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Estado de São Paulo
Birigui — 14 de novembro de 2025.
Parecer: 168/2025.
Solicitante: Reginaldo Fernando Pereira
Presidente da Câmara Municipal de Birigui
Assunto: Projeto de Lei n° 154/2025— "DISPÕE SOBRE A REALIZAÇÃO DE
EXAMES PARA DIAGNÓSTICO PRECOCE DA ENCEFALOPATIA CRÔNICA
NÃO PROGRESSIVA DA INFÂNCIA (PC- PARALISIA CEREBRAL) EM
CRIANÇAS DE DOIS A TRÊS ANOS DE IDADE, NAS UNIDADES
HOSPITALARES DA REDE PÚBLICA E PRIVADA DO MUNICÍPIO DE
BIRIGUI (LEI JUAN PABLO DA SILVA)".
Senhor Presidente:
Conforme determinado por Vossa Excelência,
estamos enviando parecer sobre o projeto em epígrafe, de autoria dos
Vereadores Cleverson José de Souza e Marcos Antônios Santos que dispõe
sobre a realização de exames para diagnóstico precoce da Encefalopatia
Crônica não progressiva da infância (PC - paralisia cerebral) em crianças de dois
a três anos de idade, nas unidades hospitalares da rede pública e privada do
Município de Birigui (Lei Juan Pablo da Silva). Projeto registrado no Protocolo
Geral desta Casa sob número 3284/2025, em 12 de novembro de 2025.
Despachado para parecer em 12 de novembro de 2025. Recebido para parecer
em 12 de novembro 2025.
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Estado de São Paulo
I — Do Projeto.
Projeto de lei que trata da disponibilização de
realização de exames precoces de Encefalopatia Crônica não progressiva da
infância (PC - paralisia cerebral) em crianças de dois a três anos de idade, nas
unidades hospitalares da rede pública e privada.
Estabelece que os exames deverão ser realizados
nas crianças entre dois a três anos de idade, os pais ou responsáveis legais das
crianças deverão procurar as unidades de saúde para a realização dos exames.
O artigo 4°, detalha os procedimentos do respectivo
exame, artigo 5°, estabelece que as unidades básicas de saúde pública e
privadas deverão se adaptarem para a realização dos exames, fornecendo
cronograma de sua realização.
Enumera em seu artigo 6°, penalidades para o
descumprimento da respectiva medida.
II — Direito à Saúde.
De acordo com a Constituição Federal, todos tem
direito à saúde, à vida, mas como materializar o respectivo direito, de várias
maneiras, tratamento adequado e digno, disponibilidade de medicamentos para
pessoas devidamente cadastradas e necessitadas, exercício do poder de polícia
do poder público municipal, através da vigilância sanitária, existem várias formas
de efetivação desse direito fundamental.
O direito à saúde possui previsão no artigo 6° e 196,
da Constituição Federal, sendo considerado um direito fundamental social, de
2 FERNANDO BA0010 BARBIERE
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caráter principiológico, isto, é, devendo ser efetivado na sua máxima proporção
pelo poder público de todos entes federativos.
Consiste em um direito complexo, demandando
grandes esforços por parte do poder público, que na verdade realizando políticas
públicas de prevenção, acaba por economizando recursos gastos para
tratamentos e atendimentos hospitalares, resultados muitas vezes da inércia
estatal em prevenir determinadas situações.
Possui uma dimensão subjetiva, isto é, as pessoas
possuem o direito à saúde, é direto da população, estando previsto na
Constituição Federal, cabe ao poder público como explanado a sua máxima
efetivação, através de políticas públicas de prevenção, atendimento,
fornecimento de medicamentos entre outras medidas.
Em relação a sua natureza jurídica o direito à saúde
pode ser entendido como um direito fundamental de segunda dimensão, social,
uma norma princípio que deve ser cumprida com máxima efetividade,
programática, pois existe a determinação que deve ser cumprido, possuindo
eficácia imediata, conforme o artigo 5
0, § 1° e 196, da Constituição Federal.
As normas possuem uma classificação, podem ser de
eficácia plena, que são as de aplicação imediata, integral, direta, não permitindo
regulamentação infraconstitucional, de eficácia contida, quando o texto
constitucional permite que o legislador, estabeleça algum tipo de restrição e
finalizando as de eficácia limitada onde deverá ser regulamentada pelo legislador
infraconstitucional.
Quando se fala da natureza principiolágica do direto
à saúde, deve ser levado em consideração que se diferencia de uma regra, as
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Estado de São Paulo
regras e os princípios, são considerados normas, mas regras se cumpre ou não
cumpre, não existe um parâmetro para seu cumprimento, os princípios por sua
vez, devem ser cumpridos o máximo possível, para efetivar direitos
fundamentais.
Conforme Robert Alexy, a distinção entre regras e
princípio é qualitativa e não de graus, segundo o jurista, princípio são normas
que estabelecem que algo deve ser implantado, realizado na maior medida
possível, diante das possibilidades fáticas e jurídicas presentes, devendo dessa
maneira, ser chamados de mandamentos de otimização.
Dessa maneira o jurista Robert Alexy, explana:
O ponto decisivo na distinção entre regras e princípios é que princípios são
normas que ordenam que algo seja realizado na maior medida possível
dentro das possibilidades jurídicas e fáticas existentes. Princípios são, por
conseguinte, mandamentos de otimização, que são caracterizados por
poderem ser satisfeitos em graus variados e pelo fato de que a medida
devida de sua satisfação não depende somente das possibilidades fálicas,
mas também das possibilidades jurídicas. O âmbito das possibilidades
jurídicas é determinado pelos princípios e regras colidentes. á as regras
são normas que são sempre ou satisfeitas ou não satisfeitas. Se uma regra
vale, então, deve se fazer exatamente aquilo que ela exige; nem mais, nem
menos. Regras contêm, portanto, determinações no âmbito daquilo que é
fálica e juridicamente possível. Isso significa que a distinção entre regras e
princípios é uma distinção qualitativa, e não uma distinção de grau. Toda
norma é ou uma regra ou um princípio. (Alexy, 2008, pg. 90/91).
Como visto, o poder público possui várias maneiras
de resguardar o direito à saúde da população, cabendo como uma norma
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FERNANDO BAGGIO BARBIERE
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Estado de São Paulo
princípio, a sua materialização máxima, conforme estabelece os dispositivos
constitucionais citados.
O autor José Afondo da Silva esclarece a respeito do
tema:
"Assim, podemos dizer que os direitos sociais, como dimensão dos direitos
fundamentais do homem, são prestações positivas proporcionadas pelo
Estado direta ou indiretamente, enunciadas em normas constitucionais,
que possibilitam melhores condições de vida aos mais fracos, direitos que
tendem a realizar a igualização de situações sociais desiguais". (SILVA, p.
2020).
Eis jurisprudência nesse sentido:
"Nos termos do § 1° do art. 5° da Constituição, as normas definidoras
dos direitos e garantias fundamentais têm aplicação imediata,
inserindo-se o fornecimento de medicamentos aos carentes, na esfera
de atuação obrigatória para a preservação da vida por parte do Poder
Público, sustentado por uma escorchante carga tributária. Assegurarse o direito à vida a uma pessoa, propiciando-lhe medicação específica que
lhe alivia a dor de uma moléstia ou enfermidade irreversível, não é antecipar
tutela jurisdicional através da medida cautelar, mas garantir-lhe o direito de
sobrevivência." (TJRJ, ADV 39-01/611, n. 98713, Ap. 8.653/2000, Rel. Des.
A. Pimentel). (grifo nosso).
Os direitos sociais muitas vezes não são entendidos
com a devida racionalidade que o tema exige, sua implantação muitas vezes é
verificada como custosa para o poder público em contrário com os direitos
fundamentais de primeira dimensão que são o direito de ir e vir, direito à
propriedade entre outros.
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FERNANDO BAGGIO BARBIERE
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Estado de São Paulo
Mas todos os direitos em menor ou maior grau são
custosos para implementarem, como exemplo o direito à liberdade de
locomoção, para sua implantação o poder público deve abrir estradas, manter
em estado de conservação, muitas vezes a sua efetivação poder ser mais
custosa do que um direito social, assim todos direitos requerem esforços
custosos do poder público, que por sua vez deverá implanta-los, sem prejudicar
outros direitos fundamentais.
O Protocolo de San Salvador, que é um protocolo
adicional à Convenção Americana de Direito Humanos, em seu artigo 10,
estabelece o que se entende por saúde e a responsabilidade dos Estadosmembros para efetivação deste direito.
Protocolo de San Salvador:
Artigo 10: Direito à Saúde: 1. Toda pessoa têm direito à saúde,
compreendendo-se como saúde o gozo do mais alto nível de bem-estar
físico, mental e social. 2. A fim de tomar efetivo o direito à saúde, os EstadosPartes comprometem-se a reconhecer a saúde como bem público e,
especialmente, a adotar as seguintes medidas para garantir esse direito: a)
assistência primária a saúde, entendendo-se como tal à assistência médica
essencial ao alcance de todas as pessoas e famílias da comunidade; b)
extensão dos benefícios dos serviços de saúde a todas as pessoas sujeitas
à jurisdição do Estado; c) total imunização contra as principais doenças
infecciosas; d) prevenção e tratamento das doenças endêmicas,
profissionais e de outra natureza; e) educação da população com referência
à prevenção e ao tratamento dos problemas da saúde; e f) satisfação das
necessidades de saúde dos grupos de mais alto risco e que, por sua situação
de pobreza, sejam mais vulneráveis.
6 o SIRPRO
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FERNANDO BAGGIO BARBIERE
âmara cikunicipal de cnrigüi
Estado de São Paulo
Já em relação a própria Convenção Americana dos
Direitos Humanos, em seu preâmbulo, que somente poderá ser realizado o ideal
do ser humano livre, se criada condições para que a pessoa se isente da miséria
e possa realmente desfrutar de todos os seus direitos.
Ainda na Convenção o seu artigo 4
0, estabelece o
direito à vida, deste direito decorre o direito à saúde, pois sem saúde, não há
vida, sem saúde não tem como de acordo com o preâmbulo da Carta, ter pleno
exercício de seus direitos.
Convenção Americana de Direitos Humanos:
Considerando que esses princípios foram consagrados na Carta da
Organização dos Estados Americanos, na Declaração Americana dos
Direitos e Deveres do Homem e na Declaração Universal dos Direitos do
Homem e que foram reafirmados e desenvolvidos em outros instrumentos
internacionais, tanto de âmbito mundial como regional;
Adido 4. Direito à vida: 1. Toda pessoa tem o direito de que se respeite
sua vida. Esse direito deve ser protegido pela lei e, em geral, desde o
momento da concepção. Ninguém pode ser privado da vida
arbitrariamente.
Ainda a depender da natureza da infração do direito à
saúde que alguma legislação possa a vir infringir, poderá ser realizado o
chamado Controle de Convencionalidade das Leis, essas leis estão entre a
Constituição Federal e o ordenamento jurídico, exemplo, normas que infringem
à Convenção Americana de Direitos Humanos.
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FERNANDO BAGGIO BARBIERE
41
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edmara Cfkunicipai de Carigiii
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Eis jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça —
STJ nesse sentido:
DIREITO PENAL E PROCESSUAL PENAL. RECURSO ESPECIAL.
ROUBO, DESACATO E RESISTÊNCIA. APELAÇÃO CRIMINAL. EFEITO
DEVOLUTIVO AMPLO. SUPRESSÃO DE INSTÂNCIA. NÃO
OCORRÊNCIA. ROUBO. PRINCIPIO DA INSIGNIFICÂNCIA.
INAPLICABILIDADE. DESCLASSIFICAÇÃO DO CRIME DE ROUBO
PARA O DE CONSTRANGIMENTO ILEGAL. AUSÊNCIA DE
FUNDAMENTAÇÃO. SÚMULA 284/5TF. TEMA NÃO
PREQUESTIONADO. SÚMULAS 282 E 356 DO STF. DESACATO.
INCOMPATIBILIDADE DO TIPO PENAL COM A CONVENÇÃO
AMERICANA DE DIREITOS HUMANOS. CONTROLE DE
CONVENCIONALIDADE. 1. Uma vez interposto o recurso de apelação, o
Tribunal, respeitando o contraditório, poderá enfrentar todas as questões
suscitadas, ainda que não decididas na primeira instância, desde que
relacionadas ao objeto litigioso recursal, bem como apreciar fundamentos
não acolhidos pelo juiz (arts. 10 e 1.013, §§ 1° e 2°, do Código de Processo
Civil, c/c art. 3° do Código de Processo Penal). 2. A jurisprudência do
Superior Tribunal de Justiça afasta a aplicabilidade do princípio da
insignificância em crimes cometidos mediante o uso de violência ou grave
ameaça, como o roubo. 3. O pleito de desclassificação do crime de roubo
para o de constrangimento ilegal carece da indicação do dispositivo legal
considerado malferido e das razões que poderiam fundamentar o pedido,
devendo-se aplicar o veto da Súmula 284/STF. Além disso, o tema não foi
objeto de apreciação pelo Tribunal de origem, nem a parte interessada
opôs embargos de declaração para suprir tal omissão, o que atrai o óbice
das Súmulas 282 e 356 do STF. 4. O art. 20, c/c o art. 29, da Convenção
Americana de Direitos Humanos (Pacto de São José da Costa Rica)
prevê a adoção, pelos Estados Partes, de "medidas leaislatil ou de
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FERNANDO BAOGIO BARBIERE 8
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Estado de São Paulo
outra natureza" visando à solução de antinomias normativas que
possam suprimir ou limitar o efetivo exercício de direitos e liberdades
fundamentais. 5. Na sessão de 4/2/2009, a Corte Especial do Superior
Tribunal de Justiça, ao julgar, pelo rito do art. 543-C do CPC/1973, o
Recurso Especial 914.253/SP, de relatoria do Ministro LUIZ FUX,
adotou o entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal no
Recurso Extraordinário 466.343/5P, no sentido de que os tratados de
direitos humanos, ratificados pelo país, têm força supralegal, "o que
significa dizer que toda lei antagônica às normas emanadas de
tratados internacionais sobre direitos humanos é destituída de
validade." 6. Decidiu-se, no precedente repetitivo, que, "no plano
material, as regras provindas da Convenção Americana de Direitos
Humanos, em relação às normas internas, são ampliativas do
exercício do direito fundamental à liberdade, razão pela qual paralisam
a eficácia normativa da regra interna em sentido contrário, haja vista
que não se trata aqui de revogação, mas de invalidade." 7. A
adequação das normas legais aos tratados e convenções
internacionais adotados pelo Direito Pátrio configura controle de
constitucionalidade, o qual, no caso concreto, por não se cuidar de
convenção votada sob regime de emenda constitucional, não invade
a seara do controle de constitucionalidade e pode ser feito de forma
difusa, até mesmo em sede de recurso especial. 8. Nesse particular, a
Corte Interamericana de Direitos Humanos, quando do julgamento do
caso Almonacid Arellano y otros v. Chile, passou a exigir que o Poder
Judiciário de cada Estado Parte do Pacto de São José da Costa Rica
exerça o controle de convencionalidade das normas jurídicas internas
que aplica aos casos concretos. 9. Por conseguinte, a ausência de lei
veiculadora de abolitio criminis não inibe a atuação do Poder
Judiciário na verificação da inconformidade do art. 331 do Código
Penal, que prevê a figura típica do desacato, com o art. 13 do Pacto de
9 ASLNAIN, r11(4,4,11
FERNANDO BAGGIO BARBIERE
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Estado de São Paulo
São José da Costa Rica, que estipula mecanismos de proteção à
liberdade de pensamento e de expressão. 10. A Comissão
lnteramericana de Direitos Humanos - CIDH já se manifestou no
sentido de que as leis de desacato se prestam ao abuso, como meio
para silenciar ideias e opiniões consideradas incômodas pelo
establishment, bem assim proporcionam maior nível de proteção aos
agentes do Estado do que aos particulares, em contravenção aos
princípios democrático e igualitário. 11. A adesão ao Pacto de São
José significa a transposição, para a ordem jurídica interna, de
critérios recíprocos de interpretação, sob pena de negação da
universalidade dos valores insertos nos direitos fundamentais
internacionalmente reconhecidos. Assim, o método hermenêutico
mais adequado à concretização da liberdade de expressão reside no
postulado pro homine, composto de dois princípios de proteção de
direitos: a dignidade da pessoa humana e a prevalência dos direitos
humanos. 12. A criminalização do desacato está na contramão do
humanismo, porque ressalta a preponderância do Estado -
personificado em seus agentes - sobre o indivíduo. 13. A existência
de tal normativo em nosso ordenamento jurídico é anacrônica, pois
traduz desigualdade entre funcionários e particulares, o que é
inaceitável no Estado Democrático de Direito. 14. Punir o uso de
linguagem e atitudes ofensivas contra agentes estatais é medida
capaz de fazer com que as pessoas se abstenham de usufruir do
direito à liberdade de expressão, por temor de sanções penais, sendo
esta uma das razões pelas quais a CIDH estabeleceu a recomendação
de que os países aderentes ao Pacto de São Paulo abolissem suas
respectivas leis de desacato. 15. O afastamento da tipificação criminal
do desacato não impede a responsabilidade ulterior, civil ou até
mesmo de outra figura típica penal (calúnia, injúria, difamação etc.),
pela ocorrência de abuso na expressão verbal ou qestual utilizada
10 FERNANDO BAGO° BARBIERE
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SERPRO
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Estado de São Paulo
perante o funcionário público. 16. Recurso especial conhecido em
parte, e nessa extensão, parcialmente provido para afastar a
condenação do recorrente pelo crime de desacato (art. 331 do CP).
RECURSO ESPECIAL N° 1.640.084 — SP. (grifo nosso).
Dessa forma o direito à saúde é considerado um
direito fundamental social, com aplicação imediata, sendo dever do poder
público, do Estado em resguardá-lo, tendo como uma de suas características
principais a universalidade e como exemplo dessa característica pode ser citado
o Sistema Único de Saúde — SUS, que possibilita atendimento a todos.
III — Da Competência e da Responsabilidade.
O artigo 23, II, 24, XII e 30, I, II e VII, da Constituição
Federal, a responsabilização pela efetivação do direito à saúde, dessa forma,
todos entes da federação são solidariamente responsáveis pela respectiva
efetivação, cabendo a pessoa lesada, ingressar judicialmente almejando essa
solidariedade entre entes federativos.
Constituição Federal:
Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal
e dos Municípios: (....) II - cuidar da saúde e assistência pública, da
proteção e garantia das pessoas portadoras de deficiência;
Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar
concorrentemente sobre: XII - previdência social, proteção e defesa da
saúde;
FERNANDO BA0010 BARBIERE
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11
amara Cikunicipaide Carigiii
Estado de São Paulo
Art. 30. Compete aos Municípios: 1 - legislar sobre assuntos de interesse
local; II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber; (....)
VII - prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado,
serviços de atendimento à saúde da população;
Eis jurisprudência nesse sentido:
RE n° 855.178 (Tema n° 793 do STF), decidiu que: "RECURSO
EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. DIREITO
À SAÚDE. TRATAMENTO MÉDICO. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA
DOS ENTES FEDERADOS. REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA.
REAFIRMAÇÃO DE JURISPRUDÊNCIA. O tratamento médico
adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado,
porquanto responsabilidade solidária dos entes federados. O polo
passivo pode ser composto por qualquer um deles, isoladamente, ou,
conjuntamente". (RE n° 855.178 RG, Tribunal Pleno, Rel. Min. Luiz Fux,
j. 05/03/2015). (grifo nosso).
A responsabilização pela efetivação desse direito
fundamental de grande importância para toda a sociedade, pois sem saúde, não
se trabalha, não se estuda, não possui momentos de lazer, como percebe-se,
infringindo este direito estará infringindo vários outros direitos fundamentais
todos previstos no texto constitucional.
O Enunciado n° 60, da II, Jornada de Direito à Saúde
do Conselho Nacional de Justiça — CNJ, a respeito da responsabilização
solidária dos entes federativos em relação ao cumprimento do direito
fundamental à saúde, posteriormente o Enunciado n° 93, da III, Jornada de
Direito à Saúde do CNJ:
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FERNANDO BAGGIO BARBIERE
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eárnara CMunicipai de Carigiii,
Estado de São Paulo
ENUNCIADO N° 60: A responsabilidade solidária dos entes da Federação
não impede que o Juízo, ao deferir medida liminar ou definitiva, direcione
inicialmente o seu cumprimento a um determinado ente, conforme as
regras administrativas de repartição de competências, sem prejuízo do
redirecionamento em caso de descumprimento.
ENUNCIADO N° 93: Nas demandas de usuários do Sistema Único de
Saúde — SUS por acesso a ações e serviços de saúde eletivos previstos
nas políticas públicas, considera-se excessiva a espera do paciente por
tempo superior a 100 (cem) dias para consultas e exames, e de 180 (cento
e oitenta) dias para cirurgias e tratamentos.
Pode ser verificado a importância do direito
fundamental social à saúde, sendo que todos entes da federação, União,
Estados, DF e Municípios, possuem responsabilização solidária na efetivação
deste direito fundamental para o bem estar da população.
IV — Da Evolução Jurisprudencial.
O direito juntamente com a sociedade tem evoluído
com a finalidade de atender as novas demandas que a vida em sociedade exige,
das novas tecnologias, novas formas de se comunicar e a necessidade de maior
proteção pelo poder público dos direitos fundamentais de toda a coletividade.
Juntamente com essa evolução surge a necessidade
de novos posicionamentos em relação a temas que antes estavam pacificados,
mas conforme foi surgindo novos problemas, novas situações, novos
entendimentos são necessários para que se tenha a efetivação do texto
constitucional.
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FERNANDO BAGGIO BARBIERE
conlamadéde ,pfa3 a asainakata Xde e, mar' ,ada énSERPRO
13
eâmara ciKunicipal de carioi
Estado de São Paulo
São várias as fontes do direito, sendo consideradas a
lei, a doutrina, os costumes e a jurisprudência, dessa maneira modificando
alguma dessas fontes do direito, o mesmo também é modificado, mas sempre
no sentido de evolução, nunca retrocedendo a direitos já conquistados, assim
possui o princípio da proibição ao retrocesso.
O direito é dinâmico, como a sociedade, antes alguns
direitos nem sequer eram considerados direitos fundamentais, nem mesmo
existiam como noção de direitos, até mesmo os direitos fundamentais de primeira
dimensão, como a propriedade privada, antes Revolução Francesa era um
direito que não existia, pós-revolução, com a necessidade de proteção á
propriedade privada em relação ao poder público, foi alçado à direito
fundamental com ampla proteção.
Eis jurisprudência do Supremo Tribunal Federal —
STF nesse sentido:
Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. LEI N.
17.110/2017 DO ESTADO DE SANTA CATARINA. SISTEMA ÚNICO DE
SAÚDE (SUS). ANÁLOGOS DE INSULINA. DISTRIBUIÇÃO GRATUITA
AOS PORTADORES DE DIABETES EM USO DA SUBSTÂNCIA E
INSERIDOS EM PROGAMA DE EDUCAÇÃO PARA DIABÉTICOS.
COMPETÊNCIA COMUM DE TODOS OS ENTES PARA CUIDAR DA
SAÚDE (CF/1988, ART. 23, II) E CONCORRENTE DA UNIÃO, DOS
ESTADOS E DISTRITO FEDERAL PARA LEGISLAR SOBRE PROTEÇÃO
DA SAÚDE (CF/1988, ART. 24, XII). INICIATIVA RESERVADA DO
GOVERNADOR. AUSÊNCIA. CONCRETIZAÇÃO DO DIREITO À SAÚDE
E DO ATENDIMENTO INTEGRAL (ARTS. 6°, CAPUT; 196; E 198, II).
PRINCÍPIOS DA SEGURIDADE SOCIAL. OBSERVÂNCIA.
CONSTITUCIONALIDADE. (....) Assim, no tocante à proteção e defesa
14 FERNANDO BAGGIO BARBIERE
A coribrrnidaae Lon.• asyna,ra 'Cá* Néda nIntyPser.O.,..01111.1.1.0101, 61,1tai SERPRO
eâmara crKunicipal de carioi
Estado de São Paulo
da saúde, a Constituição Federal consagra, a um só tempo,
competência administrativa comum; competência legislativa
concorrente — cabendo aos Municípios suplementar a legislação
federal e a estadual, desde que haja interesse local —; e
descentralização político-administrativa e de serviços do SUS,
inclusive no que diz respeito às atividades de vigilância sanitária e
epidemiológica. (....) Pois bem. No caso, a Lei n. 17.110/2017 de Santa
Catarina não interfere na organização ou estrutura da Administração
estadual, não cria órgão vinculado ao Executivo local ou lhe fixa
atribuições, tampouco disciplina o regime jurídico de servidores do
Estado. Antes, consiste em legítima opção político-normativa do
legislador estadual que concretiza política pública direcionada ao
fornecimento gratuito de medicamentos para o tratamento de diabetes
em específico, aquelas de difícil controle com insulinas
convencionais. Cuida-se, a meu ver, de política que concretiza a
incumbência constitucional preconizada no art. 196 e 198 de garantir
o direito de todos à saúde, mediante ações e serviços públicos de
saúde Art. 196. A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido
mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco
de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às
ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação. Art.
198. As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede
regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único,
organizado de acordo com as seguintes diretrizes: I —
descentralização, com direção única em cada esfera de governo; II —
atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas,
sem prejuízo dos serviços assistenciais; III — participação da
comunidade. Não me parece, portanto, que o diploma estadual
inquinado deva, necessariamente, decorrer de projeto de autoria do
Governador apenas por tangenciar atribuições que são próprias do
15
FERNANDO BAOGIO BARBIERE
SERPRO
amara Clkunicipal cie CUirigiii
Estado de São Paulo
Poder Executivo. Na espécie, nada obstante a legislação questionada
estabeleça política pública a exigir atuação do poder público, não foi
criado órgão, tampouco disciplinada a organização e o funcionamento
da Administração Pública. As atribuições previstas na legislação —
relativas a fornecimento de análogos de insulina pelo Sistema Único
de Saúde no âmbito territorial do Estado de Santa Catarina — são
encargos da Administração Pública que decorrem dos comandos
constitucionais versados nos arts. 23, II; 196; e 198. Mais: a política
pública instituída pelo Poder Legislativo observa os critérios de
preponderância do interesse local — respeito aos limites territoriais e
vedação da proteção insuficiente. Rejeito a alegação de reserva de
iniciativa do chefe do Executivo. 2. Do vício material. Também não
verifico mácula material nas normas questionadas. A Lei n.
17.110/2017 do Estado de Santa Catarina, ao assegurar aos portadores
de diabetes o fornecimento de análogos de insulina necessários para
o tratamento, densifica o direito fundamental à saúde, previsto nos
arts. 6° e 196 da Constituição Federal: Art. 6° São direitos sociais a
educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o transporte,
o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e
à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta
Constituição. (Redação dada pela Emenda Constitucional n° 90, de
2015) Art. 196. A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido
mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco
de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às
ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação. Além
disso, a ampliação do acesso à saúde a essa parcela significativa da
população concretiza o direito ao atendimento integral, previsto como
diretriz constitucional do Sistema Único de Saúde (art. 198, II),
sobretudo por pretender universalizar o tratamento de diabetes de
difícil controle com a medicação convencional. Portanto, o diploma
16 F
FERNANDO BAGGIO BARBIERE
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Estado de São Paulo
busca concretizar o caráter universal e igualitário do SUS,
democratizando o acesso a terapêuticas comprovadamente eficazes.
(....). AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.758 SANTA
CATARINA. 14/04/2025. (grifo nosso).
O poder público sempre terá o ônus maior de
resguardar os direitos fundamentais, principalmente em relação à saúde, vida,
liberdade, são direitos pelos quais se ocorrer alguma falha na sua prestação,
acaba por influenciar outros direitos fundamentais como educação, trabalho,
onera o poder público a não prevenção e atinge em cheio as pessoas,
principalmente as mais necessitadas.
V — Do Direito.
Em relação ao projeto de lei de origem parlamentar,
não ocorre vício formal de iniciativa, pois se trata de matéria de ordem pública
que não esta elencada no rol do artigo 40 da Lei Orgânica do Município de Birigui,
artigo 24, § 2°, da Constituição de São Paulo e artigos 61, § 1°, I, II e 84 da
Constituição Federal.
O projeto de lei encontra respaldo nos artigos 144 e
219, da Constituição do Estado de São Paulo, artigos 23, II, 30, I e II e 196, da
Constituição Federal, onde o município possui competência para legislar em
relação a assuntos de proteção ao meio ambiente.
Quanto ao vício formal de competência, isto é,
quando o processo legislativo é iniciado por quem não possui a devida
competência para a sua realização, conforme entendimento jurisprudencial, o
projeto de lei não invade as matérias elencadas no artigo 24, § 2° e 47, da
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Estado de São Paulo
Constituição do Estado de São Paulo e artigos 61, § 1° e 84, da Constituição
Federal.
O entendimento neste caso específico, foi no sentido
de que trata-se política pública, com finalidade de proteção ao meio ambiente e
consequentemente à saúde da população, em relação a possível transmissão
de doenças para a coletividade.
Eis jurisprudência nesse sentido do Tribunal de
Justiça do Estado de São Paulo:
1. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE contra a Lei n°4.094,
de 12 de julho de 2023, do Município de Andradina, de iniciativa
parlamentar, que "Dispõe Sobre a Obrigatoriedade das Unidades
Hospitalares da Rede Pública e Privada realizarem exames para
diagnósticos precoces da encefalopatia crônica não progressiva e dá
outras providências"; 2. Instituição de política pública de amparo à
saúde, à maternidade e à infância, bem como de promoção a
dignidade da pessoa humana; implementação de política social e
econômica que visa à redução do risco de doenças e de outros
agravos; inteligência dos arts. 6°, 196 e 227, da CF, e do Título VII da
CE; matéria de interesse local, nos termos do art. 30, I, da CF; projetos
de lei nas esferas estadual e federal na mesma linha, também
originados no Legislativo; normas que visam à concretização de
direitos sociais não padecem de vício de iniciativa, ainda que criem
certas obrigações para Administração Pública; precedentes do STF e
deste 0E; 3. Ausência de interferência na livre iniciativa; providências de
baixo custo, razoáveis, exigidas igualmente da rede pública de saúde, as
quais não impedem ou dificultam o exercício da atividade econômica no
município; entendimento deste 0E; 4. Ausência de previsão de dotação
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FERNANDO BAGGIO BARBIERE
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orçamentária não implica a existência de vício de inconstitucionalidade por
desrespeito ao art. 25 da CE, mas apenas a inexequibilidade da lei no
exercício orçamentário em que aprovada - Entendimento consolidado do
STF e deste 0E, 5. Previsão de aplicação de penalidades que não
representa estabelecimento de novas incumbências à Administração, por
já decorrer do poder de polícia; 6. Violação à separação de poderes,
contudo, na definição de prazos para regulamentação da lei e para
disponibilização dos exames na rede de saúde pública local; 7. Ação
julgada parcialmente procedente para declarar a
inconstitucionalidade somente do art. 5° e do trecho "no prazo de 60
(sessenta) dias, contados da data de sua publicação" do art. 7° da Lei
n° 4.094/2023 de Andradina. (....) Alega o Chefe do Executivo que
criados novos encargos e atribuições no âmbito da Secretaria
Municipal de Saúde, em clara invasão da esfera privativa da
Administração para cuidar da gestão superior da coisa pública, em
detrimento da separação de poderes, bem como que caracterizada
demasiada intervenção na livre iniciativa ao impor o fornecimento dos
mesmos exames pela rede privada, em afronta aos arts. 170 e 199,
"caput, da CF (fls. 24/25). Sem razão, contudo. Nítido o interesse local,
conforme o art. 30, I, da CF, em que as crianças nascidas em
Andradina tenham a possibilidade de receberem acompanhamento
adequado em caso de diagnóstico de encefalopatia crônica não
progressiva da infância, popularmente conhecida como paralisia
cerebral. Como figura da justificativa do projeto de lei, "quando ocorre
o diagnóstico tardio se perde a chance de iniciar tratamentos
importantes, que as levarão a uma vida mais saudável e incluída no
dia a dia das famílias. De uma maneira geral, no desenvolvimento
motor normal, até o terceiro mês a criança deve ter um bom controle
da cabeça e colocar as mãos à frente dos olhos; entre o quarto e
quinto mês deve rolar o corpo; do sexto ao sétimo mês, sentar sem
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apoio; do oitavo ao nono, engatinhar; do décimo ao undécimo, ficar
em pé, e entre 12 e 16 meses deve caminhar" (fl. 61). Para tal
diagnóstico, a norma impugnada elenca, no art. 4°, três exames
obrigatórios de simplicidade extrema, meramente clínicos, os quais
não demandam aparelhagem, mas tão-somente a capacitação do
profissional para realização e observação dos movimentos da criança.
Pelo seu baixíssimo grau de complexidade, podem ser perfeitamente
classificados como de atendimento básico, de responsabilidade
municipal, portanto, diversamente do quanto argumentado pelo
Prefeito na sua justificativa de veto (fl. 25) a verdade, o que a Câmara
de Vereadores de Andradina fez foi apenas se adiantar a normas
semelhantes nos âmbitos estadual e federal, também originadas no
Legislativo, ainda não aprovadas. Ao menos o projeto estadual
pretende tornar os exames descritos em obrigatórios no sistema de
saúde como um todo. De fato, na Assembleia Legislativa de São
Paulo, tramita o Projeto de Lei n° 714/2024, que "dispõe sobre a
obrigatoriedade da realização, pelas unidades hospitalares das redes
pública e privada do Estado de São Paulo, de exames para diagnóstico
precoce da encefalopatia crônica não progressiva da infância
(paralisia cerebral) em crianças de dois a três anos de idade"; já na
Câmara dos Deputados, há o Projeto de Lei n° 2.694-A/2022, que
"institui a Semana Nacional de Conscientização sobre a Paralisia
Cerebral e dá outras providências" e elenca entre seus objetivos
"intensificar ações de prevenção à Paralisia Cerebral" e "assegurar
acesso universal a tratamento e reabilitação de pessoas com Paralisia
Cerebral". Ademais, é certo que a legislação em debate disciplina
programa de saúde pública voltado aos cuidados com a primeira
infância, com vistas a proporcionar melhores perspectivas para
pessoas com a condição referida, as quais, com o amparo adequado,
podem viver sem limitações maiores, em respeito, também, ao
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preceito máximo da busca da dignidade da pessoa humana. A norma
tenta conferir maior efetividade a direitos sociais dessas pessoas,
com ênfase para a saúde. Não faria sentido restringir a iniciativa de
leis que pretendam conferir maior proteção a direitos fundamentais
das denominadas "pessoas com deficiência", atribuindo competência
exclusiva à Administração Pública para cuidar do tema, inibindo
propostas do Poder Legislativo nessa linha. Na verdade, estabelecer
tais limites seria inconstitucional. De fato, consoante o art. 23, II, da
CF, "cuidar da saúde e da assistência pública" se insere na
competência material comum dos entes federados. Por sua vez, o art.
24, XII, da Carta Magna, determina a competência legislativa
concorrente de União, Estados e DF para tratar de "proteção e defesa
da saúde", ficando os Municípios responsáveis, nesse tema, a cuidar
de "assuntos de interesse local" e "suplementar a legislação federal
e a estadual no que couber" (art. 30, I e II, CF). Pode-se citar, ainda na
CF, os arts. 6°, 196 e 227, que preveem a saúde, a proteção à
maternidade e à infância, as políticas sociais e econômicas que visem
à redução do risco de doenças e de outros agravos e especificamente,
a saúde das crianças como direitos sociais e dispõem acerca do dever
do Estado de provê-los mediante políticas públicas. Na Constituição
Estadual, os temas referidos são contemplados com destaque maior
no Título VII, referente à Ordem Social. O art. 217 estipula que "ao
Estado cumpre assegurar o bem-estar social, garantindo o pleno
acesso aos bens e serviços essenciais ao desenvolvimento individual
e coletivo". As Seções II e III abordam a Saúde e a Promoção Social,
sempre colocando tais questões como dever do Poder Público. Não
por outro motivo, recente entendimento emanado pelo Supremo
Tribunal Federal orienta que não ofendem o princípio da separação de
poderes leis que procuram a concretização de direitos sociais, como
é o caso da saúde (com destaque para a das crianças) e da proteção
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à maternidade e à infância, previstas como tal, repita-se, no art. 6°
"caput", da CF. (....) 3. Como a lei municipal tem esteio em política de
Estado com alicerces constitucionais, a rede privada de saúde não
está imune a ela. Não se vislumbra afronta ao preceito da livre
iniciativa dos arts. 170 e 199, "caput", da CF, porque o regramento
estipula para as instituições de saúde particulares providências
bastante razoáveis, as quais não impedem ou dificultam sobremaneira
o exercício da atividade econômica no Município, já que sem custos
excessivos de implantação e sem distinções entre as esferas pública
e privada, sempre com o objetivo de atendimento do interesse público
de proteção à saúde infantil e em respeito à dignidade da pessoa
humana, como falado anteriormente. 5. Todavia, como mencionado na
decisão liminar, nos arts. 5° e 7° da Lei n° 4.094/2023, o parlamento
avançou significativamente sobre matéria reservada à Administração.
Ao estipular prazos a serem cumpridos pela Administração Pública
para disponibilização de exames na rede pública de saúde (180 dias
art. 5°) e para regulamentação da norma (60 dias art. 7°), o regramento
violou os arts. 5°, 24, § 2°, item 4, 47, II, XIV e XIX "a", da CE, bem como
o art. 61, § 1°, II, "c", da CF, e o Tema 917 do STF, dotado de
repercussão geral. A posição deste Colegiado é de que "flagrante a
incompatibilidade com a Carta Política de dispositivo normativo que
estabelece prazo ao Poder Executivo, para regulamentação de
preceitos legais, porque isso importa violação dos artigos 2° e 84,
inciso II, da Constituição da República, 5° e 47, inciso II, da
Constituição Estadual" (TJSP; Ação Direta de Inconstitucionalidade
2183288-48.2022.8.26.0000; Relator (a): Costabile e Solimene; Órgão
Julgador: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo -N/A; Data
do Julgamento: 08/02/2023; Data de Registro: 09/02/2023). (....) 6. No
que tange às penalidades do art. 6°, em análise mais detida do que
aquela possível em sede de liminar, não se verifica
-)2 A.M.)
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inconstitucionalidade no dispositivo. Afinal, o artigo não confere
direta e expressamente novas incumbências ao Poder Executivo, nem
mesmo indica qual órgão aplicará as multas previstas. A fiscalização
de serviços determinados pelo Poder Público e a imposição de
punições em caso de infrações decorrem do poder de polícia da
Administração, sendo parte inerente de suas atribuições. (....). Direta
de Inconstitucionalidade n° 2362506-65.2024.8.26.0000. (grifo nosso).
Como observado o entendimento iurisprudencial
nesse caso concreto entende que é caso de matéria de ordem pública,
efetivação do direito fundamental à saúde, não contendo vicio de iniciativa
formal, não havendo invasão na separação dos poderes, pois a matéria não esta
elencada nos artigos 24, § 2°, 47, 166 e 174, da Constituição do Estado de São
Paulo e artigos 61, § 1° e 84, da Constituição Federal.
VI - Do Parecer Jurídico.
O parecer jurídico, ressalvada as hipóteses onde a lei
determina seu caráter vinculativo, é uma peça técnico-opinativa não vinculativa
de assessoramento parlamentar, não afastando critérios de oportunidade e
conveniência inerentes ao exercício do mandado eletivo, nos termos da ADPF
412, do C. Supremo Tribunal Federal.
VI — Conclusão.
Ante o exposto, conforme artigo 173 e 174 da Lei
Orgânica do Município de Birigui, os artigos 144, 219 e 222, da Constituição do
Estado de São Paulo, artigos 6°, 23, II, 24, XII e 30, I, II e VII e 196, da
Constituição Federal, presente projeto de lei se encontra de acordo com a
legislação infraconstitucional e constitucional e entendimento jurisprudencial
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Ação Direta de Inconstitucionalidade n° Direta de Inconstitucionalidade n°
2362506-65.2024.8.26.0000, sendo submetido para apreciação ao Plenário da
Casa Legislativa.
Assim, opinamos pela legalidade e
constitucionalidade e constitucionalidade da propositura, submetemos o
presente à alta consideração de Vossa Excelência, e aos demais membros da
Casa.
É o parecer.
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Fernando Baggio Barbiere
Advogado Público
OAB/SP n° 298.588
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