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Estado de São Paulo
Birigui — 3 de novembro de 2025.
Parecer: 154/2025. PARECER COMPLEMENTAR REFERENTE OFÍCIO N°
1164/25.
Solicitante: Reginaldo Fernando Pereira
Presidente da Câmara Municipal de Birigui
Assunto: Projeto de Lei n° 136/2025 — "INSTITUI O CÓDIGO DE OBRAS E
EDIFICAÇÕES DO MUNICÍPIO DE BIRIGUI E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS".
Senhor Presidente:
Conforme determinado por Vossa Excelência,
estamos enviando parecer sobre o projeto em epígrafe, de autoria do Executivo
Municipal que institui o Código de Obras e Edificações do Município de Birigui e
dá outras providências. Projeto registrado no Protocolo Geral desta Casa sob
número 2829/2025, em 3 de outubro de 2025. Despachado para parecer em 3
de outubro de 2025. Recebido para parecer em 3 de outubro 2025.
I — Do Projeto.
Projeto de lei ordinária que instituí novo Código de
Obras no Município de Birigui, referente apontamento do parecer jurídico n°
127/25 e 149/25, que apontou como sendo a espécie normativa adequada a lei
ordinária e não através de lei complementar como havia sido disposto.
Em relação aos demais apontamentos a mensagem
aditiva através do ofício n° 931/25, de 27 de agosto de 2025, onde analisando o
conteúdo pode ser verificado que foi suprido os apontamentos 1, 3 e 4, com a
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mensagem aditiva, embora apenas estes foram supridos, havendo ainda em
relação a audiência pública realizada, que não expressou devidamente o objetivo
dos dispositivos jurídicos mencionados em decorrência da efetiva participação
popular.
Foi juntado Ofício n° 1164/25, onde esclarece com
documentos juntados que o poder público municipal deu a devida publicidade de
acordo com artigo 2°, II, da Lei n° 10.257/01 — Estatuto das Cidades e
Como apontado no parecer pretérito a audiência
pública realizada não contou com efetiva participação popular, contando com
membros em sua maioria do próprio poder Executivo Municipal, em obediência
ao artigo 2°, II, da Lei n° 10.257/01 — Estatuto das Cidades e artigo 10, parágrafo
único, da Constituição Federal.
Constituição Federal:
Art. 1° A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel
dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado
Democrático de Direito e tem como fundamentos: (....) Parágrafo único.
Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes
eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição.
A própria Lei Maior, privilegiou a participação popular
na elaboração de projetos de lei com o intuito de sedimentar o verdadeiro estado
democrático de direito, no capítulo que trata do processo legislativo, artigos 37,
caput, quando afirma a importância do interesse público e 61, caput, § 2°, da
Constituição Federal.
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Outra disposição referente a participação popular e
sua importância vem expressa na Constituição do Estado de São Paulo em seu
artigo 22, IV, 24, § 3°, item 1, artigo 111 e artigo 180, II, afirmando a importância
do interesse público.
A Lei Orgânica do Município de Birigui, 141, II,
estabelece a participação das entidades representativas na elaboração de
diretrizes e normas relativas ao pleno desenvolvimento urbano do município.
Eis jurisprudência nesse sentido:
Ação direta de inconstitucionalidade da Lei n° 3.883, de 4 de abril de 2022,
que "Dispõe sobre instituição, no Município de Tietê, do Programa Lote
Urbanizado, voltado a promover, custear e implantar lotes urbanizados para
atendimento do direito de moradia." - Alegação de que o processo
legislativo não observou o princípio da participação popular na
elaboração de norma urbanística e de que a lei também afronta o
princípio da separação dos poderes, já que interfere na gestão do Poder
Executivo sobre programas habitacionais e trata da prática de atos de
administração, o que implica ofensa aos artigos 5°, 47, II e XIV, 144 e 180,
inc. II, da Constituição do Estado. - Vício formal - A instituição de política
pública de assistência social, no âmbito habitacional, visando à
concretização do direito de moradia, por lei de iniciativa parlamentar, não
traduz, em si, usurpação de competência legislativa privativa do Chefe do
Poder Executivo, por a matéria não se enquadrar entre as enumeradas no
artigo 24, § 2°, da Constituição do Estado de São Paulo. No entanto, no
caso concreto, há vício de iniciativa, no que concerne ao artigo 2°, II, da lei
impugnada, porque a instituição de fundo de qualquer natureza, assim
como sua organização e gestão, se inserem no campo da competência
legislativa privativa do Chefe do Poder Executivo, conforme a inteligência
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dos artigos 174, III, § 4
0, 1, e 176, IX, da Constituição do Estado, e a
jurisprudência pacífica do C. Órgão Especial. - Vício formal - Lei de
natureza urbanística - Inobservância à exigência de participação
popular direta no processo legislativo - Infração ao artigo 180, II, da
Constituição do Estado de São Paulo, segundo o qual, "No
estabelecimento de diretrizes e normas relativas ao desenvolvimento
urbano, o Estado e os Municípios assegurarão a participação das
respectivas entidades comunitárias no estudo, encaminhamento e
solução dos problemas, plano, programas e projetos que lhes sejam
concernentes", bem como aos artigos 144 e 191 da mesma Carta -
Entendimento pacífico do C. Órgão Especial, no sentido de que as leis
que versam sobre matéria urbanística devem ser precedidas de
estudos técnicos e audiências públicas, garantida a participação da
população e de entidades comunitárias. - Vício formal - Inobservância,
pelo legislador, do artigo 232, I, da Constituição do Estado, que
decorre das regras dos artigos 193, parágrafo único, e 204, II, da
Constituição Federal, e determina a participação da comunidade na
organização, elaboração, execução e acompanhamento de programas
e projetos na área de promoção social - Precedente do C. Órgão
Especial. - Vício material - Os artigos 3°, § 2°, e 4°, I da Lei n° 3.883/2022
de Tietê invadem a órbita de gestão do Poder Executivo, ao determinarem
o estabelecimento de "ajustes" com concessionárias de serviço público e a
realização de parcerias pela Administração - Ofensa ao princípio da
separação dos poderes - Não cabe ao Poder Legislativo editar "normas
autorizativas" de políticas públicas, porque o Poder Executivo não depende
de autorização para organizar e gerir sua própria Administração -
Precedentes do Órgão Especial. - Pedido julgado procedente, para o fim
de declarar a inconstitucionalidade da Lei n° 3.883, de 4 de abril de 2022,
do Município de Tietê (....) Tietê é município com população superior a
20 mil habitantes e, como tal, obrigado a ter plano diretor (arti o 182,
4 FERNANDO BAGGIO BARBIERE
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§ 1°, da Constituição Federal), que, nos termos do artigo 40 do
Estatuto da Cidade, é o "instrumento básico da política de
desenvolvimento e expansão urbana", e deve observar, no que toca
ao uso e à ocupação do solo e ao seu desenvolvimento urbano,
econômico e social, os princípios e normas constitucionais sobre os
temas, tal como se dessume do artigo 144 da Constituição Estadual
("Os Municípios, com autonomia política, legislativa, administrativa e
financeira se auto-organizarão por Lei Orgânica, atendidos os
princípios estabelecidos na Constituição Federal e nesta
Constituição"), dentre os quais a norma que obriga a participação da
população ou de organismos que a representem no processo
legislativo de leis de cunho urbanístico, inserida no artigo 180, II, da
Constituição Paulista ("No estabelecimento de diretrizes e normas
relativas ao desenvolvimento urbano, o Estado e os Municípios
assegurarão a participação das respectivas entidades comunitárias
no estudo, encaminhamento e solução dos problemas, planos,
programas e projetos que lhes sejam concernentes"), o que, neste
caso, de fato, não existiu. A realização de debates prévios, audiências
e consultas públicas sobre projetos de lei com matéria urbanística
capazes de interferir, de forma significativa, no planejamento, no
desenvolvimento econômico e social, na sustentabilidade, na
conformação e na estética urbana, assim como no meio ambiente, no
orçamento público - pela necessidade de implantação de
equipamentos públicos comunitários e da infraestrutura necessária à
prestação de serviços públicos essenciais (artigo 3
0, § 1° da lei
impugnada) - e, claro, na qualidade de vida das pessoas, como se dá
com leis relativas ao aumento do perímetro urbano e à alteração de
critérios e restrições para o parcelamento do solo, é imprescindível,
porque dá concretude ao artigo 29, XII, da Constituição Federal, que
prevê a cooperação de associações representativas no planejamento
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municipal, e corrobora a consecução dos objetivos da política urbana
nacional estabelecidos no artigo 182 da mesma Carta - o pleno
desenvolvimento das funções sociais da cidade e o bem-estar de seus
habitantes -, de que decorre o princípio da gestão democrática das
cidades, insculpido nos artigos 2°, II, e 43 a 45, da Lei n° 10.257/2001.
O artigo 30, VIII, da Constituição Federal, diz, na mesma linha, que
compete aos municípios promover, no que lhes couber, "adequado
ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do
parcelamento e da ocupação do solo urbano", mas, neste caso, repito,
não houve estudo, planejamento nem debate adequados para a edição
da referida lei. (....) O artigo 191 da Constituição Estadual acrescenta
que "O Estado e os Municípios providenciarão, com a participação da
coletividade, a preservação, conservação, defesa, recuperação e
melhoria do meio ambiente natural, artificial e do trabalho, atendidas
as peculiaridades regionais e locais e em harmonia com o
desenvolvimento social e econômico", o que também pressupõe,
logicamente, debate prévio e amplo sobre qualquer iniciativa de lei
capaz de impactar o meio ambiente. Ademais, conforme o C. Órgão
Especial já decidiu, "a participação popular na criação de leis
versando sobre política urbana local não pode ser concebida como
mera formalidade ritual passível de convalidação. Trata-se de
instrumento democrático onde o móvel do legislador ordinário é
exposto e contrastado com ideias opostas que, se não vinculam a
vontade dos representantes eleitos no momento da votação, ao
menos lhe expõem os interesses envolvidos e as consequências
práticas advindas da aprovação ou rejeição da norma, tal como
proposta" (ADIN n° 9029202-54.2009.8.26.0000 - antigo n°
994.09.224728-0, relator designado Des. Artur Marques, j. 05/05/2010).
A inobservância das normas constitucionais que impõem a
participação popular direta no processo legislativo, em casos como
6 FERNANDO BAGGIO BARBIERE
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este, caracteriza vício formal insanável, portanto, insuscetível de
correção 9....) Tal preceito decorre do disposto nos artigos 193,
parágrafo único ("O Estado exercerá a função de planejamento das
políticas sociais, assegurada, na forma da lei, a participação da
sociedade nos processos de formulação, de monitoramento, de
controle e de avaliação dessas políticas"), e 204, II, da Constituição
Federal: "Art. 204. As ações governamentais na área da assistência
social serão realizadas com recursos do orçamento da seguridade
social, previstos no art. 195, além de outras fontes, e organizadas com
base nas seguintes diretrizes: (...) II - participação da população, por
meio de organizações representativas, na formulação das políticas e
no controle das ações em todos os níveis" (grifei). A participação
popular na elaboração de políticas públicas na área de assistência
social é, como se vê, nos termos da Constituição, obrigatória, pelo
que não pode ser flexibilizada, pesem os nobres objetivos do
legislador com a edição da lei em questão. A natureza e a
essencialidade dos direitos que a lei impugnada visa proteger não
autorizam a inobservância do devido processo legislativo. Não custa
acrescentar, ademais, que o fato de o projeto de lei ter sido discutido
por vereadores eleitos em pleito democrático, que representam o
povo de Tietê, não retira a inconstitucionalidade da lei. Com efeito, o
artigo 204, II, da Constituição Federal, prevê hipótese de exercício de
democracia direta, não representativa, segundo foi, já há muito,
afirmado pelo Supremo Tribunal Federal (ADI n° 244, rel. Ministro
Sepúlveda Pertence, j. 11.09.2002). Analisando caso similar, o C.
Órgão Especial desta Corte assim decidiu: ARGUIÇÃO DE
INCONSTITUCIONALIDADE. Lei Municipal n. 6.940, de 26 de novembro
de 2020, do Município de São Bernardo do Campo, que autorizou o
Poder Executivo a promover a extinção da Fundação Criança de São
Bernardo do Campo e transferir, por meio de decreto, as atribuições,
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SERP RO
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obrigações, bens e recursos financeiros a órgão da Administração
Direta. JULGAMENTO CONJUNTO COM O INCIDENTE DE ARGUIÇÃO
DE INCONSTITUCIONALIDADE N. 0031169-73.2021.8.26.0000.
Identidade de objeto e de partes. VÍCIOS DE
INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. AUSÊNCIA DE
FUNDAMENTAÇÃO DOS PARECERES DAS COMISSÕES
PERMANENTES DA CÂMARA DE VEREADORES. E. Supremo Tribunal
Federal que, ao apreciar o presente caso concreto, em sede de
suspensão de liminar, estipulou não caber ao Poder Judiciário
analisar a interpretação conferida a regras regimentais relativas ao
processo legislativo, sob pena de ofensa ao princípio da separação
dos poderes. Afastamento da alegação do autor, cuja apreciação
implicaria juízo sobre a correção da aplicação das referidas normas
regimentais. VÍCIOS DE INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL.
INOCORRÊNCIA DE PARTICIPAÇÃO POPULAR. Ofensa aos artigos
232, inciso I, e 277 da Constituição Estadual, e 1°, caput, inciso II e
parágrafo único, 193, parágrafo único, 203, 204, caput e inciso II, 227,
§§ 1° e 7
0, da Constituição Federal. VÍCIO DECORRENTE DA
AUSÊNCIA DA ESTIMATIVA DO SEU IMPACTO ORÇAMENTÁRIO E
FINANCEIRO. Aplicabilidade do artigo 113 do ADCT aos Municípios.
Entendimento do E. STF. Inconstitucionalidade verificada. Incidente
acolhido. (IAIC n° 0038807-60.2021.8.26.0000, rel. Des. Moacir Peres, j.
25.05.2022, g.n.) Constou da fundamentação do voto do relator do
acórdão mencionado: "(...) 2. Ausência de participação popular na
definição de política pública de assistência social e violação aos
princípios constitucionais democráticos e da cidadania. ...) a
participação social é elemento essencial à formulação e à
implementação das políticas públicas na área da assistência social
(...). (....) como bem salienta a douta Procuradoria Geral de Justiça,
"[u]ma das formas de se preservar o direito à democracia participativa
8 FERNANDO BAGGIO BAR BIER E 111
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Estado cie São Paulo
na gestão pública e, portanto, à cidadania, é justamente a consulta à
população, e ainda de forma mais cautelosa, a produção de
audiências públicas, no bojo das quais todos os cidadãos
interessados podem obter informações, opinar e controlar decisões
do Poder Público, representando instrumento hábil à ponderação dos
interesses em disputa. A participação é fator de legitimação do
processo legislativo porque os próprios destinatários da norma
colaboram na sua produção. Ela é, portanto, instrumental, e sua
preterição ou imperfeição vulnera o direito de gestão democrática.
Ainda que lastreado na alegação de urgência, o legislador municipal
não poderia ter optado por violar o princípio democrático, ou princípio
da soberania popular, e o da cidadania, previstos no art. 1°, caput e
inc. II, e parágrafo único, da Constituição Federal.". (....). Ação Direta
de Inconstitucionalidade n°2088154-23.2024.826.0000. (grifo nosso).
III - Do Parecer Jurídico.
O parecer jurídico, ressalvada as hipóteses onde a lei
determina seu caráter vinculativo, é uma peça técnico-opinativa não vinculativa
de assessoramento parlamentar, não afastando critérios de oportunidade e
conveniência inerentes ao exercício do mandado eletivo, nos termos da ADPF
412, do C. Supremo Tribunal Federal.
IV — Conclusão.
Ante o exposto, o projeto de lei se encontra legal e
constitucional, conforme o artigo 2°, II, da Lei n° 10.257/01 — Estatuto das
Cidades, artigo 141, II, da Lei Orgânica do Município de Birigui, artigo 22, IV, 24,
§ 3°, item 1, artigo 111 e artigo 180, II, da Constituição do Estado de São Paulo
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e artigos 37, caput, quando afirma a importância do interesse público e 61, caput,
§ 2°, da Constituição Federal.
Assim, opinamos pela legalidade e
constitucionalidade da propositura, submetemos o presente à alta consideração
de Vossa Excelência, e aos demais membros da Casa.
É o parecer.
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Fernando Baggio Barbiere
Advogado Público
OAB/SP n° 298.588
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