PODER EXECUTIVO
PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE GARÇA
Estado de São Paulo
Ofício nº 221/2025
Garça, 26 de setembro de 2025.
Excelentíssima Senhora
MARIA RAQUEL SARTORI DA SILVA
Câmara Municipal de Garça
NESTA
Senhora Presidente,
No uso das atribuições conferidas ao Chefe do Poder Executivo, e de
acordo com o disposto no § 1.º do artigo 61, da Lei Orgânica do Município, apresento o VETO
ao Projeto de Lei nº 39/2025 (Autógrafo nº 52/2025), identificado nos motivos em anexo.
Apresentamos a Vossa Excelência e aos nobres Edis, nossos protestos de
elevada estima e consideração.
Cordialmente;
JOSÉ ALCIDES FANECO
Prefeito Municipal
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AUTÓGRAFO Nº 52/2025
PROJETO DE LEI Nº 39/2025
Trata-se de Projeto de Lei nº 39/2025, de autoria do Poder
Legislativo, que institui a “transparência orçamentária cidadã " no âmbito do Município de Garça
e dá outras providências.
Assim, através do Autógrafo nº 52/2025, foi nos encaminhado o
presente projeto de Lei que consiste na disponibilização pública, pelo Poder Executivo, de
informações relativas às receitas e despesas municipais, adotando modelos sugeridos por
instituições técnicas.
Contudo, nos termos do § 1º, do artigo 61 da Lei Orgânica do
Município de Garça, venho apresentar as razões de veto ao Projeto de Lei nº 39/2025.
RAZÕES DO VETO:
O Poder Legislativo, autor do Projeto de Lei nº 39/2025,
encaminhou ao Executivo em 05 de setembro de 2025, o Autógrafo nº 52/2025, resultante da
aprovação do Projeto de Lei nº 39/2025, de autoria do vereador Sargento Neri, na 27ª Sessão
Ordinária de 2025, realizada no dia 01 de setembro de 2025, que dispõe sobre a instituição, no
âmbito do Município de Garça, da denominada “Transparência Orçamentária Cidadã”.
Não obstante a relevância da matéria, verifica-se que o projeto
padece de vícios formais e materiais que impedem sua sanção. A proposta aprovada, ao impor
obrigações diretas à Administração, como a adoção de modelo específico de apresentação de
dados financeiros, a observância de parâmetros sugeridos por entidades técnicas e a utilização de
meios adicionais de divulgação, interfere na organização administrativa do Poder Executivo.
Portanto, ao legislar da forma acima, o Projeto de Lei nº 39/2025,
apresenta inconstitucionalidade, por criar uma obrigação e, respectivamente, dispêndio
financeiro, sem indicar a fonte de custeio.
Pois bem.
Como fruto do desenvolvimento do princípio da separação dos
poderes, e, mesmo da concepção dos regimes representativos, o Legislativo passou a se
caracterizar pelo exercício da dupla missão: legislar e fiscalizar.
No entanto, é através do processo legislativo que o Parlamento
cumpre sua atividade primacial e típica, qual seja, legislar.
Em linhas gerais, o processo legislativo pode ser conceituado como
o conjunto de disposições que disciplinam o procedimento a ser observado pelos órgãos
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competentes na elaboração das espécies normativas previstas no artigo 59 da Constituição
Federal, vejamos:
“Art. 59. O processo legislativo compreende a elaboração de:
I - emendas à Constituição;
II - leis complementares;
III - leis ordinárias;
IV - leis delegadas;
V - medidas provisórias;
VI - decretos legislativos;
VII - resoluções.”
Insta salientar, que o processo legislativo, assim como as demais
normas, aplica-se por simetria aos Municípios. Assim, a Lei Orgânica Municipal deverá conter
previsão no sentido de que o processo legislativo compreenderá a elaboração destas normas
principiológicas.
Nesse contexto, o processo legislativo, no âmbito municipal,
desenvolve-se através de procedimentos contidos na Lei Orgânica do Município, obedecidas às
regras constitucionais pelos critérios da simetria e exclusão, que regula o procedimento
obrigatório para a Câmara de Vereadores e para o Executivo quando no exercício da função
legislativa, que tem por finalidade a formação dos atos normativos oriundos da própria Lei Maior
do Município.
Segundo o autor Mário Jorge Rodrigues de Pinho1
, o processo
legislativo significa:
“(...) um conjunto de procedimentos que deverão ser observados pelos
Poderes Executivo e Legislativo com vistas à elaboração de atos
jurídicos”
Sob o mesmo enfoque, o mestre Hely Lopes Meirelles2
define o
processo legislativo municipal como sendo:
“(...) a sucessão ordenada de atos necessários à formação da lei, do
decreto legislativo ou da resolução do Plenário. Desenvolve-se através
das seguintes fases e atos essenciais à tramitação do projeto: iniciativa,
discussão, votação, sanção e promulgação, ou veto.”
Por seu turno, a análise da constitucionalidade das espécies
normativas no seu aspecto formal compreende a observância das normas constitucionais do
processo legislativo, no que tange os requisitos objetivos e subjetivos.
Neste sentido leciona Alexandre de Moraes3
:
1
Jorge Rodrigues De Pinho, Mario. Guia Prático do Vereador, p. 65.
2 Meirelles, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 14ª Ed. São Paulo: Malheiros, p. 661.
3 Moraes, Alexandre de. Direito Constitucional. São Paulo: Atlas, 2007. p. 691/692.
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“Subjetivos - Referem-se à fase introdutória do processo legislativo, ou
seja, à questão de iniciativa. Qualquer espécie normativa editada em
desrespeito ao processo legislativo, mais especificadamente,
inobservando àquele que detinha o poder de iniciativa legislativa para
determinado assunto, apresentará flagrante vício de
inconstitucionalidade. (...) Objetivos - Referem-se às duas outras fases do
processo legislativo: constitutiva e complementar. Assim, toda e qualquer
espécie normativa deverá respeitar todo o trâmite constitucional previsto
nos arts. 60 a 69.”
Constata-se, pois, que “iniciativa” é o ato pelo qual se origina e
inicia o processo legislativo; seguindo-se as demais fases, até a promulgação e publicação do
projeto apresentado. Portanto, cada fase está intimamente ligada à anterior, sendo sua existência,
pressuposto necessário à ocorrência da seguinte, devendo ocorrer todas elas, sem qualquer
alteração de sua colocação no tempo ou regredir em sua verificação, sob pena de invalidação.
Discorrer sobre a iniciativa significa no dizer do mestre Giovani da
Silva Corralo4
:
“(...) abordar o início do processo legislativo municipal. Em outras
palavras: identificar os atores que podem iniciar o trâmite das espécies
legislativas sujeitas à manifestação do Plenário, que poderão ser: (a)
vereadores; (b) Executivo; (c) iniciativa popular.”
No que tange o aspecto formal subjetivo, a Carta da República
estabelece expressamente as matérias de competência exclusiva do Poder Executivo, sendo as
demais, em regra, integrantes da iniciativa concorrente quanto à competência (Poderes Executivo
e Legislativo).
Sobre o tema leciona o autor Hely Lopes Meirelles5
:
“Leis de iniciativa da Câmara ou, mais propriamente, de seus
vereadores são todas as que a lei orgânica municipal não reserva,
expressa e privativamente, à iniciativa do prefeito. As leis orgânicas
municipais devem reproduzir, dentre as matérias previstas nos arts. 61,
§1º, e 165 da CF, as que se inserem no âmbito da competência
municipal. São, pois, de iniciativa exclusiva do prefeito, como chefe do
Executivo local, os projetos de leis que disponham sobre a criação,
estruturação e atribuição das secretarias, órgãos e entes da
Administração Pública Municipal; matéria de organização
administrativa e planejamento de execução de obras e serviços públicos;
criação de cargos, funções ou empregos públicos na Administração
direta, autárquica e fundacional do Município; o regime jurídico e
previdenciário dos servidores municipais, fixação e aumento de sua
remuneração; o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias, o
orçamento anual e os créditos suplementares e especiais. Os demais
4 Da Silva Corralo, Giovani. O Poder Legislativo Municipal. São Paulo: Malheiros, 2008, p. 81.
5 Meirelles, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2006, p. 607.
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projetos competem concorrentemente ao prefeito e à Câmara, na forma
regimental.”
A Constituição Federal, em seu artigo 61, § 1º, estabelece as
matérias em que a iniciativa do processo legislativo é privativa do Presidente da República,
sendo tal disciplina de observância obrigatória para os demais Entes Federativos, tendo em vista
o princípio da simetria.
Do mesmo jeito é a Constituição Estadual Bandeirante,
disciplinando, em seu artigo 24, § 2º, as matérias em que a iniciativa do processo legislativo é
privativa do Governador do Estado.
Postulado básico da organização do Estado é o princípio da
separação dos poderes, constante do artigo 5º da Constituição do Estado de São Paulo, norma de
observância obrigatória nos Municípios conforme estabelece o artigo 144 da mesma Carta
Estadual.
Tal dispositivo é tradicional pedra fundamental do Estado de
Direito assentado na ideia de que as funções estatais são divididas e entregues a órgãos ou
poderes que as exercem com independência e harmonia, vedando interferências indevidas de um
sobre o outro.
A Constituição Estadual, perfilhando as diretrizes da Constituição
Federal, comete a um Poder de competências próprias, insuscetíveis de invasão por outro. Assim,
ao Poder Executivo são outorgadas atribuições típicas e ordinárias da função administrativa. Em
essência, a separação ou divisão de poderes6
:
“consiste um confiar cada uma das funções governamentais (legislativa,
executiva e jurisdicional) a órgãos diferentes (...) A divisão de Poderes
fundamenta-se, pois, em dois elementos: (a) especialização funcional,
significando que cada órgão é especializado no exercício de uma função
(...); (b) independência orgânica, significando que, além da
especialização funcional, é necessário que cada órgão seja efetivamente
independente dos outros, o que postula ausência de meios de
subordinação”
Com efeito, se, em princípio, a competência normativa é do
domínio do Poder Legislativo, certas matérias por caracterizarem assuntos de natureza
eminentemente administrativa são reservadas ao Poder Executivo, em espaço que é denominado
reserva da Administração. Neste sentido, enuncia a jurisprudência:
“RESERVA DE ADMINISTRAÇÃO E SEPARAÇÃO DE PODERES. - O
princípio constitucional da reserva de administração impede a
ingerência normativa do Poder Legislativo em matérias sujeitas à
exclusiva competência administrativa do Poder Executivo. É que, em tais
matérias, o Legislativo não se qualifica como instância de revisão dos
atos administrativos emanados do Poder Executivo. Precedentes. Não
6 Silva, José Afonso da. Comentário contextual à Constituição, São Paulo: Malheiros, 2006, 2ª ed., p. 44.
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cabe, desse modo, ao Poder Legislativo, sob pena de grave desrespeito
ao postulado da separação de poderes, desconstituir, por lei, atos de
caráter administrativo que tenham sido editados pelo Poder Executivo,
no estrito desempenho de suas privativas atribuições institucionais. Essa
prática legislativa, quando efetivada, subverte a função primária da lei,
transgride o princípio da divisão funcional do poder, representa
comportamento heterodoxo da instituição parlamentar e importa em
atuação ultra vires do Poder Legislativo, que não pode, em sua atuação
político-jurídica, exorbitar dos limites que definem o exercício de suas
prerrogativas institucionais” (STF, ADI-MC 2.364-AL, Tribunal Pleno,
Rel. Min. Celso de Mello, 01-08-2001, DJ 14-12-2001, p. 23).
Vislumbra-se, pois, que toda lei municipal que criar obrigações,
implicar emprego de receitas do Município na execução de um serviço público específico ou
desencadear a necessidade de organizar os órgãos pertencentes à estrutura da Administração
Direta, não poderá ter sua iniciativa lançada por integrante do Poder Legislativo, ou seja,
somente o Executivo pode decidir acerca da conveniência e oportunidade do encaminhamento de
projetos que definam as prioridades da sua gestão, as políticas públicas a serem implementadas e
os serviços públicos que serão prestados à população, bem como fixem regra geral e abstrata
para que se faça algo, a fim de não causar desequilíbrio nas contas públicas e não ultrapassar os
limites estabelecidos em Lei.
Vejamos a jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal, em
relação a princípio da separação dos poderes, in verbis:
“Processo legislativo dos Estados-membros: absorção compulsória das
linhas básicas do modelo constitucional federal entre elas, as
decorrentes das normas de reserva de iniciativa das leis, dada a
implicação com o princípio fundamental da separação e independência
dos poderes: jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal.” (ADI
637, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, julgamento em 25-8-2004, Plenário,
DJ de 1º-10-2004.)
Neste contexto é indiscutível, o vício de origem, uma vez que se
trata de matéria legislativa exclusiva do Poder Executivo, por redundar na criação de
obrigação e dispêndios financeiros para o ente público.
É notório que o projeto aprovado cria obrigações que resultariam
em novos dispêndios financeiros para o Município, seja com a contratação de consultorias, seja
com aditivos contratuais para adequação de sistemas eletrônicos e com equipes para atender ao
modelo de divulgação imposto.
Ademais, ressalta-se que o Município já cumpre as normas de
transparência orçamentária exigidas por lei, dando plena publicidade aos dados e garantindo a
todo e qualquer cidadão acesso às receitas e despesas, conforme preconiza a Lei de
Responsabilidade Fiscal e a Lei de Acesso à Informação, por meio do Portal da Transparência.
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Cumpre exprimir, ainda, que a proposição se mostra contrária ao
interesse público, na medida em que impõe obrigações desnecessárias e potencialmente onerosas
à Administração Municipal, destinando recursos que poderiam ser aplicados em áreas
prioritárias, sem agregar efetivo ganho à transparência já garantida pelo sistema atualmente em
funcionamento.
Diante do exposto, e como estabelece o § 1º, do artigo 61, da Lei
Orgânica do Município, venho apresentar VETO ao Projeto de Lei nº 039/2025 (Autógrafo nº
52/2025), em razão de sua inconstitucionalidade e por ser contrária ao interesse público.
Sirvo-me da oportunidade para apresentar a Vossa Senhoria, e aos
nobres Edis, meus protestos de elevada estima e consideração.
Cordialmente;
JOSÉ ALCIDES FANECO
Prefeito Municipal