PREFEITUIM MUNICIPAL DE GARÇA
Estado de São Paulo
Ofício n" 280/2019
Garça. 24 de setembro de 2019.
Sr. Presidente:
Nobres Edis.
No uso das atribuições que me são conferidas, e de acordo
com o disposto no artigo 61. § 1° da Lei Orgânica do Município, tempestivamente apresento o
VKTO TOTAL ao Projeto de Lei n° 048/2019 (Autógrafo if 040/2019). identificado nos
motivos em anexo.
.Apresentamos a Vossa Lxeclência e aos nobres Edis. nossos
protestos de elevada estima c consideração.
Cordialmente:
í
JOÃO CARmS oqs SANTOS
Pret^o Muni
hxino, Sr.
VV.AC.NKK LLIZ KKUKKIKA
Pro.sidenle da Câmara Municipal de Garça
NKSTA
PREFEITURA MUNICIPAL DE GARÇA
Estado de São Paulo
AUTÓGRAFO N" Ü40/2Ü19
FROJFTO DF LKl N" 048/2019
0 Projeiü de Lei n" 048/2019, de autoria do Vereador José Pedro dos
Santos Soares, altera a Lei Municipal n° 5.122/2017, no tocante à retroatividade de seus efeitos, dispondo
que;
"Ari. 3" Esta Lei entrará em vi^ior na data de sua publicação, retroagindo seus
efeitos a 07 de agosto de 2014, revogadas as disposições em contrário".
Assim, através do Autógrafo n° 040/2019, protocolado sob o n° 520, de
09 de setembro de 2019, foi nos encaminhado o presente projeto de Lei para sançào.
Contudo, nos termos do § 1°. do artigo 61 da Lei Orgânica do Município
de Garça, venho apresentar as razões de veto ao Projeto de Lei n" 008/2017.
RAZÕFS DO VETO:
Como fruto do desenvolvimento do princípio da separação dos poderes,
e. mesmo da concepção dos regimes representativos, o Legislativo passou a se caracterizar pelo e.\ercício
da dupla missão: legislar e ílscali/ar.
No entanto, é através do processo legislativo que o Parlamento cumpre
sua atividade primacial c tipica, qual seja, legislar.
Em linhas gerais, o processo legislativo pode ser conceituado como o
conjunto de disposições que disciplinam o procedimento a ser observado pelos órgãos competentes na
elaboração das espécies normativas previstas no artigo 59 da Constituição Federal, in verbis:
".4rl. 59. O processo legislativo compreende a elaboração de:
1 - emendas à Constituição:
II - leis complemenlares:
III - leis ordinárias:
IV • leis delegadas:
V - medidas provisórias:
Vi - decretos legislativos:
VU - resoluções. "
Insta salientar, que o processo legislativo, assim coino as demais normas,
aplica-se por simetria aos municípios. Assim, a Lei Orgânica Municipal deverá conter previsão no sentido
de que o processo legislativo compreenderá a elaboração destas normas principiológicas.
Nesse conte.vto. o processo legislativo, no âmbito municipal, desenvolvese através de procedimentos contidos na Lei Orgânica do Município, obedecidas às regras constitucionais
pelos critérios da simetria e exclusão, que regula o procedimento obrigatório para a Câmara de
Vereadores e para o Executivo quando no exercício da função legislativa, que tem por finalidade a
formação dos atos normativos oriundos da própria Lei Maior do Município.
Segundo o autor Mário Jorge Rodrigues de Pinho', o processo legislativo
signiílca:
' iV 1'iiilio. Mano. tinia rniiio.' .to W-ivaUon {■. <i;>
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"(...) um conjiinio Jc profciíinienio.s que deverão ser observados pelos Poderes
Executivo e Legislativo com vistas à e/ahoraçào de atos jurídicos "
Sob O mesmo enfoque, o mestre Hely Lopes Meirelles" define o processo
legislativo municipal como sendo:
"(...) a sucessão ordenada de atos necessários à formação da lei. do decreto
legislativo ou da resolução do Plenário. Desenvolve-se através das seguintes
fases e atos essenciais à tramitação do projeto: iniciativa, discussão, votação,
sanção e promulgação, ou veto. "
For seu turno, a análise da constilucionalidade das espécies normativas no
seu aspecto formal compreende a observância das normas constitucionais do processo legislativo, no que
tange os requisitos objetivos e subjetivos.
Neste sentido leciona Alexandre de Moraes':
"Subjetivos - Referem-se à fase introdutória do processo legislativo, ou seja, à
questão de iniciativa. Qualquer espécie normativa editada em desrespeito ao
processo legislativo, mais especijicadamenie. inobservando àquele que detinha o
poder de iniciativa legislativa para determinado assunto, apresentará flagrante
vicio de inconstitucionalidade. (...) Objetivos - Referem-se às duas outras fases
do processo legislativo: constitutiva e complementar. Assim, toda e qualquer
espécie normativa deverá respeitar lodo o trâmite constitucional previsto nos
arls. 60 a 69. "
Constata-se, pois, que "iniciativa" é o ato pelo qual se origina e inicia o
processo legislativo; seguindo-se as demais fases, até a promulgação e publicação do projeto apresentado.
Portanto, cada fase está intimamente ligada à anterior, sendo sua existência, pressuposto necessário à
ocorrência da seguinte, devendo ocorrer todas elas, sem qualquer alteração de sua colocação no tempo ou
regredirem sua verificação, sob pena de invalidação.
Oi.scoiTcr sobre a iniciativa signillca no dizer do mestre Giovani da Silva
Corralo':
"(...j abordar o inicio do processo legislativo municipal. Em outras palavras:
identificar os atores que podem iniciar o trâmite das espécies legislativas
sujeitas à manifestação do Plenário, que poderão ser: (a) vereadores; (b)
Executivo: tc) iniciativa popular. "
No que tange o aspecto formal subjetivo, a Carta da Repiibtica estabelece
expressamente as matérias de competência exclusiva do Poder L.xecutivo, sendo as demais, em regra,
integrantes da iniciativa concorrente quanto à competência (Poderes Executivo e Legislativo).
Sobre o tema leciona o autor Hely Lopes Meirelles^
"Leis de iniciativa da Câmara ou. mais propriamente, de seus vereadores são
todas as que a lei orgânica municipal não reserva, expressa e privativamerite. à
iniciativa do prefeito, .-t-y leis orgânicas municipais devem reproduzir, dentre as
■ AU'iiv!li's, licly Ui}X's. Ciivito Municipal ai asilciro. l-l ' tÀl. São .Malhciio.s. p. líUl.
' Mol•al■^. AloxanUiv Uc. Pircito Con.stilucinual. São l',mkr Atlas, 1^007. p. (ItM
' l'.i Silva Con'alia, \.:iovam. O iVxIcr l.t',><islatiw Muiiivipal. Sã,' fauk': .Mallicii\v>. p, SI
Mciivlivs. I Iciy lAij.X's. .Municipal l^iM.siicico. S."io Paulo: Mallu iros. 200(1. p. (107.
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f£í
niaiérius />ri'visias nos aris. 61, t' 165 íki CF, as que se inserem no ãmbilo
cia compelência municipal. Selo. pois. cie iniciativa exclusiva do prefeito, como
chefe do Executivo local, os projetos de leis que disponham sobre a criação,
eslruturctção e cttribuição das secretarias, órgãos e entes da Administração
Pública Municipal: matéria de organização administrativa e planejamento de
execução de obras e serviços públicos: criação de cargos, funções ou empregos
públicos na Administração direta, autárquica e fundacional do Município: o
regime jurídico e previdenciário dos servidores municipais, fixação e aumento
de suo remuneração: o piano píurianual. as diretrizes orçamentárias, o
orçamento anual e os créditos suplementares e especiais. Os demais projetos
competem concorrentemente ao prefeito e à Câmara, na forma regimental.
A Consliluição Federal, em seu arligo 61, § T, estabelece as matérias em
que a iniciativa do processo legislativo c privativa do Presidente da República, sendo tal disciplina de
observância obrigatória para os demais lentes bederalivos. tendo cm vista o principio da simeti ia.
Do mesmo jeito é a C"onstiluis:ào Fistadual Liandeirante, disciplinando, em
seu artigo 24. 2". as matérias em que a iniciativa do processo legislativo é privativa do Governador do
Estado.
Postulado básico da organização do Estado é o principio da separação dos
poderes. constante do artigo 5" da Constituição do F-stado de Sao Paulo, norma de observância obrigatória
nos Municípios conforme estabelece o artigo 144 da mesma Carta Estadual.
Tal dispositivo é tradicional pedra fundamental do Estado de Direito
assentado na idéia de que as funções estatais são divididas e entregues a órgãos ou poderes que as
exercem com independência e harmonia, vedando interferências indevidas de um sobre o outro.
A Constituição Estadual, perfilhando as diretrizes da Constituição
Federal, comete a um Poder de competências próprias, insuscetíveis de invasão por outro. Assim, ao
Poder Executivo são outorgadas atribuições típicas e ordinárias da tunção administrativa. Em essência, a
separação ou divisão de poderes'':
■■anisisie um confiar aula uma das junções governamentais (legislativa,
executiva c jurisdicionah a órgãos diferentes (...) A divLwo de Poderes
fundamenta-se. f)ois. em dois elementos: (ct) es/oecialização funcional,
significando que cada órgão é especializado no exercício de uma função {...), (b)
independência orgânica, significando que, além da especialização funcional, é
necessário que cada órgão seja efetivamente independente dos outros, o que
postula ausência de meios de subordinação "
Com efeito, se, em princípio, a compelência normativa é do domínio do
Poder Legislativo, certas matérias por caracterizarem assuntos de natureza eminentemente administrativa
são reservadas ao Poder Executivo, em espaço que é denominado reserva da Administração. Neste
sentido, enuncia a jurisprudência:
-RESERVA DE ADMINISTRAÇ.fO E SEPARAÇÃO DE PODERES. - O
princípio constitucional da reserva de administração impede a ingerência
normativa do Poder Legislativo em matérias sujeitas à exclusiva competência
administrativa do Poder Executivo. E (pie. em tais matérias, o Legislativo não se
qualifica como instância de revisão dos atos administrativos emanados do Poder
Executivo. Precedentes. São cabe. desse modo. ao Poder Legislativo, sob pena
de grave desrespeito ao postulado da separação de poderes. desconstituir. por
■ Silv;i, losc Afonscí Ua, Comcnlário LOnto.Ntual a Coiistiluicâo, .São Giiilo: Malluãivs. 200(1, 2' cci., p. 44,
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l&fe; Estado de São Paulo '> \ f V ,§
lei. ttlos de earáiev adiuinisiraiivo que lenbam sido editados pelo Poder
Executivo, nu estrito desempenho de suas privativas atribuições institucionais.
Essa prática legislativa, quando efetivada, subverte a função primária da lei.
transgride o princípio da divisão funcional do poder, representa comportamento
heterodoxo da instituição parlamentar e importa em atuação ultra vires do
Poder Legislativo, que não pode, em sua atuação politico-jurídica, exorbitar dos
limites que definem o exercício de suas prerrogativas institucionais " (STF, ADlMC 2.364-AL Tribunal Pleno. Rei. Min. Celso de Mello. 01-08-2001, DJ 14-12-
2001, p. 23).
Vislumbra-se, pois, que ioda lei municipal que criar obrigações e
despesas para o Poder Executivo ou para órgãos que o integram não poderá ter sua iniciativa lançada por
integrante do Poder Legislativo, ou seja. somente o Executivo pode decidir acerca da conveniência e
oportunidade do encaminhamento de projetos que criem obrigações e despesas, bem como fixem regra
geral e abstrata para que se faça algo. a lim de não causar descquilibrio nas contas públicas e não
ultrapassar os limites estabelecidos em i.ei.
Vejamos a jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal, em relação a
principio da separação dos poderes, in verbis:
"Proce.ssu legislativo dos Esiados-membros: absorção compulsória das linhas
básicas do modelo constitucional federal entre elas. as decorrentes das normas
de reserva de iniciativa das leis. dada a implicação com o principio fundamental
da separação e independência dos poderes: jurisprudência consolidada do
Supremo Tribunal. " (ADI 637. Rei. Min. Sepúlveda Pertence, julgamento em 25-
8-2004, Plenário. DJ de r'-l0-2004.f
Neste contexto é indiscutível, o vicio de origem uma vez que se trata de
matéria legislativa exclusiva do Poder Executivo. O Município, através do Prefeito Municipal, goza de
total competência para organizar e desenvolver ati\ idades administrativas e outras em toda sua esfera, que
venham de encontro com os anseios dos municipes. mesmo porque qualquer que seja a ação culmina em
obrigações e consequentemente, aumento de despesas, como c o caso do Projeto de Lei em comento.
importante destacar que a retroatividade da Lei Municipal n" 5.122/2017.
a partir de 07 de agosto de 2014, acarretará pedidos de restituição de valores já arrecadados pelo
Município, sendo que tal ação irá gerar obrigações e, consequentemente, despesas, sem sequer estar
previsto em orçamento, estando claro então, o vício de iniciativa, conforme já expresso anteriormente.
Além disso, constata-se que a proposição sttb exatnine é omissa no
tocante à indicação da fonte dos recursos financeiros disponíveis para atender aos novos encargos criados
pela lei, restando descumprido, via de conseqüência, o previsto no artigo 25, caput, da Constituição
Bandeirante:
".'\rtigo 25 - Nenhum projeto de lei que implique a criação ou o aumento de
despesa piihlica será sancionado sem que dele conste a indicação dos recursos
disponíveis, próprios para atender aos novos encargos. "
A propósito, vejamos o entendimento do Colendo Órgão Especial do
Tribunal dc .lusiiça do Estado de São Paulo no sentido de que lodo e qualquer ato normativo estatal cuja
execução implique na criação ou aumento de despe.sa publica deve conter, em seu texto, a indicação
expressa da respectiva contrapartida orçamentária, não bastando, inclusive, para a satisfação de tal
exigência constitucional, a mera alusão genérica a dotações orçamentárias próprias, sob pena de
caracterizar inconstítucíonalidade material do ato normativo:
a3| PREFEITURA MUNICIPAL DE GARÇA
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"Ação direta de inconsíiiiiciuna/idade • Lei Municipal n" 7.080/09 (que "Dispõe
sobre a proibição no município de Presidente Prudente da cobrança de taxa de
serviço nas contas em hotéis, bares, restaurantes, lanchonetes e similares" -_fls.
3lj - Impossibilidade de se adotar, no processo de fiscalização normativa
abstrata instaurado perante o Tribunal de Justiça, legislação infraconstitucional
(federai estadual ou municipal), ou a Constituição Federal, como parâmetro de
controle imediato - Não conhecimento, por conseguinte, das alegações de
desconformidade da Lei Municipal n° 7.080/90 frente à Consolidação das Leis
do Trabalho, ao Código Civil e à Carla da Republica - Reconhecimento, quanto
ao mais. da ocorrência de vicio de inconslitucionalidade formal (por invasão à
esfera de competência privativa da União para dispor sobre normas de natureza
írabalhistaj e material tem virtude de ofensa ao pacto federativo e aos
princípios ila repartição constitucional de competências, da razoabilidade e da
proporcionalidiide. bem assim porque a espécie legislativa impugnada prevê a
criação de despesa piiblica sem a indicação específica da fonte de custeio
correspondente) - I 'iolação ao disposto nos artigos I", 25,caput, 11 le 144. todos
da Constituição Estadual Precedentes deste Colendo Órgão Especial -Ação
procedente." (TJSR. Direta de Inconstitucionalidade: 0191134-
73.2010.8.26.0000 SP. Órgão Especial. Rei Guilherme G. Strenger. Julgado em
05/10/2011. Publicação: 13/10/2011.)
"AÇ.40 D/RETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LE! N.4.776/2009 -
MUNICÍPIO DE PORTO FELIZ - INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL -
LEI QUE TORNA OBRIG.ATÓRIA A INSTALAÇÃO EXTERNA E
MANUTENÇ.40 DE SISTEM.4S DE SEGURANÇA E MONITORAMENTO POR
MEIO DE CÂMERAS DE VÍDEO EM ESTABELECIMENTOS BANCÁRIOS NO
MUNICÍPIO E PREVÊ A FISCALT/.AÇÃO A CARGO DOS FISCAIS DA
PREFEITURA ■ CRLAÇÃO DE 0BRIG.4ÇÕES PARA ÓRGÃOS MUNICIPAIS
QUANTO .4 FISCALIZAÇ.40 DO CUMPRIMENTO DA NORMA • MATÉRIA
AFETA A 0RGANIZAÇ.40 DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E DO SERVIÇO
PÚBLICO MUNICIPAIS - INICI.ITIVA RESERVADA OU EXCLUSIVA DO
í JIEFE DO PODER EXE( ■(.111 'O - I 'lOL.-lÇ.ÀO AOS ARTIGOS. 47, INCISO II
E 144 DA C0.\Srin.!Ç.40 ESTADUAL .4Ç.40 DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE - LEI N.4.~~6'2Ü()9 - .MUNICÍPIO DE PORTO
FELIZ - INCONSTITUCIONALIDADE M.4TERIAL - PREVISÃO DE
FISCALIZAÇÃO PELOS FISCAIS DA PREFEITURA SEM INDICAÇÃO
PRECISA DOS RECURSOS - AFRONTA AO ART. 25 DA CONSTITUIÇÃO
ESTADUAL - PEDIDO PROCEDENTE." (TJ-SP - Direta de
Inconstitucionalidade: 038I613-23.2010.8.26.0000 SP. Órgão Especial. Rei.
Roberto Bedaque. Julgado em 114)5/2011. Publicação: 19/05/2011.)
"AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE -Lei Municipal - Município
de Botucatu - Lei n. 4.941/08 - Vicio de iniciativa - Caracterização -
Usurpação de atribuições pertinentes a atividades próprias do Poder Executivo
- Violação do principio da independência e harmonia entre os poderes -
Afronta aos artigos 5", "caput", e 47. inciso II, da Constituição Estadual -
Sanção e promulgação pelo Prefeito - Fato que não supre o vício de iniciativa -
Inobservância dos princípios orçamentários constitucionais - Criação de
despesa pública sem indicação dos recur.sos disponíveis para atendê-la -
Inconstitucio/ialiilade decLtrada .-Iuí/c procedente." TTJSP. Ação
Inconstitucionalidade n" l~l 431.DOU-O. ÓrgãiJ Especial. Relator Sousa Lima.
Julgado em 16 06 10./
"AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - OBJETO LEI
MUNICIPAL DE INICIATIVA PARLAMENTAR QUE DETERMINA QUE AS
AGÊNCL4S BANCÁRL4S INSTALEM CÂMERAS E SISTEMA DE
MONITORAMENTO VÍCIO DE INICIATIUi - MATÉRIA QUE DIZ RESPEITO .4 ADMINISTR.4Ç.40 DO MUNICÍPIO - VIOLAÇÃ^AOS
frí
PREFEITURA MUNICIPAL DE GARÇA
Estado de São Paulo
PRINCÍPIOS DE HARMONIA E SEPARAÇÃO DOS PODERES - AÇAO
PROCEDENTE. O poder de iniciativa no que tange à matéria relacionada à
administração do Município é do Executivo. A este cabe não só o exercício dos
atos de gerência das atividades municipais como também a iniciativa das leis
necessárias à execução das tarefas que lhe cabem. AÇAO DIRETA DE
INCONSTITCCIONALIDADE OllIETO ~ LEI MUNICIPAL QUE
DETERMINA QUE .^í.9 .-\CÈNCI.-\S BANCÁRIAS INSTALEM CÁMERAS E
SISTEMA DE MONITORAMENTO - AUSÊNCIA DE INDICAÇÃO DA FONTE
DOS RECURSOS DISPONÍVEIS PARA .mNDIMENTO DOS ENCARGOS
CRIADOS PELA LEI - OFENSA AO ARTIGO 25 DA CONSTITUIÇÃO
E.STADUAL - PEDIDO PROCEDENTE. O artigo 25 da Constituição Estadual -
cuja aplicação se estende iios Municípios por força do disposto no artigo N4 da
mencionada Carta estabelece que "nenhum projeto de (ei que implique a
criação ou aumento de despesa pública será sancionado sem que de/e conste a
indicação dos recursos disponíveis, próprios para atender aos novos encargos".
Não basta, assim, a singela alusão à existência de "recursos próprios":
necessário apontar onde eles se encontram no orçamento em execução. " (TJSP.
Órgão Especial. Ação Direta de Inconstitucionalidade n" 0246297-
46.2010.8.26.0000. Rei. Armando Toledo. Julgado em 11/05/2011.)
•'AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI N.2.208/02 -
MUNICÍPIO DE BEBEDOURO - PROGRAMA DE APOIO AO MICRO E
PEQUENO PROPRIETÁRIO RURAL ■ PREVISÃO DE SUPORTE.
ORIENTAÇÕES. PARCERL4S E CONVÊNIOS - CONTRATAÇÃO DE
RESPONS.ÁVEL PELA IMPLEMENIAÇÃO E MANUTENÇÃO DO
PROGRAMA - INCUMBÊNCLAS DEST/NAD.AS AO PODER EXECUTIVO
MUNICIPAL - M.-VTÊRIA AFETA A ORGANTZ.AÇ.ÃO DA ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA h DO SERVIÇO PÚBLICO MUNICIPAIS - INICIATIVA
RESERVADA OC ENCIA Sll A DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO -
I IOL.AÇ.ÀO A CO.VSTITI IÇ.ÁÍ/ ESTADUAL. ARTS. 47. II E 144 -
INCO.NSTTTUCIONALIDADE FORMAL AÇÃO D/RETA DE
INCONSTTTUCIONALITJADE - LEI IMPUGNADA - FÓRMULA GENÉRICA
.ACENANDO PARA RECURSOS SUPLEMENTARES - PREVISÃO DE
DESPESAS DIRETAS SEM INDICAÇÃO PRECISA DOS RECURSOS -
AUMENTO DE DESPESA. ADEMAIS. EM PROJETO DE INICIATIVA
RESERVADA OU EXCLUSIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO -
AFRONTA .AOS ARTS. 24. § 5" E 25 DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL -
INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL - PEDIDO PROCEDENTE. " (TJSP.
Direta de Inconstitucionalidade: 0412568-72.2010.8.26.0000 SP. Órgão
Especial. Rei. Roberto Bedaque. Julgado em 22.^02/2011. Publicação:
05/04/2011}
Deslarle. podemos elucidar que a iniciativa de leis que criam obrigações à
Adminislração pública que implicam no emprego de receilas do Município, não poderá ter sua iniciativa
lançada por integrante do Poder Legislativo local, sob pena do ato normativo ser considerado como vício
de origem, por ineoiisiiiueionalidade formal subjeli\ a. em ra/.ão de iisurpaçào da competência legiferante.
iii casu. privali\a do Chefe do Poder |{\eciili\o.
Por derradeiro, a proposição sob relina lambém conlempla ílagrante de
vício de inconstitucionalidade material, na medida em que prevê a criação de despesa pública sem a
indicação específica da fonte de custeio correspondente, restando descumprido, via de conseqüência, o
comando legal inserto no artigo 25. caput, da Constituição Bandeirante.
WM
KPREFEITURA MUNICIPAL DE GARÇA
Estado de São Paulo
OfDiante do exposto, e como estabelece o § 1°, do artigo 61, da Lei
Orgânica do Município, venho apresentar VF.TO TOTAL ao Projeto de Lei n° 048/2019 (Autógrafo n°
040/2019), em razão de sua inconstitucionalidade.
Sirvo-me da oportunidade para apresentar a Vossa Senhoria, e aos nobres
Ldis. meus protestos de elevada estima e consideração.
Cordialmente;
JOÃO CARLOS DOS SANTOS
Prefeito Municipal