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Estado de São Paulo
Birigui — 29 de setembro de 2025.
Parecer: 140/2025.
Solicitante: Reginaldo Fernando Pereira
Presidente da Câmara Municipal de Birigui
Assunto: Projeto de Lei Complementar n° 16/2025 — "DISPÕE SOBRE A
EXTINÇÃO NA VACÂNCIA DE CARGOS EFETIVOS QUE INTEGRAM O
QUADRO DE SERVIDORES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MUNICIPAL,
NOS TERMOS QUE ESPECIFICA".
Senhor Presidente:
Conforme determinado por Vossa Excelência,
estamos enviando parecer sobre o projeto em epígrafe, de autoria do Executivo
Municipal que dispõe sobre a extinção na vacância de cargos efetivos que
integram o quadro de servidores da Administração Pública Municipal, nos termos
que especifica. Projeto registrado no Protocolo Geral desta Casa sob número
2690/2025, em 22 de setembro de 2025. Despachado para parecer em 29 de
setembro de 2025. Recebido para parecer em 29 de setembro 2025.
I — Do Projeto.
Projeto de lei complementar que tem por objetivo a
extinção de cargos, no total de acordo com as considerações de cinto e
cinquenta cargos criados, mas nunca providos de auxiliar de vida escolar, dez
cargos criados de cuidados, sendo que nove estão vagos e um cargo atualmente
se encontra provido.
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FERNANDO BAGGIO BARBIERE
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Estado de São Paulo
Estes cargos são decorrentes de concurso público
que nunca forma preenchidos, detalha ainda que a extinção não prejudicará os
servidores ativos, sendo medida de adequação para futuros concursos públicos
em obediência ao Decreto-Estadual n° 67.635/23, que regulamenta o
acompanhamento de educação especial na rede estadual de ensino de acordo
com documento juntado fls. 4/9.
Ressalta decisão judicial documento untado fls. 9/22,
duas sentenças judiciais estabelecendo a necessidade de profissional de apoio
escolar - atividades escolares PAE/AE em sala de aula, conforme fundamento
das respectivas decisões judiciais.
Determina o artigo 1°, que ficam extintos na vacância
os cargos de auxiliar de vida escolar, cuidador, oficial de escola, orientador de
alunos, secretário de escola e servente de escola que integram a Lei
Complementar n° 115/2020.
II — Da Espécie Normativa.
As leis complementares estão dispostas no nosso
ordenamento jurídico para delimitar assuntos mais específicos que o constituinte
originário achou por bem, concretizar através da maioria absoluta de votação,
assim o texto constitucional elenca uma série de assuntos que devem ser seu
processo legislativo estabelecido através de lei complementar.
A Constituição Federal possui as seguintes espécies
normativas em sentido estrito, isto é, as que inovam o ordenamento jurídico, pois
as normas jurídicas em sentido amplo abrangem as que não inovam, como
portarias, decretos, assim não possuem a mesma força inovadora que as normas
em sentido estrito. MLINADO (ALM. I
FERNANDO BAGGIO BARBIERE
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O artigo 59, da Constituição Federal trás um rol
taxativo de normas jurídicas, compreendendo as leis ordinárias, leis
complementares, leis delegadas, medidas provisórias, emendas à Constituição,
decretos legislativos e resoluções.
A Constituição Federal possui um rol de matérias que
podem ser apreciadas e votadas através de lei complementar, assim como a
Constituição do Estado de São Paulo, não se encontrando as relacionadas em
relação a código de obras, dessa maneira deverá ser através de lei ordinária.
A Constituição Federal elenca em seus artigos:
Artigo 7° inciso I: relação de emprego; 16, § 9° inelegibilidade e prazos;
18, § 2° territórios, criação, transformação, reintegração; 18, § 3°
incorporação, subdivisão, desmembramento de Estados; 18, § 4° criação,
incorporação, fusão de Municípios; 21, IV trânsito de forças estrangeiras;
22, p. único delegação de competência; 23, p. único cooperação entre
entes federativos; 25, § 3° regiões metropolitanas, urbanas e microrregiões;
37, inciso XIX definição de área de atuação de Fundação; 40, § 1°, II, III
regime próprio de previdência; 40, § 4°-A aposentadoria especial —
deficientes; 40, § 4°-B aposentadoria especial - cargos específicos; 40, §
4°-C aposentadoria especial atividades insalubres; 40, § 5
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especial — professores; 40, § 20° único regime próprio de previdência
social; 40, § 22 normas regimes de previdência existentes; 41, III perda
cargo público; 43, § 1° integração de regiões em desenvolvimento; 45, § 1°
número de deputados; 59, p. único redação, alteração e consolidação das
leis; 79, p. único atribuições do Vice-Presidente; 84, XXII trânsito e
permanência de forças estrangeiras; 93, caput estatuto da magistratura;
100, § 15 precatórios — regime especial; 121, caput competência juízes e
juntas eleitorais; 128, § 4° destituição de procuradores-gerais; 129, VI, VII
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funções do ministério público; 131, caput advocacia-geral da união 131, §
10 defensoria pública união; 142, § 1° forças armadas — normas gerais; 146,
1, II, 111, tributos — normas gerais 146-A tributos — critérios especiais; 148,
caput empréstimos compulsórios; 153, VII impostos — grandes fortunas;
154, I impostos residuais e extraordinários; 155 impostos — estados e
distrito federal; 156 impostos — municípios; 161 repartição de receitas
tributárias; 163 finanças públicas; 165 leis orçamentárias; 166 leis
orçamentárias — união; 169 despesas com pessoal; 184 desapropriação;
195 seguridade social — fontes de financiamento; 198 saúde — diretrizes
gerais; 201 previdência social — regras gerais; 202 regimes de previdência
privada; 231 povos indígenas;
E a Constituição de São Paulo possui previsão em
seu artigo 23, da Constituição Federal, a Constituição de São Paulo agrupou as
hipóteses de lei complementar em um único dispositivo, sendo este o paradigma
para se exigir a mesma espécie normativa no âmbito do Município.
Com exceção do Estatuto dos Servidores Municipais,
as demais matérias são produzidas por lei ordinária. Isso ocorre, posto não existir
essa previsão na Constituição Federal e Estadual para a utilização de lei
complementar.
Observa-se que a criação ou extinção de cargos,
funções ou empregos na administração pública não esta prevista no rol da
Constituição Federal e através do princípio da simetria também não esta na
Constituição do Estado de São Paulo, estando apenas o Estatuto dos Servidores
no artigo 23, § único, item 10.
Com relação a criação e extinção como exemplificado
a cima, não esta previsto como matéria de lei complementar, devendo ser
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matéria de lei ordinária em decorrência do poder discricionário da administração
pública (conveniência e oportunidade), assim o objeto deste projeto de lei deverá
ser em lei ordinária e não lei complementar.
Eis jurisprudência nesse sentido:
"EMENTA: DIREITO TRIBUTÁRIO. AGRAVO INTERNO EM
RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. IPTU.
EXIGIBILIDADE. ALEGADA INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL
DO CÓDIGO TRIBUTÁRIO MUNICIPAL. NECESSIDADE DE
ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO LOCAL. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA
280/STF. INSTITUIÇÃO DE CÓDIGO TRIBUTÁRIO MUNICIPAL
MEDIANTE LEI COMPLEMENTAR. DESNECESSIDADE. RESERVA
CONSTITUCIONAL DE LEI COMPLEMENTAR. INCIDÊNCIA NOS
CASOS TAXATIVAMENTE INDICADOS NA CONSTITUIÇÃO.
1. Para concluir sobre a necessidade de lei complementar para
instituição do Código Tributário Municipal seria necessária a análise
da Constituição Estadual, da Lei Orgânica Municipal, bem como de
outras normas infraconstitucionais de regência, providências vedadas
em sede de recurso excepcional. O caso atrai a incidência da Súmula
280/STF.
2. O legislador constituinte não reservou a matéria — instituição
de Código Tributário Municipal — à lei complementar. Desse
modo, do ponto de vista formal, o aludido Código Tributário não
violou qualquer dispositivo da Magna Carta. Só se faz necessária
a edição de lei complementar quando o próprio texto
constitucional assim exige expressamente.
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FERNANDO BAGGIO BARBIERE
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3. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa
prevista no art. 557, § 2°, do CPC/1973". (STF — 1a Turma, AgRg no
RExt com Agravo 662.401/SE, Rel. Min. Roberto Barroso, j.
30/09/2016) (grifamos)
Segue:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Pretensão em
desfavor da nova Lei Orgânica do Município de Álvares Machado, de
23 de dezembro de 2022, específica dos seguintes dispositivos da Lei
Orgânica: a) Art. 12, incisos XXI e XXVII; b) Artigos 61, 62, 63, 64, 122
e 123; c) Artigos 31, incisos III, V e VII, e 91, parágrafo único, incisos
I, VI, VII, IX e X; d) Art. 30, incisos I, IX, X, XI e XII; e) Art. 137, incisos
VI, IX, X, XIII, XIV parcialmente -, XVI, alínea "a" do XX e XXI, e
Artigos 139, 142 e 143; f) Art. 17, inciso VIII parcialmente; e g) Art.
17, inciso XXVII, Art. 109, inciso XXII, e Art. 159, Caput.
Alegação de impossibilidade de edição de nova Lei Orgânica e
especificamente os dispositivos impugnados violam a separação dos
Poderes e o princípio da simetria em relação à Constituição Estadual
e à Carta da República. Edição de nova Lei Orgânica. Possibilidade.
Natureza jurídica diversa da Constituição. Sua publicação não
representa manifestação direta do Poder constituinte. Prazo de 6
meses para a votação da Lei Orgânica, contado da promulgação da
Constituição Estadual, conferido pelo art. 11, parágrafo único, do
ADCT, não interfere em sua natureza jurídica de ato normativo
infraconstitucional passível de modificação e até mesmo de
revogação, desde que substituído por uma nova Carta Própria
produzida mediante observância do modelo delimitado pelo art. 29 da
Constituição Federal.
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Incisos XXI e XXVII do artigo 12. Atribuição ao Município de legislar
sobre "espetáculos e diversões públicas" e também "planejar e
promover a defesa permanente contra as calamidades públicas".
Compete a Lei Federal regular as diversões e espetáculos públicos
(art. 220, § 3
0, inciso I, da Constituição Federal). Ofensa ao princípio
federativo. Ao Município cabe "exercer poder de polícia quanto às
diversões públicas, no que concerne à localização e autorização de
funcionamento de estabelecimentos que se destinem a esse fim".
Precedente do STF.
Todavia, atividades de planejar e promover a defesa contra
calamidades, no caso do Município, estão restritas ao interesse local
e se vinculam a questões de saúde e meio ambiente. Matérias de
competência concorrente da União, Estados, Distrito Federal e
Municípios, como previsto no art. 23, incisos II e VI, da Constituição
Federal. Inocorrente violação ao princípio federativo. Ausente
interferência no planejamento central e na promoção de medidas de
enfrentamento a serem disciplinadas pela União (Art. 21, inciso XVIII,
da CF). Admissivel que os entes federativos em seu âmbito de
atuação disponham sobre condutas pertinentes para a proteção da
sociedade em face de situações de calamidade pública, conforme seu
Poder de Polícia.
Artigos 61, 62, 63, 64, 122 e 123. Normatização sobre processo para
cassação de cargo de vereador e prefeito por infração políticoadministrativa. Matéria de competência privativa da União. Art. 22, I,
da CF. Súmula n° 722 e Súmula Vinculante n° 46, ambas do STF.
Inadmissível a invasão pela Câmara Municipal de competência
legislativa exclusiva da esfera federal. Necessidade de observância
FERNANDO BAGGIO BARBIERE
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do princípio federativo. Art. 29 da CF, art. 1° e 144 da CE. Precedentes
deste Órgão Especial.
Artigos 31, III, V e VII, e 91, parágrafo único, I, VI, VII, IX e X.
Exigência de votação por maioria absoluta para aprovação de
matérias atinentes a Uso, Parcelamento e Ocupação do Solo;
Código Tributário do Município; criação e extinção de cargos e
empregos públicos e, aumento de vencimento de servidores;
Regime Jurídico Único dos Servidores; criação, estruturação e
atribuições das Secretarias ou Departamentos equivalentes e
órgãos da Administração Pública direta, indireta, autárquico e
fundacional. Aplicação do princípio da simetria. Vedado ao
Município se sobrepor a dispositivos de ordem constitucional e
submeter novas matérias à votação qualificada exigível para a
produção de lei complementar. Necessidade de votação por
maioria absoluta apenas quanto à matéria referente ao Regime
Jurídico único dos servidores. Incidência do art. 23, parágrafo único,
item 10, da Constituição Estadual, que exige lei complementar para
dispor acerca dos "Estatutos dos Servidores Civis e dos Militares".
Precedente deste Órgão Especial.
Incisos I, IX, X, XI e XII do artigo 30. Imposição do voto favorável
de 2/3 dos vereadores para aprovação de lei acerca de
denominação de próprios e logradouros públicos; alienação de
bens imóveis; concessão de moratória, remissão, isenção e
anistia; concessão de serviços públicos; concessão de direito
real de uso de bens imóveis; aquisição de bens imóveis por
doação; outorga de títulos e honrarias. Matérias próprias de lei
ordinária. Ausente simetria em mandamento constitucional que
autorize a imposição de quórum qualificado.
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Incisos VI, IX, X, XIII, XIV parcialmente -, XVI, alínea "a" do inciso XX
e inciso XXI do artigo 137, e artigos 139, 142 e 143. Regras sobre o
regimento jurídico dos servidores públicos municipais. Matéria de
competência privativa do Chefe do Executivo Municipal. Ofensa ao
princípio da separação dos Poderes. Violação aos artigos 2°, 37, X, e
61, § 1°, II, "c", da Constituição Federal; artigos 5°, caput, e § 2°, 24,
§ 2°, item 1 e 4, e 144 da Constituição Estadual. Aplicação da Tese
firmada pelo STF no Tema 223, de repercussão geral, e precedentes
deste Órgão Especial.
Inciso VIII do artigo 17. Necessidade de autorização da Câmara
Municipal no caso de ausentar-se o prefeito do Município por mais de
15 dias e, do País, por qualquer tempo. Violação ao princípio da
separação dos Poderes a imposição de permissão parlamentar para
que o prefeito possa ausentar-se do país por qualquer período.
Compatível, no entanto, a necessidade de autorização para o caso de
deixar o Município por mais de 15 dias, por simetria aos artigos 20,
inciso IV, e 44 da Constituição Estadual, que repisam nos limites
geográficos da atuação política do Chefe do FYerutivo os artigos 49,
III, e 83, da Constituição Federal.
Inciso XXVII do artigo 17 e artigo 159, caput. Exigência de autorização
da Edilidade para alienação de bens púbicos municipais. Cabimento
apenas para o caso de bens imóveis por simetria ao art. 19, inciso IV,
da Constituição Estadual. Caso de declaração de nulidade parcial
sem redução de texto para afastar a necessidade de autorização
parlamentar para alienação de móveis.
Inciso XXII do artigo 109. Necessidade de prévia autorização da
Câmara Municipal para o Prefeito celebrar convênios e consórcios.
9 FERNANDO BAGGIO BARBIERE
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eâmara c-Municipal de cUirigcti
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Ausência de violação ao princípio da separação dos Poderes.
Precedentes deste órgão Especial e do STF. Inteligência do art. 20,
XIX, da Constituição Estadual. Entretanto, deve ser dada
interpretação conforme a Constituição para reconhecer a
inconstitucionalidade da norma impugnada apenas em relação a
convênios e consórcios que não resultem em compromissos gravosos
para o município.
Ação parcialmente procedente para: (1) declarar a inconstitucionalidade
dos seguintes dispositivos da Lei Orgânica do Município de Álvares
Machado: (a) inciso XXI do artigo 12; (b) artigos 61, 62, 63, 64, 122 e 123;
(c) artigos 31, III, V e VII, e 91, parágrafo único, I, VI, VII, e X; (d) incisos I,
IX, X, XI e XII do artigo 30; (e) incisos VI, IX, X, XIII, XIV este parcialmente,
em relação ao trecho "não podendo ser realizados antes de decorridos 30
(trinta) dias do encerramento das inscrições, as quais deverão estar abertas
pelo prazo mínimo de 15 (quinze) dias, de acordo com a natureza e a
complexidade do cargo ou emprego" -, XVI, alínea "a" do XX, e inciso XXI
do art. 137, e artigos 139, 142 e 143; (f) Inciso VIII do artigo 17 parcialmente
em relação ao trecho que exige autorização da Câmara Municipal para o
Prefeito se ausentar do País, por qualquer tempo; (2) declarar a nulidade
parcial sem redução do texto em relação ao inciso XXVII do artigo 17 e
artigo 159, caput, para afastar a necessidade de autorização parlamentar
para alienação de móveis; (3) conferir ao inciso XXII do artigo 109
interpretação conforme a Constituição, no sentido de se exigir aprovação
da Câmara Municipal somente para convênios e consórcios que resultem
compromissos gravosos ao município". (TJSP — órgão Especial, ADI
2038160-60.2023.8.26.0000, Rel. Des. James Siano, j. 9/08/2023)
(grifamos)
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FERNANDO BAGGIO BARBIERE
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Observa-se que de acordo com a jurisprudência a
criação e extinção de cargos nas matérias pertinentes de lei complementar e
dessa maneira exigindo quárum de votação de maioria absoluta, ao contrário é
matéria de lei ordinárias com exigência de quárum de votação de maioria
simples.
III — Do Direito.
Um ponto que não ficou totalmente esclarecido ocorre
em relação ao cargo que se encontra preenchido conforme as considerações, se
haverá a extinção de todos os cargos de acordo com o artigo 1°, do projeto de
lei, como ficará o cargo preenchido, necessário maiores esclarecimentos.
Outra questão que necessita de maiores
esclarecimentos e juntada de documentos se dá em relação ao edital do
concurso público a fim de comprovação de validade, pois de acordo com o artigo
37, III, da Constituição Federal, o prazo de validade do concurso público é de
dois anos sendo prorrogável por mais dois anos.
Mesmo a lei sendo de 2020, o que presume-se que o
concurso seja em data assemelhada, se faz necessário a juntada de documento
da data do concurso, a Lei n° 30340/93 — Regime Jurídico dos Funcionários
Públicos do Município de Birigui, estabelece em seu artigo 18, o prazo de dois
anos prorrogável uma única vez por igual período.
Em relação a competência, cabe ao poder Executivo
de acordo com o artigo 40, 1, criação ou extinção de cargos, empregos, funções
na administração pública direta e indireta, artigo 24, § 2°, item 1, da Constituição
do Estado de São Paulo e artigo 61, § 1°, 11, alínea a, da Constituição Federal.
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Estado de São Paulo
IV - Do Parecer Jurídico.
O parecer jurídico, ressalvada as hipóteses onde a lei
determina seu caráter vinculativo, é uma peça técnico-opinativa não vinculativa
de assessoramento parlamentar, não afastando critérios de oportunidade e
conveniência inerentes ao exercício do mandado eletivo, nos termos da ADPF
412, do C. Supremo Tribunal Federal.
V — Conclusão.
Ante o exposto, deve ser modificado a norma jurídica
de lei complementar para lei ordinária, por não estar expresso dentre as matérias
previstas de lei complementar na Constituição Federal, juntada de documentos
em relação ao respectivo concurso público e esclarecimento em relação ao cargo
preenchido de cuidador conforme as considerações.
Assim, opinamos pela ilegalidade e
inconstitucionalidade da propositura, submetemos o presente à alta
consideração de Vossa Excelência, e aos demais membros da Casa.
É o parecer.
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Fernando Baggio Barbiere
Advogado Público
OAB/SP n° 298.588
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