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Estado de São Paulo
Birigui —29 de setembro de 2025.
Parecer: 136/2025.
Solicitante: Reginaldo Fernando Pereira
Presidente da Câmara Municipal de Birigui
Assunto: Projeto de Lei 126/2025— "INSTITUI NO MUNICÍPIO DE BIRIGUI/SP
A "SEMANA DE INCENTIVO À ADOÇÃO E CONSCIENTIZAÇÃO DA CAUSA
ANIMAL", A SER REALIZADA ANUALMENTE NA SEMANA QUE
COMPREENDE O DIA 4 DE OUTUBRO, E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS".
Senhor Presidente:
Conforme determinado por Vossa Excelência,
estamos enviando parecer sobre o projeto em epígrafe, de autoria dos
Vereadores Benedito Dafé Gonçalves Filho, Andreia do Nascimento Belmonte
Vitorette e José Avanço que institui no Município de Birigui/SP a "Semana de
Incentivo à Adoção e Conscientização da Causa Animal", a ser realizada
anualmente na semana que compreende o dia 4 de outubro, e dá outras
providências. Projeto registrado no Protocolo Geral desta Casa sob número
2743/2025, em 26 de setembro de 2025. Despachado para parecer em 29 de
setembro de 2025. Recebido para parecer em 29 de setembro 2025.
I — Do Projeto.
Projeto de lei que instituí no Município de Birigui a
semana de incentivo e conscientização da causa animal, a ser realizada
anualmente na semana do dia quatro de outubro, tendo como objetivos entre
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Estado de São Paulo
outros a promoção e a adoção responsável de animais domésticos,
especialmente cães e gatos e incentivar a guarda responsável, incluindo
cuidados com alimentação, saúde, higiene e bem-estar.
Em seu artigo 3°, autoriza o município a promover de
maneira voluntária e de acordo a disponibilidade orçamentária e administrativa
ações como feiras de adoção em parceria com organizações da sociedade civil,
protetores independentes e clínicas veterinárias, campanhas educativas em
escolas, praças públicas e meios de comunicação entre outras ações.
O artigo 4°, autoriza o poder público municipal a
instituir mecanismos de avaliação na respectiva semana como os indicadores
número de animais adotados durante as feiras realizadas no período da Semana,
relatos e registros de denúncias de maus-tratos ou abandono recebidos e
encaminhados durante o período entre outros.
No mesmo artigo em seu § 1°, estabelece que caso
seja implantado os dados poderão ser consolidados em relatório anual,
disponibilizados no portal oficial do poder Executivo Municipal, garantindo a
transparência e § 2°, o relatório deverá servir de base em ajustes nas ações e
de novas políticas públicas.
II — Das Leis Autorizativas.
O projeto de lei em seu artigo 3° e 4°, ao autorizar o
poder Executivo a promover mesmo que voluntariamente e de acordo com
disponibilização orçamentária e administrativa ações elencadas no artigo 3° e
autorizando a instituir mecanismos dispostos no artigo 4°, acaba por infringir o
princípio da separação dos poderes expresso no artigo 5° , § 1°, da Constituição
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Estado de São Paulo
do Estado de São Paulo, que é o texto que serve de base para o controle de
constitucionalidade de leis municipais e o artigo 2°, da Constituição Federal.
Um poder não pode autorizar outro poder, caso fosse
possível também poderia desautorizá-lo a realizar qualquer outra política pública
ou mecanismo administrativo ou legal, cada poder possui autonomia em relação
aos demais, ao Legislativo mais especificamente cabe em sua função típica a
elaboração de leis abstratas e genéricas e de fiscalização do poder Executivo.
Importante destacar que diferenciação entre leis
autorizativas e autorização legislativa, a primeira como explanado impõe um
dever ao poder Executivo ao autorizá-lo, dessa maneira poderia desautorizá-lo,
invadindo sua esfera de competência e se tornando dessa maneira
inconstitucional, a segunda hipótese são normas de competência do poder
Executivo que necessita de autorização do poder Legislativo como por exemplo
a alienação de um bem público municipal.
Este tipo de norma não de convalida com a sanção
do chefe do poder Executivo, continua sendo uma lei inconstitucional, mas
possuindo eficácia até que se declare sua inconstitucionalidade perante a
provocação do poder Judiciário de acordo com os legitimados previstos no artigo
90, da Constituição do estado de São Paulo.
O Supremo Tribunal Federal, tem reiterado
sistematicamente o entendimento esposado na Representação n° 686-GB. Em
feliz síntese, o Ministro Celso de Mello, já sob a égide da Constituição de
1988, ponderou:
"A iniciativa reservada, por constituir matéria de direito estrito, não se
presume e nem comporta interpretação ampliativa, na medida em que — por
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implicar limitação ao poder de instauração do processo legislativo — deve
necessariamente derivar de norma constitucional explícita e inequívoca"
(ADIMC-724-RS, Julgamento em 07.05.1992 — Tribunal Pleno).
Em mesma linha, a doutrina brasileira seguiu o
entendimento do STF, dessa forma, traz-se o entendimento de Manoel
Gonçalves Ferreira Filho, que leciona no seguinte sentido:
"Em realidade, o direito que o Executivo exerce ao propor leis é
propriamente uma função exercida em favor do Estado, representante do
interesse geral. Em vista disso, é bem claro que não pode ele concordar
com a usurpação daquilo que rigorosamente não é seu. E, sobretudo, como
assinalou José Frederico Marques, a concordância do Executivo em que
uma função a ele delegada seja exercida pelo Legislativo importa em
delegação proibida pela lógica da Constituição, a menos que esta
expressamente permita" (Do Processo Legislativo. 3' ed. São Paulo:
Saraiva, 1995, p. 213).
Eis jurisprudência nesse sentido:
- Ação direta de inconstitucionalidade ajuizada por Prefeito - Lei n° 6.381,
de 20 de abril de 2023, do Município de Catanduva, que "Institui o "Dia do
Futebol Médio" no Município de Catanduva" - Alegação de vício de iniciativa
e de ofensa ao princípio da separação dos poderes. - Não houve vício de
iniciativa, porque a matéria não é da competência legislativa exclusiva do
Chefe do Poder Executivo (artigo 24, § 2°, da Constituição Estadual), mas
há manifesta violação dos princípios da separação dos poderes e da
reserva da administração, já que a lei questionada impõe obrigações
específicas e inevitáveis despesas ao Poder Executivo, disciplinando a
maneira como ele deve agir - Infração dos artigos 5° e 47, II e XIV, da
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Constituição Estadual. - Embora não tenha havido indicação, na lei, da
fonte de custeio das despesas dela decorrentes, não se vislumbra ofensa
ao artigo 25 da Constituição do Estado, porque o Supremo Tribunal Federal
já decidiu que "a ausência de dotação orçamentária prévia em legislação
específica não autoriza a declaração de inconstitucionalidade da lei,
impedindo tão-somente a sua aplicação naquele exercício financeiro". -
Não cabe ao Poder Legislativo editar "normas autorizativas", porque o
Poder Executivo não depende de autorização para gerir a sua própria
Administração. - Não cabe ao Poder Legislativo, além disso, fixar prazo,
nas leis de sua iniciativa, para que o Poder Executivo as cumpra ou
regulamente, competindo a este decidir quando e como fazê-lo, no
exercício de prudente juízo de conveniência e oportunidade. - De acordo
com a teoria da divisibilidade das leis, em sede de controle de
constitucionalidade, os dispositivos que não apresentem vício devem
permanecer válidos, a não ser que não possam subsistir autonomamente,
por lógica ou inutilidade - Inconstitucionalidade dos artigos 1°, parágrafo
único, 2°, 3
0 e 4° da lei - Precedentes do C. Órgão Especial - Pedido
procedente em parte (....) A lei em exame não se limita a incluir data
comemorativa no calendário municipal, mas impõe obrigações
específicas e consequentes despesas ao Poder Executivo, influindo
na sua gestão e vulnerando os artigos 5° e 47, II e XIV, da Constituição
do Estado (....) Muito embora o Poder Legislativo possa instituir datas
comemorativas e até políticas públicas, de maneira genérica e
abstrata, assim como destacar recursos para determinada área ou
ação, não pode disciplinar, concretamente, a forma como a
Administração deve agir, o que se vê na leitura da lei impugnada, que
avança no campo da conveniência e da oportunidade do Chefe do
Poder Executivo e dita como a Administração deve proceder para
comemorar o "Dia do Futebol Médio". Ação Direta de
Inconstitucionalidade n° 2133592-09.2023.8.26.0000. (grifo nosso).
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Nesse sentido o projeto de lei invade a separação dos
poderes e dessa maneira se torna inconstitucional, não podendo um poder
autorizar o outro, também no mesmo projeto de lei observa-se a instituição de
obrigação ao poder Executivo, o artigo 3
0, I e III e artigo 4°, interferindo na
organização e estruturação da administração pública municipal.
Este advogado público em alguns pareceres
esclareceu a respeito das leis autorizativas, havendo precedentes jurídicos de
pareceres em relação ao tema como parecer jurídico n° 69/24, projeto de lei n°
87/24, parecer jurídico n° 55/24, projeto de lei n° 82/24, parecer jurídico n° 129/25
do projeto de lei n° 115/25, cabe ressaltar que o parecer é opinativo.
III — Criação de Obrigações ao poder Executivo.
Como explanado os artigos 3°, I e III e artigo 4°, criam
obrigações ao poder Executivo, interferindo na organização e estruturação da
administração pública municipal, existem matérias que são de competência
apenas do poder Executivo e matérias que são concorrentes dos dois poderes.
No que tange a toda iniciativa de leis que de alguma
maneira interfere na organização da administração pública atribuindo funções
aos servidores públicos, estruturação da organização administrativa, são
matérias que cabe apenas ao poder Executivo, inclusive um dos poderes da
administração pública é o poder Discricionário (conveniência e oportunidade).
Quando um projeto de lei se inicia na cada legislativa
que tem por objeto organização e estruturação da administração pública,
atribuindo algum tipo de função ao quadro de servidores ou para alguma
secretaria municipal, essa matéria não é concorrente entre os dois poderes e sim
exclusiva do poder Executivo.
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Estado de São Paulo
A jurisprudência tem evoluído em alguns aspectos
nesse sentido, em atribuição de obrigações para administração pública, mas em
determinados casos específicos percebe-se, dessa maneira o entendimento
dominante é as matérias contidas nos artigos 5°, § 1°, 24, § 2°, item 1, 47, II, XIV
da Constituição do Estado de São Paulo e artigos 61, II, "b", 84, II da Constituição
Federal, são unicamente e exclusivamente de iniciativa do poder Executivo.
Nas lições de HELY LOPES MEIRELLES:
Em sua função normal e predominante sobre as demais, a Câmara elabora
leis, isto é, normas abstratas, gerais e obrigatórias de conduta. Esta á sua
função específica, bem diferenciada da do Executivo, que é a de praticar
atos concretos de administração. Já dissemos e convém se repita que o
Legislativo provê in genere, o Executivo in specie: a Câmara edita normas
gerais, o prefeito as aplica aos casos particulares ocorrentes. Daí não ser
permitido à Câmara intervir direta e concretamente nas atividades
reservadas ao Executivo, que pedem provisões administrativas especiais
manifestadas em ordens, proibições, concessões, permissões,
nomeações, pagamentos, recebimentos, entendimentos verbais ou
escritos com os interessados, contratos, realizações materiais da
Administração e tudo o mais que se traduzir em atos ou medidas de
execução governamental. (2018 p. 631).
Eis jurisprudência nesse sentido:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE LEI MUNICIPAL N°
9.917/2023, DE 03 DE AGOSTO DE 2023, QUE "DISPÕE SOBRE A
ELABORAÇÃO E IMPLEMENTAÇÃO DASPOLíTICAS PÚBLICAS PARA
A PRIMEIRA INFÂNCIA PELOMUNICIPIO DE PIRACICABA" INVASÃO À
COMPETÊNCIAPRIVATIVA DO PODER EXECUTIVO
7 FERNANDO BAGGIO BARBIERE
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INCONSTITUCIONALIDADE. 1. A pretexto de estabelecer apenas
princípios e diretrizes para elaboração de louvável política pública em prol
da primeira infância pelo Executivo Municipal, a lei impugnada impõe
obrigação de fazer à Administração Pública, disciplinando a estrutura e
modificando o rol de atribuições de órgão público. Intromissão em atos de
gestão e gerência de políticas públicas. Ofensa à reserva da Administração.
Precedentes do STF e do Órgão Especial. Incompatibilidade da lei local
com os artigos 5
0, 47, II e XIV, e 144, da Constituição Estadual. 2.
Legislação impugnada que regula tema inserido na competência legislativa
concorrente (art. 24, XV, CF). Ausência de interesse local que justifique a
edição de lei municipal. Não se desconhece que a primeira infância é fase
do desenvolvimento mais sensível, merecedora de ainda maior proteção,
razão pela qual a União editou o mencionado Marco Legal da Primeira
Infância, reconhecendo a necessidade de avanço no tratamento do tema
em âmbito nacional. A garantia do pleno desenvolvimento às crianças que
tenham até 6 anos de idade merece tratamento igualitário e uniforme em
todo o Território Nacional. Ação direta de inconstitucionalidade procedente.
(.. ..) O legislador, no entanto, foi além da criação da política pública e
impôs ao Administrador obrigações que interferem nitidamente sobre
a atividade administrativa e sobre o juízo de conveniência e
oportunidade para implementação de programas, campanhas e
políticas públicas, com repercussão direta nos órgãos da
Administração. (....) Há mais, porém. O legislador também dispôs
sobre ações a serem realizadas no âmbito da referida política pública,
mormente por agentes públicos municipais. É o caso das disposições
contidas no art. 6° da lei impugnada, que elencam ações
multidisciplinares a serem tomadas nos setores de educação, saúde,
assistência social, cultura e lazer, incorrendo em vícios formais
(deiniciativa) e materiais (afronta à separação de Poderes).
PROCESSO N° 2242671-20.2023.8.26.0000. (grifo nosso).
8 FERNANDO BA0010 BARBIERE
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Estado de São Paulo
Desse modo, projeto de lei possui vício de formal,
atribuindo obrigações ao poder Executivo, matérias que não compete ao poder
Legislativos, infringindo a discricionaridade que o poder Executivo possui em
determinar e estabelecer a organização e estruturação da administração pública.
IV- Do Direito.
Projeto de lei infringe os artigos 40, da Lei Orgânica
do Município de Birigui, artigos 5°, § 1°, 24, § 2°, item 1,47, II, XIV da Constituição
do Estado de São Paulo e artigos 61, II, "b", 84, II da Constituição Federal.
Assim possui vício de iniciativa formal o projeto de lei,
não competindo ao poder Legislativo iniciar o processo legislativo de matérias
que são de competência do poder Executivo.
Lei Orgânica do Município de Birigui.
Art. 40. "Compete privativamente ao Prefeito a iniciativa dos projetos de lei
que disponham sobre: I — criação, extinção ou transformação de cargos,
funções ou empregos públicos na administração direta ou autárquica; II —
fixação, reajuste ou aumento de remuneração dos servidores; III — regime
jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria dos servidores
públicos; IV — organização administrativa, criação, estruturação e
atribuições dos órgãos da administração pública municipal; V — os planos
plurianuais, as diretrizes orçamentárias, os orçamentos anuais e os créditos
suplementares e especiais".
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Estado de São Paulo
Constituição do Estado de São Paulo:
Artigo 5
0 - São Poderes do Estado, independentes e harmônicos entre si,
o Legislativo, o Executivo e o Judiciário. §1° - É vedado a qualquer dos
Poderes delegar atribuições.
Artigo 24 - A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a
qualquer membro ou Comissão da Assembleia Legislativa, ao Governador
do Estado, ao Tribunal de Justiça, ao Procurador-Geral de Justiça e aos
cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição. (....) §2°
- Compete, exclusivamente, ao Governador do Estado a iniciativa das leis
que disponham sobre: 1 - criação e extinção de cargos, funções ou
empregos públicos na administração direta e autárquica, bem como a
fixação da respectiva remuneração;
Artigo 47 - Compete privativamente ao Governador, além de outras
atribuições previstas nesta Constituição: (....) II - exercer, com o auxílio dos
Secretários de Estado, a direção superior da administração estadual; (....)
XIV - praticar os demais atos de administração, nos limites da competência
do Executivo;
Constituição Federal:
Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer
membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou
do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal
Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos
cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição. § 1° São de
iniciativa privativa do Presidente da República as leis que: (....) II -
disponham sobre: (....) b) organização administrativa e judiciária, matéria
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Estado de São Paulo
tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos
Territórios;
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República: (....) II -
exercer, com o auxílio dos Ministros de Estado, a direção superior da
administração federal;
V - Do Parecer Jurídico.
O parecer jurídico, ressalvada as hipóteses onde a lei
determina seu caráter vinculativo, é uma peça técnico-opinativa não vinculativa
de assessoramento parlamentar, não afastando critérios de oportunidade e
conveniência inerentes ao exercício do mandado eletivo, nos termos da ADPF
412, do C. Supremo Tribunal Federal.
VI — Conclusão.
Assim, opinamos pela ilegalidade e
inconstitucionalidade e constitucionalidade da propositura, submetemos o
presente à alta consideração de Vossa Excelência, e aos demais membros da
Casa.
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FERNANDO BAGGIO BARBIER E
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Fernando Baggio Barbiere
Advogado Público
OAB/SP n° 298.588
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