PODER EXECUTIVO
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Ofício nº 005/2022
Garça, 07 de janeiro de 2022.
Ao
Excelentíssimo Presidente
RAFAEL JOSÉ FRABETTI
Presidente
Câmara do Município de Garça
NESTA
Excelentíssimo Presidente;
No uso das atribuições conferidas ao Chefe do Poder
Executivo, e de acordo com o disposto no § 1.º do artigo 61, da Lei Orgânica do Município,
tempestivamente apresento o VETO TOTAL ao Projeto de Lei nº 061/2021 (Autógrafo nº
075/2021), identificado nos motivos em anexo.
Apresentamos a Vossa Excelência e aos nobres Edis, nossos
protestos de elevada estima e consideração.
Cordialmente;
JOÃO CARLOS DOS SANTOS
Prefeito
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AUTÓGRAFO Nº 75/2021
PROJETO DE LEI Nº 061/2021
O Projeto de Lei nº 061/2021, de autoria do vereador Pedro Santos,
altera a Lei Municipal nº 3.308, de 11 de março de 1999, dispondo que:
“ARTIGO 13. O replantio de árvores suprimidas deverá observar a
proporção de três reposições para cada supressão, de acordo com
as normas técnicas em vigor, num prazo máximo de 90 (noventa)
dias contados da supressão.
§ 1º A compensação de que trata este artigo será de
responsabilidade da pessoa que solicitou a supressão da vegetação
arbórea, ou do Poder Público, nos casos de supressão de oficio.
§ 2º Não havendo espaço adequado no mesmo local ou em áreas
adjacentes, o replantio deverá ser realizado em localidade
indicada pelo órgão ambiental do Município, o fim de se manter a
homogênea densidade arbórea da cidade.
§ 3º O responsável pela supressão da vegetação deverá
providenciar gradil de proteção para cada muda a ser replantada,
a fim de se evitar depredação.”
Assim, através do Autógrafo nº 075/2021, foi nos encaminhado o
presente projeto de Lei para sanção.
Contudo, nos termos do § 1º, do artigo 61 da Lei Orgânica do
Município de Garça, venho apresentar as razões de veto ao Projeto de Lei nº 061/2017.
RAZÕES DO VETO:
Como fruto do desenvolvimento do princípio da separação dos
poderes, e, mesmo da concepção dos regimes representativos, o Legislativo passou a se
caracterizar pelo exercício da dupla missão: legislar e fiscalizar.
No entanto, é através do processo legislativo que o Parlamento
cumpre sua atividade primacial e típica, qual seja, legislar.
Em linhas gerais, o processo legislativo pode ser conceituado como
o conjunto de disposições que disciplinam o procedimento a ser observado pelos órgãos
competentes na elaboração das espécies normativas previstas no artigo 59 da Constituição
Federal, in verbis:
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“Art. 59. O processo legislativo compreende a elaboração de:
I - emendas à Constituição;
II - leis complementares;
III - leis ordinárias;
IV - leis delegadas;
V - medidas provisórias;
VI - decretos legislativos;
VII - resoluções.”
Insta salientar, que o processo legislativo, assim como as demais
normas, aplica-se por simetria aos municípios. Assim, a Lei Orgânica Municipal deverá conter
previsão no sentido de que o processo legislativo compreenderá a elaboração destas normas
principiológicas.
Nesse contexto, o processo legislativo, no âmbito municipal,
desenvolve-se através de procedimentos contidos na Lei Orgânica do Município, obedecidas às
regras constitucionais pelos critérios da simetria e exclusão, que regula o procedimento
obrigatório para a Câmara de Vereadores e para o Executivo quando no exercício da função
legislativa, que tem por finalidade a formação dos atos normativos oriundos da própria Lei Maior
do Município.
Segundo o autor Mário Jorge Rodrigues de Pinho1
, o processo
legislativo significa:
“(...) um conjunto de procedimentos que deverão ser observados
pelos Poderes Executivo e Legislativo com vistas à elaboração de
atos jurídicos”
Sob o mesmo enfoque, o mestre Hely Lopes Meirelles2 define o
processo legislativo municipal como sendo:
“(...) a sucessão ordenada de atos necessários à formação da lei,
do decreto legislativo ou da resolução do Plenário. Desenvolve-se
através das seguintes fases e atos essenciais à tramitação do
projeto: iniciativa, discussão, votação, sanção e promulgação, ou
veto.”
Por seu turno, a análise da constitucionalidade das espécies
normativas no seu aspecto formal compreende a observância das normas constitucionais do
processo legislativo, no que tange os requisitos objetivos e subjetivos.
Neste sentido leciona Alexandre de Moraes3
:
1 Jorge Rodrigues De Pinho, Mario. Guia Prático do Vereador, p. 65.
2 Meirelles, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 14ª Ed. São Paulo: Malheiros, p. 661. 3 Moraes, Alexandre de. Direito Constitucional. São Paulo: Atlas, 2007. p. 691/692.
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“Subjetivos - Referem-se à fase introdutória do processo
legislativo, ou seja, à questão de iniciativa. Qualquer espécie
normativa editada em desrespeito ao processo legislativo, mais
especificadamente, inobservando àquele que detinha o poder de
iniciativa legislativa para determinado assunto, apresentará
flagrante vício de inconstitucionalidade. (...) Objetivos - Referemse às duas outras fases do processo legislativo: constitutiva e
complementar. Assim, toda e qualquer espécie normativa deverá
respeitar todo o trâmite constitucional previsto nos arts. 60 a 69.”
Constata-se, pois, que “iniciativa” é o ato pelo qual se origina e
inicia o processo legislativo; seguindo-se as demais fases, até a promulgação e publicação do
projeto apresentado. Portanto, cada fase está intimamente ligada à anterior, sendo sua existência,
pressuposto necessário à ocorrência da seguinte, devendo ocorrer todas elas, sem qualquer
alteração de sua colocação no tempo ou regredir em sua verificação, sob pena de invalidação.
Discorrer sobre a iniciativa significa no dizer do mestre Giovani da
Silva Corralo4
:
“(...) abordar o início do processo legislativo municipal. Em outras
palavras: identificar os atores que podem iniciar o trâmite das
espécies legislativas sujeitas à manifestação do Plenário, que
poderão ser: (a) vereadores; (b) Executivo; (c) iniciativa popular.”
No que tange o aspecto formal subjetivo, a Carta da República
estabelece expressamente as matérias de competência exclusiva do Poder Executivo, sendo as
demais, em regra, integrantes da iniciativa concorrente quanto à competência (Poderes Executivo
e Legislativo).
Sobre o tema leciona o autor Hely Lopes Meirelles5
:
“Leis de iniciativa da Câmara ou, mais propriamente, de seus
vereadores são todas as que a lei orgânica municipal não reserva,
expressa e privativamente, à iniciativa do prefeito. As leis
orgânicas municipais devem reproduzir, dentre as matérias
previstas nos arts. 61, §1º, e 165 da CF, as que se inserem no
âmbito da competência municipal. São, pois, de iniciativa
exclusiva do prefeito, como chefe do Executivo local, os projetos de
leis que disponham sobre a criação, estruturação e atribuição das
secretarias, órgãos e entes da Administração Pública Municipal;
matéria de organização administrativa e planejamento de
execução de obras e serviços públicos; criação de cargos, funções
ou empregos públicos na Administração direta, autárquica e
fundacional do Município; o regime jurídico e previdenciário dos
4 Da Silva Corralo, Giovani. O Poder Legislativo Municipal. São Paulo: Malheiros, 2008, p. 81.
5 Meirelles, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2006, p. 607.
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servidores municipais, fixação e aumento de sua remuneração; o
plano plurianual, as diretrizes orçamentárias, o orçamento anual e
os créditos suplementares e especiais. Os demais projetos
competem concorrentemente ao prefeito e à Câmara, na forma
regimental.”
A Constituição Federal, em seu artigo 61, § 1º, estabelece as
matérias em que a iniciativa do processo legislativo é privativa do Presidente da República,
sendo tal disciplina de observância obrigatória para os demais Entes Federativos, tendo em vista
o princípio da simetria.
Do mesmo jeito é a Constituição Estadual Bandeirante,
disciplinando, em seu artigo 24, § 2º, as matérias em que a iniciativa do processo legislativo é
privativa do Governador do Estado.
Postulado básico da organização do Estado é o princípio da
separação dos poderes, constante do artigo 5º da Constituição do Estado de São Paulo, norma de
observância obrigatória nos Municípios conforme estabelece o artigo 144 da mesma Carta
Estadual.
Tal dispositivo é tradicional pedra fundamental do Estado de
Direito assentado na ideia de que as funções estatais são divididas e entregues a órgãos ou
poderes que as exercem com independência e harmonia, vedando interferências indevidas de um
sobre o outro.
A Constituição Estadual, perfilhando as diretrizes da Constituição
Federal, comete a um Poder de competências próprias, insuscetíveis de invasão por outro. Assim,
ao Poder Executivo são outorgadas atribuições típicas e ordinárias da função administrativa. Em
essência, a separação ou divisão de poderes6
:
“consiste um confiar cada uma das funções governamentais
(legislativa, executiva e jurisdicional) a órgãos diferentes (...) A
divisão de Poderes fundamenta-se, pois, em dois elementos: (a)
especialização funcional, significando que cada órgão é
especializado no exercício de uma função (...); (b) independência
orgânica, significando que, além da especialização funcional, é
necessário que cada órgão seja efetivamente independente dos
outros, o que postula ausência de meios de subordinação”
Com efeito, se, em princípio, a competência normativa é do
domínio do Poder Legislativo, certas matérias por caracterizarem assuntos de natureza
eminentemente administrativa são reservadas ao Poder Executivo, em espaço que é denominado
reserva da Administração. Neste sentido, enuncia a jurisprudência:
6 Silva, José Afonso da. Comentário contextual à Constituição, São Paulo: Malheiros, 2006, 2ª ed., p. 44.
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“RESERVA DE ADMINISTRAÇÃO E SEPARAÇÃO DE
PODERES. - O princípio constitucional da reserva de
administração impede a ingerência normativa do Poder
Legislativo em matérias sujeitas à exclusiva competência
administrativa do Poder Executivo. É que, em tais matérias, o
Legislativo não se qualifica como instância de revisão dos atos
administrativos emanados do Poder Executivo. Precedentes. Não
cabe, desse modo, ao Poder Legislativo, sob pena de grave
desrespeito ao postulado da separação de poderes, desconstituir,
por lei, atos de caráter administrativo que tenham sido editados
pelo Poder Executivo, no estrito desempenho de suas privativas
atribuições institucionais. Essa prática legislativa, quando
efetivada, subverte a função primária da lei, transgride o princípio
da divisão funcional do poder, representa comportamento
heterodoxo da instituição parlamentar e importa em atuação ultra
vires do Poder Legislativo, que não pode, em sua atuação políticojurídica, exorbitar dos limites que definem o exercício de suas
prerrogativas institucionais” (STF, ADI-MC 2.364-AL, Tribunal
Pleno, Rel. Min. Celso de Mello, 01-08-2001, DJ 14-12-2001, p.
23).
Vislumbra-se, pois, que toda lei municipal que implicar emprego
de receitas do Município na execução de um serviço público específico ou desencadear a
necessidade de organizar os órgãos pertencentes à estrutura da Administração Direta, não poderá
ter sua iniciativa lançada por integrante do Poder Legislativo, ou seja, somente o Executivo pode
decidir acerca da conveniência e oportunidade do encaminhamento de projetos que definam as
prioridades da sua gestão, as políticas públicas a serem implementadas e os serviços públicos que
serão prestados à população, bem como fixem regra geral e abstrata para que se faça algo, a fim
de não causar desequilíbrio nas contas públicas e não ultrapassar os limites estabelecidos em Lei.
Nesse prisma, a criação de atos normativos voltados à
concretização de qualquer atividade material de governo – inclusive às atividades que digam
respeito ao exercício do poder de polícia – deve, a priori, ser de iniciativa exclusiva do Chefe do
Executivo. Tal razão se impõe porque o exercício de tal prerrogativa pelo Poder Público exige a
alocação de servidores, disponibilização de recursos para o efetivo exercício da atividade
fiscalizatória e, conforme o caso, sancionatória, além da constituição de estrutura física para a
concretização racional da atividade a ser executada.
Ademais, a efetiva implementação das medidas ligadas ao artigo 13
da Lei Municipal nº 3.308/1999, implicará em aumento de despesas para a Administração e, por
consequência, retira dos agentes políticos integrantes do Parlamento a competência legislativa
para a propositura de atos legislativos nesse campo, consoante se conclui a partir da interpretação
sistemática da Constituição Federal e Estadual.
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Além disso, constata-se que a proposição sub examine é omissa no
tocante à indicação da fonte dos recursos financeiros disponíveis para atender aos novos
encargos criados pela lei, restando descumprido, via de consequência, o previsto no artigo 25,
caput, da Constituição Bandeirante:
“Artigo 25 - Nenhum projeto de lei que implique a criação ou o
aumento de despesa pública será sancionado sem que dele conste a
indicação dos recursos disponíveis, próprios para atender aos
novos encargos.”
A propósito, vejamos o entendimento do Colendo Órgão Especial
do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo no sentido de que todo e qualquer ato normativo
estatal cuja execução implique na criação ou aumento de despesa pública deve conter, em seu
texto, a indicação expressa da respectiva contrapartida orçamentária, não bastando, inclusive,
para a satisfação de tal exigência constitucional, a mera alusão genérica a dotações orçamentárias
próprias, sob pena de caracterizar inconstitucionalidade material do ato normativo:
“Ação direta de inconstitucionalidade - Lei Municipal nº 7.080/09
(que "Dispõe sobre a proibição no município de Presidente
Prudente da cobrança de taxa de serviço nas contas em hotéis,
bares, restaurantes, lanchonetes e similares" - fls. 31) -
Impossibilidade de se adotar, no processo de fiscalização
normativa abstrata instaurado perante o Tribunal de Justiça,
legislação infraconstitucional (federal, estadual ou municipal), ou
a Constituição Federal, como parâmetro de controle imediato -
Não conhecimento, por conseguinte, das alegações de
desconformidade da Lei Municipal nº 7.080/90 frente à
Consolidação das Leis do Trabalho, ao Código Civil e à Carta da
Republica - Reconhecimento, quanto ao mais, da ocorrência de
vício de inconstitucionalidade formal (por invasão à esfera de
competência privativa da União para dispor sobre normas de
natureza trabalhista) e material (em virtude de ofensa ao pacto
federativo e aos princípios da repartição constitucional de
competências, da razoabilidade e da proporcionalidade, bem assim
porque a espécie legislativa impugnada prevê a criação de despesa
pública sem a indicação específica da fonte de custeio
correspondente) - Violação ao disposto nos artigos 1º ,
25,caput,111e 144, todos da Constituição Estadual – Precedentes
deste Colendo Órgão Especial – Ação procedente.” (TJSP. Direta
de Inconstitucionalidade: 0191134-73.2010.8.26.0000 SP. Órgão
Especial. Rel. Guilherme G. Strenger. Julgado em 05/10/2011.
Publicação: 13/10/2011.)
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI
N.4.776/2009 - MUNICÍPIO DE PORTO FELIZ -
INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL - LEI QUE TORNA
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OBRIGATÓRIA A INSTALAÇÃO EXTERNA E MANUTENÇÃO
DE SISTEMAS DE SEGURANÇA E MONITORAMENTO POR
MEIO DE CÂMERAS DE VÍDEO EM ESTABELECIMENTOS
BANCÁRIOS NO MUNICÍPIO E PREVÊ A FISCALIZAÇÃO A
CARGO DOS FISCAIS DA PREFEITURA - CRIAÇÃO DE
OBRIGAÇÕES PARA ÓRGÃOS MUNICIPAIS QUANTO À
FISCALIZAÇÃO DO CUMPRIMENTO DA NORMA - MATÉRIA
AFETA A ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E
DO SERVIÇO PÚBLICO MUNICIPAIS - INICIATIVA
RESERVADA OU EXCLUSIVA DO CHEFE DO PODER
EXECUTIVO - VIOLAÇÃO AOS ARTIGOS. 47, INCISO II E 144
DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL AÇÃO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE - LEI N.4.776/2009 - MUNICÍPIO
DE PORTO FELIZ - INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL -
PREVISÃO DE FISCALIZAÇÃO PELOS FISCAIS DA
PREFEITURA SEM INDICAÇÃO PRECISA DOS RECURSOS -
AFRONTA AO ART. 25 DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL -
PEDIDO PROCEDENTE.” (TJ-SP - Direta de
Inconstitucionalidade: 0381613-23.2010.8.26.0000 SP. Órgão
Especial. Rel. Roberto Bedaque. Julgado em 11/05/2011.
Publicação: 19/05/2011.)
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE –Lei
Municipal - Município de Botucatu – Lei n. 4.941/08 – Vício de
iniciativa – Caracterização – Usurpação de atribuições pertinentes
a atividades próprias do Poder Executivo – Violação do princípio
da independência e harmonia entre os poderes – Afronta aos
artigos 5º, "caput", e 47, inciso II, da Constituição Estadual –
Sanção e promulgação pelo Prefeito – Fato que não supre o vício
de iniciativa – Inobservância dos princípios orçamentários
constitucionais – Criação de despesa pública sem indicação dos
recursos disponíveis para atendê-la – Inconstitucionalidade
declarada – Ação procedente.” (TJSP. Ação Inconstitucionalidade
nº 171.431.000-0. Órgão Especial. Relator Sousa Lima. Julgado
em 16/06/10.)
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - OBJETO
LEI MUNICIPAL DE INICIATIVA PARLAMENTAR QUE
DETERMINA QUE AS AGÊNCIAS BANCÁRIAS INSTALEM
CÂMERAS E SISTEMA DE MONITORAMENTO – VÍCIO DE
INICIATIVA – MATÉRIA QUE DIZ RESPEITO À
ADMINISTRAÇÃO DO MUNICÍPIO - VIOLAÇÃO AOS
PRINCÍPIOS DE HARMONIA E SEPARAÇÃO DOS PODERES –
AÇÃO PROCEDENTE. O poder de iniciativa no que tange à
matéria relacionada à administração do Município é do Executivo.
A este cabe não só o exercício dos atos de gerência das atividades
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municipais como também a iniciativa das leis necessárias à
execução das tarefas que lhe cabem. AÇÃO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE – OBJETO – LEI MUNICIPAL
QUE DETERMINA QUE AS AGÊNCIAS BANCÁRIAS INSTALEM
CÂMERAS E SISTEMA DE MONITORAMENTO – AUSÊNCIA DE
INDICAÇÃO DA FONTE DOS RECURSOS DISPONÍVEIS PARA
ATENDIMENTO DOS ENCARGOS CRIADOS PELA LEI –
OFENSA AO ARTIGO 25 DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL –
PEDIDO PROCEDENTE. O artigo 25 da Constituição Estadual –
cuja aplicação se estende aos Municípios por força do disposto no
artigo 144 da mencionada Carta – estabelece que "nenhum projeto
de lei que implique a criação ou aumento de despesa pública será
sancionado sem que dele conste a indicação dos recursos
disponíveis, próprios para atender aos novos encargos". Não
basta, assim, a singela alusão à existência de "recursos próprios";
necessário apontar onde eles se encontram no orçamento em
execução.” (TJSP. Órgão Especial. Ação Direta de
Inconstitucionalidade nº 0346297- 46.2010.8.26.0000. Rel.
Armando Toledo. Julgado em 11/05/2011.)
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI
N.3.208/02 - MUNICÍPIO DE BEBEDOURO - PROGRAMA DE
APOIO AO MICRO E PEQUENO PROPRIETÁRIO RURAL -
PREVISÃO DE SUPORTE, ORIENTAÇÕES, PARCERIAS E
CONVÊNIOS - CONTRATAÇÃO DE RESPONSÁVEL PELA
IMPLEMENTAÇÃO E MANUTENÇÃO DO PROGRAMA -
INCUMBÊNCIAS DESTINADAS AO PODER EXECUTIVO
MUNICIPAL - MATÉRIA AFETA A ORGANIZAÇÃO DA
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E DO SERVIÇO PÚBLICO
MUNICIPAIS - INICIATIVA RESERVADA OU EXCLUSIVA DO
CHEFE DO PODER EXECUTIVO - VIOLAÇÃO À
CONSTITUIÇÃO ESTADUAL, ARTS. 47, II E 144 -
INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL AÇÃO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE - LEI IMPUGNADA - FÓRMULA
GENÉRICA ACENANDO PARA RECURSOS SUPLEMENTARES -
PREVISÃO DE DESPESAS DIRETAS SEM INDICAÇÃO
PRECISA DOS RECURSOS - AUMENTO DE DESPESA,
ADEMAIS, EM PROJETO DE INICIATIVA RESERVADA OU
EXCLUSIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO - AFRONTA
AOS ARTS. 24, § 5º E 25 DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL -
INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL - PEDIDO
PROCEDENTE.” (TJSP. Direta de Inconstitucionalidade:
0413568-72.2010.8.26.0000 SP. Órgão Especial. Rel. Roberto
Bedaque. Julgado em 23/03/2011. Publicação: 05/04/2011)
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Destarte, podemos elucidar que a iniciativa de leis que criam
obrigação para a Administração pública que implicam no emprego de receitas do Município na
execução de um serviço público específico – tal qual a atividade fiscalizatória do poder de
polícia – ou desencadear a necessidade de organizar os órgãos pertencentes à estrutura da
Administração direta, não poderá ter sua iniciativa lançada por integrante do Poder Legislativo
local, sob pena do ato normativo ser considerado como vício de origem, por
inconstitucionalidade formal subjetiva, em razão de usurpação da competência legiferante, in
casu, privativa do Chefe do Poder Executivo.
Por derradeiro, a proposição sob retina também contempla
flagrante de vício de inconstitucionalidade material, na medida em que prevê a criação de
despesa pública sem a indicação específica da fonte de custeio correspondente, restando
descumprido, via de consequência, o comando legal inserto no artigo 25, caput, da Constituição
Bandeirante.
Diante do exposto, e como estabelece o § 1º, do artigo 61, da Lei
Orgânica do Município, venho apresentar VETO TOTAL ao Projeto de Lei nº 061/2021
(Autógrafo nº 075/2021), em razão de sua inconstitucionalidade.
Sirvo-me da oportunidade para apresentar a Vossa Senhoria, e aos
nobres Edis, meus protestos de elevada estima e consideração.
Cordialmente;
JOÃO CARLOS DOS SANTOS
Prefeito