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Estado de São Paulo
Birigui. 23 de julho de 2025
Parecer: 105/2025
Solicitante: Reginaldo Fernando Pereira
Presidente da Câmara Municipal de Birigui
Assunto: Projeto de Lei n° 82 de 2025 "DISPÕE SOBRE A CONCESSÃO
DOS SERVIÇOS DE REMOÇÃO, RECOLHIMENTO, GUARDA, VISTORIA E
DEPÓSITO DE VEÍCULOS AUTOMOTORES NO MUNICÍPIO DE BIRIGUI,
AUTORIZA A CELEBRAÇÃO DE CONVÊNIO COM O DETRAN-SP PARA
MUNICIPALIZAÇÃO DO TRÂNSITO, E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS".
Senhor Presidente:
Conforme determinado por Vossa Excelência,
estamos enviando parecer sobre o projeto em epígrafe, de autoria do Executivo
Municipal que dispõe sobre a concessão dos serviços de remoção, recolhimento,
guarda, vistoria e depósito de veículos automotores no município de Birigui,
autoriza a celebração de convênio com o DETRAN-SP para municipalização do
trânsito, e dá outras providências. Projeto registrado no Protocolo Geral desta
Casa sob o número 1876/2025, em 16 de junho de 2025. Despachado para
parecer em 16 de junho de 2025. Recebido para parecer em 16 de junho de
2025.
I — Do Projeto.
Projeto de lei que tem como objetivo a exploração de
serviços de remoção. recolhimento, guarda, vistoria e depósito de veículos
automotores que forem apreendidos em decorrência de infrações de trânsito de
acordo com legislação federal, estadual e municipal, no município de Birigui.
1
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Estado de São Paulo
Determina ainda que o poder executivo por meio de
licitação poderá conceder mediante processo licitatório a exploração dos
respectivos serviços, em seu § 1°, o artigo 10 estabelece a definição de veículos
automotores conforme Código de Trânsito Brasileiro, esclarece ainda que
presente definição não se limita apenas as elencadas no parágrafo em análise.
O § 2° estabelece o prazo da referida concessão, que
deverá ser formalizada através contrato administrativo, com prazo estabelecido
de 10 (dez) anos, podendo ocorrer uma única renovação, mediante justificativa
de interesse público. Ainda se tratando do artigo 1°, § 3°, estabelece que o
executivo municipal poderá prestar o serviço em questão diretamente ou delegar
através de permissão ou autorização de acordo com a Lei n° 14.133/21,
comprovando a conveniência administrativa.
O artigo 2° autoriza o poder público municipal a
celebrar convênio com o Departamento Estadual de Trânsito de São Paulo -
DETRAN-SP, com objetivo de municipalizar a gestão de trânsito, a delegação de
competências e a cooperação técnica e operacional para as atividades
propostas no respectivo projeto de lei.
Os requisitos para a execução dos serviços objetos
do presente projeto de lei estão propostos no artigo 3°, como disponibilização de
canal de atendimento remoto para informações e acompanhamento dos
processos de remoção e liberação; Manutenção de cadastro atualizado e
acessível dos veículos sob sua guarda, para fins de controle e transparência;
Atendimento presencial de segunda a sexta-feira, das 08h às 17h, com equipe
treinada e capacidade técnica para execução das atividades entre outras.
Definições de remoção, recolhimento, guarda, estadia
e vistoria estão previstas no artigo 4°, as características do estabelecimento onde
FERNANDO BAGGIO BARBIERE
SERPRO
âmara CMunicipal e CUirigüi
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os veículos deverão ser guardados, no caso o pátio, onde ficarão até sua
regularização e entrega, estão dispostos no artigo 5°, como Estrutura para leilões
e triagem de veículos inservíveis; pavimentação adequada, podendo ser
utilizada brita compactada nas vagas e pavimentação contínua nos corredores,
observando-se obrigatoriamente a acessibilidade por meio da implantação de
piso ou área específica destinada ao deslocamento de pessoas com deficiência
ou mobilidade reduzida, bem como a acomodação segura de veículos
adaptados; estrutura adequada ao recebimento, guarda e controle de
ciclomotores, bicicletas elétricas e equipamentos de mobilidade individual
autopropelidos, em conformidade com os requisitos da Resolução CONTRAN n°
996/2023, especialmente quanto aos dispositivos obrigatórios de segurança,
cadastramento, registro e circulação dentre outros.
Em relação as tarifas a serem cobradas pelos
serviços prestados o artigo 6° esclarece que serão fixadas no edital de
concessão com base em estudos técnicos de viabilidade e custo; parâmetros do
DETRAN-SP e do Código de Trânsito Brasileiro e Princípios da modicidade,
proporcionalidade e razoabilidade.
O reajuste das tarifas conforme § 1°, do artigo 6°,
poderão ser reajustados anualmente de acordo com índice oficial previsto em
contrato, § 2° determina que os custos serão suportados pelos proprietários dos
veículos, sendo vedada qualquer despesa para o município, § 3° estabelece que
a concessionária será responsável pela emissão de documentos fiscais e recibos
de quitação, bem como pela prestação de contas periódica ao órgão concedente.
A fiscalização conforme artigo 7°, será realizada pelo
município, através de seu órgão de trânsito, elencando uma série de medidas
que poderá realizar, caso os veículos não sejam retirados no prazo legal serão
encaminhados para leilão conforme o artigo 8°, de acordo com a Lei Federal n°
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FERNANDO BAGGIO BARENERE
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Estado de São Paulo
9.503/97 e Lei Estadual n° 15.911/15, cujo produto de arrecadação será utilizado
para quitação de débitos existentes e demais termos que as referidas legislações
estabelecem.
De acordo com o artigo 9°, deverá a concessionária
repassar ao poder público municipal o valor de 5% (cinco) por cento, no mínimo,
da receita ruta obtida com a execução dos respectivos serviços previstos no
projeto de lei, cujos recursos repassados deverão ser aplicados exclusivamente
em ações voltadas à melhoria do sistema de trânsito municipal, abrangendo
sinalização viária, fiscalização eletrônica e presencia dentre outros.
O artigo 10, dispõe que a concessionária deverá
disponibilizar, em site próprio e atualizado contendo informações como tabela de
tarifas vigentes; dados sobre o número de veículos recolhidos, liberados e
leiloados; datas previstas para realização de leilões e procedimentos para
reclamações, denúncias e solicitações de informação, devendo manter o órgão
municipal competente um canal de ouvidoria para tratar de eventuais
irregularidades na prestação do serviço.
Em caso de veículos da própria administração pública
o artigo 11, estabelece que em caso de serem removidos em decorrência de
infração ou medida administrativa, serão submetidos, as mesmas regras
constantes no presente projeto de lei, salvo em relações tarifas que poderá ser
objeto de regulamentação pelo executivo municipal.
II — Dos Serviços Públicos.
São vários os serviços realizados pela administração
pública municipal, podemos destacar a saúde e educação juntamente com
outros entes da federação como já exemplificado, limpeza pública, água,
4 11 FERNANDO BAGGIO BARBIERE
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Estado de São Paulo
saneamento básico, transporte coletivo, o serviço objeto do presente projeto de
lei é um dos serviços que podem ser prestados diretamente pela administração
pública.
Os serviços de trânsitos de acordo com o artigo 30, 1
e V, da Constituição Federal, determina que a ordenação do trânsito dentro do
próprio município é de competência municipal, dentre os quais os de transporte
coletivo por exemplo, também é de sua competência a aplicação de sanções
conforme o exercício de seu poder de polícia em caso de irregularidades.
Regina Maria Macedo Nery Ferrari ressalta:
".... cabe à União legislar sobre assuntos nacionais de trânsito e transporte,
ao Estado — membro regular e prover aspectos regionais e a circulação
intermunicipal, e ao Município a ordenação do trânsito urbano que é de
interesse local conforme o art. 30, 1 e V. Portanto, cabe à União legislar
sobre o tráfico interestadual e internacional e ao Município sobre o tráfico
local". (FERRARI, 2018, pag. 171).
Ainda segue a autoria:
"A Lei n° 9.503, de 23 de janeiro de 1988, determinou no art. 24, uma série
de atribuições ao Município, tais como o planejamento, a regulamentação
e fiscalização do trânsito de veículos, pedestres e animais, sendo
responsável, dentro de seus limites, principalmente quanto ao espaço
urbano, pela circulação, estacionamento e parada de veículos, além das
atuações e aplicação de medidas administrativas caberá em cada espécie
de infração, quando a receita arrecadada irá para os cofres do Município,
que, em contrapartida. deverá manter em boas condições de trânsito as
FERNANDO BAG010 BARBIERE 1
SERPRO
eárnara c-Municipal de Cari, cá
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ruas e avenidas e coletar dados e elaborar estudos sobre as causas dos
acidentes". (FERRARI, 2018, pag. 171).
Dessa forma os serviços públicos podem ser
prestados de maneira centralizada pelo próprio ente federativo ou de maneira
descentralizada delegando a sua prestação para outras pessoas físicas ou
jurídicas de direito público ou de direito privado, mas mesmo na delegação o que
se transfere é a prestação do serviço público e não sua titularidade que continua
permanecendo com o poder público.
A Lei Orgânica do Município de Birigui em seu artigo
83, estabelece que o poder público municipal poderá desobrigar-se da prestação
de alguns serviços públicos, sempre através de análise de conveniência e
oportunidade, poder discricionário, da administração pública, recorrendo a sua
prestação indireta por meio de concessão ou permissão de serviço ou utilidade
pública.
Lei Orgânica do Município de Birigui:
Art. 83. Ressalvadas as atividades de planejamento e controle, a
Administração Municipal poderá desobrigar-se da realização material de
tarefas executivas, recorrendo, sempre que conveniente ao interesse
público, à execução indireta, mediante concessão ou permissão de serviço
ou de utilidade pública, verificado que a iniciativa privada esteja
suficientemente desenvolvida e capacitada para o seu desempenho. § 1° A
permissão de serviço público ou de utilidade pública, sempre a título
precário, será outorgada por decreto, após edital de chamamento de
interessados na escolha do melhor pretendente. A concessão só será feita
com autorização legislativa, mediante contrato, precedido de concorrência.
§ 2° O Município poderá retomar, sem indenização, os serviços permitidos
6 FERNANDO BAGGIO BARBIERE
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ou concedidos, desde que executados em desconformidade com o ato ou
contrato, bem como aqueles que se revelarem insuficientes para o
atendimento dos usuários.
As maneiras de como os serviços públicos podem ser
prestados como explanado anteriormente, podendo ser centralizada ou
descentralizada, quando estiver sendo prestado diretamente pela administração
pública estará através da forma centralizada, quando estiver sendo prestado
pela administração pública indireta ou por terceiros, será de maneira
descentralizada.
A administração pública exerce atividades, serviços
de interesse primário que é o interesse coletivo e de interesse secundário que
são interesses da própria administração, para o exercício dessas atividades
entre realizada uma divisão de tarefas entre seus órgãos que de acordo com o
artigo 1°, I, da Lei n° 9784/99 — Lei do Processo Administrativo, são unidades de
atuação sem personalidade jurídica.
Assim para o desempenho de serviços ou atividades
pela administração pública direta, será realizada através de seus órgãos, que
serão divididos de acordo com determinadas funções e especialidade ainda
conforme a execução de determinados serviços, como por exemplo secretaria
do meio ambiente, secretaria de saúde entre outra, essa divisão da
administração pública em órgãos para desempenho de serviços públicos é
chamada de desconcentração.
Ainda pode ser prestados atividades ou serviços
públicos através da administração pública indireta ou de entidades privadas que
prestam serviços públicos, de acordo com o artigo 1°. II, da Lei n° 9784/99, essas
entidades são unidades de atuação com personalidade jurídica, em relação a
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FERNANDO BABERO BARBIERE
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Estado de São Paulo
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essas entidades, as mesmas prestarão serviços públicos de competência do
poder público.
São serviços específicos, a titularidade da prestação
é transferida em relação a administração pública indireta, mas à administração
pública conserva o poder de tutela, no qual poderá intervir na entidade
prestadora de serviços públicos se houver algum desvio de finalidade, essas
entidades possuem autonomia financeira, administrativa e não há hierarquia
entre as mesmas e a administração pública, essa maneira de prestação de
serviços públicos é chamada de descentralização.
Eis jurisprudência nesse sentido:
AÇÃO DECLARATORIA DE NULIDADE DE AUTO DE INFRAÇÃO DE
TRÂNSITO - TRANSERP Autuação de infração de trânsito aplicada por
sociedade de economia mista Possibilidade Ato administrativo que
encontra validade e legitimidade, nos termos da delegação de
competência atribuída pela Lei Complementar n° 998/2000, em
conformidade com o artigo 24, VI c/c artigo 25, caput, do Código de
Trânsito Brasileiro Questão de interesse local Competência do
Município Artigo 30, incisos I e II, da Constituição Federal Precedentes
desta C. Câmara e Sodalicio Sentença reformada Improcedência da ação
Honorários recursais ora fixados Recurso provido. APELAÇÃO CÍVEL N°
1016953-66.2017.8.26.0506. (grifo nosso).
Existem uma classificação em relação a prestação de
serviços públicos, podendo ser classificados em próprios que são aqueles que
se relacionam inteiramente com as atribuições do poder público e para os quais
a administração pública se utiliza do princípio da supremacia do interesse público
em relação ao privado, por isso são prestados pelos seus órgãos e entidades
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FERNANDO BAGGIO BARBIERE
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públicas, sendo execução direta ou ainda por meio de permissionários ou
concessionários, execução indireta, exemplo a concessão de serviço de
transporte coletivo urbano.
Também em relação a classificação existem os
impróprios, são aqueles que embora atendendo a uma necessidade pública,
coletiva, não são assumidos e nem executados pela administração pública, mas
apenas autorizados, regulamentados e fiscalizados pela mesma, através de seu
poder de polícia, exemplo serviços de táxi.
Os serviços públicos gerais ou uti universi, são os
serviços prestados à sociedade em geral sem a possibilidade de individualização
de sua prestação, exemplo serviço de segurança pública, existem ainda serviços
considerados específicos ou uti singuli, esses serviços podem ser
individualizados, são prestados a toda a sociedade, mas com a possibilidade de
identificação dos beneficiários, se subdividem em compulsórios que são serviços
que não podem ser recusados pelo seu destinatário, remunerados por taxa, o
não pagamento não autoriza a sua suspensão, somente autorizada a cobrança
executiva, exemplo serviços de coleta de lixo urbano e facultativos são os
serviços que o usuário pode aceitar ou não, sendo pago através de tarifa, caso
o usuário deixar de pagar é autorizada a sua suspensão, exemplo serviços de
água.
Assim, como explanado a prestação de serviços
públicos podem ser realizada de maneira centralizada pela própria administração
pública direta através da desconcentração de suas atividades em órgãos, onde
a titularidade não é transferida, existe hierarquia perante a administração pública
e de maneira descentralizada pela administração pública indireta onde a
titularidade é transferida, conservando-se o poder de tutela em relação ao desvio
de finalidade ou entidades privadas prestadoras de serviços públicos, não
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FERNANDO BAGGIO BARBIERE 1
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havendo hierarquia perante a administração pública, a titularidade da prestação
de respectivo serviço público para as entidades privadas através de concessão,
permissão ou autorização também não é transferida.
III — Da Concessão, Permissão e Autorização.
A prestação de serviços públicos através de
concessão e permissão possui disciplinação na Lei n° 8987/95 — Lei das
Concessões e nos artigos 30, V, e 175, da Constituição Federal, em relação a
autorização a questão é um pouco mais complexa, existindo algumas
divergências doutrinárias, mas encontra-se disposição em relação a União no
artigo 21, XI e XII, da Constituição Federal.
Art. 30. Compete aos Municípios: (....) V - organizar e prestar, diretamente
ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de
interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial;
Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob
regime de concessão ou permissão. sempre através de licitação, a
prestação de serviços públicos. Parágrafo único. A lei disporá sobre: I - o
regime das empresas concessionárias e permissionárias de serviços
públicos, o caráter especial de seu contrato e de sua prorrogação. bem
como as condições de caducidade, fiscalização e rescisão da concessão
ou permissão; II - os direitos dos usuários; III - política tarifária: IV - a
obrigação de manter serviço adequado.
Concessão:
De acordo com o artigo 2°. II , da Lei n° 8987/95,
concessão de serviços públicos é a delegação de sua prestação, realizada pelo
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FERNANDO BAGGIO BARBIERE 1
SERDRO
âmara CiKunicipai e Carigüi
Estado de São Paulo
poder concedente, mediante licitação na modalidade concorrência, podendo ser
pessoa jurídica ou também consórcio de empresas, devendo demonstrar a
capacidade para desempenhar o serviço estabelecido por sua conta e risco,
possui prazo determinado.
A nova lei de licitações estabelece que poderá ser
utilizado o diálogo competitivo em relação as concessões de acordo com os
artigos 28, II e V e artigo 32, § 1°, I ao XI, da Lei n° 14133/21 — Nova Lei de
Licitações, sendo importante destacar que no caso de concessão a fonte de
renda das concessionárias será a tarifa, conforme artigo 9° da Lei n° 8987/95,
sendo que não é considerada tributo.
Dessa maneira a concessão é entendida como um
dispositivo jurídico que permite ao poder público que transfira a execução de
determinados serviços público mediante a sua delegação através sempre de
processo licitatório, nas modalidades concorrência e conforme a nova lei de
licitação também existe a possibilidade do diálogo competitivo, a fonte de renda
da concessionária é a tarifa e quem paga são os benificiários da prestação do
serviço.
O artigo 14, da Lei n° 8987/95, determina que toda
concessão deverá ser precedida de licitação, sendo serviços públicos precedido
ou não de obras públicas de acordo com legislação própria e em obediência aos
princípios da legalidade, moralidade, publicidade, igualdade, do julgamento por
critérios objetivos e da vinculação ao instrumento convocatório.
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FERNANDO BA0010 BARBIERE
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Estado de São Paulo
A esse respeito a autora Maria Sylvia Z. Di Pietro
afirma:
"Vários são os instrumentos jurídicos estão previstos no direito positivo
brasileiro que permitem falar em parceria da Administração Pública com a
iniciativa privada, tendo por objeto a delegação de serviços públicos a
particulares, a utilização e exploração de bens públicos por particulares, ou
apenas o fomento à iniciativa privada de interesse público: a) concessão e
permissão de serviços públicos, tal como disciplinadas pela Lei n° 8987/95,
b) a concessão de obra pública regulada pela mesma lei, c) a concessão
patrocinada e a concessão administrativa englobadas sob o título de
parcerias público privadas na Lei n° 11.079/04.. ..". (PIETRO. p. 683/684,
2018).
O poder concedente pode fiscalizar os serviços, bem
como intervir na concessão se necessário, sendo possível, também, estabelecer
benefícios tarifários não contemplados no contrato de concessão, pois tal ação
decorre da própria titularidade do serviço público. Como o contrato de concessão
transfere tão somente a execução do serviço público para o concessionário, cabe
ao poder concedente regulamentar o serviço concedido conforme artigos 2°, II e
29, I, da Lei no 8.987/1995.
A concessão possui natureza jurídica de contrato
administrativo, dessa maneira a prestação do serviço público concedido deverá
atender especificamente as cláusulas estabelecidas no contrato de concessão,
buscando sempre a satisfação do usuário do serviço concedido, neste contrato
deverá constar todas as condições, tarifas, métodos de prestação do serviço
dentre outros aspectos importantes que fazem parte da legislação.
FERNANDO BAGGIO BARBIERE
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Eis jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça —
STJ nesse sentido:
EMENTA ADMINISTRATIVO. INTERVENÇÃO NO CONTRATO DE
CONCESSÃO. ALEGAÇÃO DE NULIDADES. AUSÊNCIA DE DIREITO
LÍQUIDO E CERTO. NECESSIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA.
RECURSO DESPROVIDO. I — Na origem, o Sindicato das Empresas de
Transporte de Passageiros do Estado do Amazonas impetrou mandado de
segurança visando à decretação da nulidade da intervenção no sistema de
transporte coletivo urbano do Município de Manaus-AM. II — O Tribunal de
Justiça do Estado do Amazonas denegou a ordem entendendo dispensável
estabelecer contraditório prévio à decretação da intervenção, afastando a
alegação de confisco e decidiu que seria necessária a produção de prova
pericial. III — Conforme se extrai do regime jurídico do art. 175 da
Constituição e da Lei de Concessões - Lei n. 8.987/1995, o Estado
delega a prestação de alguns serviços públicos, resguardando a si, na
qualidade de poder concedente, a prerrogativa de regulamentar,
controlar e fiscalizar a atuação do delegatário. A intervenção no
contrato de concessão visa assegurar a adequação na prestação do
serviço público, bem como o fiel cumprimento das normas
contratuais, regulamentares e legais pertinentes (art. 32 da Lei n.
8.987/1995). IV — De um lado, o poder concedente deve -instaurar
procedimento administrativo para comprovar as causas determinantes da
medida e apurar responsabilidades, assegurado o direito de ampla defesa"
(art. 33 da Lei n. 8.987/1995). De outro, não se pode desconsiderar que
eventuais ilegalidades no curso do procedimento dependem de
comprovação de prejuízo .V — Em se tratando de intervenção, o direito de
defesa do concessionário só é propiciado após a decretação da
intervenção, a partir do momento em que for instaurado o procedimento
administrativo para apuração das irregularidades. Isso porque a
1 3 FERNANDO BAGGIO BARBIERE
Itgraara,, SERPRO
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Estado de São Paulo
intervenção possui finalidades investigatória e fiscalizatória, e não
punitivas. VI — No caso, não cabe a concessão da segurança, dado que a
impetração exigiria atividade instrutória mediante produção de provas,
inclusive periciais, a fim de esclarecer eventual reequilíbrio econômicofinanceiro no contrato, bem como as alegadas nulidades no curso da
intervenção no contrato de concessão firmado entre as concessionárias de
transporte coletivo e o Município de Manaus. Não foi demonstrado o
alegado direito líquido e certo, bem como não houve comprovação, de
plano, da violação ao direito por ato ilegal ou abusivo atribuído às
autoridades públicas. VII — Recurso ordinário desprovido. RECURSO EM
MANDADO DE SEGURANÇA N° 66.794 — AM. (grifo nosso).
A concessão poderá ser extinta das seguintes formas,
advento do termo contratual: quando termina o prazo contratual da concessão.
A concessionária fará jus à indenização dos bens investidos e ainda não
amortizados, para a manutenção da atualidade e da continuidade dos serviços
públicos. Se houver cláusula contratual, os bens, ao final da concessão, poderão
ser revertidos ao poder concedente.
Encampação extinção do contrato antes do prazo,
realizada pelo Poder Público, de forma unilateral, por razões de interesse
público, quando o poder concedente deseja retomar a execução do serviço. O
concessionário faz jus à indenização dos valores investidos e ainda não
amortizados.
Caducidade extinção do contrato antes do prazo,
realizada pelo Poder Público, de forma unilateral, por descumprimento de
cláusula contratual ou prestação de serviço inadequado por parte da
concessionária. Antes de decretar a caducidade, o poder concedente deve,
necessariamente e de modo sucessivo, notificá-la, assinalando prazo para que
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FERNANDO BA0010 BARBIERE
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Estado de São Paulo
promova os aperfeiçoamentos e correções. Caso não regularizado o serviço,
deve-se instaurar processo administrativo, com ampla defesa e contraditório.
Rescisão forma de extinção do contrato, antes de
encerrado o prazo, feita pelo concessionário por força do descumprimento de
cláusulas contratuais pelo poder concedente. Não se realiza
administrativamente, devendo ocorrer por ação judicial e, enquanto não transitar
em julgado a sentença, o serviço deverá continuar a ser prestado.
Anulação extinção do contrato antes do término do
prazo, por razões de ilegalidade, podendo ocorrer pela própria administração ou
pelo Poder Judiciário. Importante destacar que a nulidade do processo licitatório
induz a do contrato, falência ou extinção do concessionário: deve-se observar,
porém, que, nos termos do contrato de concessão, o poder concedente
autorizará a assunção do controle ou da administração temporária da
concessionária por seus fina nciadores e garantidores com quem não mantenha
vínculo societário direto, a fim de promover sua reestruturação financeira e
assegurar a continuidade da prestação dos serviços.
Em relação a responsabilização do poder público
pelos atos praticados pela concessionária será subsidiária, isto é, a
responsabilidade primária será do concessionário, sendo atribuída diretamente
à pessoa física ou jurídica autora do dano, mas o poder público não pode
integralmente ser eximido de consequências de atos que causaram danos a
coletividade, dessa maneira sua responsabilidade começará quando o
concessionário que é o responsável primário não conseguir mais cumprir suas
obrigações de reparação dos danos causados.
▪ 1.1141,.4tr,
FERNANDO BAG010 BARBIERE
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15
âmara C
7Kunicipa1 Carigüi
Estado de São Paulo
Eis jurisprudência nesse sentido:
AGRAVO DE INSTRUMENTO RESPONSABILIDADE CIVIL
LEGITIMIDADE DE PARTICULARES PARA POSTULAR INDENIZAÇÃO
POR DANOS EM CALÇADA PÚBLICA INTERVENÇÃO DE
CONCESSIONÁRIA DE SERVIÇO PÚBLICO DANOS MATERIAIS
SUPORTADOS PELO PROPRIETÁRIOS DO IMÓVEL LINDEIRO
Insurgência contra decisão que reconheceu a ilegitimidade ativa dos
agravantes para pleitear indenização por danos materiais decorrentes de
intervenções em calçada, bueiro, canteiro e meio-fio situados na testada de
imóvel de sua propriedade Alegação de que o prejuízo decorreu de obra
irregular realizada por concessionária de serviço público e foi suportado
diretamente pelos autores da ação, responsáveis pela conservação do
passeio, conforme legislação municipal Acolhimento Calçadas qualificamse como bens públicos de uso comum do povo, cuja conservação pode ser
atribuída ao particular lindeiro por lei local, sem transferência de domínio
Hipótese em que os agravantes, também responsáveis legais pela
manutenção do passeio e sujeitos a sanções administrativas,
comprovaram, em sede de cognição sumária, o dispêndio de valores
próprios para reparação de dano supostamente causado pela
concessionária Pretensão indenizatória que busca recomposição de
patrimônio particular lesado, e não restauração do bem público em nome
do ente federativo Viabilidade jurídica, em abstrato, do pedido de
indenização e presença dos requisitos de legitimidade e interesse
processual Aplicação dos institutos da gestão de negócios e da vedação
ao enriquecimento sem causa Precedentes deste E. Tribunal Recurso
provido para reconhecer a legitimidade ativa dos agravantes e a viabilidade
jurídica da pretensão indenizatória, em abstrato, determinando o regular
prosseguimento da ação também quanto ao pedido abordado. (.. ..) De fato,
o art. 37, § 6°, da Constituição Federal determina que as pessoas
1 6
UKÁIK,ALM:
FERNANDO BAGGIO BARBIERE
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e âmara cfKunicipal de cBirigcti
Estado de São Paulo
jurídicas prestadoras de serviço público responderão objetivamente
pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros,
assegurado o direito de regresso contra o causador do dano. A
concessionária de água se submete à chamada responsabilidade
objetiva (oriunda do risco administrativo) por eventuais danos
decorrentes de suas atividades, independentemente de dolo ou culpa
específica. A Lei n° 8.987/1995 (Lei de Concessões e Permissões)
reforça essa obrigação. Seu art. 25 dispõe que incumbe à
concessionária a execução do serviço concedido, cabendo-lhe
responder por todos os prejuízos causados ao poder concedente, aos
usuários ou a terceiros. Desse modo, a concessionária deve ressarcir
os danos que cause tanto ao Poder Público (por exemplo, estragos
em bens públicos), quanto aos usuários do serviço e terceiros em
geral afetados por sua atividade. No caso em apreço, a feitura de obra
irregular e consequente danificação da calçada configuram violação
das obrigações da concessionária para com o poder concedente
(Município) e com terceiros (os proprietários que sofreram os efeitos
do dano). A propósito, o Código de Defesa do Consumidor (Lei
8.078/90), em seu art. 22, impõe aos órgãos públicos e
concessionárias o dever de fornecer serviços adequados e seguros,
respondendo pela sua má prestação embora, aqui, este fundamento
se aplique mais adequadamente se for considerado o proprietário
como um consumidor por equiparação (bystander) afetado pela
atividade da empresa. (. ) A pretensão deriva das gerais de
responsabilidade civil do CC: ato ilícito (art. 186 do CC) e dever de
indenizar (art. 927 do CC). A concessionária, ao supostamente realizar
obras irregulares e danificar o bem, teria cometido um ilícito civil (ou
falha na prestação de serviço público, equivalente a referido ilícito)
que gerou prejuízo a outrem, consistente nos gastos com a
restauração do passeio. Devem ser observados, eventualmente, o fato
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FERNANDO BAGGIO BARBIERE
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Estado de São Paulo
lesivo, nexo de causalidade e o dano. (.. ..) Tanto é assim que se os
proprietários não tivessem consertado a calçada, poderiam noticiar o
fato ao Município para que este exigisse da concessionária a
recomposição do erário, ocasião em que o Município agiria para sanar
o dano provocado ao bem que deve preservar. Contudo, uma vez que
os particulares se anteciparam na reconstrução às suas expensas, o
Município não teve despesa alguma e o dano transferiu-se
economicamente para aqueles. (.. ..). Agravo de Instrumento n°2042781-
32.2025.8.26.0000. (grifo nosso).
O poder público responderá solidariamente apenas
em caso de ocorrer culpa in omittendo ou culpa in vigilando, assim poderá ser
demandado juntamente com o concessionário, mas essa atribuição ao poder
público que decorre de sua fiscalização deverá obedecer a critérios de
razoabilidade, não podendo dessa maneira impor sempre que um dano for
causado, a responsabilização solidária da administração pública apenas porque
é titular da prestação do serviço público.
Permissão:
A permissão se diferencia um pouco da concessão a
principal diferença entre uma concessão e uma permissão é que a segunda é
um ato unilateral, precário do administrador publico e a primeira não há o instituto
da precariedade pois se dá por prazo determinado, através de processo licitatório
e com concordância de ambas as partes não sendo assim um ato unilateral do
administrador público.
Sua natureza decorre de ato unilateral e da
concessão de contrato administrativo, como ato unilateral, não necessita de
acordo de vontade entre as partes, na concessão como sendo de natureza
18 UMIN.Y. I
FERNANDO BAGGIO BARBIERE
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Estado de São Paulo
contratual, deverá haver acordo de vontade entre as partes, por isso a permissão
como possuindo natureza de ato unilateral é precária, isto é, poderá ser
cancelada de acordo com critérios de discricionaridade da administração pública.
Maria Sylvia Z. Di Pietro esclarece:
"A permissão de serviço público é, tradicionalmente, considerada ato
unilateral, discricionário e precário, pelo qual o Poder Público transfere a
outrem a execução de um serviço público, para que o exerça em seu
próprio nome e por sua conta e risco, mediante tarifa paga pelo usuário".
(PIETRO, p. 345, 2020).
Dessa forma a permissão pode ser entendida como a
delegação de prestação de serviço público, através de ato unilateral, do poder
concedente, isto é, administração pública, à título precário, mediante licitação, a
pessoa física ou jurídica que demonstre capacidade para desempenhar a
prestação do serviço por sua conta e risco, conforme estabelece o artigo 2°, IV,
da Lei n° 8987/95.
A permissão de serviço público será formalizada
mediante contrato de adesão, que observará os termos da Lei no 8.987/1995,
das demais normas pertinentes e do edital de licitação, inclusive quanto à
precariedade e à revogabilidade unilateral do contrato pelo poder concedente.
Em relação a modalidade de licitação a permissão
pode ser realizada através de qualquer modalidade, conforme o artigo 40, da Lei
n° 8987/95, a permissão será formalizada através de contrato de adesão,
devendo obedecer as normas previstas no edital, em relação a precariedade e
revogabilidade de forma unilateral pelo poder concedente.
FERNANDO BA0010 BARBIERE
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Estado de São Paulo
Eis jurisprudência nesse sentido:
AÇÃO CIVIL PÚBLICA. Município de Avaré. Ação visando à declaração de
nulidade de decretos municipais que concederam permissão de uso de
bens imóveis. Ausência de licitação. Sentença que acolheu o pedido.
Preliminares de nulidade da sentença, inépcia da petição inicial e
cerceamento de defesa. Rejeição. A sentença está fundamentada, a
petição inicial expõe com clareza e objetividade a causa de pedir e os
pedidos, e os documentos juntados aos autos são suficientes para o
julgamento da lide, desnecessárias outras provas. São ilegais os decretos
municipais de permissão de uso de bem público editados sem prévia
licitação, em afronta ao art. 2° da Lei n. 8.666/93 e aos princípios
administrativo constitucionais insculpidos no art. 37, caput e XXI da
CF, notadamente os princípios da moralidade, da impessoalidade e da
estrita legalidade. A revogação dos decretos no curso do processo não
causa a perda superveniente de objeto, pois o pedido é de anulação dos
decretos. Sentença mantida. Recursos não providos. (....) De todo modo,
não procede a alegação de que os decretos seriam válidos porque
editados com base no art. 119, § 3° da Lei Orgânica do Município.
Referido dispositivo, transcrito cima, apenas explicita que "a
permissão, que poderá incidir sobre qualquer bem público, será feita,
a título precário, por ato unilateral do Prefeito, através de decreto",
sem excepcionar o dever de prévia licitação, até porque, se assim
dispusesse, seria de constitucionalidade no mínimo questionável.
Noutro giro, a revogação dos decretos não provoca a perda
superveniente de objeto da presente ação, como alegam as apelantes,
pois nesta ação o Ministério Público busca a anulação dos decretos
do Prefeito, cujos motivos e consequências são diversas dos da
revogação. Esta se faz por oportunidade e conveniência da
Administração; aquela, por ilegalidade, como se verificou no caso em
FERNANDO BAGGIO BARBIERE
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Câmara CrKunicipai e Carigüi
Estado de São Paulo
tem tela, ante a arbitrariedade dos atos de edição das permissões de
uso de bem público. Vale anotar que a necessidade de atrair
investimentos e empregos ao Município, única justificativa utilizada
pelo Poder Executivo para a edição dos atos normativos, não é
suficiente para afastar o dever de licitar, pois a instalação de
empresas privadas em área pública deve obedecer tanto aos
princípios administrativo-constitucionais, notadamente o da
moralidade e o da impessoalidade, quanto ao princípio da estrita
legalidade, que impõe maior rigor às práticas da Administração
Pública. (....). APELAÇÃO N°1006280-13.2021.8.26.0073. (grifo nosso).
A forma de instituição também é outra diferença
importante entre estes dois dispositivos jurídicos, na concessão será mediante
lei específica, que tratará das matérias pertinentes, contará o prazo de duração
da concessão, na permissão apenas dependerá de simples autorização
legislativa, também é exigido em menos investimento.
Assim pode ser concluído que a permissão é mais
simples que a concessão, exige menos investimentos, admite qualquer
modalidade de licitação, desde que esteja de acordo com o tipo do serviço a ser
prestado, decorre de ato unilateral, não havendo acordo de vontade entre as
partes, apenas as determinações da administração pública, não exige
estipulação de prazo fixo, sendo um ato precário, podendo ser revogado a
qualquer momento pela administração púbica.
Autorização:
Em relação a autorização é considerada um ato
administrativo precário e discricionário de acordo com critérios de conveniência
e oportunidade da administração pública, sendo um ato unilateral e discricionário
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FERNANDO BAGGIO BARBIERE
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Estado de São Paulo
não é exigido procedimento licitatório em relação a autorização e o serviço a ser
desempenhado possui interesse além da administração pública do particular que
deverá prestá-lo, que também não deixa de haver certo interesse público, pode
ser formalizada através de decreto ou portaria pelo poder público.
Eis jurisprudência nesse sentido:
AGRAVO DE INSTRUMENTO AÇÃO ORDINÁRIA ATO
ADMINISTRATIVO LIMINAR INDEFERIDA Pretensão de anular ato
administrativo que determinou novo endereço para o exercício da atividade
de comércio ambulante Inadmissibilidade Autorização para o exercício
de atividade de comércio ambulante tem caráter precário - Ausência
dos requisitos legais da liminar Decisão mantida Recurso improvido. ( .)
De fato, o Município detém a competência constitucional prevista nos
artigos 30, inciso I e VIII de legislar sobre assuntos de interesse local
e de promover, no que couber, adequado ordenamento territorial,
mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da
ocupação do solo urbano. Trata-se de prerrogativa própria do Poder
Executivo Municipal atuando dentro de seu poder discricionário
permitir o uso do espaço público. A autorização para o exercício de
atividade de comércio ambulante temo caráter precário e pode ser
alterado conforme a conveniência e oportunidade do Poder Público
(.. ..). Agravo de Instrumento n° 2074903-98.2025.8.26.0000. (grifo nosso).
Existem três tipos de autorização, primeiramente a
autorização de uso quando um particular é autorizado a utilizar um bem público,
em caráter precário e de uso temporário, como na autorização de uso de uma
praça para realização de uma festa, autorização de atos privados controlados
quando o particular não pode exercer certas atividades sem autorização prévia
do Poder Público. Embora sejam atividades exercidas por particulares, são
„
FERNANDO BAOGIO BARBIERE
edrnara c-Municipal de cBiri - güi
Estado de São Paulo
consideradas de interesse público como exemplo autorização para abrir uma
faculdade.
Finalizando a autorização de serviço público
colocando-se ao lado da concessão e da permissão de serviços públicos,
destinando-se a serviços de maior simplicidade, de alcance limitado ou a
trabalhos de emergência. É a exceção, e não regra, na delegação de serviços
públicos. Pode ser formalizada por decreto ou portaria, por se tratar de ato
unilateral e precário.
Dessa maneira entendemos que o dispositivo jurídico
a ser utilizado pela administração pública neste caso seria a concessão e não a
permissão e muito menos a autorização conforme determina o artigo 1°, § 3°, do
presente projeto de lei, uma vez em respeito aos artigos 30, V. 37 e 175, da
Constituição Federal, artigos 2°. I l . e 14 da Lei n°8997/95 e artigos 6°. XIII. 11,
28. II, V e 47 da Lei n° 14.133/21.
IV — Do Direito.
O projeto de lei em análise trata-se de concessão,
permissão ou autorização para a prestação de serviço público de remoção,
recolhimento, guarda. vistoria e depósito de veículos automotores apreendidos
no Município de Birigui, ocorre que como explanado os dispositivos jurídicos de
permissão e autorização não são os adequados, devendo ser empregado a
concessão de serviços públicos, dispositivo esse que traz maior obediência aos
princípios constitucionais insculpidos no artigo 37, da Constituição Federal e de
acordo com a legislação especifica de concessões a Lei n° 8987/95.
Em relação a prestação de serviços públicos o artigo
84, da Lei Orgânica do Município de Birigui, estabelece que lei específica
FERNANDO BA0010 BAR BIERE
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Estado de São Paulo
determinará a respeito do regime das empresas concessionárias ou
permissionárias de serviços públicos ou utilidade pública, estabelecerá ainda em
relação ao contrato que deverá ser estabelecido em relação a concessão e a
permissão da prestação dos serviços com respectivas empresas.
Outro dispositivo contido na Lei Orgânica em relação
ao tema é o artigo 85, que dispõe que ressalvados os casos especificados na
legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante
processo de licitação que assegure igualdade de condições a todos os
concorrentes, assim pode ser concluído que a própria Lei Orgânica do Município
não estabelece a autorização para este tipo de serviço público.
Em relação ao convênio que deverá ser firmado com
órgão estadual o artigo 86, também da Lei Orgânica autoriza a celebração do
respectivo convênio, no caso com o Departamento Estadual de Trânsito de São
Paulo — DETRAN-SP.
Percebe-se que o próprio artigo 1°, § 2°, do projeto de
lei esclarece que a concessão se dará pelo prazo de 10 (dez) anos, assim com
estipulação de prazo certo e determinado, vem afirmar que o dispositivo correto
a ser utilizado é a concessão, pois a permissão é precária, isto é, ato unilateral
podendo der revogado de acordo com a discricionaridade da administração
pública.
O artigo 271, § 4°, do Código de Trânsito Brasileiro,
estabelece que os serviços de que trata o projeto de lei deverá ser realizado
mediante licitação, caso não for realizado pela própria administração pública,
mais um dispositivo que não concebe a autorização para este tipo de serviço.
an, n-141,11
FERNANDO BA0010 BARBIERE
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Estado de São Paulo
Código de Trânsito Brasileiro:
Art. 271. O veículo será removido, nos casos previstos neste Código, para
o depósito fixado pelo órgão ou entidade competente, com circunscrição
sobre a via. (....) § 4
0 Os serviços de remoção, depósito e guarda de veiculo
poderão ser realizados por órgão público, diretamente, ou por particular
contratado por licitação pública, sendo o proprietário do veiculo o
responsável pelo pagamento dos custos desses serviços.
Quanto ao artigo 1°, § 1° do projeto de lei que
estabelece o que vem a ser entendido como veículos automotores explanando
alguns tipos, na sua parte final afirma que não se limita aos explanados, o Código
de Trânsito Brasileiro possui um rol taxativo em seu artigo 96, em relação aos
veículos automotores, assim deve ser bem exemplificado no projeto de lei,
seguindo as determinações da legislação especifica, pois do modo que se
encontra contém vício material no referente artigo, isto é, trata de matéria que
não possui especificação na legislação pertinente.
Neste caso a lei especifica deve prevalecer em
relação a legislação municipal. pois de acordo com o artigo 22, XI, legislar
privativamente em relação a trânsito, certo que o artigo 30, II, ambos da
Constituição Federal, estabelece que cabe ao município suplementar a
legislação federal e estadual no que couber, mas isso quer dizer que cabe
adequar a legislação e não introduzir novos dispositivos jurídicos que a lei federal
não determina.
Constituição Federal:
Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre: (.. . XI - trânsito e
transporte;
-)5 FERNANDO BAGGIO BARBIERE
e SIEPRO
ecimara CMunicipal de Carigüi
Estado de São Paulo
De acordo com Flávio Martins que esclarece:
"Segundo o art. 3-, II, da Constituição Federal compete ao Município
"suplementar a legislação federal e estadual no que couber". Dessa
maneira, caberá ao Município complementar a legislação federal e a
legislação estadual no que couber. O que significa a expressão "no que
couber"? Significa naquilo que for de interesse local". (MARTINS, 2020,
pag. 1254).
Dessa maneira não pode o poder público municipal
adicionar mais elementos em relação a definição exposta no artigo 1°, § 1°, sobre
veículos automotores e também não deve ser inserido os dispositivos de
permissão e autorização, pois o instrumento legal a ser utilizado neste caso é a
concessão.
V - Do Parecer Jurídico.
O parecer jurídico, ressalvada as hipóteses onde a lei
determina seu caráter vinculativo, é uma peça técnico-opinativa não vinculativa
de assessoramento parlamentar, não afastando critérios de oportunidade e
conveniência inerentes ao exercício do mandado eletivo, nos termos da ADPF
412, do C. Supremo Tribunal Federal.
VI — Conclusão.
Ante o exposto, o presente projeto de lei se encontra
ilegal e inconstitucional por infringir o artigo 85 da Lei Orgânica do Município de
Birigui, os artigos 2°, II, e 14 da Lei n° 8997/95 e artigos 6°, XIII, 11, 28, II, V e 47
da Lei n° 14.133/21, artigo 271, § 4°, do Código de Trânsito Brasileiro e aos
artigos 22, XI, 30, V, 37 e 175, da Constituição Federal.
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SIRPRO
é-trilara c-Municipalde carioi
Estado de São Paulo
Assim, opinamos pela ilegalidade e
inconstitucionalidade da propositura, submetemos o presente a alta
consideração de Vossa Excelência, e aos demais membros da Casa.
É o parecer.
FERNANDO EtAGGIO EARBIERE
01,0 , 16041,,I• •4 cone ve
1.1r-Ote,....31.4.410•11 OSCRPRO
Fernando Baggio Barbiere
Advogado Público
OAB/SP n° 298.588
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