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Estudo de São Paulo
Birigui — 7 de julho de 2025.
Parecer: 111/2025
Solicitante: Reginaldo Fernando Pereira
Presidente da Câmara Municipal de Birigui
Assunto: Projeto de Lei 89/2025 — "DISPÕE SOBRE CONCESSÃO DE
DIREITO REAL DE USO DE ÁREA DE TERRA ANEXA AO VILLA CHAFARIZ,
NOS TERMOS QUE ESPECIFICA".
Senhor Presidente:
Conforme determinado por Vossa Excelência,
estamos enviando parecer sobre o projeto em epígrafe, de autoria do Executivo
Municipal que dispõe sobre concessão de direito real de uso de área de terra
anexa ao Villa Chafariz, nos termos que especifica. Projeto registrado no
Protocolo Geral desta Casa sob número 2029/2025, em 7 de julho de 2025.
Despachado para parecer em 7 de julho de 2025. Recebido para parecer em 7
de julho de 2025.
I — Do Projeto.
Projeto de lei que determina a concessão de direito
real de uso de área de terra pública localizada no condomínio Vila do Chafariz,
com objetivo de construção de uma academia para a utilização dos moradores
do referido condomínio.
Afirma que a construção da academia atende os fins
sociais e comunitários, promove o bem-estar daquela coletividade, melhoria da
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FERNANDO BAGGIO BARBIERE
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qualidade de vida e valorização do espaço urbano, atendendo a função social da
propriedade, mediante cláusula resolutiva, em seu artigo 10 é detalhado a
descrição do bem imóvel e seu parágrafo único desafeta o bem de uso comum
do povo para bem dominical, possibilitando dessa maneira a utilização através
da concessão.
Descrição do imóvel de acordo com o artigo 10, do
projeto de lei:
área de terras, sem benfeitorias, denominada "área institucional",
localizada na Rua Água da Mina, quadra H, bairro Villa do Chafariz, desta
cidade, com 6.669,70 m2 (seis mil, seiscentos e sessenta e nove metros
quadrados e setenta decímetros), matriculada sob n° 41.375 no Oficial de
Registro de Imóveis e Anexos de Birigui
O artigo 2° estabelece que a outorga do imóvel será
realizada mediante escritura pública a ser lavrada dentro de trinta dias a partir
da publicação da referida lei, despesas serão por conta da concessionária,
contendo sob pena de nulidade cláusula resolutiva caso o imóvel seja utilizado
com finalidade diversa a prevista no projeto de lei e em caso de extinção da
concessionária onde o imóvel deverá retornar para o poder público com todas
as benfeitorias realizadas.
Estabelece o artigo 3° que as obras de construção
deverão ser iniciadas no período de seis meses a contar da lavratura da escritura
e finalizadas no prazo de vinte e quatro meses, artigo 4° determina que após a
lavratura da escritura e registro de concessão outorgada os impostos serão de
responsabilidade da concessionária. Documentos juntados como projeto
arquitetônico, memorial descritivo, levantamento topográfico e matrícula do
imóvel, fls. 4/7.
FERNANDO BAGGIO BARBIERE
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II — Dos Loteamentos.
O loteamento chamado de loteamento fechado pode
ser entendido como uma modalidade especial de aproveitamento do solo, com
a finalidade de construção de residências que podem ser térreas, assobradadas
ou ainda edifícios, caracteriza-se pela formação de lotes autônomos com áreas
de utilização exclusiva de seus proprietários, coexistindo com outras áreas de
utilização entre os condôminos.
A Lei n° 6766/79 — Lei do Parcelamento do Solo
Urbano, determina em seu artigo 2°, que o parcelamento do solo urbano poderá
ser realizado mediante loteamento ou desmembramento, ainda no mesmo artigo
o § 1° estabelece que loteamento é a subdivisão de glebas em lotes destinados
a edificação, com abertura de novas vias de circulação, de logradouros públicos
ou prolongamento, modificação ou ampliação das vias existentes.
Continuando no mesmo artigo o § 2° conceitua a
respeito do desmembramento como sendo a subdivisão de uma gleba em lotes
destinados a edificação, com aproveitamento de sistema viário existente, desde
que não implique na abertura de novas vias e logradouros públicos, ne
prolongamento, modificação ou ampliação dos já existentes.
Por finalizar a respectiva conceituação o § 4°, do
artigo 2°, estabelece a respeito do lote propriamente dito, como sendo o terreno
servido de infraestrutura básica, cujas dimensões atendam aos índices
urbanísticos definidos no plano diretor ou lei municipal para a zona que se situe.
Em relação aos loteamentos fechados o § 7°, do
mesmo dispositivo jurídico estabelece que o lote poderá ser constituído sob a
forma de imóvel autônomo ou de unidade imobiliária integrante do condomínio
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de lotes, no respectivo caso como explanado logo acima, são considerados pela
formação de lotes autônomos.
De acordo com o § 8° os chamados loteamentos
fechados o artigo 2°, § 8°, da mesma legislação determina que constitui
loteamento de acesso controlado a modalidade de loteamento, definida nos
termos do § 1° do mesmo artigo, cujo controle de acesso será regulamentado
por ato do poder público municipal, sendo vedado o impedimento de acesso a
pedestres ou a condutores de veículos, não residentes, devidamente
identificados e cadastrados.
O artigo 4°, § 4°, afirma que no caso de lotes
integrantes de condomínio de lotes, poderão ser instituídas limitações
administrativas e direitos reais sobre coisa alheia em benefício do poder público,
da população em geral e da proteção a paisagem urbana, tais como servidões
de passagem, usufruto e restrições à construções de muros.
A Lei n° 13.465/17, trouxe atualizações a respeito do
tema, acrescentando o artigo 1358-A, ao Código Civil, determinado que poderá
haver, em terrenos, partes designadas de lotes que são propriedades exclusivas
e partes que são propriedades dos condôminos.
Código Civil:
Art. 1.358-A. Pode haver, em terrenos, partes designadas de lotes que são
propriedade exclusiva e partes que são propriedade comum dos
condôminos. § 1° A fração ideal de cada condômino poderá ser
proporcional à área do solo de cada unidade autônoma, ao respectivo
potencial construtivo ou a outros critérios indicados no ato de instituição.
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FERNANDO BAGGIO BARBIERE
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Estado de São Paulo
De acordo com Hely Lopes Meirelles em relação aos
loteamentos fechados ou especiais:
(....) Em suma, os loteamentos de acesso controlado são loteamentos
especiais, ao lado do condomínio de lotes, contudo, a sua principal
característica é que diversos bens continuam a pertencer à municipalidade,
tal qual nos loteamentos comuns, como é o caso de ruas e avenidas,
permitindo-se o controle (identificação e/ou cadastro) das pessoas que
acessam o loteamento. Não é possível proibir o acesso de qualquer pessoa
ao loteamento de acesso controlado, mesmo que para tanto seja
necessário a identificação ou o cadastro (....). (MEIRELLES, 2025, pg. 166).
Dessa maneira, pode ser entendido como o
loteamento fechado sendo um loteamento especial, que possui algumas
características determinantes como lotes autônomos, as vias de circulação como
outros espaços continuam sendo público, os serviços como encargos de
segurança geralmente são de responsabilidade do próprio loteamento, higiene e
conservação de áreas comuns e de equipamentos de uso coletivo dos
moradores, podem ficar com a responsabilidade do poder público municipal
como com o loteamento, mediante convenção contratual e remuneração dos
serviços por preço ou taxa de acordo com o caso.
III — Da Concessão de Uso de Bem Público.
Na verdade a concessão de uso de bem público é um
contrato em que a administração pública faculta ao particular, possui previsão no
artigo 7°, do Decreto — Lei n° 271/67, de acordo com o presente dispositivo a
concessão de uso pode ser instituída de maneira gratuita ou onerosa, por tempo
certo ou indeterminado, com direito real resolúvel, isto é, sujeita a determinadas
condições, devendo ter fins específicos, dentre os quais interesse social.
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FERNANDO BAGGIO BARBIERE
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Ainda de acordo com o artigo 7°, § 1°, do mesmo
diploma legal, a concessão poderá se dar através de instrumento público ou
particular ou ainda por simples termo administrativo, será inscrita e cancelada
em livro especial, § 2° determina que desde a inscrição, o concessionário fluirá
plenamente na área e será responsável por todos os encargos, § 3° estabelece
que se resolve a concessão em caso de destinação diversa da estabelecida no
contrato ou termo.
Eis jurisprudência do Tribunal de Contas do Estado
de São Paulo - TCSP a esse respeito:
EMENTA: CONTRATO. TERMO ADITIVO. REGULARIDADE. Implantação
e desenvolvimento de instituição de ensino superior. Ausência de
demonstração de despesas sobre a reserva ambiental. Cronograma de
obras prejudicado. Número de bolsistas previstos não evidenciado.
Necessária adequação de contrapartidas. Recomendação. Execução
contratual e termos aditivos julgados regulares. (....) "Importante
relembrar que esta SDG, no tocante à execução de contratos de
concessão, tem se pronunciado no sentido de que o foco da
fiscalização é a execução física das obras, conforme o caso, e a
prestação adequada dos serviços previstos, acompanhados do
permanente ajuste entre as partes, mesmo porque, devido ao extenso
prazo de duração das concessões, inevitavelmente, ocorrem
disparidades entre o planejado e a realidade encontrada no momento
da execução, o que pode ser emendado mediante readequações entre
as partes envolvidas Conforme expus no processo originário, caberia
a Prefeitura, ainda em sede de averiguação da oportunidade e
conveniência da contratação, verificar a viabilidade física do terreno
concedido, investigando as condições ambientais do imóvel,
eventuais empecilhos decorrentes da emissão das licenças
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ambientais pertinentes, etc. Entretanto, tais providências iniciais não
foram adequadamente adotadas, ocasionado uma série de percalços,
como os relatados no corpo deste parecer. Conforme memorial
descritivo, o referido centro universitário deveria ser composto de
prédios para aulas, investigação cientifica, eventos culturais,
desporto acadêmico, atividades administrativas e pedagógicas e
atividades de caráter social, como refeitório, bar, reprografia, espaços
para associações acadêmicas, bibliotecas, auditórios, e muito mais.
Portanto, não se restringia à construção de prédios escolares.
Abarcava, portanto, ampla zona desportiva, com estádio, pistas de
atletismo, polidesportivos, quadras de tênis e pavilhão desportivo, e
as amplas zonas verdes e ajardinadas, recortadas por pequenas
lagoas e espelhos de água (fls. 272 e sgs dos autos físicos); além da
referida área de recuperação ambiental. Consoante cronograma
proposto pela concessionária, este projeto seria realizado em três
fases e dentro de um período de 03 anos. Em face disso, em que
pesem os argumentos da concessionária para o atraso do
cronograma, fato é que já decorreram 16 anos da assinatura do
Contrato e, até o momento, somente foram construídos três prédios
(os dois da primeira fase e o último da terceiro( 6 )), uma quadra
poliesportiva, um estacionamento interno para alunos/visitantes,
pórtico de entrada e totem de sinalização, e laboratórios e serviços de
atendimento a comunidade como Clínica da Saúde, Farmácia
Universitária, Núcleo de Práticas Jurídicas e Núcleo de Apoio Fiscal,
sendo que, de acordo com os elementos dos autos, a lentidão deveuse, basicamente, à não finalização do processo de repactuação das
contrapartidas, relacionada à área devolvida (....). Processo: TC022615.989.21-7. 35' Sessão Ordinária da Primeira Câmara, dia
24/10/2023. (grifo nosso).
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Em relação a área descrita fls. 4/7, observa-se que
não necessita de procedimento licitatório por se tratar de área que não há
possibilidade de uso por inviabilidade de competição de acordo com o artigo 74,
da Lei n° 14.133/21.
IV — Do Direito.
Projeto de acordo com os artigos 40, inciso IV, artigo
63, inciso IX e artigo 90 § 1°, da Lei Orgânica do Município de Birigui, artigo 5° e
21 ao 24 da Lei 10257/01 e artigo 30, inciso I, VIII, da Constituição Federal.
Lei Orgânica do Município de Birigui:
Art. 40. Compete privativamente ao Prefeito a iniciativa dos projetos de lei
que dispunham sobre:(....) IV — organização administrativa, matéria
tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração.
Artigo 63. Ao Prefeito compete privativamente: (....) IX — permitir ou
autorizar o uso de bens municipais por terceiros.
Artigo 90. A alienação de bens municipais, subordinada à existência de
interesse público devidamente justificado, será sempre precedida de
avaliação e obedecerá às seguintes normas: § 1°- O Município,
preferentemente à venda ou doação de seus bens imóveis, outorgará
concessão de direito real de uso, mediante prévia autorização legislativa e
concorrência. A concorrência poderá ser dispensada por lei quando o uso
se destinar a concessionária de serviço público, a entidade assistenciais,
ou quando houver relevante interesse público, devidamente justificado.
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Estatuto das Cidades - Lei 10.257 de 2001:
Art. 5-2 Lei municipal específica para área incluída no plano diretor poderá
determinar o parcelamento, a edificação ou a utilização compulsórios do
solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, devendo fixar as
condições e os prazos para implementação da referida obrigação.
Art. 21. O proprietário urbano poderá conceder a outrem o direito de
superfície do seu terreno, por tempo determinado ou indeterminado,
mediante escritura pública registrada no cartório de registro de imóveis. §
1° O direito de superfície abrange o direito de utilizar o solo, o subsolo ou
o espaço aéreo relativo ao terreno, na forma estabelecida no contrato
respectivo, atendida a legislação urbanística. § 2° A concessão do direito
de superfície poderá ser gratuita ou onerosa. § 32 O superficiário
responderá integralmente pelos encargos e tributos que incidirem sobre a
propriedade superficiária, arcando, ainda, proporcionalmente à sua parcela
de ocupação efetiva, com os encargos e tributos sobre a área objeto da
concessão do direito de superfície, salvo disposição em contrário do
contrato respectivo. § 42 O direito de superfície pode ser transferido a
terceiros, obedecidos os termos do contrato respectivo. § 52 Por morte do
superficiário, os seus direitos transmitem-se a seus herdeiros.
Art. 22. Em caso de alienação do terreno, ou do direito de superfície, o
superficiário e o proprietário, respectivamente, terão direito de preferência,
em igualdade de condições à oferta de terceiros.
Art. 23. Extingue-se o direito de superfície: I — pelo advento do termo; II —
pelo descumprimento das obrigações contratuais assumidas pelo
superficiário.
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Art. 24. Extinto o direito de superfície, o proprietário recuperará o pleno
domínio do terreno, bem como das acessões e benfeitorias introduzidas no
imóvel, independentemente de indenização, se as partes não houverem
estipulado o contrário no respectivo contrato. § 12 Antes do termo final do
contrato, extinguir-se-á o direito de superfície se o superficiário der ao
terreno destinação diversa daquela para a qual for concedida. § 22 A
extinção do direito de superfície será averbada no cartório de registro de
imóveis.
Constituição Federal:
Art. 30 CF. Compete aos Municípios: I - legislar sobre assuntos de
interesse local; (....) VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento
territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da
ocupação do solo urbano;
A concessão de direito real de uso perfaz instrumento
da Política Urbana, como prevê a inteligência da Lei n° 10.257, de 10 de julho de
2001, Estatuto da Cidade, o que implica na utilização do referido instrumento
jurídico a fim de seguir as diretrizes gerais que da Política Urbana. Essas regras
a serem seguidas formam o caminho que se deve percorrer a fim de alcançar o
objetivo essencial da referida política, que é o de ordenar o pleno
desenvolvimento das funções sociais da cidade e de propriedade urbana.
O Código Civil em seu artigo 1.225, também dispõe a
respeito deste instrumento jurídico, como sendo um dos direitos reais, isto é,
direitos em relação a transmissão de bens, no caso, bem imóvel, os direitos reais
possuem um rol taxativo que possui previsão neste dispositivo jurídico do código
civil, uma de suas características é que este direito possui eficácia erga omnes,
oponível a toda e qualquer pessoa. ASSINAI, DIG.,. r I inn FERNANDO BAGGIO BARBIERE
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O autor José dos Santos Carvalho Filho esclarece a
respeito da concessão real de uso:
(....) é o contrato administrativo pelo qual o Poder Público confere ao
particular o direito real resolúvel de uso de terreno público ou sobre o
espaço aéreo que o recobre, para os fins que, prévia e determinadamente,
o justificaram. Essa forma de concessão é regulada expressamente pelo
Decreto-lei n°271, de 28/2/1967. (CARVALHO FILHO, 2010).
Assim a concessão real de uso é considerada um
contrato administrativo entre o poder público e o particular, que no caso é
considerado um negócio jurídico entre a administração pública e um particular,
sob regime de direito público, podendo ser modificado de acordo com o Princípio
da Supremacia do Interesse Público sob o Particular, respeitando o interesse
patrimonial do particular.
De acordo com o exemplificado o projeto de lei em si
vem de acordo com as legislações pertinentes como demonstrado, mas
observamos que não possui documentação da associação requerendo a
respectiva área, fazendo-se necessária a juntada do documento mencionado.
V - Do Parecer Jurídico.
O parecer jurídico, ressalvada as hipóteses onde a lei
determina seu caráter vinculativo, é uma peça técnico-opinativa não vinculativa
de assessoramento parlamentar, não afastando critérios de oportunidade e
conveniência inerentes ao exercício do mandado eletivo, nos termos da ADPF
412, do C. Supremo Tribunal Federal.
FERNANDO BAGGIO BARBIERE
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VI — Da Conclusão.
Ante o exposto, o projeto de lei se encontra ilegal em
decorrência da falta de documentação da associação com que o poder público
municipal realizará a concessão real de uso de imóvel descrito no projeto de lei
e demonstrado por documentos juntados.
Assim, opinamos pela ilegalidade da propositura,
submetemos o presente à alta consideração de Vossa Excelência, e aos demais
membros da Casa.
É o parecer.
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FERNANDO BAMBO BARBIERE
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Advogado Público
OAB/SP n° 298.588
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