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Estado de São Paulo
Birigui, 8 de setembro de 2025
Parecer: 129/2025.
Solicitante: Reginaldo Fernando Pereira
Presidente da Câmara Municipal de Birigui
Assunto: Projeto de Lei n° 115 de 2025 "CRIA O CADASTRO MUNICIPAL
DE AGRESSORES DE ANIMAIS NO MUNICiP10 DE BIRIGUI E DÁ OUTRAS
PROVIDÊNCIAS".
Senhor Presidente:
Conforme determinado por Vossa Excelência,
estamos enviando parecer sobre o projeto em epígrafe, de autoria da Vereadora
Daniela Tiete que cria o Cadastro Municipal de Agressores de Animais no
Município de Birigui e dá outras providências. Projeto registrado no Protocolo
Geral desta Casa sob o número 2437/2025, em 28 de agosto de 2025.
Despachado para parecer em 28 de agosto de 2025. Recebido para parecer em
12 de agosto de 2025.
I — Do Projeto.
Projeto de lei que tem por objetivo a criação de
cadastro municipal de agressores de animais no município de Birigui, tendo por
finalidade registrar o nome de pessoas físicas ou jurídicas, que tenham sido
condenadas com sentença transitada em julgado, por crimes de maus-tratos,
abusos, ferimento ou mutilação contra animais.
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Estado de São Paulo
Estabelece a responsabilidade do cadastro à
Secretaria do Meio Ambiente do município em seu artigo 2°, podendo ser outro
órgão competente designado, determina o artigo 3°, documentação que deverá
constar no cadastro como comprovante de endereço, nome completo, número
do processo entre outros.
Prazo que o nome da pessoa constará no cadastro
será de oito anos conforme o artigo 4°, a partir da data do trânsito em julgado. O
artigo 5° determina acesso ao público do cadastro e o artigo 6°, autoriza o
município a celebrar convênios com órgãos e entidades como poder Judiciário,
Ministério Público entre outros.
II — Das Leis Autorizativas.
Importante esclarecer que a autorização legislativa
não se confunde com lei autorizativa, a autorização legislativa obedece o texto
constitucional e as matérias que estão elencadas de competência do executivo
como os artigos 61, § 1° e 84, da Constituição Federal, além de uma série de
normas constitucionais que exigem a autorização do poder legislativo como as
leis orçamentárias.
Agora leis autorizativas simplesmente estão
autorizando o poder executivo a realizar alguma política pública que na verdade
é de sua competência, retirando dessa maneira o critério de discricionariedade
deste poder, na verdade conveniência e oportunidade, um dos poderes que a
administração pública possui, poder discricionário.
Em relação as leis autorizativas, existe grande debate
a respeito deste tipo de norma jurídica, quando se trata de matéria de
competência exclusiva do poder executivo, a esse respeito indaga-se: como se
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Estado de São Paulo
pode autorizar um poder a agir dentro do que é sua competência? Mais, quem
autoriza também pode não autorizar, então poderia haver uma lei nãoautorizativa em relação a alguma competência executiva? Entendemos que
leis autorizativas dentro de competência que já é do Executivo são
inconstitucionais justamente por estar autorizando o que já é autorizado
pela Constituição Federal.
Também em relação a palavra "poderá", quem
determina que poderá, também pode determinar que não poderá. Trata-se assim
como explanado na jurisprudência anterior de uma lei autorizativa o que por si
só, é inconstitucional.
Eis jurisprudência nesse sentido:
- Ação direta de inconstitucionalidade ajuizada por Prefeito - Lei n° 6.381,
de 20 de abril de 2023, do Município de Catanduva, que "Institui o "Dia do
Futebol Médio" no Município de Catanduva" - Alegação de vício de iniciativa
e de ofensa ao princípio da separação dos poderes. - Não houve vício de
iniciativa, porque a matéria não é da competência legislativa exclusiva do
Chefe do Poder Executivo (artigo 24, § 2°, da Constituição Estadual), mas
há manifesta violação dos princípios da separação dos poderes e da
reserva da administração, já que a lei questionada impõe obrigações
específicas e inevitáveis despesas ao Poder Executivo, disciplinando a
maneira como ele deve agir - Infração dos artigos 5° e 47, II e XIV, da
Constituição Estadual. - Embora não tenha havido indicação, na lei, da
fonte de custeio das despesas dela decorrentes, não se vislumbra ofensa
ao artigo 25 da Constituição do Estado, porque o Supremo Tribunal Federal
já decidiu que "a ausência de dotação orçamentária prévia em legislação
específica não autoriza a declaração de inconstitucionalidade da lei,
impedindo tão-somente a sua aplicação naquele exercício financeiro". -
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Estado de São Paulo
Não cabe ao Poder Legislativo editar "normas autorizativas", porque o
Poder Executivo não depende de autorização para gerir a sua própria
Administração. - Não cabe ao Poder Legislativo, além disso, fixar prazo,
nas leis de sua iniciativa, para que o Poder Executivo as cumpra ou
regulamente, competindo a este decidir quando e como fazê-lo, no
exercício de prudente juízo de conveniência e oportunidade. - De acordo
com a teoria da divisibilidade das leis, em sede de controle de
constitucionalidade, os dispositivos que não apresentem vício devem
permanecer válidos, a não ser que não possam subsistir autonomamente,
por lógica ou inutilidade - Inconstitucionalidade dos artigos 1°, parágrafo
único, 2°, 3° e 4° da lei - Precedentes do C. Órgão Especial - Pedido
procedente em parte (....) A lei em exame não se limita a incluir data
comemorativa no calendário municipal, mas impõe obrigações
específicas e consequentes despesas ao Poder Executivo, influindo
na sua gestão e vulnerando os artigos 5° e 47, II e XIV, da Constituição
do Estado (....) Muito embora o Poder Legislativo possa instituir datas
comemorativas e até políticas públicas, de maneira genérica e
abstrata, assim como destacar recursos para determinada área ou
ação, não pode disciplinar, concretamente, a forma como a
Administração deve agir, o que se vê na leitura da lei impugnada, que
avança no campo da conveniência e da oportunidade do Chefe do
Poder Executivo e dita como a Administração deve proceder para
comemorar o "Dia do Futebol Médio". Ação Direta de
Inconstitucionalidade n°2133592-09.2023.8.26.0000. (grifo nosso).
Ação Direta de Inconstitucionalidade. Município de Mauá. Lei Municipal n°
5.403, de 12 de novembro de 2018, que implanta o programa intitulado
"Medicamento Solidário", no âmbito de todas as unidades de saúde
do Município de Mauá. 1) Norma de iniciativa parlamentar. Legislação
que, ao estabelecer obrigações à Secretaria Municipal e a seus
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servidores, interfere na gestão Administrativa do Município.
Desrespeito ao princípio da Reserva da Administração e, como
consequência, ao princípio da Separação dos Poderes. Inteligência
dos artigos 5
0 e 47, incisos II, XI e XIV, ambos da Carta Paulista,
aplicáveis ao Município, por força do artigo 144 da mesma Carta. 2)
Irrelevante a arguição de criação de despesas. Eventual ausência de
receitas acarreta, no máximo, a inexequibilidade da norma no mesmo
exercício em que foi promulgada. Inconstitucionalidade reconhecida e
declarada. Ação Direta de Inconstitucionalidade n° 2193478-
75.2019.8.26.0000. (grifo nosso).
"AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALÍDADE — LEI N° 2.057/09, DO
MUNICÍPIO DE LOUVEIRA — AUTORIZA O PODER EXECUTIVO A
COMUNICAR O CONTRIBUINTE DEVEDOR DAS CONTAS VENCIDAS E
NÃO PAGAS DE ÁGUA, IPTU, ALVARÁ A ISS, NO PRAZO MÁXIMO DE
60 DIAS APÓS O VENCIMENTO — INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL
E MATERIAL — VÍCIO DE INICIATIVA E VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA
SEPARAÇÃO DOS PODERES — INVASÃO DE COMPETÊNCIA DO
PODER EXECUTIVO — AÇÃO PROCEDENTE. A lei inquinada originouse de projeto de autoria de vereador e procura criar, a pretexto de ser
meramente autorizativa, obrigações e deveres para a Administração
Municipal, o que redunda em vício de iniciativa e usurpação de
competência do Poder Executivo. Ademais, a Administração Pública
não necessita de autorização para desempenhar funções das quais já
está imbuída por força de mandamentos constitucionais (TJSP, ADI
994.09.223993-1, Rel. Des. Artur Marques, v.u., 19-05-2010). (grifo
nosso).
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Estado de São Paulo
"AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Lei n° 3.714, de 05 de
janeiro de 2015, do Município de Mirassol, que "dispõe sobre a criação
no Município de Mirassol do Programa "Medicamento em Casa" de
distribuição de medicamentos de uso continuado e dá outras
providências" Lei de origem parlamentar que estabelece obrigações e
impõe tarefas típicas de administração ao Poder Executivo, ao qual é
constitucionalmente reservada a iniciativa legislativa, violando o
princípio da separação de poderes (arts. 5°, caput, §§ 1° e 2°, 47, II, XI,
XIV e XIX, da Constituição Estadual, aplicáveis aos Municípios por
força do art. 144 da mesma Carta e do art. 29 da Constituição Federal)
Não bastasse, a lei impugnada cria despesas sem especificar a respectiva
fonte de custeio, a que refere genericamente (arts. 25 e 176, I, da
Constituição Estadual) Inconstitucionalidade decretada. Ação direta de
inconstitucionalidade julgada procedente. ADIN n° 2149876-
73.2015.8.26.0000. (grifo nosso)
Nesse caso de leis autorizativas, o legislador acaba
por autorizar o poder executivo a realizar atos que nem mesmo tinha pensado
em executar, essa execução independentemente dos atos, possui como base o
princípio da supremacia do interesse público, ainda esclarecer, que uma lei
autorizativa não possui a característica de ser de execução facultativa do poder
executivo, assim uma lei com vício insanável na sua formação, não pode entrar
no ordenamento jurídico, pois nem mesmo o dispositivo da convalidação do ato
poderia ser utilizado nesse sentido.
III — Do Direito.
Projeto possui vício de iniciativa formal, invadindo
competência do poder Executivo, infringindo aos artigos 40, da Lei Orgânica do
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Estado de São Paulo
Município de Birigui, artigos 5
0, § 1°, 24, § 2°, item 1,47, II, XIV da Constituição
do Estado de São Paulo e artigos 61, II, "b", 84, II da Constituição Federal.
Art. 40. "Compete privativamente ao Prefeito a iniciativa dos projetos de lei
que disponham sobre: I — criação, extinção ou transformação de cargos,
funções ou empregos públicos na administração direta ou autárquica; II —
fixação, reajuste ou aumento de remuneração dos servidores; III — regime
jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria dos servidores
públicos; IV — organização administrativa, criação, estruturação e
atribuições dos órgãos da administração pública municipal; V — os planos
plurianuais, as diretrizes orçamentárias, os orçamentos anuais e os créditos
suplementares e especiais".
Constituição do Estado de São Paulo:
Artigo 5° - São Poderes do Estado, independentes e harmônicos entre si,
o Legislativo, o Executivo e o Judiciário. §1° - É vedado a qualquer dos
Poderes delegar atribuições.
Artigo 24 -A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a
qualquer membro ou Comissão da Assembleia Legislativa, ao Governador
do Estado, ao Tribunal de Justiça, ao Procurador-Geral de Justiça e aos
cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição. (....) §2°
- Compete, exclusivamente, ao Governador do Estado a iniciativa das leis
que disponham sobre: 1 - criação e extinção de cargos, funções ou
empregos públicos na administração direta e autárquica, bem como a
fixação da respectiva remuneração;
Artigo 47 - Compete privativamente ao Governador, além de outras
atribuições previstas nesta Constituição: (....) II - exercer, com o auxílio dos
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Estado de São Paulo
Secretários de Estado, a direção superior da administração estadual; (....)
XIV - praticar os demais atos de administração, nos limites da competência
do Executivo;
Constituição Federal:
Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer
membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou
do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal
Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos
cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição. § 10 São de
iniciativa privativa do Presidente da República as leis que: (....) II -
disponham sobre: (....) b) organização administrativa e judiciária, matéria
tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos
Territórios;
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República: (....) II -
exercer, com o auxílio dos Ministros de Estado, a direção superior da
administração federal;
Nas lições de HELY LOPES MEIRELLES:
Em sua função normal e predominante sobre as demais, a Câmara elabora
leis, isto é, normas abstratas, gerais e obrigatórias de conduta. Esta á sua
função específica, bem diferenciada da do Executivo, que é a de praticar
atos concretos de administração. Já dissemos e convém se repita que o
Legislativo provê in genere, o Executivo in specie: a Câmara edita normas
gerais, o prefeito as aplica aos casos particulares ocorrentes. Daí não ser
permitido à Câmara intervir direta e concretamente nas atividades
reservadas ao Executivo, que pedem provisões administrativas especiais
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Estado de São Paulo
manifestadas em ordens, proibições, concessões, permissões,
nomeações, pagamentos, recebimentos, entendimentos verbais ou
escritos com os interessados, contratos, realizações materiais da
Administração e tudo o mais que se traduzir em atos ou medidas de
execução governamental. (2018 p. 631).
Eis jurisprudência nesse sentido:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE LEI MUNICIPAL N°
9.917/2023, DE 03 DE AGOSTO DE 2023, QUE "DISPÕE SOBRE A
ELABORAÇÃO E IMPLEMENTAÇÃO DASPOLÍTICAS PÚBLICAS PARA
A PRIMEIRA INFÂNCIA PELOMUNICíPIO DE PIRACICABA" INVASÃO À
COMPETÊNCIAPRIVATIVA DO PODER EXECUTIVO
INCONSTITUCIONALIDADE. 1. A pretexto de estabelecer apenas
princípios e diretrizes para elaboração de louvável política pública em prol
da primeira infância pelo Executivo Municipal, a lei impugnada impõe
obrigação de fazer à Administração Pública, disciplinando a estrutura e
modificando o rol de atribuições de órgão público. Intromissão em atos de
gestão e gerência de políticas públicas. Ofensa à reserva da Administração.
Precedentes do STF e do Órgão Especial. Incompatibilidade da lei local
com os artigos 5°, 47, II e XIV, e 144, da Constituição Estadual. 2.
Legislação impugnada que regula tema inserido na competência legislativa
concorrente (art. 24, XV, CF). Ausência de interesse local que justifique a
edição de lei municipal. Não se desconhece que a primeira infância é fase
do desenvolvimento mais sensível, merecedora de ainda maior proteção,
razão pela qual a União editou o mencionado Marco Legal da Primeira
Infância, reconhecendo a necessidade de avanço no tratamento do tema
em âmbito nacional. A garantia do pleno desenvolvimento às crianças que
tenham até 6 anos de idade merece tratamento igualitário e uniforme em
todo o Território Nacional. Ação direta de inconstitucionalidade procedente.
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Estado de São Paulo
(....) O legislador, no entanto, foi além da criação da política pública e
impôs ao Administrador obrigações que interferem nitidamente sobre
a atividade administrativa e sobre o juízo de conveniência e
oportunidade para implementação de programas, campanhas e
políticas públicas, com repercussão direta nos órgãos da
Administração. (....) Há mais, porém. O legislador também dispôs
sobre ações a serem realizadas no âmbito da referida política pública,
mormente por agentes públicos municipais. É o caso das disposições
contidas no art. 6° da lei impugnada, que elencam ações
multidisciplinares a serem tomadas nos setores de educação, saúde,
assistência social, cultura e lazer, incorrendo em vícios formais
(deiniciativa) e materiais (afronta à separação de Poderes).
PROCESSO N° 2242671-20.2023.8.26.0000. (grifo nosso).
O projeto de lei dessa maneira possui vício formal de
iniciativa, invade competência do poder executivo, seu artigo 2°, estabelece
obrigação para a Secretaria do Meio Ambiente do município, além disso autoriza
o município a celebrar convênios que são atos da administração pública, são
considerados como contratos mas com intensões iguais, diferentemente de um
contrato na esfera civil que possui interesses opostos.
Eis jurisprudência nesse sentido do Tribunal de
Justiça de São Paulo:
"AÇÃO DIRETA DEINCONSTITUCIONALIDADE - LEI N° 2.280, DE 12 DE
JUNHO DE 2018, DO MUNICÍPIO DE ITIRAPUÃ — CAUSA PETENDI
ABERTA - LEI DE NATUREZA AUTORIZATIVA PARA INSTITUIÇÃO DE
PROGRAMA, CONCESSÃO DE BENEFICIO FISCAL E CELEBRAÇÃODE
CONVÊNIOS (ARTIGOS 1°, 8° E 9°) - INADMISSIBILIDADE - PREFEITO
NÃO PRECISA DE AUTORIZAÇÃO DO LEGISLATIVO PARA O
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EXERCÍCIO DE ATOS DE SUA EXCLUSIVA OU MESMO
CONCORRENTE COMPETÊNCIA - REALIZAÇÃO DE CONVÊNIOS É
ATO TÍPICO DE ADMINISTRAÇÃO - INGERÊNCIA NA ESFERA
PRIVATIVADO CHEFE DO EXECUTIVO - IMPOSSIBILIDADE,
ADEMAIS, DEDELEGAÇÃO DE PODERES PARA ACONCESSÃO DE
BENEFíCIOTRIBUTÁRIO - USURPAÇÃO DECOMPETÊNCIA
NORMATIVA DAUNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE DIREITO CIVIL -
DISPOSITIVO LEGAL QUE EXCLUI HIPÓTESE DEUSUCAPIÃO
(ARTIGO 6°) - PRAZOPARA REGULAMENTAÇÃO DA NORMA (ARTIGO
10) - DESCABIMENTO - DESRESPEITO AO PACTOFEDERATIVO E
VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA SEPARAÇÃO DOS PODERES, DA
RESERVA DE ADMINISTRAÇÃO E DA LEGALIDADE TRIBUTÁRIA -
PRECEDENTES - AFRONTA AOS ARTIGOS 1°, 5°, 47, INCISOS XIV E
XIX, LETRA 'A', 144, 163, § 6°, TODOS DA CARTA PAULISTA E 22,
INCISO I, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL — INCONSTITUCIONALIDADE
DECLARADA - AÇÃO PROCEDENTE". "Nos termos do artigo 5°,
caput, da Constituição Bandeirante, os Poderes Executivo, Legislativo
e Judiciário são independentes e harmônicos entre si. Disso decorre
que o Prefeito goza de autonomia e independência em relação à
Câmara Municipal, que não podem ser violadas mediante elaboração
legislativa que tenha por escopo autorizar atribuições que lhes são
comuns e tampouco impingir ao Prefeito o que deve ser feito em
termos de administração pública". "Ainda que o legislador disponha
do poder de conformação da atividade administrativa, permitindo-selhe, nessa condição, estipular cláusulas gerais e fixar normas
impessoais destinadas a reger e a condicionar o próprio
comportamento da Administração Pública, não pode, o Parlamento,
em agindo ultra vires, exorbitar dos limites que definem o exercício de
sua prerrogativa institucional" (RE n° 427.574 ED/MG, Relator Ministro
Celso de Mello). "O exercício da gestão dos contratos administrativos
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Estado de São Paulo
e a execução de eventuais adaptações necessárias ao fiel
cumprimento do diploma legal são temas reservados à Administração
Pública e independem de lei". "A celebração de convênios, acordos e
contratos pelo Município é prerrogativa exclusiva do Chefe do Poder
Executivo no exercício de função típica outorgada pelo texto
constitucional, mostrando-se ilegítimo subordinar a atuação do
Prefeito à prévia autorização do Poder Legislativo". "É defeso ao
legislador municipal imiscuir-se na esfera privativa da União para
legislar sobre direito civil (artigo 22, inciso I, da Constituição Federal),
sob o pretexto do interesse local". Ação Direta de Inconstitucionalidade
n° 2122071-43.2018.8.26.0000. (grifo nosso).
Possui vício material também, pois a criação de um
cadastro com nomes de possíveis pessoas condenadas vai contrário a Lei Geral
de Proteção de Dados, Lei n° 13.709/13, artigo 23, que estabelece que o
tratamento de dados deverá ser realizado com a finalidade de pública e
persecução do interesse público de acordo com as competências legais.
A matéria em questão, cadastro de pessoas
condenadas é o poder judiciário que mantém para análise processual,
circunstâncias de abrandamento ou agravamento de pena, a depender, assim
não é competência da administração pública municipal manter cadastro de
pessoas condenadas a qualquer tipo de crime.
Dessa maneira além do projeto de lei impor obrigação
a uma secretaria municipal como o estabelecido em seu artigo 2°, invadindo
competência em relação a organização e funcionamento do poder executivo,
autoriza ainda a celebração de convênio com entidades descritas em seu artigo
6°, assim possuindo a intensão autorizativa do projeto de lei.
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IV - Do Parecer Jurídico.
O parecer jurídico, ressalvada as hipóteses onde a lei
determina seu caráter vinculativo, é uma peça técnico-opinativa não vinculativa
de assessoramento parlamentar, não afastando critérios de oportunidade e
conveniência inerentes ao exercício do mandado eletivo, nos termos da ADPF
412, do C. Supremo Tribunal Federal.
V — Conclusão.
Ante o exposto, por infringir os artigos 40, da Lei
Orgânica do Município de Birigui, artigos 5
0, § 1°, 24, § 2°, item 1, 47, II, XIV da
Constituição do Estado de São Paulo e artigos 61, § 1°, II, "b", 84, II da
Constituição Federal o respectivo projeto de lei se encontra ilegal e
inconstitucional.
Assim, opinamos pela ilegalidade e
inconstitucionalidade da propositura, submetemos o presente à alta
consideração de Vossa Excelência, e aos demais membros da Casa.
É o parecer.
ASS:.:30
FERNANDO BA0010 BARBIERE
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Fernando Baggio Barbiere
Advogado Público
OAB/SP n° 298.588
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