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Estado de São Paulo
Birigui — 16 de abril de 2025.
Parecer: 63/2025
Solicitante: Reginaldo Fernando Pereira
Presidente da Câmara Municipal de Birigui
Assunto: Projeto de Lei 61/2024 — "Dispõe sobre a concessão de direito
real de uso a título gratuito de área de terra, à Associação Instituto Amarelo
— Educação, Pesquisa, Saúde e Assistência e dá outras providências".
Senhor Presidente:
Conforme determinado por Vossa Excelência,
estamos enviando parecer sobre o projeto em epígrafe, de autoria do Executivo
Municipal que dispõe sobre a concessão de direito real de uso a título gratuito
de área de terra, à Associação Instituto Amarelo — Educação, Pesquisa, Saúde
e Assistência e dá outras providências. Projeto registrado no Protocolo Geral
desta Casa sob número 1217/2025, em 10 de abril de 2025. Despachado para
parecer em 10 de abril de 2025. Recebido para parecer em 10 de abril de 2025.
I — Do Projeto.
Projeto de lei que que tem por objetivo realizar
concessão de direito real de uso a título gratuito para Associação Instituto
Amarelo — Educação, Pesquisa, Saúde e Assistência, com sede em Birigui - SP,
inscrita no CNPJ/MF sob n° 49.845.174/0001-44. Associação de acordo com as
considerações solicitou ao poder público municipal área para construção de
prédio próprio para melhor atendimento e prestação de serviços que realiza.
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A respectiva área que questão possui descrição em
documento juntado de memorial descritivo fls. 6/7, documento do Oficial de
Registro de Imóveis, fl. 8, matrícula n° 86.322, folha 01. De acordo com o artigo
1°, do presente projeto de lei a descrição da área:
área de terra com 5.000,00m2 (cinco mil metros quadrados) de propriedade
do Município localizada na Rua Nair Gajardoni Capei, esquina com a Rua
Maria Giampietro Sanches, no bairro Residencial Villa Lobos, parte da
Matrícula n° 86.322 registrada no Cartório de Registro de Imóveis da
Comarca de Birigui
O artigo 2° determina que a outorga se dará através
de escritura pública dentro de trinta dias da publicação da futura lei, despesas
serão por parte da concessionária, sob pena de nulidade, condição de clausula
de reversão em caso de uso contrário ao estabelecido para a sua respectiva
finalidade de acordo com o presente projeto de lei ou extinção da concessionária,
retornando a propriedade para o poder público com todas as benfeitorias
realizadas.
A construção das instalações de acordo com o artigo
3° deverão ser iniciadas em dezoito meses e serem concluídas no prazo total de
trinta e seis meses a contar da lavratura da escritura pública, em relação a todos
os encargos dispõe o artigo 4°, que serão de responsabilidade da
concessionária.
II — Da Concessão de Uso de Bem Público.
Na verdade a concessão de uso de bem público é um
contrato em que a administração pública faculta ao particular, possui previsão no
artigo 7°, do Decreto — Lei n° 271/67, de acordo com o presente dispositivo a
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concessão de uso pode ser instituída de maneira gratuita ou onerosa, por tempo
certo ou indeterminado, com direito real resolúvel, isto é, sujeita a determinadas
condições, devendo ter fins específicos, dentre os quais interesse social.
Ainda de acordo com o artigo 7°, § 1°, do mesmo
diploma legal, a concessão poderá se dar através de instrumento público ou
particular ou ainda por simples termo administrativo, será inscrita e cancelada
em livro especial, § 2° determina que desde a inscrição, o concessionário fluirá
plenamente na área e será responsável por todos os encargos, § 3° estabelece
que se resolve a concessão em caso de destinação diversa da estabelecida no
contrato ou termo.
Eis jurisprudência do Tribunal de Contas do Estado
de São Paulo - TCSP a esse respeito:
EMENTA: CONTRATO. TERMO ADITIVO. REGULARIDADE. Implantação
e desenvolvimento de instituição de ensino superior. Ausência de
demonstração de despesas sobre a reserva ambiental. Cronograma de
obras prejudicado. Número de bolsistas previstos não evidenciado.
Necessária adequação de contrapartidas. Recomendação. Execução
contratual e termos aditivos julgados regulares. (....) "Importante
relembrar que esta SDG, no tocante à execução de contratos de
concessão, tem se pronunciado no sentido de que o foco da
fiscalização é a execução física das obras, conforme o caso, e a
prestação adequada dos serviços previstos, acompanhados do
permanente ajuste entre as partes, mesmo porque, devido ao extenso
prazo de duração das concessões, inevitavelmente, ocorrem
disparidades entre o planejado e a realidade encontrada no momento
da execução, o que pode ser emendado mediante readequações entre
as partes envolvidas Conforme expus no processo originário, caberia
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a Prefeitura, ainda em sede de averiguação da oportunidade e
conveniência da contratação, verificar a viabilidade física do terreno
concedido, investigando as condições ambientais do imóvel,
eventuais empecilhos decorrentes da emissão das licenças
ambientais pertinentes, etc. Entretanto, tais providências iniciais não
foram adequadamente adotadas, ocasionado uma série de percalços,
como os relatados no corpo deste parecer. Conforme memorial
descritivo, o referido centro universitário deveria ser composto de
prédios para aulas, investigação cientifica, eventos culturais,
desporto acadêmico, atividades administrativas e pedagógicas e
atividades de caráter social, como refeitório, bar, reprografia, espaços
para associações acadêmicas, bibliotecas, auditórios, e muito mais.
Portanto, não se restringia à construção de prédios escolares.
Abarcava, portanto, ampla zona desportiva, com estádio, pistas de
atletismo, polidesportivos, quadras de tênis e pavilhão desportivo, e
as amplas zonas verdes e ajardinadas, recortadas por pequenas
lagoas e espelhos de água (fls. 272 e sgs dos autos físicos); além da
referida área de recuperação ambiental. Consoante cronograma
proposto pela concessionária, este projeto seria realizado em três
fases e dentro de um período de 03 anos. Em face disso, em que
pesem os argumentos da concessionária para o atraso do
cronograma, fato é que já decorreram 16 anos da assinatura do
Contrato e, até o momento, somente foram construídos três prédios
(os dois da primeira fase e o último da terceiro( 6 )), uma quadra
poliesportiva, um estacionamento interno para alunos/visitantes,
pórtico de entrada e totem de sinalização, e laboratórios e serviços de
atendimento a comunidade como Clínica da Saúde, Farmácia
Universitária, Núcleo de Práticas Jurídicas e Núcleo de Apoio Fiscal,
sendo que, de acordo com os elementos dos autos, a lentidão deveuse, basicamente, à não finalização do processo de repactuação das
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contrapartidas, relacionada à área devolvida (....). Processo: TC022615.989.21-7. 35a Sessão Ordinária da Primeira Câmara, dia
24/10/2023. (grifo nosso).
Em relação a área descrita fls. 5/6, observa-se que é
uma área remanescente, dessa maneira pode ser entendido que não necessita
de procedimento licitatório por se tratar de área que não há possibilidade de uso
por inviabilidade de competição de acordo com o artigo 74, da Lei n° 14.133/21.
III — Do Direito.
Projeto de acordo com os artigos 40, inciso IV, artigo
63, inciso IX e artigo 90 § 1°, da Lei Orgânica do Município de Birigui, artigo 5° e
21 ao 24 da Lei 10257/01 e artigo 30, inciso I, VIII, da Constituição Federal.
Lei Orgânica do Município de Birigui:
Art. 40. Compete privativamente ao Prefeito a iniciativa dos projetos de lei
que dispunham sobre:(....) IV — organização administrativa, matéria
tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração.
Artigo 63. Ao Prefeito compete privativamente: (....) IX — permitir ou
autorizar o uso de bens municipais por terceiros.
Artigo 90. A alienação de bens municipais, subordinada à existência de
interesse público devidamente justificado, será sempre precedida de
avaliação e obedecerá às seguintes normas: § 1°- O Município,
preferentemente à venda ou doação de seus bens imóveis, outorgará
concessão de direito real de uso, mediante prévia autorização legislativa e
concorrência. A concorrência poderá ser dispensada por lei quando o uso
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se destinar a concessionária de serviço público, a entidade assistenciais,
ou quando houver relevante interesse público, devidamente justificado.
Estatuto das Cidades - Lei 10.257 de 2001:
Art. 52 Lei municipal específica para área incluída no plano diretor poderá
determinar o parcelamento, a edificação ou a utilização compulsórios do
solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, devendo fixar as
condições e os prazos para implementação da referida obrigação.
Art. 21. O proprietário urbano poderá conceder a outrem o direito de
superfície do seu terreno, por tempo determinado ou indeterminado,
mediante escritura pública registrada no cartório de registro de imóveis. §
12 O direito de superfície abrange o direito de utilizar o solo, o subsolo ou
o espaço aéreo relativo ao terreno, na forma estabelecida no contrato
respectivo, atendida a legislação urbanística. § 2° A concessão do direito
de superfície poderá ser gratuita ou onerosa. § 32 O superficiário
responderá integralmente pelos encargos e tributos que incidirem sobre a
propriedade superficiária, arcando, ainda, proporcionalmente à sua parcela
de ocupação efetiva, com os encargos e tributos sobre a área objeto da
concessão do direito de superfície, salvo disposição em contrário do
contrato respectivo. § 42 O direito de superfície pode ser transferido a
terceiros, obedecidos os termos do contrato respectivo. § 52 Por morte do
superficiário, os seus direitos transmitem-se a seus herdeiros.
Art. 22. Em caso de alienação do terreno, ou do direito de superfície, o
superficiário e o proprietário, respectivamente, terão direito de preferência,
em igualdade de condições à oferta de terceiros.
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Art. 23. Extingue-se o direito de superfície: I — pelo advento do termo; II —
pelo descumprimento das obrigações contratuais assumidas pelo
superficiário.
Art. 24. Extinto o direito de superfície, o proprietário recuperará o pleno
domínio do terreno, bem como das acessões e benfeitorias introduzidas no
imóvel, independentemente de indenização, se as partes não houverem
estipulado o contrário no respectivo contrato. § 12 Antes do termo final do
contrato, extinguir-se-á o direito de superfície se o superficiário der ao
terreno destinação diversa daquela para a qual for concedida. § 22 A
extinção do direito de superfície será averbada no cartório de registro de
imóveis.
Constituição Federal:
Art. 30 CF. Compete aos Municípios: 1 - legislar sobre assuntos de
interesse local; (....) VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento
territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da
ocupação do solo urbano;
A concessão de direito real de uso perfaz instrumento
da Política Urbana, como prevê a inteligência da Lei n°10.257, de 10 de julho de
2001, Estatuto da Cidade, o que implica na utilização do referido instrumento
jurídico a fim de seguir as diretrizes gerais que da Política Urbana. Essas regras
a serem seguidas formam o caminho que se deve percorrer a fim de alcançar o
objetivo essencial da referida política, que é o de ordenar o pleno
desenvolvimento das funções sociais da cidade e de propriedade urbana.
O Código Civil em seu artigo 1.225, também dispõe a
respeito deste instrumento jurídico, como sendo um dos direitos reais, isto é,
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direitos em relação a transmissão de bens, no caso, bem imóvel, os direitos reais
possuem um rol taxativo que possui previsão neste dispositivo jurídico do código
civil, uma de suas características é que este direito possui eficácia erga omnes,
oponível a toda e qualquer pessoa.
O autor José dos Santos Carvalho Filho esclarece a
respeito da concessão real de uso:
(....) é o contrato administrativo pelo qual o Poder Público confere ao
particular o direito real resolúvel de uso de terreno público ou sobre o
espaço aéreo que o recobre, para os fins que, prévia e determinadamente,
o justificaram. Essa forma de concessão é regulada expressamente pelo
Decreto-lei n°271, de 28/2/1967. (CARVALHO FILHO, 2010).
Assim a concessão real de uso é considerada um
contrato administrativo entre o poder público e o particular, que no caso é
considerado um negócio jurídico entre a administração pública e um particular,
sob regime de direito público, podendo ser modificado de acordo com o Princípio
da Supremacia do Interesse Público sob o Particular, respeitando o interesse
patrimonial do particular.
De acordo com o exemplificado o projeto de lei em si
vem de acordo com as legislações pertinentes como demonstrado, mas
observamos que não possui documentação da associação em questão, apenas
documentos referentes a área que o município destinará para a realização da
concessão real de uso para a associação, desse modo faz-se necessário que
sela iuntado a documentação da referida associação ao projeto de lei.
Documentos como o requerimento de solicitação ao
poder público municipal da área em questão, memoriais de atividades exercidas,
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ata de constituição e aprovação do estatuto, cadastro de pessoas jurídicas e
ainda certidão do poder público municipal em relação ao uso do solo urbano.
IV - Do Parecer Jurídico.
O parecer jurídico, ressalvada as hipóteses onde a lei
determina seu caráter vinculativo, é uma peça técnico-opinativa não vinculativa
de assessoramento parlamentar, não afastando critérios de oportunidade e
conveniência inerentes ao exercício do mandado eletivo, nos termos da ADPF
412, do C. Supremo Tribunal Federal.
V — Da Conclusão.
Ante o exposto, o projeto de lei se encontra ilegal em
decorrência da falta de documentação da associação com que o poder público
municipal realizará a concessão real de uso de imóvel descrito no projeto de lei
e demonstrado por documentos juntados.
Assim, opinamos pela ilegalidade da propositura,
submetemos o presente à alta consideração de Vossa Excelência, e aos demais
membros da Casa.
É o parecer.
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Advogado Público
OAB/SP n° 298.588
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