressalvas determinadas características, os isentivos
fiscais, podem ser denominados como estímulos fiscais, com finalidade
extrafiscal, tendo por objetivo o desenvolvimento econômico do ente da
federação que estiver promovendo o respectivo isentivo.
A natureza jurídica do incentivo fiscal é uma
exoneração de poder de tributar, podendo ser total ou parcial, com a finalidade
de desenvolvimento econômico do ente federativo, assim pode de dar através
de uma atenuação ou dispensa de tributação. A isenção por sua vez deve ter
como base um fato gerador, já deve estar tributado a pessoa física ou jurídica
para que o poder público possa realizar a isenção, diferentemente do incentivo.
Feito essas considerações iniciais passamos a
analisar a competência legislativa para criação de normas jurídicas a respeito de
incentivos fiscais, que mais uma vez ressaltando é considerado gênero do qual
a isenção faz parte.
A forma de estado expressa no texto constitucional é
a federação centrífuga, concedendo autonomia aos entes federativos, sendo o
município pessoa jurídica de direito público interno, alçado a ente federativo pela
Constituição Federal de 1.988, possui competência legislativa para instituir ou
isentar em relação aos tributos.
A competência para conceder isenção ou incentivos
em tributos vem estabelecida no artigo 3°, § 2°, "b" do Regimento Interno da
Câmara Municipal de Birigui, artigo 10, I e II da Lei Orgânica do Município de
Birigui, na Constituição Estadual em seu artigo 47, II, XIV, 144 e 163, VII, artigos
30, I e 156, I da Constituição Federal.
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Regimento interno da Câmara Municipal de Birigui:
Art. 3° - A Câmara tem funções legislativas e de julgamento políticoadministrativo, exerce atribuições de fiscalização interna e externa,
financeira e orçamentária, de controle externo dos atos do Executivo e de
assessoramento e pratica atos de administração interna. (....) § 2° - A
função de fiscalização, sobre os aspectos contábil, financeiro, orçamentário
e patrimonial do Município e das entidades da administração indireta, é
exercida com auxílio do Tribunal de Contas do Estado, compreendendo:
(....) b) acompanhamento das atividades financeiras do Município;
Lei Orgânica do Município de Birigui:
Art. 10. Caberá à Câmara, com a sanção do Prefeito, dispor sobre as
matérias de competência do Município e especialmente: 1 — legislar sobre
assuntos de interesse local, inclusive suplementando a legislação federal e
estadual; II — legislar sobre tributos municipais, bem como autorizar
isenções e anistias fiscais e a remissão de dívidas;
Constituição do Estado de São Paulo:
Artigo 47 - Compete privativamente ao Governador, além de outras
atribuições previstas nesta Constituição: (....) II - exercer, com o auxílio dos
Secretários de Estado, a direção superior da administração estadual; (....)
XIV - praticar os demais atos de administração, nos limites da competência
do Executivo;
Artigo 144 - Os Municípios, com autonomia política, legislativa,
administrativa e financeira se auto-organizarão por Lei Orgânica, atendidos
os princípios estabelecidos na Constituição Federal e nesta Constituição.
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Artigo 163 - Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte,
é vedado ao Estado: (....) VII - respeitado o disposto no artigo 150 da
Constituição Federal, bem assim na legislação complementar específica,
instituir tributo que não seja uniforme em todo o território estadual, ou que
implique distinção ou preferência em relação a Município em detrimento de
outro, admitida a concessão de incentivos fiscais destinados a promover o
equilíbrio do desenvolvimento sócio-econômico entre as diferentes regiões
do Estado;
Constituição Federal:
Art. 30. Compete aos Municípios: I - legislar sobre assuntos de interesse
local; (....) III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem
como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar
contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;
Art. 156. Compete aos Municípios instituir impostos sobre: I - propriedade
predial e territorial urbana.
Eis jurisprudência nesse sentido:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Impugnação dos artigos
2° e 6° da Lei n° 2.570, de 08 de março de 2016, do Município de Castilho,
que "reorganiza o sistema de pagamento parcelado, cobrança de
créditos tributários e não tributário", especificamente na parte alterada
pela Emenda Modificativa n° 01/2015 (que introduziu modificações nas
condições de parcelamento). ALEGAÇÃO DE OFENSA AO PRINCÍPIO
DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. Rejeição. Hipótese de competência
concorrente. Iniciativa reservada que por constituir matéria de direito
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estrito não se presume e nem comporta interpretação ampliativa.
Posicionamento que está alinhado à orientação consolidada no
âmbito do Supremo Tribunal Federal que, no exercício de seu papel
de guardião da Constituição da República, tem decidido, de forma
reiterada, ser concorrente a iniciativa para elaboração de leis que
versem sobre matéria tributária, inclusive para concessão de isenção
fiscal; e ainda que a lei cause eventual repercussão em matéria
orçamentária (RE 590.697-ED, Primeira Turma, Rel. Min. Ricardo
Lewandowski, Dje de 06.09.2011). [...] ALEGAÇÃO DE OFENSA AO ART.
14 DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. Rejeição. Eventual
incompatibilidade dos dispositivos impugnados com normas
infraconstitucionais configura, na verdade, crise de legalidade, que não
enseja ação direta de inconstitucionalidade. Como ensina GILMAR
MENDES, em artigo doutrinário, "não subsiste dúvida de que somente a
norma constitucional apresenta-se como parâmetro idôneo à aferição da
legitimidade da lei ou ato normativo, no juízo de constitucionalidade"
("Controle de Constitucionalidade", Ed. Saraiva, SP, 1990, p. 263). Ação
julgada improcedente. (Relator(a): Ferreira Rodrigues; Comarca: São
Paulo; Órgão julgador: Órgão Especial; Data do julgamento: 14/09/2016;
Data de registro: 22/09/2016) ADI n° 2067376-13.2016.8.26.0000. (grifo
nosso)
"DIREITO CONSTITUCIONAL - AÇÃO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE - LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR QUE
ALTEROU OS REQUISITOS PARA A OBTENÇÃO DE BENEFÍCIO
FISCAL PELAS EMPRESAS LOCALIZADAS NO MUNICÍPIO DE
SOROCABA - Possibilidade - Inexistência de vício formal - Hipótese
em que não se configura invasão de competência do Executivo - A lei
que institui benefício fiscal, ainda que gere repercussão no orçamento
do Município, é matéria de iniciativa comum - Precedentes do Supremo
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Tribunal Federal e dessa Egrégia Corte. AÇÃO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA IMPROCEDENTE, CASSANDOSE A LIMINAR ANTERIORMENTE CONCEDIDA" (Ação Direta de
Inconstitucionalidade n° 0189320-21.2013.8.26.0000, Órgão Especial do
Tribunal de Justiça de São Paulo, v. un., Rel. Des. Xavier de Aquino, em
6/8/14). (grifo nosso)
Importante destacar que a lei que concede benefícios
fiscais se diferencia das leis orçamentárias, as últimas sim, são competência
exclusiva do chefe do poder Executivo conforme artigo 84, XXIII, da Constituição
Federal, não sendo o caso do presente projeto de lei.
III — Do Direito.
Mas à uma questão a ser analisada, se o texto
constitucional concede competência para o legislativo em relação a matéria
tributária, mas a lei de responsabilidade fiscal determina estudo de impacto
financeiro e medidas de compensação, quem é mais adequado para elaboração
desses documentos é o poder Executivo, eis que possui a expertise para a sua
elaboração, através de seu departamento de finanças, só que o texto
constitucional estabelece como já esclarecido a competência para o poder
Legislativo também.
O artigo 113, do ADCT — Ato de Disposições
Constitucionais Transitórias, estabelece que proposições legislativas que criem
ou altere despesa obrigatória ou ainda renúncia de receita deverá estar
acompanhado de estimativa de impacto orçamentário e financeiro, mas os
membros do poder Legislativo não possuem os instrumentos adequados para a
elaboração de tais condicionantes, ainda mais em um país de dimensões
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continentais que a realidade se mostra diversa em cada região ou ainda e cada
município.
Lei n° 101/2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal:
Art. 14. A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza
tributária da qual decorra renúncia de receita deverá estar acompanhada
de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva
iniciar sua vigência e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de
diretrizes orçamentárias e a pelo menos uma das seguintes condições: I -
demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na
estimativa de receita da lei orçamentária, na forma do art. 12, e de que não
afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de
diretrizes orçamentárias; II - estar acompanhada de medidas de
compensação, no período mencionado no caput, por meio do aumento de
receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de
cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição. § 1° A renúncia
compreende anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de
isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de base
de cálculo que implique redução discriminada de tributos ou contribuições,
e outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado. § 2° Se o
ato de concessão ou ampliação do incentivo ou benefício de que trata
o caput deste artigo decorrer da condição contida no inciso II, o benefício
só entrará em vigor quando implementadas as medidas referidas no
mencionado inciso. § 3° O disposto neste artigo não se aplica: I - às
alterações das alíquotas dos impostos previstos nos incisos I, II, IV e V do
art. 153 da Constituição, na forma do seu ,5 1°; II - ao cancelamento de
débito cujo montante seja inferior ao dos respectivos custos de cobrança.
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Lei Orgânica do Município de Birigui:
Art. 6° - Ao Município de Birigüi compete: I - dispor sobre assuntos de
interesse local, cabendo-lhe, entre outras, as seguintes atribuições: (....) 2.
instituir e arrecadar os tributos de sua competência e fixar e cobrar preços;
Art. 10 - Caberá à Câmara, com a sanção do Prefeito, dispor sobre as
matérias de competência do Município e especialmente: 1 - legislar sobre
assuntos de interesse local, inclusive suplementando a legislação federal e
estadual; II - legislar sobre tributos municipais, bem como autorizar
isenções e anistias fiscais e a remissão de dívidas;
Constituição Federal:
Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer
membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou
do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal
Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos
cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição. (....) II -
disponham sobre: (....) b) organização administrativa e judiciária, matéria
tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos
Territórios;
Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é
vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: (....) §
6° Qualquer subsídio ou isenção, redução de base de cálculo, concessão
de crédito presumido, anistia ou remissão, relativos a impostos, taxas ou
contribuições, só poderá ser concedido mediante lei específica, federal,
estadual ou municipal, que regule exclusivamente as matérias acima
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FERNANDO BAGGIO BARBIERE
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enumeradas ou o correspondente tributo ou contribuição, sem prejuízo do
disposto no art. 155, § 2.°, XII, g.
Art. 163. Lei complementar disporá sobre: I - finanças públicas;
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: (....) § 6° O
projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo
regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de
isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza
financeira, tributária e creditícia.
Eis jurisprudência do Tribunal de Contas do Estado
de São Paulo em relação ao artigo 14 da Lei Complementar n° 101/2000, que
estabelece o estudo de impacto financeiro:
EMENTA: CONTAS ANUAIS. PREFEITURA. ASPECTOS
CONSTITUCIONAIS E LEGAIS MAIS RELEVANTES. OBSERVÂNCIA.
FALTA DE MELHORA DO IEGM. RELEVADA CONSIDERANDO
PERÍODO PANDÊMICO. AJUSTES NA APLICAÇÃO DO ENSINO E
PESSOAL. PARECER FAVORÁVEL, COM RECOMENDAÇÕES. (....) Em
face de todo o exposto e acompanhando os posicionamentos das
Assessorias Técnicas, i. Chefia da ATJ e de SDG, voto pela emissão
de Parecer Favorável às Contas da Prefeitura Municipal de Holambra,
relativas ao Exercício de 2021, excetuados os atos pendentes de
julgamento por este E. Tribunal. 9....) elabore estudos de impacto
financeiro quando da implementação de programas de incentivos e
descontos em impostos municipais, especialmente o IPTU; TC007085.989.20-0. SEGUNDA CÂMARA — SESSÃO DE 12/09/2023. (grifo
nosso).
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Eis jurisprudência nesse sentido:
Ação direta de inconstitucionalidade Município de Pirapozinho Lei
Municipal 4.542/2022, que dispõe sobre "desconto progressivo até 10%
(dez por cento), no imposto predial e territorial urbano IPTU, para
proprietários de imóveis que mantiverem suas calçadas arborizadas e dá
outras providências" Concessão de benefício fiscal fora das hipóteses
legais Renúncia de receitas Exigência de estimativa de impacto
orçamentário e financeiro não atendida na norma impugnada Incidência do
Artigo 113 do ADCT aos Municípios Exigência não observada no processo
legislativo - Inconstitucionalidade da lei verificada Ação julgada procedente
(....) Na hipótese em comento, possuindo a ação direta de
inconstitucionalidade causa de pedir aberta, pode-se considerar o
dispositivo 144 da Constituição do Estado de São Paulo, o qual dispõe
sobre pacto federativo, como parâmetro para sustentar a demanda,
além do artigo 113 do ADCT, o qual, como se verá abaixo, constitui
norma de reprodução obrigatória pelos demais entes públicos.
Denota-se que o ato normativo em questão possibilita o desconto
progressivo de até 10%, no imposto predial e territorial urbano para
aqueles proprietários de bens imóveis que mantiverem suas calçadas
arborizadas, o que interfere diretamente na receita municipal, ao
prever renúncia de receita ao Município. Desta forma, observa-se que
o processo legislativo em análise deixou de observar o disposto no
Artigo 113 do Ato das Disposições Transitórias da Constituição
Federal, que fora incluído pela Emenda Constitucional n. 95/2016, com
a seguinte redação: "A proposição legislativa que crie ou altere
despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada
da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro.". Com efeito,
a exigência de estimativa de impacto orçamentário e financeiro
disposta no Artigo 113 do ADCT deve ser observada no processo
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legislativo, sendo certo que a lei aprovada em desacordo com o seu
comando incorre em vício de inconstitucionalidade formal, como
ocorre no caso em apreço. Oportuno registrar que a orientação atual
deste Colendo Órgão Especial é no sentido de que o artigo 113 do Ato
das Disposições Transitórias da Constituição Federal é aplicável a
todos os entes federativos, já que anteriormente vigorava o
entendimento de que seria aplicável apenas à União. Direta de
Inconstitucionalidade 2069464-43.2024.8.26.0000. (grifo nosso).
Ocorre que o artigo 106 do ADCT, foi revogado pela
Emenda Constitucional n° 126/22, assim as jurisprudências que tinham como
afirmação que o artigo 113 do ADCT, se aplicava apenas para a União como
jurisprudências citadas, foi revogado, entrando em vigor a Lei Complementar n°
200/23, que a lei em que o artigo 6° da Emenda Constitucional n° 126/22,
determina.
Assim deve realmente haver a estimativa de impacto
orçamentário e financeiro de acordo com o artigo 113, do ADCT, mas
ressaltamos a incongruência exemplificada. Diante do artigo 113 do ADCT e da
revogação do artigo 106 do ADCT, do artigo 14 da Lei de responsabilidade Fiscal
e da jurisprudência do Tribunal do Estado de São Paulo, o projeto de lei se torna
inconstitucional e ilegal.
III - Do Parecer Jurídico.
O parecer jurídico, ressalvada as hipóteses onde a lei
determina seu caráter vinculativo, é uma peça técnico-opinativa não vinculativa
de assessoramento parlamentar, não afastando critérios de oportunidade e
conveniência inerentes ao exercício do mandado eletivo, nos termos da ADPF
412, do C. Supremo Tribunal Federal.
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IV — Conclusão.
Assim, opinamos pela ilegalidade e
inconstitucionalidade da propositura, submetemos o presente à alta
consideração de Vossa Excelência, e aos demais membros da Casa, estando
apto para deliberação em Plenário.
É o parecer.
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OAB/SP n° 298.588
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