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Estado de São Paulo
Birigui — 31 de março de 2025.
Parecer: 54/2025
Solicitante: Reginaldo Fernando Pereira
Presidente da Câmara Municipal de Birigui
Assunto: Projeto de Lei 53/2024 — "Dispõe sobre o direito ao
acompanhamento familiar conjunto de ambos os pais para crianças em
serviços de saúde públicos e privados no município de Birigui — SP,
garantindo condições adequadas para sua efetivação, estabelecendo
penalidades para o seu descumprimento e dá outras providências".
Senhor Presidente:
Conforme determinado por Vossa Excelência,
estamos enviando parecer sobre o projeto em epígrafe, de autoria do Vereador
Odair José Aparecido Piacente que dispõe sobre o direito ao acompanhamento
familiar conjunto de ambos os pais para crianças em serviços de saúde públicos
e privados no município de Birigui — SP, garantindo condições adequadas para
sua efetivação, estabelecendo penalidades para o seu descumprimento e dá
outras providências. Projeto registrado no Protocolo Geral desta Casa sob
número 951/2025, em 25 de março de 2025. Despachado para parecer em 28
de março de 2025. Recebido para parecer em 28 de março de 2025.
I — Do Projeto.
Projeto de lei que tem por objetivo no âmbito
municipal, em relação aos serviços públicos e privados de atendimento de
saúde, o acompanhamento de ambos os pais, quando se tratar de crianças, o
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artigo 1° estabelece nos casos de consultas médicas, pronto atendimento,
internações, exames e outros atendimentos ambulatoriais. Conforme § 1° que
dispõe a idade de até doze anos sendo considerada crianças, como o disposto
no artigo 2°, do Estatuto da Criança e do Adolescente.
Ainda em relação ao artigo 1°, § 2°, estabelece que o
direito ao acompanhamento será garantido ao pai e a mãe da criança
simultaneamente, na ausência de um deles deverá ser o responsável legal. § 3°
esclarece em quais situações não será permitido o acompanhamento como nos
casos cirúrgicos e na Unidade de Terapia Intensiva, salvo se houver
recomendação médica.
O artigo 2° esclarece que os estabelecimentos de
saúde deverão adotar medidas para o acolhimento dos acompanhantes, como
condições adequadas para a permanência de ambos os pais, prioridade de
acesso á informação, determina ainda em seu § 1°, que não poderá ser cobrado
taxas ou qualquer outro valor em relação a permanência dos acompanhantes e
§ 2°, que o descumprimento ficará sujeito as penalidades previstas no respectivo
projeto de lei, § 3° deverá o estabelecimento de saúde disponibilizar placa em
lugar visível esclarecendo a permissão de ambos os acompanhantes.
A divulgação, medidas da placa que os
estabelecimentos de saúde deverão providenciar de acordo com o projeto de lei,
estão dispostos no artigo 3°, implicando de acordo com o § 2° e caso de
descumprimento em advertência e em caso de reincidência nas penalidades
previstas no projeto de lei.
As penalidades estão dispostas no artigo 4°, que
determina desde advertência, passando por aplicação de multa de um a cinco
por cento do faturamento mensal do estabelecimento de saúde, suspensão por
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trinta dias do alvará de funcionamento, chegando até a cassação do alvará de
funcionamento em caso de reiteradas reincidências e obstrução da aplicação da
referida legislação, estabelece ainda em seu § 1°, que a fiscalização ficará a
cargo da Vigilância Sanitária do município e demais órgãos competentes
municipais, no caso dos serviços municipais que deixarem de cumprir o que
estabelece o respectivo projeto de lei o § 2°, determina que estão sujeitos as
penalidades previstas no Estatuto dos Servidores do Município de Birigui e o §
3°, estabelece que os valores arrecados decorrentes de multas serão revertidos
ao Fundo Municipal da Saúde.
II — Do Conselho Federal de Medicina.
Realizando uma pesquisa em relação ao caso
concreto de acompanhantes em estabelecimentos de saúde no Conselho
Federal de Medicina — CFM, foi detectado alguns pareceres em relação ao tema,
como o parecer n° 14/2012 - BA, parecer n°9/24 - CE, parecer 3/23 — GO. Desse
modo pode ser percebido que existem vários pareceres em relação ao tema
proposto.
Um dos pareceres, parecer ° 7/15 — MT, esclarece da
seguinte maneira a permissão em relação ao número de acompanhantes:
Sobre o direito a acompanhante em atendimento de Pronto Socorro,
quantos seriam e se o pai e mãe podem acompanhar o paciente como
qualquer outro paciente, o adolescente tem seu direito a acompanhante
garantido, desde que esta seja a sua vontade. No caso de menores de 12
anos o acompanhamento é obrigatório, não devendo o atendimento ser
condicionado ao acompanhamento, especialmente nos casos e urgência e
emergência. O número de acompanhantes deve ser definido pelo bom
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senso, levando em conta além do acima descrito, o espaço físico destinado
ao atendimento e o grau de relação do acompanhante com o paciente.
Outra conclusão a esse respeito se encontra no
parecer n° 14/12 — BA, que assim esclarece:
A criança nos termos da Lei, uma pessoa com até 12 anos incompletos tem
a autonomia limitada pelo seu desenvolvimento cognitivo incompleto,
necessitando dos pais ou responsáveis para responder por seus
interesses. Desta forma, no atendimento a uma criança, considera-se a
necessidade da mesma estar acompanhada por um adulto, dada a sua
limitação na capacidade de entendimento esperada nesta faixa etária o
que, além de não lhe permitir o conhecimento sobre o problema de saúde
que a acomete, inviabiliza a aplicação de condutas diagnósticas e/ou
terapêuticas adequadas. O adolescente aquela pessoa entre doze e
dezoito anos de idade pode ser atendido sozinho, sendo reconhecidas sua
autonomia e individualidade, e garantido o direito ao sigilo das informações
obtidas durante este atendimento, resguardadas as situações previstas em
lei e aquelas que guardem risco de vida ao paciente ou a terceiros.
Mais um esclarecimento de acordo com o parecer n°
9/24 — CE, em relação a matéria:
EMENTA: A criança tem o direito, após avaliação médica e a
necessidade de cada caso específico, de dispor de acompanhante e
cuidados domiciliares visando à plena recuperação d sua saúde. Tal
acompanhante deverá ser indicado no momento da avaliação do
profissional Este, por seu turno, expedirá o atestado para fins de
afastamento das atividades laborais do acompanhante, informando o
tempo que entender necessário. nu
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Analisando os pareceres mencionados não nos
parece que existe nenhum impedimento em relação a criança contar com ambos
os pais em consultas médicas, realização de determinados exames que neste
caso o profissional médico é quem deverá orientar a necessidade ou não da
permanência de ambos os pais em virtude do tipo de exame a ser realizado.
Também em pronto atendimento não nos parece que
haverá algum impedimento pelo entendimento que podemos constatar dos
pareceres expostos, mas em relação a casos de internações acreditamos que
cabe ao profissional capacitado, no caso o profissional médico a analisar a
situação e decidir a esse respeito, outro ponto importante ocorre em relação as
instalações, nas quais na maioria das vezes a dificuldade de espaço.
III — Do Estatuto Da Criança e do Adolescente —
ECA.
O Estatuto da Criança e do Adolescente — ECA, em
seu artigo 12, estabelece que os estabelecimentos de saide deverão
proporcionar condições para a permanência de em tempo integral de um dos
pais ou responsável, em casos de internação.
Assim é claro o Estatuto que em casos de internações
a responsabilidade do estabelecimento de saúde é propiciar condições para
apenas um dos pais ou responsável legal da criança ou adolescente, não
prevendo dessa maneira a permanência de ambos os pais.
Art. 12. Os estabelecimentos de atendimento à saúde, inclusive as
unidades neonatais, de terapia intensiva e de cuidados intermediários,
deverão proporcionar condições para a permanência em tempo integral de
um dos pais ou responsável, nos casos de internação de criança ou
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adolescente. Parágrafo único. Será garantido à criança e ao adolescente
o direito de visitação à mãe ou ao pai internados em instituição de saúde,
nos termos das normas regulamentadoras.
IV — Do Vício de Iniciativa.
Em relação a iniciativa de matérias de políticas
públicas não ocorre vício de iniciativa em relação a projeto de lei ser de origem
parlamentar, esse entendimento é consolidado jurisprudencialmente pelos
tribunais.
A matéria não possui previsão no rol de competências
exclusivas do chefe do poder Executivo elencadas no artigo 40, da Lei Orgânica
do Município de Birigui, artigo 24, § 2°, 47, II da Constituição do Estado de São
Paulo, artigo 61, § 1°, II, alíneas a, b, c e artigo 84, II da Constituição Federal.
Eis jurisprudência nesse sentido:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Lei n° 7.618, de 13 de
março de 2018, do Município de Guarulhos, que "obriga as maternidades,
as casas de parto e os estabelecimentos hospitalares congêneres da rede
pública do município de Guarulhos a permitir a presença de doulas
(acompanhantes) durante todo o período do trabalho de parto, do
parto e do pós-parto imediato, sempre que solicitado pela parturiente
e dá outras providências". Vício de iniciativa. lnocorrência. Iniciativa
legislativa comum. Recente orientação do Eg. Supremo Tribunal
Federal. Competência concorrente em matéria de saúde pública.
Princípios da razoabilidade, proporcionalidade e isonomia. Não observada
violação aos art. 196 da Constituição Federal e art. 219, da Constituição
Paulista. Acesso universal e tratamento igualitário aos serviços de saúde
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pública. Não é caso de aplicar precedente do Eg. STF (RE 581488/RS -
repercussão geral no recurso extraordinário DJe de 08.04.16 Rel. Min.
DIAS TOFFOLI). Situação distinta, não há contrapartida do SUS. Diretrizes
do Ministério da Saúde no sentido de garantir assistência humanizada,
segura e digna às gestantes, em apoio ao serviço das doulas. Pacto
federativo. Lei Federal n° 10.741/03 e 8.080/90, que asseguram a presença
de acompanhante durante o trabalho de parto. Leis Estaduais n° 10.241/99
e 10.689/00, que conferem ao usuário do sistema de saúde no Estado de
São Paulo direito de ser acompanhado em consultas e internações. Art. 4°
da Lei Municipal n° 7.618/18 exorbita interesse local ao criar penalidades
não previstas em outras esferas. Fixação de prazo para a regulamentação
da norma legal. Inadmissibilidade. Ingerência na organização
administrativa. Ao Legislativo não cabe estipular prazo para que o
Executivo regulamente a norma. Desrespeito à separação dos poderes.
Precedentes. Afronta aos arts. 5°; 47, incisos II e XIV; 144 da Constituição
Bandeirante. Ação procedente, em parte. Direta de Inconstitucionalidade n°
2109612-09.2018.8.26.0000. (grifo nosso).
"Ação direta de inconstitucionalidade. Lei n° 11.992, de 29 de abril de 2016,
do Município de São José do Rio Preto. Obrigatoriedade de instalação de
recipientes com álcool gel antisséptico nas salas de velório dos cemitérios
locais. Inconstitucionalidade formal inexistente. Não configurada violação
às hipóteses de iniciativa legislativa reservada ao Chefe do Executivo.
Hipóteses taxativas, segundo a jurisprudência deste órgão Especial e
do Supremo Tribunal Federal. Matéria de saúde pública. Iniciativa
legislativa concorrente. III. Inconstitucionalidade material. Não
ocorrência. Norma de caráter geral e abstrato, editada com vistas à
tutela da saúde pública. Inocorrência de usurpação de outras
competências administrativas reservadas ao Chefe do Poder
Executivo, previstas no artigo 47 da Constituição do Estado de São
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Estado de São Paulo
Paulo. Inexistência de ofensa à regra da harmonia dos poderes.
Caberá ao Prefeito editar provisões especiais com vistas à
regulamentação da lei. Exercício da gestão dos contratos administrativos
e execução de eventuais adaptações necessárias ao fiel cumprimento do
diploma legal permanecem reservados à Administração. Interesse público
e necessidade de proteção da saúde dos funcionários e usuários das salas
de velório possibilitam, em tese, a alteração unilateral das cláusulas
regulamentares do contrato de concessão do serviço funerário pelo Poder
Concedente, em obediência à nova imposição legal. Alteração contratual,
se necessária, que não se mostra substancial. IV. Eventual ruptura da
equação econômico-financeira entre os concessionários do serviço
funerário e a Administração que deverá ser concretamente comprovada,
para que seja possível seu reequilíbrio. Precedente do STF na ADI 3768.
Improcedência do pedido." (ADIn n°2.178.745-12.2016.8.26.0000 v.u. j. de
22.02.17 Rel. Des. MÁRCIO BÁRTOLI). (grifo nosso).
Mas alguns aspectos merecem atenção, mais
especificamente em relação ao disposto nos artigos 3° e 4°, respectivamente do
projeto de lei, onde se estabelece a obrigação de fixar placa de divulgação da
possível nova legislação e as medias da placa e posteriormente o artigo 4°
determina penalidades para o descumprimento da lei.
Ainda em relação ao artigo 4°, § 1°, determina que a
Vigilância Sanitária, que realiza a fiscalização em relação ao cumprimento da
legislação de debate. Dessa maneira acaba por impo obrigações ao poder
Executivo Municipal, infringindo o artigo 40, da Lei Orgânica do Município de
Birigui, artigo 24, § 2°, 47, II da Constituição do Estado de São Paulo, artigo 61,
§ 1°, II, alíneas a, b, c e artigo 84, II da Constituição Federal.
DiGrA.41,0.1
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Observa-se que no mesmo projeto de lei uma parte
que é a matéria de saúde pública não possui o vício de iniciativa e não infringe
nenhum dos artigos mencionados, mas outra parte do referido projeto acaba por
infringir os mesmos artigos anteriores que não tinham qualquer impedimento por
se tratar de matéria de saúde pública e ser uma norma geral abstrata.
Eis jurisprudência nesse sentido:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Lei n° 3.376, de 28 de
agosto de 2017, que "dispõe sobre o direito do paciente ter acompanhante
durante as consultas e exames médicos". Alegação de vício de iniciativa e
ofensa ao princípio da separação dos poderes, além da falta de indicação
dos recursos disponíveis para atender os novos encargos. Rejeição.
Supremo Tribunal Federal que já consolidou entendimento no sentido de
que a "ausência de dotação orçamentária prévia em legislação específica
não autoriza a declaração de inconstitucionalidade da lei, impedindo tãosomente a sua aplicação naquele exercício financeiro" (ADI 3.599/DF, Rel.
Min. Gilmar Mendes). Leis de iniciativa reservada, ademais, que são
somente aquelas indicadas nos artigos 24, § 20, 47, incisos XVII e XVIII,
166 e 174 da Constituição Estadual (aplicados aos municípios por força do
artigo 144 do mesmo diploma legal). OFENSA AO PRINCÍPIO DO PACTO
FEDERATIVO. RECONHECIMENTO PARCIAL. Lei impugnada que foi
além da mera suplementação, pois, no seu artigo 4°, estabeleceu
penalidades não previstas na legislação federal e estadual, tais, como
advertência (inciso I), multa (inciso II), interdição parcial ou total do
estabelecimento privado (inciso III), cancelamento do alvará de
licenciamento (inciso IV) e responsabilização dos gestores públicos
(inciso V). Caracterização de ofensa à disposição do artigo 24, inciso
XII, da Constituição Federal, inclusive porque a imposição de medidas
coercitivas (se cabíveis) não constituiria necessidade apenas do
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Estado de São Paulo
município de Hortolândia, ou seja, não se enquadraria na denominada
cláusula geral do interesse legal (CF, art. 30, I), daí o reconhecimento
de inconstitucionalidade também sob esse fundamento.
Posicionamento alinhado à orientação do Supremo Tribunal Federal
no que sentido de que padece de inconstitucionalidade a lei municipal
que invoca "o argumento do interesse local para restringir ou ampliar
as determinações contidas em regramento de âmbito nacional" (RE n°
477.508- AgR/RS, Rel. Min. Ellen Gracie, j. 03/05/2011). Ação Direta de
lnconstitucionalidade n° 2195333-60.2017.8.26.0000. (grifo nosso).
Assim por todo o explanado o projeto de lei encontrase com vício de iniciativa formal, por se tratar em parte de matéria reservada ao
chefe do poder Executivo de acordo com os artigos acima expostos.
V— Do Direito.
O direito à saúde é um direito fundamental social com
previsão nos artigos 173 e 174 da Lei Orgânica do Município de Birigui, artigo
219 da Constituição de São Paulo e nos artigos 6°, 30, VII, 196 da Constituição
Federal.
Lei Orgânica do Município de Birigui:
Art. 173. A saúde é direito de todos e dever do Município.
Art. 174. O Município garantirá o direito à saúde mediante: I — políticas que
visem ao bem-estar físico, mental e social do indivíduo e da coletividade e
à redução do risco de doenças e outros agravos; II — acesso universal e
igualitário às ações e aos serviços de saúde, em todos os níveis; III — direito
à obtenção de informações e esclarecimento de interesse da saúde
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Estado de São Paulo
individual e coletiva, assim como as atividades desenvolvidas pelo sistema;
IV — atendimento integral do indivíduo, abrangendo a promoção, a
preservação e a recuperação de sua saúde.
Constituição do Estado de São Paulo:
Artigo 219 - A saúde é direito de todos e dever do Estado. Parágrafo único
- Os Poderes Públicos Estadual e Municipal garantirão o direito à saúde
mediante: 1 - políticas sociais, econômicas e ambientais que visem ao bemestar físico, mental e social do indivíduo e da coletividade e à redução do
risco de doenças e outros agravos; 2 - acesso universal e igualitário às
ações e ao serviço de saúde, em todos os níveis; 3 - direito à obtenção de
informações e esclarecimentos de interesse da saúde individual e coletiva,
assim como as atividades desenvolvidas pelo sistema; 4 - atendimento
integral do indivíduo, abrangendo a promoção, preservação e recuperação
de sua saúde.
Constituição Federal:
Art. 6° São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho,
a moradia, o transporte, o lazer, a segurança, a previdência social, a
proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na
forma desta Constituição.
Art. 30. Compete aos Municípios: (....) VII - prestar, com a cooperação
técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde
da população;
Art. 196. A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante
políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e
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de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços
para sua promoção, proteção e recuperação.
De acordo ainda com o artigo 30, I e II, da
Constituição Federal que permite ao município legislar em relação aos seus
assuntos locais, inclusive suplementando a legislação federal e estadual no que
couber, esclarecendo, adequar a sua realidade as legislações federais e
estaduais e não suprimi-las de maneira alguma e interesse locai não quer dizer
interesse exclusivo, pois toda legislação interfere no Estado como um todo, mas
quer dizer em seu peculiar interesse, nas suas necessidades.
Diante do exposto, cabe ao poder público em todas
as suas esferas, isto é, em relação a todos os entes federativos efetivar o direito
fundamental social à saúde, através de políticas públicas, voltadas para o
atendimento adequado as pessoas, principalmente as mais vulneráveis, sendo
crianças, idosos, pessoas com algum tipo de deficiência que necessite de
cuidados maiores, enfim, todas as pessoas devem ter efetivado o máximo
possível o direito à saúde.
VII - Do Parecer Jurídico.
O parecer jurídico, ressalvada as hipóteses onde a lei
determina seu caráter vinculativo, é uma peça técnico-opinativa não vinculativa
de assessoramento parlamentar, não afastando critérios de oportunidade e
conveniência inerentes ao exercício do mandado eletivo, nos termos da ADPF
412, do C. Supremo Tribunal Federal.
L.InALVÉNTE
FERNANDO BAO010 BARBIERE
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eâmara c-Nunicipal de Carig ai
Estado de São Paulo
VIII — Da Conclusão.
Ante o exposto, por infringir os artigos 40, da Lei
Orgânica do Município de Birigui, artigo 24, § 2°, 47, II da Constituição do Estado
de São Paulo, artigo 61, § 1°, II, alíneas a, b, c e artigo 84, II da Constituição
Federal, o projeto de lei se encontra ilegal e inconstitucional.
Assim, opinamos pela ilegalidade e
inconstitucionalidade da propositura, submetemos o presente à alta
consideração de Vossa Excelência, e aos demais membros da Casa.
É o parecer.
FERNANDO BAGGIO BARBIERE
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Fernando Baggio Barbiere
Advogado Público
OAB/SP n° 298.588
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