PODER EXECUTIVO
PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE GARÇA
Estado de São Paulo
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Ofício nº 638/2024 – CM
Garça, 30 de dezembro de 2024.
Ao
Excelentíssimo Senhor
RODRIGO GUTIERRES
Presidente
Câmara do Município de Garça
NESTA
Assunto: Encaminha veto parcial ao Projeto de Lei nº 138/2024.
Excelentíssimo Presidente,
No uso das atribuições conferidas ao Chefe do Poder Executivo, e
de acordo com o disposto no § 1.º do artigo 61, da Lei Orgânica do Município, apresento o
VETO PARCIAL ao Projeto de Lei nº 138/2024 (Autógrafo nº 148/2024), identificado nos
motivos em anexo.
Apresentamos a Vossa Excelência e aos nobres Edis, nossos
protestos de elevada estima e consideração.
Cordialmente;
JOÃO CARLOS DOS SANTOS
Prefeito Municipal
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AUTÓGRAFO Nº 148/2024
PROJETO DE LEI Nº 138/2024
Trata-se de Projeto de Lei nº 138/2024, de autoria do Poder Executivo,
com substitutivo de autoria da Comissão de Constituição, Justiça e Redação, que “Dispõe sobre a
Instalação de Sistema de Captação de Energia Solar e de Sistema de Captação, Armazenamento e
Utilização de Águas Pluviais nas Construções e Reformas de Prédios Públicos do Município de
Garça.”.
Assim, através do Autógrafo nº 148/2024, foi nos encaminhado o
presente projeto de Lei com substitutivo para sanção.
Contudo, nos termos do § 1º, do artigo 61 da Lei Orgânica do
Município de Garça, venho apresentar as razões de veto parcial ao Projeto de Lei nº 138/2024, com
substitutivo.
RAZÕES DO VETO:
O Poder Executivo, autor do Projeto de Lei nº 138/2024, encaminhou
ao Legislativo em 15 de agosto de 2024, a proposta para disciplinar a Instalação de Sistema de
Captação de Energia Solar e de Sistema de Captação, Armazenamento e Utilização de Águas
Pluviais nas Construções e Reformas de Prédios Públicos do Município de Garça, prevendo,
especificamente, em seu Parágrafo Único do artigo 3º, que a instalação de aquecimento solar de água
para uso nos banheiros e cozinha nas escolas e creches do Município, poderia ser realizada mediante
viabilidade financeira.
Contudo, a Comissão da Comissão de Constituição, Justiça e Redação,
apresentou substitutivo ao Projeto de Lei, fazendo constar que:
Art. 3º ....
(...)
Parágrafo único. Em escolas e creches do Município será obrigatória
a instalação de aquecimento solar de água para uso nos banheiros e
cozinha.
Portanto, ao legislar da forma acima, o Projeto de Lei nº 138/2024,
com substitutivo, apresenta inconstitucionalidade, por criar uma obrigação e, respectivamente,
dispêndio financeiro, sem indicar a fonte de custeio.
Pois bem.
Como fruto do desenvolvimento do princípio da separação dos
poderes, e, mesmo da concepção dos regimes representativos, o Legislativo passou a se caracterizar
pelo exercício da dupla missão: legislar e fiscalizar.
No entanto, é através do processo legislativo que o Parlamento
cumpre sua atividade primacial e típica, qual seja, legislar.
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Em linhas gerais, o processo legislativo pode ser conceituado como o
conjunto de disposições que disciplinam o procedimento a ser observado pelos órgãos competentes
na elaboração das espécies normativas previstas no artigo 59 da Constituição Federal, vejamos:
“Art. 59. O processo legislativo compreende a elaboração de:
I - emendas à Constituição;
II - leis complementares;
III - leis ordinárias;
IV - leis delegadas;
V - medidas provisórias;
VI - decretos legislativos;
VII - resoluções.”
Insta salientar, que o processo legislativo, assim como as demais
normas, aplica-se por simetria aos Municípios. Assim, a Lei Orgânica Municipal deverá conter
previsão no sentido de que o processo legislativo compreenderá a elaboração destas normas
principiológicas.
Nesse contexto, o processo legislativo, no âmbito municipal,
desenvolve-se através de procedimentos contidos na Lei Orgânica do Município, obedecidas às
regras constitucionais pelos critérios da simetria e exclusão, que regula o procedimento obrigatório
para a Câmara de Vereadores e para o Executivo quando no exercício da função legislativa, que tem
por finalidade a formação dos atos normativos oriundos da própria Lei Maior do Município.
Segundo o autor Mário Jorge Rodrigues de Pinho1
, o processo
legislativo significa:
“(...) um conjunto de procedimentos que deverão ser observados pelos
Poderes Executivo e Legislativo com vistas à elaboração de atos
jurídicos”
Sob o mesmo enfoque, o mestre Hely Lopes Meirelles2
define o
processo legislativo municipal como sendo:
“(...) a sucessão ordenada de atos necessários à formação da lei, do
decreto legislativo ou da resolução do Plenário. Desenvolve-se
através das seguintes fases e atos essenciais à tramitação do projeto:
iniciativa, discussão, votação, sanção e promulgação, ou veto.”
Por seu turno, a análise da constitucionalidade das espécies
normativas no seu aspecto formal compreende a observância das normas constitucionais do processo
legislativo, no que tange os requisitos objetivos e subjetivos.
Neste sentido leciona Alexandre de Moraes3
:
1
Jorge Rodrigues De Pinho, Mario. Guia Prático do Vereador, p. 65.
2 Meirelles, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 14ª Ed. São Paulo: Malheiros, p. 661.
3 Moraes, Alexandre de. Direito Constitucional. São Paulo: Atlas, 2007. p. 691/692.
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“Subjetivos - Referem-se à fase introdutória do processo legislativo,
ou seja, à questão de iniciativa. Qualquer espécie normativa editada
em desrespeito ao processo legislativo, mais especificadamente,
inobservando àquele que detinha o poder de iniciativa legislativa
para determinado assunto, apresentará flagrante vício de
inconstitucionalidade. (...) Objetivos - Referem-se às duas outras fases
do processo legislativo: constitutiva e complementar. Assim, toda e
qualquer espécie normativa deverá respeitar todo o trâmite
constitucional previsto nos arts. 60 a 69.”
Constata-se, pois, que “iniciativa” é o ato pelo qual se origina e inicia
o processo legislativo; seguindo-se as demais fases, até a promulgação e publicação do projeto
apresentado. Portanto, cada fase está intimamente ligada à anterior, sendo sua existência, pressuposto
necessário à ocorrência da seguinte, devendo ocorrer todas elas, sem qualquer alteração de sua
colocação no tempo ou regredir em sua verificação, sob pena de invalidação.
Discorrer sobre a iniciativa significa no dizer do mestre Giovani da
Silva Corralo4
:
“(...) abordar o início do processo legislativo municipal. Em outras
palavras: identificar os atores que podem iniciar o trâmite das
espécies legislativas sujeitas à manifestação do Plenário, que poderão
ser: (a) vereadores; (b) Executivo; (c) iniciativa popular.”
No que tange o aspecto formal subjetivo, a Carta da República
estabelece expressamente as matérias de competência exclusiva do Poder Executivo, sendo as
demais, em regra, integrantes da iniciativa concorrente quanto à competência (Poderes Executivo e
Legislativo).
Sobre o tema leciona o autor Hely Lopes Meirelles5
:
“Leis de iniciativa da Câmara ou, mais propriamente, de seus
vereadores são todas as que a lei orgânica municipal não reserva,
expressa e privativamente, à iniciativa do prefeito. As leis orgânicas
municipais devem reproduzir, dentre as matérias previstas nos arts.
61, §1º, e 165 da CF, as que se inserem no âmbito da competência
municipal. São, pois, de iniciativa exclusiva do prefeito, como chefe
do Executivo local, os projetos de leis que disponham sobre a criação,
estruturação e atribuição das secretarias, órgãos e entes da
Administração Pública Municipal; matéria de organização
administrativa e planejamento de execução de obras e serviços
públicos; criação de cargos, funções ou empregos públicos na
Administração direta, autárquica e fundacional do Município; o
regime jurídico e previdenciário dos servidores municipais, fixação e
aumento de sua remuneração; o plano plurianual, as diretrizes
orçamentárias, o orçamento anual e os créditos suplementares e
4 Da Silva Corralo, Giovani. O Poder Legislativo Municipal. São Paulo: Malheiros, 2008, p. 81.
5 Meirelles, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2006, p. 607.
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especiais. Os demais projetos competem concorrentemente ao prefeito
e à Câmara, na forma regimental.”
A Constituição Federal, em seu artigo 61, § 1º, estabelece as matérias
em que a iniciativa do processo legislativo é privativa do Presidente da República, sendo tal
disciplina de observância obrigatória para os demais Entes Federativos, tendo em vista o princípio da
simetria.
Do mesmo jeito é a Constituição Estadual Bandeirante, disciplinando,
em seu artigo 24, § 2º, as matérias em que a iniciativa do processo legislativo é privativa do
Governador do Estado.
Postulado básico da organização do Estado é o princípio da separação
dos poderes, constante do artigo 5º da Constituição do Estado de São Paulo, norma de observância
obrigatória nos Municípios conforme estabelece o artigo 144 da mesma Carta Estadual.
Tal dispositivo é tradicional pedra fundamental do Estado de Direito
assentado na ideia de que as funções estatais são divididas e entregues a órgãos ou poderes que as
exercem com independência e harmonia, vedando interferências indevidas de um sobre o outro.
A Constituição Estadual, perfilhando as diretrizes da Constituição
Federal, comete a um Poder de competências próprias, insuscetíveis de invasão por outro. Assim, ao
Poder Executivo são outorgadas atribuições típicas e ordinárias da função administrativa. Em
essência, a separação ou divisão de poderes6
:
“consiste um confiar cada uma das funções governamentais
(legislativa, executiva e jurisdicional) a órgãos diferentes (...) A
divisão de Poderes fundamenta-se, pois, em dois elementos: (a)
especialização funcional, significando que cada órgão é especializado
no exercício de uma função (...); (b) independência orgânica,
significando que, além da especialização funcional, é necessário que
cada órgão seja efetivamente independente dos outros, o que postula
ausência de meios de subordinação”
Com efeito, se, em princípio, a competência normativa é do domínio
do Poder Legislativo, certas matérias por caracterizarem assuntos de natureza eminentemente
administrativa são reservadas ao Poder Executivo, em espaço que é denominado reserva da
Administração. Neste sentido, enuncia a jurisprudência:
“RESERVA DE ADMINISTRAÇÃO E SEPARAÇÃO DE PODERES. -
O princípio constitucional da reserva de administração impede a
ingerência normativa do Poder Legislativo em matérias sujeitas à
exclusiva competência administrativa do Poder Executivo. É que, em
tais matérias, o Legislativo não se qualifica como instância de revisão
dos atos administrativos emanados do Poder Executivo. Precedentes.
Não cabe, desse modo, ao Poder Legislativo, sob pena de grave
desrespeito ao postulado da separação de poderes, desconstituir, por
6 Silva, José Afonso da. Comentário contextual à Constituição, São Paulo: Malheiros, 2006, 2ª ed., p. 44.
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lei, atos de caráter administrativo que tenham sido editados pelo
Poder Executivo, no estrito desempenho de suas privativas
atribuições institucionais. Essa prática legislativa, quando efetivada,
subverte a função primária da lei, transgride o princípio da divisão
funcional do poder, representa comportamento heterodoxo da
instituição parlamentar e importa em atuação ultra vires do Poder
Legislativo, que não pode, em sua atuação político-jurídica, exorbitar
dos limites que definem o exercício de suas prerrogativas
institucionais” (STF, ADI-MC 2.364-AL, Tribunal Pleno, Rel. Min.
Celso de Mello, 01-08-2001, DJ 14-12-2001, p. 23).
Vislumbra-se, pois, que toda lei municipal que criar obrigações,
implicar emprego de receitas do Município na execução de um serviço público específico ou
desencadear a necessidade de organizar os órgãos pertencentes à estrutura da Administração Direta,
não poderá ter sua iniciativa lançada por integrante do Poder Legislativo, ou seja, somente o
Executivo pode decidir acerca da conveniência e oportunidade do encaminhamento de projetos que
definam as prioridades da sua gestão, as políticas públicas a serem implementadas e os serviços
públicos que serão prestados à população, bem como fixem regra geral e abstrata para que se faça
algo, a fim de não causar desequilíbrio nas contas públicas e não ultrapassar os limites estabelecidos
em Lei.
Vejamos a jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal, em
relação a princípio da separação dos poderes, in verbis:
“Processo legislativo dos Estados-membros: absorção compulsória
das linhas básicas do modelo constitucional federal entre elas, as
decorrentes das normas de reserva de iniciativa das leis, dada a
implicação com o princípio fundamental da separação e
independência dos poderes: jurisprudência consolidada do Supremo
Tribunal.” (ADI 637, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, julgamento em
25-8-2004, Plenário, DJ de 1º-10-2004.)
Neste contexto é indiscutível, o vício de origem (substitutivo), uma
vez que se trata de matéria legislativa exclusiva do Poder Executivo, por redundar na criação de
obrigação e dispêndios financeiros para o ente público.
Diante do exposto, e como estabelece o § 1º, do artigo 61, da Lei
Orgânica do Município, venho apresentar VETO PARCIAL ao Projeto de Lei nº 138/2024
(Autógrafo nº 148/2024), em razão de sua inconstitucionalidade.
Sirvo-me da oportunidade para apresentar a Vossa Senhoria, e aos
nobres Edis, meus protestos de elevada estima e consideração.
Cordialmente;
JOÃO CARLOS DOS SANTOS
Prefeito Municipal