EXCELENTÍSSIMA SENHORA PRESIDENTE DA CÂMARA
MUNICIPAL DE GARÇA, ESTADO DE SÃO PAULO
Ref. PARECER AO PROJETO DE LEI Nº 49/2025
Com fulcro no art. 57, § 3º, do Regimento Interno da Câmara
Municipal de Garça, sirvo do presente para interpor RECURSO ao Plenário desta Casa
contra o parecer contrário da Comissão de Constituição Justiça e Redação, exarado no
Projeto de Lei nº 49/2025, de minha autoria, a fim de que a matéria seja mais bem
apreciada pela Edilidade, face as razões de fato e de direito adiante arrazoadas:
Trata-se de análise do Projeto de Lei nº 49/2025, de iniciativa parlamentar, que
estabelece a obrigatoriedade de exame toxicológico para agentes políticos e ocupantes de
cargos em comissão no Município de Garça.
O parecer da Procuradoria Legislativa apresentado opinou pela
inconstitucionalidade formal e material da proposição, sob os fundamentos de: (i) afronta
à competência privativa da União por suposta criação de novas hipóteses de crimes de
responsabilidade, em afronta à Súmula Vinculante nº 46; (ii) vício de iniciativa por
interferência na livre nomeação e exoneração de cargos em comissão, de competência
exclusiva do Prefeito; e (iii) violação aos arts. 5º, 24 §2º e 144 da Constituição do Estado
de São Paulo.
Passo ao exame.
RAZÕES DO RECURSO
1. Competência municipal e interesse local
A Constituição da República confere aos Municípios autonomia legislativa em dois
eixos:
• Interesse local (art. 30, I e II, CF);
• Competência comum em saúde (art. 23, II, CF).
A exigência de exame toxicológico situa-se exatamente nesse espaço normativo,
pois:
a) trata de requisito sanitário-ocupacional para exercício de funções públicas sensíveis;
b) tutela a moralidade administrativa (art. 37, caput, CF), princípio de observância
obrigatória;
c) insere-se na competência municipal de organizar a Administração e proteger a
coletividade.
O eixo do projeto não é “direito penal” nem “crimes de responsabilidade”, e sim
regras administrativas de integridade, idoneidade e saúde ocupacional para exercício de
funções públicas sensíveis, com janela de detecção de 90 dias e direito à contraprova
(p.ex., art. 4º). Isso atende: (a) interesse local e organização da Administração (CF, art.
30, I e II), e (b) competência comum para “cuidar da saúde” (CF, art. 23, II), com espaço
para normas locais.
O Supremo Tribunal reconhece a autonomia municipal para disciplinar políticas
públicas locais e padrões administrativos quando não há invasão de matérias reservadas
— e saúde integra a competência comum, executada de forma descentralizada no SUS.
A moldura constitucional (arts. 23, II; 30, I e II) ampara medidas preventivas
relacionadas à aptidão dos agentes para o serviço (exames admissionais, aptidão psicofuncional, etc.)
Portanto, não se trata de usurpação da competência da União, mas do exercício
legítimo da autonomia municipal.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro ensina que a autonomia municipal se concretiza na
possibilidade de o ente federado editar normas administrativas próprias, vejamos:
“quando vinculadas ao interesse local e à boa gestão da Administração Pública”
(Direito Administrativo, 36ª ed., p. 148).
Reforçando essa tese, o STF, no Tema 1.110 de Repercussão Geral (RE
1285191/SP), reconheceu a possibilidade de municípios legislarem em saúde de forma
complementar, dentro da competência comum do art. 23, II, da CF.
ADI 2.364/PR – Rel. Min. Carlos Velloso – Julg. 19/06/2002,
o STF assentou que normas municipais que impõem transparência e moralidade na
Administração Pública são constitucionais quando não criam cargos nem interferem na
estrutura organizacional do Executivo:
“Não há vício de iniciativa quando a lei apenas estabelece requisitos de moralidade
e transparência, sem criação de cargos, alteração de remuneração ou regime jurídico.” e,
O ADI 6.341/DF – Rel. Min. Marco Aurélio – Julg. 15/04/2020
O STF decidiu que Estados e Municípios têm competência para legislar e executar
medidas de saúde pública em caráter suplementar, mesmo diante de normas federais:
“Os Municípios podem adotar providências normativas e administrativas voltadas
à proteção da saúde pública em situações emergenciais ou de interesse local.”
O projeto está sendo deturpado e modificado na tese a que o rejeita, através de
matérias jurisprudenciais diferentes da matéria e imputando ao projeto medidas que nele
não existe, como p. ex. criação de crime, que não é o caso.
2. Súmula Vinculante nº 46 e a inexistência de novos crimes de
responsabilidade
A Súmula Vinculante nº 46 dispõe que: “Compete privativamente à União legislar
sobre normas gerais de direito processual e sobre crimes de responsabilidade”.
O Projeto de Lei nº 49/2025, entretanto, não cria crimes de responsabilidade, nem
institui procedimento próprio de apuração e julgamento. Seu conteúdo é estritamente
administrativo, estabelecendo:
• condição objetiva para exercício de cargos e funções públicas;
• efeitos administrativos em caso de recusa ou resultado positivo
(exoneração de comissionados através de sindicância e comunicação ao
órgão competente para apuração, nos casos de agentes políticos).
A apuração de eventual infração político-administrativa continuará a seguir o rito
já previsto na Lei Orgânica e no Decreto-Lei nº 201/1967, não havendo inovação
normativa proibida.
Logo, a Súmula Vinculante nº 46 não se aplica, pois inexiste criação de novos tipos
sancionatórios ou alteração de processos de julgamento.
O parecer presume que o PL “tipifica novas condutas passíveis de cassação por
crime de responsabilidade” (art. 4º: recusa ao exame ou resultado positivo). Essa leitura
não é necessária nem é a melhor interpretação, mais uma vez, o parecer modifica e
deturpa o projeto inicial.
• O texto não define crime, não cria tipos de ilícito político-administrativo
nem estabelece processo e julgamento próprios — exatamente o que a SV
46 veda. A SV 46 (competência privativa da União para definir crimes de
responsabilidade e seus ritos) permanece intacta porque o PL apenas fixa
um requisito/condição de elegibilidade funcional e consequências
administrativas (impedimento de nomeação, exoneração de
comissionado), remetendo — quando for o caso — ao regime já existente
para perda de mandato (Lei Orgânica e DL 201/1967).
• Para agentes políticos eleitos, eventual “cassação” jamais decorrerá
automaticamente da lei municipal: depende das hipóteses e do
procedimento já previstos (Lei Orgânica, Regimentos e, para Prefeituras,
o DL 201/1967), que não são alterados pelo PL. O PL, lido conforme a
Constituição (“ut res magis valeat quam pereat”), funciona como
parâmetro de integridade que pode configurar quebra de decoro/ética a
ser apurada segundo as regras já vigentes — sem inovar em crime ou rito.
SV 46 não incide, porque não há criação de crimes de responsabilidade nem de
normas processuais próprias — há condições administrativas e efeitos no âmbito da
gestão de pessoal e da ética pública.
3. Iniciativa legislativa e cargos em comissão
O parecer contrário alega vício de iniciativa, por suposta ingerência da Câmara em
matéria de atribuição do Executivo.
Contudo, o projeto não cria cargos, não fixa vencimentos e não altera regime
jurídico. Apenas estabelece condição objetiva de idoneidade e aptidão – algo
compatível com exames admissionais ou periódicos já previstos na legislação trabalhista
e administrativa.
Nos cargos em comissão, o Prefeito mantém a prerrogativa da livre nomeação e
exoneração. O que a lei estabelece é apenas um parâmetro de integridade, em defesa
da moralidade e da saúde pública, sem esvaziar a discricionariedade do Chefe do
Executivo.
Ainda que se reconheça alguma margem de dúvida, aplica-se a interpretação
conforme a Constituição: a lei pode fixar o padrão mínimo, enquanto a regulamentação
procedimental caberá ao Executivo.
Celso Antônio Bandeira de Mello ressalta que:
“o princípio da moralidade administrativa é parâmetro autônomo de validade dos
atos administrativos e normas locais que o concretizem, desde que não interfiram em
competências constitucionais privativas de outros entes” (Curso de Direito
Administrativo, 35ª ed., p. 105), que não é o caso.
4. Princípios constitucionais atendidos
A proposta harmoniza-se com:
• Moralidade administrativa (art. 37, caput, CF);
• Proteção à saúde (arts. 6º e 196, CF);
• Autonomia municipal (art. 30, CF).
O STF, no julgamento da ADI 1946/DF, reforçou que a moralidade administrativa
não é apenas valor ético, mas princípio constitucional vinculante, legitimando medidas
de prevenção e controle da Administração.
Além disso, o texto do projeto prevê contraprova, assegurando o devido processo
administrativo, e pode ser regulamentado para garantir a proteção de dados sensíveis,
conforme a Lei Geral de Proteção de Dados Pessoais (Lei nº 13.709/2018).
O parecer afirma que, ao prever impedimento de nomeação e exoneração de
comissionados, o PL invade a reserva de iniciativa do Prefeito (CE/SP, art. 24 §2º “4”).
ADI 3.413/DF – Rel. Min. Joaquim Barbosa – Julg. 09/11/2005
O STF admitiu que o legislador pode fixar condições e requisitos objetivos de acesso as
funções públicas, desde que relacionados ao interesse público:
“É legítima a fixação de requisitos e condições de acesso à funções públicas, desde
que objetivamente justificados pelo interesse público.”
Na decisão abaixo, vem para complementar a autonomia legislativa do município
para suas decisões no que tange ao projeto em questão.
RE 650.898/MG (Tema 484 da Repercussão Geral) – Rel. Min. Luiz Fux – Julg.
26/03/2015
Reconhecida a autonomia municipal para legislar sobre questões de interesse local, desde
que não haja usurpação de competência privativa da União:
“A Constituição assegura aos Municípios competência para legislar sobre assuntos
de interesse local e suplementar a legislação federal e estadual no que couber.”
Vejamos:
(a) Agentes políticos eleitos (vereadores, prefeito/vice)
Esses não são servidores; sua disciplina básica decorre da CF, da Lei Orgânica
e dos Regimentos. A Câmara pode aprovar lei em sentido formal que
estabeleça padrões gerais de integridade aplicáveis também aos seus
membros e agentes políticos do Executivo, desde que não crie cargos, não
altere remuneração, não mude o regime jurídico dos servidores. Aqui não há
reserva de iniciativa do Prefeito;
(b) Cargos em comissão
Para comissionados, a jurisprudência estadual costuma ser mais rigorosa
quando o legislador cria órgão/estrutura, altera regime, impõe critérios
restritivos de livre nomeação ou gera despesa (como nos precedentes citados
pelo parecer, p.ex., exigir secretários residentes, estruturar comissão
permanente de assédio etc.).
Não é o caso do PL: não cria cargos, não altera remuneração, não estrutura
órgão; limita-se a um requisito sanitário-ocupacional e de integridade, usual
em exames admissionais, sem suprimir a livre nomeação e exoneração — o
Prefeito mantém a discricionariedade, apenas observando uma condição
objetiva de aptidão física e psíquica. Diferencia-se, assim, dos casos citados no
parecer (que mexiam no regime jurídico ou na estrutura administrativa), o qual,
deturpou o PL;
(c) Técnica de interpretação conforme e separação de poderes
Mesmo que se entenda haver tensão na parte dos comissionados, aplica-se a
técnica de interpretação conforme para: (i) reconhecer a validade do núcleo
(padrão de integridade e saúde para agentes políticos e funções de direção) e (ii)
remeter a regulamentação dos aspectos procedimentais do vínculo dos
comissionados ao Executivo, por decreto, sem invalidar o projeto. É a técnica
da máxima conservação das leis (evitar anulação total quando é possível salvar
o conteúdo constitucional);
5. Distinção dos precedentes invocados
As decisões do Tribunal de Justiça de São Paulo citadas no parecer contrário
envolvem hipóteses de criação de novos crimes de responsabilidade ou de ingerência
direta na estrutura administrativa (como exigência de domicílio para secretários ou
criação de comissões permanentes), totalmente diferente do teor original do PL, que não
trata desses temas, levando a erro os Vereadores sobre a análise do projeto.
O Projeto de Lei nº 49/2025 não se enquadra nessas hipóteses: não cria crime, não
altera rito processual, não reorganiza a Administração e não gera despesas. Limita-se a
estabelecer requisito objetivo de integridade física, psíquica e saúde.
Felizmente tais exemplos jurisprudenciais não se apresentam como matéria igual
ou pelo menos parecida a matéria do projeto.
• Art. 5º (separação de poderes): o PL não interfere na estrutura
interna do Executivo nem impõe nomeações; apenas fixa um padrão
mínimo de integridade, compatível com a moralidade administrativa (CF,
art. 37, caput).
• Art. 24 §2º “4” (reserva de iniciativa): como visto, não há
criação/extinção de cargos, fixação de vencimentos, alteração do regime
jurídico; há condição objetiva de aptidão (análoga a exames admissionais
de saúde).
• Art. 144 (autonomia municipal): longe de violá-la, o PL exerce a
autonomia municipal dentro da moldura da CF (arts. 23, II e 30, I/II).
Ademais, os precedentes do TJSP invocados tratam, em geral, de (i)
criação de novos crimes de responsabilidade ou regras de
processo/julgamento (onde SV 46 incide), ou (ii) ingerência orgânicofuncional (criar órgão, restringir nomeação por domicílio, estruturar
comissão com custo), hipóteses diversas do presente PL, que não cria
crime, não altera rito nem reorganiza a Administração.
Os precedentes do TJSP não podem ser aplicados de forma analógica aqui, pois
envolviam ingerências estruturais ou criação de despesas. O presente PL, ao contrário,
insere-se no campo da saúde pública preventiva e moralidade administrativa, de
competência municipal.
6. Proporcionalidade e salvaguardas
O projeto já contempla o direito à contraprova. Recomenda-se, por emenda
saneadora, que se acrescente:
• garantia de sigilo dos dados (em consonância com a LGPD);
• observância da cadeia de custódia;
• regulamentação pelo Executivo sobre procedimentos técnicos.
Esses ajustes reforçam o caráter preventivo e administrativo da medida, afastando
qualquer alegação de violação a direitos fundamentais.
O projeto já prevê contraprova, o que atende ao devido processo administrativo
mínimo. Para robustez, recomenda-se — sem necessidade de alterar a essência — que
a regulamentação assegure: (i) sigilo de dados sensíveis e finalidade estrita (LGPD, Lei
13.709/2018); (ii) cadeia de custódia da amostra; (iii) possibilidade de reteste; e (iv)
guarda e descarte conforme boas práticas. Isso afasta qualquer viés sancionatório penal
e reforça a natureza administrativa e sanitária da medida.
7. Conclusão
Diante de todo o exposto, solicito pelo voto de constitucionalidade material e
formal do Projeto de Lei nº 49/2025, com recomendação de aprovação da emenda
substitutiva para aperfeiçoamento técnico.
1. Materialmente constitucional, se lido corretamente como lei
administrativa de integridade e saúde, enquadrada nos arts. 23, II e 30, I/II da
CF.
2. SV 46 inaplicável: o PL não tipifica crimes de responsabilidade
nem cria rito de cassação; apenas estabelece condição de exercício e efeitos
administrativos compatíveis com a moralidade (CF, art. 37).
3. Sem vício de iniciativa quanto a agentes políticos eleitos; e,
mesmo em relação a comissionados, a norma não cria cargos, não altera
remuneração nem regime: fixa padrão mínimo de aptidão e remete a detalhes
procedimentais ao Executivo, o que é conciliável com a separação de poderes.
4. Subsidiariamente, caso se pretenda blindar o texto de
questionamentos futuros, pode-se (a) explicitar que não se cria crime de
responsabilidade nem se altera processo/julgamento; (b) inserir cláusula de
regulamentação pelo Executivo para os comissionados; (c) prever salvaguardas
LGPD/contraprova. Isso preserva o núcleo do projeto e elimina dúvidas
interpretativas.
Em suma, o PL nº 49/2025 pode e deve ser compreendido como instrumento de
integridade administrativa e proteção à saúde, no âmbito do interesse local e da
competência comum em saúde, sem incidir nas vedações da SV 46 nem na reserva de
iniciativa, desde que interpretado e regulamentado nos termos expostos, sem deturpar
e/ou utilizar de jurisprudências de matérias de opostas e diferentes do PL.
DOS REQUERIMENTOS FINAIS
Ante o exposto, requer que o presente recurso seja conhecido, procedendo-se a sua
remessa ao Plenário da Edilidade, a fim de que, quando de seu julgamento, seja rejeitado
o Parecer da Comissão, possibilitando o trâmite do Projeto nas demais comissões que
devam se pronunciar, nos moldes do art. 57, § 4º, do Regimento Interno da Câmara
Municipal de Garça.
Termos em que;
Pede deferimento.
Assinado e datado eletronicamente.
SARGENTO NERI
Vereador - PL