EXCELENTÍSSIMO PRESIDENTE,
EXCELENTÍSSIMOS SENHORES VEREADORES.
VETO TOTAL AO PROJETO DE LEI Nº 56/2025.
Veto total ao Projeto de Lei nº 56/2025 de
autoria do Poder Legislativo Municipal que
“Dispõe sobre a vedação à nomeação, no âmbito da
Administração Pública Direta e Indireta do
Munícipio de Meridiano de pessoas condenadas ou
que tenham firmado acordos judiciais por atos
contra a Administração Pública, e dá outras
providências”. O PREFEITO DO MUNICÍPIO DE
MERIDIANO, Estado de São Paulo, no uso das
atribuições que lhe confere o artigo 65, inciso
IV da Lei Orgânica deste Município, combinado
com o artigo 66, § 1º da Constituição Federal de
1988 e, considerando a inconstitucionalidade da
redação do Projeto de Lei nº 56/2025, vem
através deste, tempestivamente, em conformidade
com o artigo 48, § 1º da Lei Orgânica Municipal,
VETÁ-LO TOTALMENTE.
RAZÕES E JUSTIFICATIVAS DO VETO
Não obstante o intuito meritório do projeto
de lei, de início, se trata de Projeto de Lei Municipal de nº 56/2025
de iniciativa parlamentar, ao impor regras para investidura em cargos
comissionados, funções de confiança e secretários de pessoas que:- (I)
tenham sido condenadas, com decisão transitada em julgado ou proferida
por órgão judicial colegiado, por ato doloso que tenha resultado em
enriquecimento ilícito, prejuízo ao erário público ou que tenha
atentado contra os princípios da Administração Pública; (II) tenham
sido condenadas, com decisão transitada em julgado ou proferida por
órgão judicial colegiado, pela prática de infração penal contra a
Administração Pública municipal; (III) tenham firmado acordo de não
persecução cível (ANPC), devidamente homologado pelo Poder Judiciário,
em que tenham reconhecido a prática de ato doloso que tenha causado
enriquecimento ilícito, prejuízo ao erário público ou violação aos
princípios da Administração Pública; e, (IV) tenham firmado acordo de
não persecução penal (ANPP), devidamente homologado pelo Poder
Judiciário, em que tenham reconhecido a prática de infração penal
contra a Administração Pública municipal.
Vejamos:-
a) Em relação aos incisos I, II, III e IV –
Inconstitucionalidade por Vício de
Iniciativa e da Separação dos Poderes.-
O vício de iniciativa se mostra latente, dês
que ainda que se justifique a busca da preservação dos princípios
morais na investidura de cargos públicos, é evidente que se trata de
mister exclusivo do Chefe do Poder Executivo estabelecer os critérios e
requisitos a tanto.
Prelecionam GILMAR FERREIRA MENDES e PAULO
GUSTAVO GONET BRANCO, ao discorrerem sobre o art. 61, § 1º, I e II, da
Constituição Federal, e que:- “(...) reserva-se ao chefe do Executivo a
iniciativa de leis que fixem ou modifiquem (...), versem sobre
servidores públicos (...), seu regime jurídico, provimento de cargos
...” (Curso de Direito Constitucional, Ed. SaraivaJur, 16ª ed., 2021,
Cap. 9, item 4.1.1.6., p. 1.044).
A seu turno, a Constituição Estadual de São
Paulo, ao tratar de iniciativa privativa do Governador do Estado, em
seu art. 24, § 2º, 4 estabelece que:-
“Art. 24 (...)
§ 2º - Compete, exclusivamente, ao
Governador do Estado a iniciativa das leis que disponham
sobre:
(...)
4 - servidores públicos do Estado, seu
regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e
aposentadoria;”.
No âmbito local, HELY LOPES MEIRELLES
preleciona:-
“Leis de iniciativa da Câmara ou, mais
propriamente, de seus vereadores são todas as que a lei
orgânica não reserva, expressa e privativamente, à
iniciativa do prefeito.
As leis orgânicas municipais devem
reproduzir, dentre as matérias previstas nos arts. 61, §
1º, e 165 da CF, as que inserem no âmbito da competência
municipal.
São, pois, de iniciativa exclusiva do
prefeito, como chefe do Executivo local, os projetos de
leis que disponham sobre criação, estruturação e
atribuição das secretarias, órgãos e entes da
Administração Pública Municipal; matéria de organização
administrativa e planejamento de execução de obras e
serviços públicos; criação de cargos, funções ou empregos
públicos na Administração direta, autárquica e fundacional
do Município; regime jurídico e previdenciário dos
servidores municipais, fixação e aumento de sua
remuneração; plano plurianual, diretrizes orçamentárias,
orçamento anual e créditos suplementares e especiais.
Os demais projetos competem concorrentemente
ao prefeito e à Câmara, na forma regimental.” (Direito
Municipal Brasileiro, 2021, 19ª ed., Ed. JusPODIVM e
Malheiros Editores, Cap. XI, 1.2.1, p. 499).
Em mesmo sentido GIOVANI DA SILVA CORRALO a
despeito das matérias de iniciativa exclusiva do Executivo Municipal
quanto a servidores públicos, preconiza que:
“(...) tal iniciativa decorre do disposto no
§ 1º do art. 61 da CF, abrangendo tanto a criação de
cargos ou empregos público como, também, sua remuneração,
regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e
aposentadoria. Engloba tudo o que disser respeito à vida
funcional e remuneratória dos servidores públicos
municipais.” (Malheiros Editores, 2008, p. 82/83).
Não por acaso, o Supremo Tribunal Federal
por vezes já se pronunciou sobre o tema, em sentido seguinte:-
“Trata-se, em essência, de noção que, em
virtude da extensão de sua abrangência conceitual,
compreende todas as regras pertinentes (a) às formas de
provimento; (b) às formas de nomeação; (c) à realização do
concurso; (d) à posse; (e) ao exercício, inclusive as
hipóteses de afastamento, de dispensa de ponto e de
contagem de tempo de serviço; (f) às hipóteses de
vacância; (g) à promoção e respectivos critérios, bem como
avaliação do mérito e classificação final (cursos,
títulos, interstícios mínimos); (h) aos direitos e às
vantagens de ordem pecuniária; (i) às reposições salariais
e aos vencimentos; (j) ao horário de trabalho e ao ponto,
inclusive os regimes especiais de trabalho; (k) aos
adicionais por tempo de serviço, gratificações, diárias,
ajudas de custo e acumulações remuneradas; (l) às férias,
licença em geral, estabilidade, disponibilidade,
aposentadoria; (m) aos deveres e proibições; (n) às
penalidades e sua aplicação; (o) ao processo
administrativo.” (ADI nº 766/RS (medida liminar) DJ de
27.05.94 Rel. Min. CELSO DE MELLO).
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.
EMENDA CONSTITUCIONAL ESTADUAL. ESCOLHA DO DELEGADO-CHEFE
DA POLÍCIA CIVIL. VÍCIO DE INICIATIVA.
1. Não é materialmente inconstitucional a
exigência de que o Chefe da Polícia Civil seja delegado de
carreira da classe mais elevada, conforme nova orientação
do STF. Precedente: ADI 3.062, Rel. Min. Gilmar Mendes.
2. Todavia, a instituição de requisitos para
a nomeação do Delegado-Chefe da Polícia Civil é matéria de
iniciativa privativa do Poder Executivo (CRFB/1988, art.
61, § 1º, II, c e e), e, desta forma, não pode ser tratada
por Emenda Constitucional de iniciativa parlamentar.
Precedentes.
3. Pedido julgado procedente, para declarar
a inconstitucionalidade formal da EC nº 86/2013, do Estado
de Rondônia, por vício de iniciativa.” (ADI 5075/DF DJ-e
de 08.09.15 Rel. Min. ROBERTO BARROSO).
Da leitura do julgado acima, se extrai que
ao proibir a nomeação de determinadas pessoas para cargos em comissão,
tal lei objetivou regulamentar norma sobre regime jurídico dos
servidores públicos, ficando claro, pois, a contundente invasão em
matéria privativa do Poder Executivo, caracterizando, vício formal
subjetivo a ensejar, como no caso em apreço.
Assim já se decidiu neste Colendo Órgão
Especial:-
“Ação Direta de Inconstitucionalidade. Lei
nº 5.849, de 13 de maio de 2019, do Município de Valinhos,
de iniciativa parlamentar, que veda a nomeação, pela
Administração Pública Direta e Indireta de Valinhos, de
pessoas condenadas pela Lei Federal nº 11.340 de 07 de
agosto de 2006 (Lei Maria da Penha).
1) Preliminares, apontadas pelo requerido,
de falha na representação processual do autor e de inépcia
da inicial que devem ser afastadas.
2) Mérito. Alegação do autor de violação ao
pacto federativo por dispor a norma impugnada sobre
direito penal. Descabimento. Norma que dispõe sobre regra
atinente à moralidade administrativa, assunto na senda da
organização político-administrativa municipal, inserido,
pois, no espaço de competência dos Municípios (CF, art.
30). Violação ao pacto federativo que deve ser afastada.
Reconhecimento, contudo, da inconstitucionalidade da norma
por fundamento diverso. Na ação direta de
inconstitucionalidade vige o princípio da causa de pedir
aberta, que possibilita o exame do pedido posto em juízo
sob qualquer fundamento. Hipótese de vício formal de
iniciativa. Matéria relativa ao regime jurídico dos
servidores públicos. Competência reservada ao Chefe do
Poder Executivo, nos termos do art. 24, § 2º, “4” da
Constituição Paulista. Reconhecimento de violação ao
princípio da Separação dos Poderes. Precedente recente
deste C. Órgão Especial (ADIN 223710-61.2019.8.26.0000,
Rel. Francisco Casconi, j. 06.05.2020). Lei nº 5.849, de
13 de maio de 2019, do Município de Valinhos, que deve ser
julgada inconstitucional, com efeito ex tunc. Ação direta
julgada procedente.” (ADIn nº 2.280.914-72.2019.8.26.0000
v.u. j. de 29.07.20 Rel. Des. CRISTINA ZUCCHI).
Em mesmo sentido, o C. Órgão Especial
reconheceu o vício de iniciativa em relação à legislação vedando a
nomeação para cargos em comissão de pessoas condenadas pela denominada
“Lei Maria da Penha” (ADIn nº 2.237.310-61.2019.8.26.0000, v.u., j. de
06.05.20, Rel. Des. FRANCISCO CASCONI). E ainda:- ADIn nº 2.046.932-
27.2014.8.26.0000 v.u. j. 15.10.14; ADIn nº 2.200.531-83.2014.8.26.0000
v.u. j. de 11.03.15; ADIn nº 2.193.841-38.2014.8.26.0000 v.u. j. de
25.03.15).
De outro lado, de se considerar ainda que a
inconstitucionalidade também se dá pela violação à separação de poderes
(CESP/89 - artigo 5º - São Poderes do Estado, independentes e
harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário).
Há no caso em tela, a subtração da
discricionariedade na gestão administrativa, com manifesta ofensa ao
princípio constitucional da “reserva de administração”, o qual segundo
entendimento do Supremo Tribunal Federal “(...) impede a ingerência
normativa do Poder Legislativo em matérias sujeitas à exclusiva
competência administrativa do Poder Executivo.” (RE nº 427.574-ED j. de
13.12.11 Rel. Min. CELSO DE MELLO DJE de 13.02.12 e ADI nº 3.343 j. de
01.09.11 Plenário Rel. p/ o Ac. Min. LUIZ FUX DJE de 22.11.11).
Com efeito, não se pode permitir ofensa
inconteste a um princípio constitucional, qual seja, da separação dos
poderes, a pretexto de salvaguardar outro, o da moralidade
administrativa.
b) Em relação somente aos incisos III e IV
– Inconstitucionalidade Formal e
Material.-
À saída, em relação aos incisos III e IV
estes merecem uma análise mais pormenorizadas, dês que o projeto de lei
visa impedir a nomeação, para cargos em comissão ou funções de
confiança, de pessoas que tenham celebrado acordo de não persecução
penal (ANPP), previsto no art. 28-A do Código de Processo Penal, ou
acordo de não persecução cível (ANPC), previsto no art. 17, §1º, da Lei
nº 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa).
Entretanto, antes de se adentrar a discussão
em si, vejamos a natureza jurídica do ANPP - Acordo de Não Persecução
Penal e do ANPC - Acordo de Não Persecução Cível, os quais são
instrumentos “consensuais” e “despenalizadores”, voltados à eficiência
da persecução estatal, os quais em nenhum deles há o reconhecimento de
culpa nem condenação judicial, mas sim um ajuste entre o investigado e
o Ministério Público, homologado judicialmente, que antecipa o
cumprimento de condições em troca da não propositura da ação penal ou
de improbidade.
Sobre o tema, o Superior Tribunal de Justiça
já firmou entendimento de que o ANPP – Acordo de Não Persecução Penal
não gera antecedentes criminais, nem impede o exercício de funções
públicas. (HC 679.360/SP, rel. Min. Ribeiro Dantas, j. 15.06.2021)
Assim, a celebração de ANPP ou ANPC não
equivale a condenação e não acarreta efeitos secundários de natureza
sancionatória.
Partindo-se daí, a CF/88, em seu art. 37,
incisos I e II, estabelece que o acesso a cargos públicos se dá por
concurso público, admitindo-se nomeações em comissão para atribuições
de direção, chefia e assessoramento.
As hipóteses de inelegibilidade e
inabilitação para funções públicas são taxativas e previstas em lei
complementar federal, nos termos do art. 14, § 9º, da CF/88.
O Supremo Tribunal Federal, no julgamento da
ADI 6128/DF (Rel. Min. Alexandre de Moraes, j. 26.02.2020, fixou
entendimento de que “(...) Estados e Municípios não podem criar, por
lei própria, novas causas de inelegibilidade ou de vedação de nomeação,
sob pena de violar a competência privativa da União e o princípio da
isonomia federativa”.
Logo, um projeto de lei municipal que
pretenda impedir a nomeação de pessoas que firmaram ANPP – Acordo de
Não Persecução Penal ou ANPC – Acordo de Não Persecução Civil -
usurparia competência constitucional da União, configurando
inconstitucionalidade formal, como ocorrente no caso presente.
Nada obstante, supracitados incisos III e IV
do Projeto de Lei Municipal nº 56/2025 padece ainda de
inconstitucionalidade material, por violar princípios fundamentais
previstos na CF/88, consoante abaixo se infere:-
b.1) Presunção de inocência (art. 5º, LVII,
CF/88).-
Conforme destaca o Ministro do STF Luís
Roberto Barroso (Curso de Direito Constitucional Contemporâneo, 2022,
p. 322), a presunção de inocência impede que “qualquer restrição de
direitos se baseie em fatos sem condenação definitiva”.
O ANPP – Acordo de Não Persecução Penal ou
ANPC – Acordo de Não Persecução Civil, por definição, ocorre antes de
eventual sentença condenatória, de modo que a vedação equivaleria a
tratar o investigado como culpado sem trânsito em julgado, o que
juridicamente se mostra teratológico.
b.2) Proporcionalidade e razoabilidade.-
De acordo com Gilmar Mendes e Paulo Gonet
(Curso de Direito Constitucional, 2023, p. 444), “as restrições
estatais a direitos devem ser adequadas, necessárias e proporcionais em
sentido estrito”. Proibir a nomeação de quem celebrou acordo – que
justamente busca cooperar com o Estado e evitar litígios – é medida
desarrazoada e excessiva, sem nexo direto com o interesse público, logo
ilegítimo.
b.3) Isonomia (art. 5º, caput, CF/88).-
A proposta cria discriminação indevida entre
pessoas que, embora sem condenação, seriam tratadas como inelegíveis
para cargos comissionados. Como ensina Maria Sylvia Zanella Di Pietro
(Direito Administrativo, 2023, p. 178), o princípio da isonomia
administrativa exige que “situações equivalentes recebam tratamento
jurídico equivalente”, o que seria violado pela restrição pretendida.
b.4) Moralidade administrativa (art. 37,
caput, CF/88).-
A moralidade administrativa não se confunde
com moralidade pessoal. Somente condenações transitadas em julgado ou
atos com repercussão comprovadamente lesiva ao erário podem justificar
restrição à nomeação. O Supremo Tribunal Federal tem reiterado que “a
moralidade não autoriza o legislador a impor sanções prévias e
genéricas, sem devido processo legal” (STF, ADI 5526, rel. Min. Luiz
Fux, j. 14.11.2018).
CONSIDERAÇÃO FINAL
Por essas razões, sofrendo de Vício de
Iniciativa, Ofendendo a Independência entre os Poderes e a Reserva da
Administração; bem como de Vícios Formal e Material.
R E S O L V O
pelo veto total do referido projeto de lei,
medida que aguardamos que seja mantida por essa Egrégia Casa de Leis.
Ao ensejo, renovamos a Vossa Excelência e
Ilustres Vereadores nossos protestos de estima e respeito.
Meridiano - SP, 19 de novembro de 2025.
FÁBIO PASCHOALINOTO
Prefeito Municipal