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Estado de São Paulo
Birigui, 24 de novembro de 2025
Parecer: 174/2025.
Solicitante: Reginaldo Fernando Pereira
Presidente da Câmara Municipal de Birigui
Assunto: Projeto de Lei Complementar n° 18 de 2025 "INSTITUI O PLANO
DIRETOR DO MUNICÍPIO DE BIRIGUI, NOS TERMOS DO ARTIGO 182 DA
CONSTITUIÇÃO FEDERAL; DA LEI N° 10.257, DE 10 DE JULHO DE 2001 -
ESTATUTO DA CIDADE, DA LEI ORGÂNICA DO MUNICÍPIO E DÁ OUTRAS
PROVIDÊNCIAS".
Senhor Presidente:
Conforme determinado por Vossa Excelência,
estamos enviando parecer sobre o projeto em epígrafe, de autoria do Executivo
Municipal que institui o Plano Diretor do Município de Birigui, nos termos do artigo
182 da Constituição Federal; da Lei n° 10.257, de 10 de julho de 2001 - Estatuto
da Cidade, da Lei Orgânica do Município e dá outras providências. Projeto
registrado no Protocolo Geral desta Casa sob o número 3365/2025, em 19 de
novembro de 2025. Despachado para parecer em 24 de novembro de 2025.
Recebido para parecer em 24 de novembro de 2025.
I — Do Projeto.
Projeto de lei complementar que institui Plano Diretor
Participativo do município de Birigui, decorrente de processo de revisão ocorrido
ao longo do presente ano, realizado através de trabalho técnico de pesquisas,
1
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FERNANDO BAER310 BARBIERE
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participação popular de acordo com as considerações, visando garantir a função
social da cidade e da propriedade urbana.
Realização de análises de atividades econômicas,
características físicas e territoriais do município, dinâmicas sociais, vocações e
situações críticas, com objetivo de estabelecimento de diretrizes estruturantes
para o desenvolvimento da cidade.
Antes de realizar uma análise mais aprofundada do
respectivo projeto de lei, cumpre-se destacar que a norma jurídica adequada
para este tipo de projeto de lei é a lei ordinária e não lei complementar, por não
estar expressa no texto constitucional.
A esse respeito o departamento jurídico da Câmara
Municipal de Birigui, já se pronunciou em relação as matérias que são de
pertinência de leis complementares, conforme a Constituição do Estado de São
Paulo e a Constituição Federal, através de um amplo e minucioso trabalho de
pesquisa nos dois textos constitucionais realizado pelo Departamento Jurídico.
Nesse sentido foi emitido parecer jurídico n° 127/25,
em relação ao projeto de lei complementar n° 9/25, no qual fica claramente
exposto as matérias referentes a lei complementar de acordo com a Constituição
do Estado de São Paulo e a Constituição Federal.
Dessa maneira, antes de nos aprofundarmos nas
questões interiores do presente projeto de lei, o tipo de norma jurídica deverá ser
modificado para projeto de lei ordinária, para após, a referida modificação, ser
analisado de maneira aprofundada seu teor.
II — Das Leis Complementares.
FERNANDO BAOGIO BARBIERE
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Estado de São Paulo
O artigo 35, da Lei Orgânica do Município de Birigui,
esclarece que matéria referente a código de obras deverá ser através de lei
complementar, sendo apreciadas e votadas através deste dispositivo jurídico,
mas o referido artigo não obedece ao princípio da simetria em relação a
Constituição do Estado de São Paulo, que é a base para o controle de
constitucionalidade, parâmetro, em relação as leis municipais.
Art. 35. São leis complementares as concernentes às seguintes matérias:
I — Código Tributário do Município; II — Código de Obras ou de Edificações;
III — Estatuto dos Servidores Municipais; IV — Plano Diretor do Município; V
— zoneamento urbano e direitos suplementares de uso e ocupação do solo;
VI — concessão de serviço público.
A Constituição Federal possui um rol de matérias que
podem ser apreciadas e votadas através de lei complementar, assim como a
Constituição do Estado de São Paulo, não se encontrando as relacionadas em
relação a código de obras, dessa maneira deverá ser através de lei ordinária.
A Constituição Federal elenca em seus artigos:
Artigo 7° inciso I: relação de emprego; 16, § 9° inelegibilidade e prazos;
18, § 2° territórios, criação, transformação, reintegração; 18, § 3°
incorporação, subdivisão, desmembramento de Estados; 18, § 4
0 criação,
incorporação, fusão de Municípios; 21, IV trânsito de forças estrangeiras;
22, p. único delegação de competência; 23, p. único cooperação entre
entes federativos; 25, § 3° regiões metropolitanas, urbanas e microrregiões;
37, inciso XIX definição de área de atuação de Fundação; 40, § 1°, II, III
regime próprio de previdência; 40, § 4°-A aposentadoria especial —
deficientes; 40, § 4°-B aposentadoria especial - cargos específicos; 40, §
3 I
FERNANDO BAOGIO BARBIERE
A [orno amman.m a[be A.a.'. URPRO
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Estado de São Paulo
4°-C aposentadoria especial atividades insalubres; 40, § 5
0 aposentadoria
especial — professores; 40, § 200 único regime próprio de previdência
social; 40, § 22 normas regimes de previdência existentes; 41, III perda
cargo público; 43, § 1° integração de regiões em desenvolvimento; 45, § 1°
número de deputados; 59, p. único redação, alteração e consolidação das
leis; 79, p. único atribuições do Vice-Presidente; 84, XXII trânsito e
permanência de forças estrangeiras; 93, caput estatuto da magistratura;
100, § 15 precatórios — regime especial; 121, caput competência juízes e
juntas eleitorais; 128, § 4
0 destituição de procuradores-gerais; 129, VI, VII
funções do ministério público; 131, caput advocacia-geral da união 131, §
10 defensoria pública união; 142, § 10 forças armadas — normas gerais; 146,
I, II, III, tributos — normas gerais 146-A tributos — critérios especiais; 148,
caput empréstimos compulsórios; 153, VII impostos — grandes fortunas;
154, I impostos residuais e extraordinários; 155 impostos — estados e
distrito federal; 156 impostos — municípios; 161 repartição de receitas
tributárias; 163 finanças públicas; 165 leis orçamentárias; 166 leis
orçamentárias — união; 169 despesas com pessoal; 184 desapropriação;
195 seguridade social — fontes de financiamento; 198 saúde — diretrizes
gerais; 201 previdência social — regras gerais; 202 regimes de previdência
privada; 231 povos indígenas;
E a Constituição de São Paulo possui previsão em
seu artigo 23, da Constituição Federal, a Constituição de São Paulo agrupou as
hipóteses de lei complementar em um único dispositivo, sendo este o paradigma
para se exigir a mesma espécie normativa no âmbito do Município.
Com exceção do Estatuto dos Servidores Municipais,
as demais matérias são produzidas por lei ordinária. Isso ocorre, posto não existir
essa previsão na Constituição Federal e Estadual para a utilização de lei
complementar.
4
ASSINALO exertALMENIE
FERNANDO BAGGIO BARBIERE
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âmara c7Kunicipal de cario"
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Eis jurisprudência nesse sentido:
"EMENTA: DIREITO TRIBUTÁRIO. AGRAVO INTERNO EM
RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. IPTU.
EXIGIBILIDADE. ALEGADA INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL
DO CÓDIGO TRIBUTÁRIO MUNICIPAL. NECESSIDADE DE
ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO LOCAL. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA
280/STF. INSTITUIÇÃO DE CÓDIGO TRIBUTÁRIO MUNICIPAL
MEDIANTE LEI COMPLEMENTAR. DESNECESSIDADE. RESERVA
CONSTITUCIONAL DE LEI COMPLEMENTAR. INCIDÊNCIA NOS
CASOS TAXATIVAMENTE INDICADOS NA CONSTITUIÇÃO.
1. Para concluir sobre a necessidade de lei complementar para
instituição do Código Tributário Municipal seria necessária a análise
da Constituição Estadual, da Lei Orgânica Municipal, bem como de
outras normas infraconstitucionais de regência, providências vedadas
em sede de recurso excepcional. O caso atrai a incidência da Súmula
280/STF.
2. O legislador constituinte não reservou a matéria — instituição
de Código Tributário Municipal — à lei complementar. Desse
modo, do ponto de vista formal, o aludido Código Tributário não
violou qualquer dispositivo da Magna Carta. Só se faz necessária
a edição de lei complementar quando o próprio texto
constitucional assim exige expressamente.
3. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa
prevista no art. 557, § 2°, do CPC/1973". (STF — 1a Turma, AgRg no
RExt com Agravo 662.401/SE, Rel. Min. Roberto Barroso, j.
30/09/2016) (grifamos) ASSNADO
FERNANDO BA0010 BARBIERE
5 hlt,n,serpo gov.P.nlgudor-.11(11,N URPRO
eâmara ciKunicipal de carigüi
Estado de São Paulo
Segue:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Pretensão em
desfavor da nova Lei Orgânica do Município de Álvares Machado, de
23 de dezembro de 2022, específica dos seguintes dispositivos da Lei
Orgânica: a) Art. 12, incisos XXI e XXVII; b) Artigos 61, 62, 63, 64, 122
e 123; c) Artigos 31, incisos III, V e VII, e 91, parágrafo único, incisos
I, VI, VII, IX e X; d) Art. 30, incisos I, IX, X, XI e XII; e) Art. 137, incisos
VI, IX, X, XIII, XIV parcialmente -, XVI, alínea "a" do XX e XXI, e
Artigos 139, 142 e 143; f) Art. 17, inciso VIII parcialmente; e g) Art.
17, inciso XXVII, Art. 109, inciso XXII, e Art. 159, Caput.
Alegação de impossibilidade de edição de nova Lei Orgânica e
especificamente os dispositivos impugnados violam a separação dos
Poderes e o princípio da simetria em relação à Constituição Estadual
e à Carta da República. Edição de nova Lei Orgânica. Possibilidade.
Natureza jurídica diversa da Constituição. Sua publicação não
representa manifestação direta do Poder constituinte. Prazo de 6
meses para a votação da Lei Orgânica, contado da promulgação da
Constituição Estadual, conferido pelo art. 11, parágrafo único, do
ADCT, não interfere em sua natureza jurídica de ato normativo
infraconstitucional passível de modificação e até mesmo de
revogação, desde que substituído por uma nova Carta Própria
produzida mediante observância do modelo delimitado pelo art. 29 da
Constituição Federal.
Incisos XXI e XXVII do artigo 12. Atribuição ao Município de legislar
sobre "espetáculos e diversões públicas" e também "planejar e
promover a defesa permanente contra as calamidades públicas".
Compete a Lei Federal regular as diversões e espetáculos públicos
6 ASSMADO OWALM(.M11:
FERNANDO BAGGIO BARBIERE
ne;;;=;;;•=e74110. ' '"."' e SERP °
eâmara ciKunicipal de carioi
Estado de São Paulo
(art. 220, § 3
0, inciso I, da Constituição Federal). Ofensa ao princípio
federativo. Ao Município cabe "exercer poder de polícia quanto às
diversões públicas, no que concerne à localização e autorização de
funcionamento de estabelecimentos que se destinem a esse fim".
Precedente do STF.
Todavia, atividades de planejar e promover a defesa contra
calamidades, no caso do Município, estão restritas ao interesse local
e se vinculam a questões de saúde e meio ambiente. Matérias de
competência concorrente da União, Estados, Distrito Federal e
Municípios, como previsto no art. 23, incisos II e VI, da Constituição
Federal. Inocorrente violação ao princípio federativo. Ausente
interferência no planejamento central e na promoção de medidas de
enfrentamento a serem disciplinadas pela União (Art. 21, inciso XVIII,
da CF). Admissivel que os entes federativos em seu âmbito de
atuação disponham sobre condutas pertinentes para a proteção da
sociedade em face de situações de calamidade pública, conforme seu
Poder de Polícia.
Artigos 61, 62, 63, 64, 122 e 123. Normatização sobre processo para
cassação de cargo de vereador e prefeito por infração políticoadministrativa. Matéria de competência privativa da União. Art. 22, I,
da CF. Súmula n° 722 e Súmula Vinculante n° 46, ambas do STF.
Inadmissível a invasão pela Câmara Municipal de competência
legislativa exclusiva da esfera federal. Necessidade de observância
do princípio federativo. Art. 29 da CF, art. 1° e 144 da CE. Precedentes
deste Órgão Especial.
Artigos 31, III, V e VII, e 91, parágrafo único, I, VI, VII, IX e X.
Exigência de votação por maioria absoluta para aprovação de
matérias atinentes a Uso, Parcelamento e Ocupação do Solo;
7 I IFERNANDO BAGGIO BARBIERE
e, tentes rn cem a assolam., peee se, e
hap,seeprembressonoesee.O. SERPRO
eâmara ciKunici pal de cari,
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Código Tributário do Município; criação e extinção de cargos e
empregos públicos e, aumento de vencimento de servidores;
Regime Jurídico Único dos Servidores; criação, estruturação e
atribuições das Secretarias ou Departamentos equivalentes e
órgãos da Administração Pública direta, indireta, autárquico e
fundacional. Aplicação do princípio da simetria. Vedado ao
Município se sobrepor a dispositivos de ordem constitucional e
submeter novas matérias à votação qualificada exigível para a
produção de lei complementar. Necessidade de votação por
maioria absoluta apenas quanto à matéria referente ao Regime
Jurídico único dos servidores. Incidência do art. 23, parágrafo único,
item 10, da Constituição Estadual, que exige lei complementar para
dispor acerca dos "Estatutos dos Servidores Civis e dos Militares".
Precedente deste Órgão Especial.
Incisos I, IX, X, XI e XII do artigo 30. Imposição do voto favorável
de 2/3 dos vereadores para aprovação de lei acerca de
denominação de próprios e logradouros públicos; alienação de
bens imóveis; concessão de moratória, remissão, isenção e
anistia; concessão de serviços públicos; concessão de direito
real de uso de bens imóveis; aquisição de bens imóveis por
doação; outorga de títulos e honrarias. Matérias próprias de lei
ordinária. Ausente simetria em mandamento constitucional que
autorize a imposição de quórum qualificado.
Incisos VI, IX, X, XIII, XIV parcialmente -, XVI, alínea "a" do inciso XX
e inciso XXI do artigo 137, e artigos 139, 142 e 143. Regras sobre o
regimento jurídico dos servidores públicos municipais. Matéria de
competência privativa do Chefe do Executivo Municipal. Ofensa ao
princípio da separação dos Poderes. Violação aos artigos 2°, 37, X, e
8 ASSAADO 1,11.04.41,
FERNANDO BAGGIO BARBIERE
COMC•M•Ilitl• COM a asOnatvo• ' ,KW, Meada err
N,OP. SERPRO
'5. LABOR
amara Cfku,nicipai de cario"
Estado de São Paulo
61, § 1°, II, "c", da Constituição Federal; artigos 5°, caput, e § 2°, 24,
§ 2°, item 1 e 4, e 144 da Constituição Estadual. Aplicação da Tese
firmada pelo STF no Tema 223, de repercussão geral, e precedentes
deste Órgão Especial.
Inciso VIII do artigo 17. Necessidade de autorização da Câmara
Municipal no caso de ausentar-se o prefeito do Município por mais de
15 dias e, do País, por qualquer tempo. Violação ao princípio da
separação dos Poderes a imposição de permissão parlamentar para
que o prefeito possa ausentar-se do país por qualquer período.
Compatível, no entanto, a necessidade de autorização para o caso de
deixar o Município por mais de 15 dias, por simetria aos artigos 20,
inciso IV, e 44 da Constituição Estadual, que repisam nos limites
geográficos da atuação política do Chefe do Executivo os artigos 49,
III, e 83, da Constituição Federal.
Inciso XXVII do artigo 17 e artigo 159, caput. Exigência de autorização
da Edilidade para alienação de bens púbicos municipais. Cabimento
apenas para o caso de bens imóveis por simetria ao art. 19, inciso IV,
da Constituição Estadual. Caso de declaração de nulidade parcial
sem redução de texto para afastar a necessidade de autorização
parlamentar para alienação de móveis.
Inciso XXII do artigo 109. Necessidade de prévia autorização da
Câmara Municipal para o Prefeito celebrar convênios e consórcios.
Ausência de violação ao princípio da separação dos Poderes.
Precedentes deste Órgão Especial e do STF. Inteligência do art. 20,
XIX, da Constituição Estadual. Entretanto, deve ser dada
interpretação conforme a Constituição para reconhecer a
inconstitucionalidade da norma impugnada apenas em relação a
9 00,1Alk1.1t
FERNANDO BA0010 BARBIERE
e SUPRO
âmara ciKunicipal de carioi
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convênios e consórcios que não resultem em compromissos gravosos
para o município.
Ação parcialmente procedente para: (1) declarar a
inconstitucionalidade dos seguintes dispositivos da Lei Orgânica do
Município de Álvares Machado: (a) inciso XXI do artigo 12; (b) artigos
61, 62, 63, 64, 122 e 123; (c) artigos 31, III, V e VII, e 91, parágrafo
único, I, VI, VII, e X; (d) incisos I, IX, X, XI e XII do artigo 30; (e) incisos
VI, IX, X, XIII, XIV este parcialmente, em relação ao trecho "não
podendo ser realizados antes de decorridos 30 (trinta) dias do
encerramento das inscrições, as quais deverão estar abertas pelo
prazo mínimo de 15 (quinze) dias, de acordo com a natureza e a
complexidade do cargo ou emprego" -, XVI, alínea "a" do XX, e inciso
XXI do art. 137, e artigos 139, 142 e 143; (f) Inciso VIII do artigo 17
parcialmente em relação ao trecho que exige autorização da Câmara
Municipal para o Prefeito se ausentar do País, por qualquer tempo; (2)
declarar a nulidade parcial sem redução do texto em relação ao inciso
XXVII do artigo 17 e artigo 159, caput, para afastar a necessidade de
autorização parlamentar para alienação de móveis; (3) conferir ao
inciso XXII do artigo 109 interpretação conforme a Constituição, no
sentido de se exigir aprovação da Câmara Municipal somente para
convênios e consórcios que resultem compromissos gravosos ao
município". (TJSP — Órgão Especial, ADI 2038160-
60.2023.8.26.0000, Rel. Des. James Siano, j. 9/08/2023) (grifamos)
Extrai-se dos julgados, a inconstitucionalidade do
inciso VI, do artigo 35, da Lei Orgânica do Município de Birigui, pois, a concessão
de serviços é matéria de lei ordinária.
10
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FERNANDO BAGGIO BARBIERE
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Estado de São Paulo
Ação Direta de lnconstitucionalidade em face dos incisos I, II, III, V,
VI, VII, VIII e IX do § 1° do art. 35 da Lei Orgânica do Município de
Caçapava. Não há violação ao princípio da separação de poderes, na
medida em que a norma impugnada não trata da iniciativa para
propositura de projetos de lei, mas apenas estabelece quais são as
matérias a serem regidas por lei complementar, ou seja, cuja
aprovação depende do voto favorável da maioria dos vereadores. A
disciplina sobre as competências do Prefeito e da Câmara Municipal
está contida nos arts. 41 e 42 da Lei Orgânica, que não são objeto
desta ação. Nos termos do art. 47 da Constituição Federal, salvo
disposição constitucional em contrário, as deliberações do Poder
Legislativo serão tomadas por maioria dos votos, presente a maioria
absoluta de seus membros (maioria simples). Como a Carta Magna
não contém qualquer disposição que estabeleça a
obrigatoriedade de lei complementar para tratar sobre Código de
Obras e Edificações, Zoneamento Urbano e direitos
suplementares de uso e ocupação do solo, concessão de serviço
público, concessão do direito real de uso de bens imóveis,
alienação de bens imóveis e aquisição de bens imóveis por
doação com encargo, é de rigor o reconhecimento da
inconstitucionalidade dos incisos II, V, VI, VII, VIII e IX. Acerca do
Estatuto dos Servidores Municipais, conquanto a matéria encontre
correspondência no art. 23, parágrafo único, item 10, da Constituição
do Estado de São Paulo, o E. Supremo Tribunal Federal já
reconheceu, em caso semelhante, que a Constituição Federal não
exige lei complementar para tratar do regime jurídico dos servidores,
de modo que nem mesmo a Constituição Estadual pode fazê-lo. Em
observância ao princípio da simetria, portanto, impõe-se estender aos
municípios a mesma orientação, declarando-se a
inconstitucionalidade do inciso III . A Constituição Federal
11 FERNANDO BAGGIO BARBIERE
0 SiRPRO
amara CMunicipaide CUirig
Estado de São Paulo
tampouco exige lei complementar para a instituição do Código
Tributário do Município (inciso I), nem sequer para regular o
imposto sobre serviços (ISS), na medida em que o inciso III e o § 30
do art. 156 da Carta Magna fazem referência a lei complementar a ser
editada pela União, não pelos municípios. Entendimento já
manifestado pelo E. Supremo Tribunal Federal em casos
semelhantes. Como o art. 35, § 1°, da Lei Orgânica vem sendo
aplicado sem contestação desde a sua promulgação, em
03.04.1990, certamente diversas leis foram aprovadas com base
no critério questionado pela autora, impondo-se, em homenagem
ao princípio da segurança jurídica, sua preservação, conferindose efeito ex nunc ao julgado. Ação procedente, com modulação dos
efeitos". (TJSP - órgão Especial, ADI 2267418-34.2023.8.26.0000,
Rel. Des. Gomes Varjão, j. 04/12/2024, p. 05/12/2024) (grifamos)
Dessa maneira, a previsão de lei complementar para
apreciação e votação de matérias ordinárias, como o Código Tributário do
Município; Código de Obras e Edificações; Zoneamento Urbano e Direitos
Suplementares de uso e ocupação do solo; e a concessão de serviço público,
não se amoldam ao princípio da simetria, razão pela qual, os incisos I, II, V e VI,
do artigo 35, da Lei Orgânica do Município de Birigui são inconstitucionais, não
podendo serem aplicados.
III - Do Parecer Jurídico.
O parecer jurídico, ressalvada as hipóteses onde a lei
determina seu caráter vinculativo, é uma peça técnico-opinativa não vinculativa
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FERNANDO BAOGIO BARBIERE
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Estado de São Paulo
de assessoramento parlamentar, não afastando critérios de oportunidade e
conveniência inerentes ao exercício do mandado eletivo, nos termos da ADPF
412, do C. Supremo Tribunal Federal.
IV — Conclusão.
Ante o exposto, por não ser matéria de lei
complementar e sim de lei ordinária, projeto se encontra inconstitucional.
Assim, opinamos pela inconstitucionalidade da
propositura, submetemos o presente à alta consideração de Vossa Excelência,
e aos demais membros da Casa.
É o parecer. •
FERNANDO BA0010 BARBIERE
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Fernando Baggio Barbiere
Advogado Público
OAB/SP n° 298.588
13