materia nº 17/2013

PREFEITURA MUNICIPAL DE MOCOCA
ESTADO DE SÃO PAULO
Of nº 1.849/2013 MOCOCA, 10
Senhor Presidente:
Pelo presente, encaminhamos 0 anexo Projeto de
Lei Complementar para análise e votação dessa Douta Câmara. nos termos do
artigo 39 da Lei Orgânica do Município, pelos seguintes motivos:
Visa o presente Projeto de Lei Complementar
autorizar o Poder Executivo Municipal a alienar imóvel público localizado no
bairro José Justi. por meio de concessão de direito real de uso. para pessoa
jurídica de direito privado que descje lá se instalar « que tenha como objeto a
montagem, reparação e comércio de móveis.
O imóvel em questão é terreno localizado naquele
local é tem como finalidade, justamente, a instalação de empresas que venha a
£erar empregos. tributos e circulação de riquezas para 0 Município e a região.
Sabe-se que um dos maiores problemas que os
Municipios de todo o pais enfrentam é o do desemprego que afeta diretamente
diversas familias. colocando Pessoas em situações de extrema necessidade
financeira e trazendo inúmeros prejuízos sociais. Por isso. a Administração
Municipal tem buscado propiciar novas fontes de trabalho para Mococa.
Portanto. a instalação de novas empresas ou à ampliação das já existentes. com
a consequente abertura de novas vagas laborativas, sempre será bem vinda.
4 fo CLA,
PREFEITURA MUNICIPAL DE MOCOCA
ESTADO DE SÃO PAULO
Pois bem. a aprovação desta Lei Complementar
propiciará crescimento e desenvolvimento ao Municipio. gerando.
consequentemente. novos empregos. Indubitáy el, portanto, o interesse social
na concessão destes terrenos para a instalação ou ampliação de empresas em
nossa cidade, que além de gerar novas vagas laboralivas. propiciará a
circulação monetária e o aumento da arrecadação tributária.
Dessa forma. como medida de desenvolvimento
industrial e comercial. ecração de novas vagas de empregos. de aumento de
arrecadação tributária e de circulação monctária no Municipio de Mococa. o
presente Projeto de Lei Complementar deve ser aprovado. com a urgência que
lhe cabe.
Ressaltamos que, em sendo aprovada a presente Lei
Complementar. o contrato de concessão somente se efetivará mediante a
elaboração do competente processo licitatório, na modalidade de concorrência
pública. como exige o artigo 17 da Lei Federal nº 8.066/93,
Dessa feita. nada mais justo que o Poder Público
proceda à alienação deste imóvel. na forma de conce
ão de direito real de uso
para empresas privadas. sendo certo que. após o prazo da conce
0. O imóvel
retrocederá ao Poder Público com todas as construções ali crigidas. sem
quaisquer custos para a Prefeitura de Mococa. o que valoriza seu patrimônio.
Lista a intenção do presente Projeto de Lei
Complementar, cuja aprovação deve ocorre da forma mais célere possivel,
ta
PREFEITURA MUNICIPAL DE MOCOCA
ESTADO DE SÃO PAULO
Importante ressaltar que. por se tratar de matéria
pertinente à alienação de bem público imóvel. o artigo 30. inciso IX da Lei
Orgânica Municipal exige a necessidade de Lci Complementar.
Reiteramos a Vossa Lixeclência os nossos protestos
de consideração e apreço.
Atenciosamente, »
MARIA EDNA GOMES MAZIERO
Prefeita Municipal
Exmo. Sr,
GUILHERME DE SOUZA GOMES
DD. Presidente da Câmara Municipal de Mococa
MOCOCA-SP
PREFEITURA MUNICIPAL DE MOCOCA
ESTADO DE SÃO PAULO
4
PROJETO DE LEI COMPLEMENTAR NE) : 09 de Outubro de 2013
Autoriza q alienação, por concessão de
direito real de uso, de imóvel público que
especifica, para os fins que determina e dá
outras providências.
MARIA EDNA GOMES MAZIERO, Prefeita
Municipal de Mococa.
FAÇO SABER. que a Câmara Municipal de
Mococa, em Sessão realizada no dia.
aprovou Projeto de Lei Complementar
Ee PR 13. e cu sanciono promulgo a
seguinte [ei Complementar;
Art. 1º. Fica o Poder Executivo Municipal
autorizado a alienar, por concessão de direito real de uso. mediante
procedimento licitatório na modalidade de concorrência publica, para
pessoa jurídica de direito privado. cujo objeto social consista na
montagem, reparação e comércio de móveis, a área municipal localizada
no bairro “Jardim José Justi”, em Mococa, abaixo descrita:
|- Área Institucional B: um terreno com frente
para a Rua Gustavo Coelho Dias, lado impar, medindo 40.00 metros; nos
fundos mede 40,00 metros, no alinhamento da Rua Joaquim Firmino da
Costa: da frente aos fundos do lado direito de quem da rua olha para o
interior do imóvel. mede 50,00 metros e confronta com a Área
Institucional C, do lado esquerdo, mesmo sentido do observador, mede
50,00 metros e confronta com a Area Institucional A; encerrando uma
área de 2.000,00 metros quadrados. ue
PREFEITURA MUNICIPAL DE MOCOCA
Es ESTADO DE SÃO PAULO
Parágrafo 1º . À concessão de direito real de
USO será para 0 fim especifico de ser construído e implantado no local 9
estabelecimento empresarial da vencedora do certame licitatório,
Parágrafo 2º - À concessão de direito real de
uso dos imóveis está condicionada a requisitos objetivos que serão
definidos no edital da licitação pública « que deverão ser mantidos
durante todo o período que a vencedora do certame desenvolver suas
atividades nos imóveis objetos do artigo 1º, sendo obrigatórios, como
requisitos a serem indicados como proposta. a maior oferta de empregos
iniciais, partindo de um minimo de 60 (sessenta) empregados e à
comprovação de que exerce a atividade de montagem, reparação e
comércio de móveis.
Art. 2º, No imóvel objeto da concessão de direito
real de uso, a vencedora do certame não poderá exercer atividades
diversas das Propostas em seu objeto social, nem transferir, ceder, locar.
sublocar ou alienar de qualquer forma os referidos imóveis.
Art. 3º. A vencedora do certame terá prazo de I80
(cento e oitenta) dias após a adjudicação da licitação para o início de
suas atividades no imóvel concedido.
Art. 4º. No caso de não cumprimento do disposto
nesta Lei Complementar Ou nas disposições constantes no edital
licitatório ou no contrato de concessão, por parte da vencedora do
certame, ocorrerá a reversão pura e simples da área recebida em
AT
PREFEITURA MUNICIPAL DE MOCOCA
“is ESTADO DE SÃO PAULO
concessão de direito real de uso, em lavor do patrimônio público bem
como as respectivas construções e benfeitorias. de quaisquer espécies,
edificadas no local, sem quaisquer indenizações por parte da
Municipalidade, a que título for.
Ar. 5º. As despesas decorrentes da execução desta
Lei Complementar e do contrato de concessão de direito real de uso,
correrão por conta da vencedora do certame, inclusive as despesas com
lavratura de escrituras, contratos, notificações, averbações em Cartórios,
registros imobiliários e outras.
Art. 6º. As edificações, Construções, acréscimos
patrimoniais e benfeitorias, de quaisquer espécies, que ocorrerem na área
concedida, finda a concessão, incorporar-se-ão ao patrimônio da
Prefeitura Municipal de Mococa, sem direito a vencedora do certame a
qualquer indenização.
Am. 7º. O prazo de concessão será de 20 (vinte)
anos, prorrogáveis por igual período.
Art. 8º. Esta Lei Complementar entra em vigor na
data da sua publicação, revogando-se as disposições em contrário.
PREFEITURA MUNICIPAL DE MOCOCA. 09 DE OUTUBRO DE 2013.
Maria Edna Gomes Maziero
Prefeita Municipal
ros
Câmara Municipal de Mococa
PODER LEGISLATIVO
PROCESSO Nº. 1.429/2013.
PROJETO DE LEI COMPLEMENTAR Nº011/2013.
REGIME DE TRAMITAÇÃO: URGÊNCIA.
DESPACHO
Nos termos do art. 231, 81º., “a” e“b” c.c. art.110,
parágrafo único, todos do Regimento Interno da Câmara, encaminho a
presente propositura à Comissão de Constituição, Justiça e Redação para
manifestar quanto ao aspecto constitucional, legal, regimental,
gramatical e lógico.
Presidente
Câmara Municipal de Mococa
PODER LEGISLATIVO
COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO, JUSTIÇA E REDAÇÃO
PROCESSO Nº. 1.429/2013.
PROJETO DE LEI COMPLEMENTAR Nº011/2013.
REGIME DE TRAMITAÇÃO: URGÊNCIA.
RECEBIMENTO PELO PRESIDENTE DA COMISSÃO
DATA DO recsameno À, A dus
PRAZO P/ NOMEAR O RELATOR(A) ATÉ:
NOMEAÇÃO DE RELATOR(A
e Cuz lnlieo |
DATA DA NOMEAÇÃO; ) CI LO dy En
Câmara Municipal de Mococa
PODER LEGISLATIVO
COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO, JUSTIÇA E REDAÇÃO
PROCESSO Nº. 1.429/2013.
PROJETO DE LEI COMPLEMENTAR Nº011/2013.
REGIME DE TRAMITAÇÃO: URGÊNCIA.
RECEBIMENTO PELO RELATOR(A)
DATA DO RECEBIMENTO: / /
PRAZO P/ RELATAR ATÉ: / /
Relator(a)
IBAM
RR seo ss STS READ ENTER ATT SO
celebrada entre o referido Município e Orlando Anteghini e sua
mulher atende ao disposto no artigo 228 da Lei nº 6.015/73, não se
ferindo o princípio da continuidade, além de evitar a restrição ao
negócio regularmente celebrado, obedecidos os preceitos legais
pertinentes. A escritura de permuta, portanto, não contém qualquer
vício que impeça o registro da transação, revelando-se claro o
direito do impetrante a obter junto ao Cartório do Registro de
Imóveis a matrícula do imóvel em questão e o consequente registro
da permuta. 2. Recurso ordinário conhecido e provido." (RMS
12958/SP - Recurso Ordinário em Mandado de Segurança. Relator
Ministro Carlos Alberto Menezes Direito - Terceira Turma, DJU de
31.03.03, p. 213).
Em suma: o art. 17 dirige-se, tão somente, ao loteador e o art. 28
é restrito aos adquirentes de lotes atingidos pela alteração.
Vicente Ráo consigna : "É preciso considerar-se que os bens
públicos conservam sua qualificação peculiar, enquanto realizam o destino
correspondente E] sua respectiva categoria, perdendo-a,
consequentemente, quando, por determinação legal, receberem destino
outro ou diverso." (In "O Direito e a Vida dos Direitos" apud, Des. Oetterer
Guedes, TJ/SP, ADln nº 39.949-0/0-00 - São Paulo - voto nº 17.309).
Mesmo nos casos de imóveis recebidos em processos de
loteamento, não existe empecilho à sua desafetação para o fim proposto
na consulta, se não houver prejuízo aos adquirentes de lotes atingidos
pela alteração, fato a constar de análise e justificativa apresentada pela
Prefeitura.
De outra parte, a Constituição do Estado assim estabelece:
"Artigo 180 - No estabelecimento de diretrizes e normas
relativas ao desenvolvimento urbano, o Estado e os Municipios
assegurarão:
IBAM
O O rsrsrs VENTA 7 AMO METER
VII - as áreas definidas em projetos de loteamento como
áreas verdes ou institucionais não poderão ter sua destinação, fim
e objetivos originariamente alterados, exceto quando a alteração
da destinação tiver como finalidade a regularização de:
a) loteamentos, cujas áreas verdes ou institucionais
estejam total ou parcialmente ocupadas por núcleos habitacionais
de interesse social destinados à população de baixa renda, e cuja
situação esteja consolidada ou seja de difícil reversão;
b) equipamentos públicos implantados com uso diverso
da destinação, fim e objetivos originariamente previstos quando da
aprovação do loteamento;
c) imóveis ocupados por organizações religiosas para
suas atividades finalísticas”..
O entendimento no sentido da impossibilidade de se
alterar a destinação originária das áreas institucionais, ressalvados
os casos expressos nas alíneas a), b) e c) do inciso VII do art. 180
da Constituição Estadual, está amparado por jurisprudência no
Tribunal de Justiça do Estado, como por exemplo:
"Ementa: EMBARGOS INFRINGENTES - MEIO
AMBIENTE - DESAFETAÇÃO DE BEM DE USO COMUM DO
POVO - ÁREA VERDE OU ÁREA LIVRE EM LOTEAMENTO
REGULARIZADO E IMPLANTADO - CESSÃO ATRAVÉS DE
PERMISSÃO PARA IMPLANTAÇÃO DE INSTITUIÇÃO
ALEGAÇÃO DE INCONSTITUCIONAUDADE DO ARTIGO 180, VI
DA CONSTITUIÇÃO PAULISTA AFASTADA - É constitucional o
artigo 180, inciso VIl da Constituição Bandeirante, de sua
observância não decorrendo qualquer limitação ou infringência ao
âmbito de atuação Municipal. Bem de uso comum do povo,
constituído de área verde ou área livre em loteamento que não
pode ser cedido, através de singela permissão, a particular, para
estabelecimento no local de instituição beneficente. EMBARGOS
IBAM
RR Ss sis er ATEU SS
INFRINGENTES PROVIDOS". (Processo
9112214-34.2007.8.26.0000 Embargos Infringentes / Concessão /
Permissão / Autorização, Relator(a): Regina Capistrano. Comarca:
São Paulo. Órgão julgador: Câmara Reservada ao Meio
Ambiente.Data do julgamento: 30/07/2009.Data de registro:
14/08/2009).
No caso presente, a possibilidade de a lei municipal, ordinária,
alterar a categoria do imóvel visando conceder a terceiro o direito real de
seu uso, para fins industriais, depende não só de autorização legal e de
licitação, mas também de justificativa em face do interesse público e
demonstração de que não ocorre prejuízo para os adquirentes de lotes e,
ademais, depende de comprovação de atendimento da norma inscrita no
art. 180 da Constituição do Estado, acima transcrita.
É o parecer, s.m..
Affonso de Aragão Peixoto Fortuna
Consultor Técnico
Aprovo o parecer
Marcus Alonso Ribeiro Neves
Consultor Jurídico
Rio de Janeiro, 17 de outubro de 2013.
Câmara Municipal de Mococa
PODER LEGISLATIVO
PARECER JURÍDICO Nº 050/2013
REFERÊNCIAS: Projetos de lei complementar que autorizam a alienação de áreas
institucionais. Função social da propriedade. Parcelamento do solo
urbano. Inconstitucionalidade. Considerações
INTERESSADOS: Prefeita e Vereadores
A digníssima senhora Prefeita submete à apreciação dos nobres
Vereadores, em regime de urgência, os Projetos de Lei Complementar números 10 e 11/2013,
veiculados pelos ofícios números 1.848 e 1849/2013, ambos protocolizados no dia 14 do
corrente, que visam autorizar a alienação, por concessão de direito real de uso, de imóveis
públicos que especificam e dão outras providências.
Os imóveis citados nos referidos Projetos serão destinados à atividade
empresarial, almejando a geração de empregos.
Instada a se manifestar, esta Procuradoria o faz na forma que segue:
Formalmente, os presentes Projetos mostram-se em ordem, respeitando-
se a iniciativa privativa (artigos 35 e 63 da LOM) e a reserva de lei complementar em relação à
matéria (artigos 30, 93 e 95 da LOM).
No entanto, materialmente falando, as Proposituras em questão
encontram-se irremediavelmente viciadas, contrariando dispositivos legais e constitucionais.
Explica-se:
Ambos Projetos de Lei Complementar visam dar destinação econômica a
áreas ditas “institucionais”.
Ora, valendo-se do conceito trazido em nossa Lei de Parcelamento do
Solo", áreas de uso institucional são aquelas reservadas a fins específicos de utilidade
pública, tais como educação, saúde, cultura, esporte e administração.
Nesse sentido, por sua perfeita adequação ao caso em tela, pedimos
vênia para transcrever trechos de interessante artigo jurídico?:
* Artigo 1º, inciso V da Lei Municipal nº 1.479, de 19 de maio de 1983, promulgada pelo Prefeito Demósthenes
Paraná Brasil Pontes.
2 OLIVEIRA, Fabrício Pereira de. A indisponibilidade da reserva de "área institucional" no parcelamento do solo
urbano. Jus Navigandi, Teresina, ano 15, n. 2549, 24 jun. 2010 . Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/15085>.
Acesso em: 16 out. 2013.
ES
TRL PESA GOMADSA
Câmara Municipal de Mococa
PODER LEGISLATIVO
Por força da Lei Federal nº 6.766/79, todo loteamento urbano, para ser
aprovado perante a Prefeitura, precisa reservar parte do imóvel, em
percentual definido em lei municipal, para construção de praças, escolas,
postos de saúde e outro equipamentos comunitários necessários ao
atendimento dos futuros moradores daquele empreendimento.
Muitos loteadores questionam administrativamente, e por vezes até judicialmente,
a necessidade de se reservar essa área, também conhecida como "área
institucional”, quando nas proximidades do imóvel objeto de loteamento já
existem equipamentos comunitários suficientes para atender a população
daquela região e a que está por se instalar. Alguns empreendedores chegam a
oferecer ao Poder Público a entrega da área correspondente em outra localidade
da cidade, sob o argumento de que como já há equipamentos comunitários
suficientes para servir a população que ali vai se instalar sem prejuízo das
demais, seria mais conveniente e oportuno ao interesse público a implantação
dessa área em outra região do Município, carente daqueles serviços.
Nesse contexto, a questão que se põe está em saber se o Administrador Público
pode aprovar o loteamento urbano apresentado nessas condições, ou mesmo
depois de aprovado poderia eventualmente desafetar a “área institucional”
originalmente reservada quando verificado que determinado bairro já está
suficientemente equipado dos serviços e áreas públicas necessários ao bem-
estar de determinada população.
Pensamos que não.
A Lei Federal nº 6.766/79, também conhecida como "Lei Lehmann", veio
justamente para tentar impedir o crescimento desordenado das cidades, tendo
estabelecido regras mínimas de parcelamento e desmembramento do solo
urbano.
O legislador federal determinou que em todo parcelamento para fins
urbanísticos deverá ser reservada área mínima, em percentual estabelecido
pela legislação local, para implantação de "sistema de circulação”,
"equipamentos urbanos” "", "comunitários" 1092] é "espaços livres para uso
público”, proporcionais à densidade de ocupação (art. 4º da Lei Federal nº
6.766/79), sendo que, desde a data do registro do loteamento, essas áreas,
também conhecidas como "áreas institucionais", passarão a integrar
automaticamente o domínio do município (art. 22), que no caso passa a
funcionar como verdadeiro tutor da população.
A intenção do legislador foi garantir infraestrutura mínima em todos os bairros da
cidade, evitando-se, com a reserva da área institucional, que o espaço urbano
continuasse a representar amontoados habitacionais sem qualquer planejamento
ou controle estatal.
Com efeito, em que pese as louváveis intenções da Administradora
Pública, que certamente prestigiam o aspecto econômico da função social da propriedade (art.
170, inciso Ill da CR e art. 27 de nosso Plano Diretor), acompanhamos os colocações do
Procurador da Câmara Municipal de Itapetininga/SP:
A regulamentação prevista na Lei nº 6.766/79 atende o comando constitucional
da "função social" da propriedade (CF, art. 5º, Xxill; e art. 170, !ll), bem como a
política de desenvolvimento urbano, cujo objetivo é "ordenar o pleno
desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus
habitantes" (CF, art. 182), razão por que a "Lei Lehmann" sempre foi aplaudida
pelos urbanistas.
Câmara Municipal de Mococa
PODER LEGISLATIVO
É importante ainda destacar que a Lei nº 6.766/79 não estabeleceu qualquer
exceção à hipótese de reserva de áreas destinadas à construção de
equipamentos urbanos e comunitários. Ao contrário, o legislador federal foi
enfático em subordinar a aprovação do projeto de parcelamento à prévia
indicação das chamadas "áreas institucionais" que passariam ao domínio
público tão-logo aprovado o projeto de loteamento pelo Município (cf. art.
4º, I; art. 6º e art. 22 da Lei Federal nº 6.766/79).
Há que se registrar, também, que tal foi a preocupação do legislador federal que
a Lei nº 6.766/79 chega, inclusive, a dizer que, após aprovação do projeto pela
Prefeitura, os equipamentos urbanos e comunitários nele discriminados não
poderão mais ter sua destinação alterada (art. 17).
Nesse particular, no Estado de São Paulo, a regra prevista no art. 17 da Lei nº
6.766/79 é reforçada pelo art. 180, VIl, da Constituição Estadual.
Na mesma senda vem entendendo o Egrégio Tribunal de Justiça do
Estado de São Paulo, conforme se observa do trecho do voto proferido pelo Desembargador
Laerte Sampaio na Apelação Cível nº 836.331-5 /0, da Terceira Câmara de Direito Público,
julgado em 09/12/2008, por votação unânime, no qual o relator sobreleva o caráter de ordem
pública das regras de urbanização:
"Como já ficou superiormente decidido (REsp 28.058/SP), a Lei nº 6.766/79
impõe uma interpretação sistemática dos artigos 4º, 17, 22 e 28 para reconhecer
que a inalienabilidade de tais espaços, a sua transferência para o, domínio
público e a obrigatoriedade do Município fiscalizar e respeitar os objetivos
previstos na lei de parcelamento do solo, daí porque “existe em relação a esses
bens, uma espécie de separação jurídica entre o sujeito de direito da
propriedade, o Município, e o seu objeto, a comunidade. Assim embora a norma
jurídica em apreço se dirija ao loteador, retirando-lhe de forma expressa o
poder de disponibilidade sobre as praças, ruas e áreas de uso comum, a
razão de ser da norma, isto é, o seu espírito, cria limitações à atuação do
Município, pois, a Administração que fiscaliza não pode violar a norma'. Por
isso, se o objetivo da norma jurídica é vedar ao incorporador a alteração das
áreas destinadas à comunidade, não faz sentido, exceto em casos
especialíssimos, possibilitar à administração a fazê-lo. As referidas áreas foram
colocada sob a tutela do Município para preservar os interesses dos
administrados, principalmente os adquirentes dos lotes. A importância desse
patrimônio público deve ser aferida em razão da importância de sua destinação
tendo em vista sua função "ut universi"”.
Em outras palavras, se às áreas em questão foi dado caráter institucional,
tem-se que as mesmas não poderão sofrer desafetação para destinação diversa.
Destarte, opinamos DESFAVORAVELMENTE à aprovação dos projetos
em apreço, por flagrante inconstitucionalidade material (violação à função social da propriedade
consubstanciada na prévia destinação institucional de áreas determinadas).
S.M.J., é o parecer.
Mococa, 16 de outubro de 2013.
Procurador Juridico
OAB/SP 238.618
GRIFFON BRASIL ASSESSORIA LTDA.
CENTRO DE ESTUDOS DA ADMINISTRAÇÃO
PUBLICA - CEAP
11-3666.2551 — consultas O grifon.com
RELATÓRIO DE CONSULTA
x
À
Câmara Municipal de Mococa
Aos cuidados do Dr. Donato César Almeida Teixeira
Data da consulta: 16/10/2013
Data da resposta: 17/10/2013
Consulta nº. 0002.0000.8640/2013
Questionamento:
Pretende a Prefeita Municipal alienar, mediante concessão de direito real de
uso, imóvel caracterizado como "área institucional" de loteamento
particular. O imóvel em questão será destinado à atividade
empresarial/industrial. O Município dispõe de Distrito Industrial. Assim,
indaga-se: 1) Eventual projeto de lei complementar nesse sentido seria
constitucional/legal? 2) Complementando, o que deve ser observado em
termos de parcelamento do solo, zoneamento urbano e plano diretor? 3)
Havendo escolas, igrejas e postos de saúde no referido loteamento, a área
institucional poderia ser desafetada para outros fins?
Conclusão:
1. CONSULTA FORMULADA
Trata-se de consulta que traz questionamento acerca da legalidade do Município
alienar. área institucional, mediante concessão de direito real de uso, imóvel
caracterizado como "área institucional" de loteamento particular. O imóvel em questão
será destinado à atividade empresarial/industrial.
Nesta oportunidade indaga o Consulente se eventual projeto de lei complementar
nesse sentido seria constitucional
Também questiona sobre que deve ser observado em termos de parcelamento do
solo, zoneamento urbano e plano diretor e se havendo escolas, igrejas e postos de saúde
no referido loteamento, a área institucional poderia ser desafetada para outros fins.
2. DA ALIENAÇÃO DE ÁREA VERDE E INSTITUCIONAL
Cumpre esclarecer, neste ponto, que as áreas verdes e institucionais são
classificadas como bens públicos de uso comum do povo.
HELY LOPES MEIRELLES sustenta que “bens públicos, em sentido amplo,
são todas as coisas, corpóreas ou incorpóreas, imóveis, móveis e semoventes, créditos,
direitos e ações, que pertençam, a qualquer título, às entidades estatais, autárquicas,
fundacionais e paraestatais.” (Direito Administrativo Brasileiro. 23º edição. São Paulo:
Malheiros. 1998. p. 412).
O Código Civil classifica os bens públicos em três categorias, quais sejam: uso
comum do povo, uso especial e os dominicais, nos termos do artigo 99, verbis:
“Art, 99. São bens públicos:
I- os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças;
II — os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço
ou estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou
municipal, inclusive os de suas autarquias;
III — os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de
direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas
entidades.”
Como visto, quanto à destinação, os bens públicos podem ser de uso comum do
povo, de uso especial, ou dominicais. Nas duas primeiras situações, os bens estão
afetados, ou seja, possuem finalidade específica.
Em relação ao tema aqui enfrentado, importante destacar que:
“[...] alguns bens públicos estão integrados na atuação institucional e se
constituem em instrumento direto da realização dos valores fundamentais
buscados. São os bens de uso comum do povo e os bens de uso especial. A
integração na função institucional da Administração Pública costuma ser
denominada afetação. Incide sobre eles um regime jurídico mais severo e
rigoroso.
A afetação é a destinação do bem público à satisfação das necessidades
coletivas e estatais, do que deriva sua inalienabilidade, decorrendo ou da
própria natureza do bem ou de um ato estatal unilateral.
Mas existem outros bens na titularidade estatal, que não tem utilização
institucional. Ou seja, são bens que não são aplicados para o desempenho
das funções próprias da Administração Pública. Esses bens não são
afetados, e são qualificados como dominicais.” (FILHO, Marçal Justen.
Curso de Direito Administrativo. 2º edição. São Paulo: Saraiva. 2006, p.
717/18).
Interessa esclarecer o real significado dos institutos da afetação e desafetação,
traçando-se, por conseguinte, suas finalidades e reais contornos operacionais. Nessa
empreitada, busca-se amparo nas lúcidas e claras considerações lançadas por JOSE
DOS SANTOS CARVALHO FILHO, que esclarece:
“O tema da afetação e da desafetação diz respeito aos fins para os quais está
sendo utilizado o bem público. Se um bem está sendo utilizado para
determinado fim público, seja diretamente do Estado, seja pelo uso dos
indivíduos em geral, diz-se que está afetado a determinado fim público. Por
exemplo: uma praça, como bem de uso comum do povo, se estiver tendo sua
natural utilização será considerada um bem afetado ao fim público. O
mesmo se dá com um ambulatório público: se no prédio estiver sendo
atendida a população com o serviço de assistência médica e ambulatorial,
estará ele também afetado a um fim público.
Ao contrário, o bem se diz desafetado quando não está sendo usado para
qualquer fim público. Por exemplo: uma área pertencente ao Município na
qual não haja qualquer serviço administrativo é um bem desafetado de fim
público. Uma viatura policial alocada ao depósito público como inservível
igualmente se caracteriza como bem desafetado, já que não utilizado para
atividade administrativa normal.
Afetação e desafetação são os fatos administrativos dinâmicos que indicam
a alteração das finalidades do bem público. Se o bem está afetado e passa a
desafetado do fim público, ocorre a desafetação; se, ao revés, um bem
desativado passa a ter alguma utilização pública, poderá dizer-se que
ocorreu a afetação.
Dessa maneira, pode conceituar-se a afetação como sendo o fato
administrativo pelo qual se atribui ao bem público uma destinação pública
especial de interesse direto ou indireto da Administração. E a desafetação é
o inverso: é o fato administrativo pelo qual um bem público é desativado,
deixando de servir à finalidade pública anterior.
[.l
Por fim, deve destacar-se que a afetação e a desafetação constituem fatos
administrativos, ou seja, acontecimentos ocorridos na atividade
administrativa independentemente da forma com que se apresentem. Embora
alguns autores entendam a necessidade de haver ato administrativo para
consumar-se a afetação ou a desafetação, não é essa realmente a melhor
doutrina em nosso entender. O fato administrativo tanto pode ocorrer
mediante a prática de ato administrativo formal, como através de fato
jurídico de diversa natureza.
Suponha-se, para exemplificar, que um terreno sem utilização venha a ser
aproveitado como área de plantio para órgão público de pesquisa: o bem,
que era dominical, passará a ser de uso especial, havendo, portanto, afetação.
Essa transformação de finalidade certamente será processada através de ato
administrativo. Suponha-se, contrariamente, que um incêndio destrua
inteiramente determinado prédio escolar: o bem que era de uso especial se
transformou em bem de uso dominical. Do momento em que esse imóvel
não mais possa servir à finalidade pública inicial, podemos dizer que terá
havido desafetação, e sua causa não terá sido um ato, mas um fato jurídico
o incêndio.
Por tudo isso é que entendemos ser irrelevante a forma pela qual se processa
a alteração da finalidade do bem quanto a seu fim público ou não. Relevante,
isto sim, é a ocorrência em si da alteração da finalidade, significando que
na afetação o bem passa a ter uma destinação pública que não tinha, e que na
desafetação se dá o fenômeno contrário, ou seja, o bem, que tinha a
destinação pública, passa a não mais tê-la, temporária ou definitivamente”
(Manual de Direito Administrativo. 17º ed., Rio de Janeiro, Lúmen Júris,
2007, pp. 973-975, negritos do original).
Fixados esses pontos iniciais, passaremos a abordar a problemática relativa às
áreas verdes e às áreas institucionais, objeto do questionamento postulado pela
Consulente.
Quando a Lei nº 6.766/79 exige, nos loteamentos, a destinação de áreas para a
implantação de sistemas de circulação, de equipamentos urbanos e comunitários, bem
como de espaços livres de uso público, proporcionais à densidade de ocupação da gleba,
tal como previsto no plano diretor ou na lei referente à zona de situação do imóvel (art.
4º), impõe uma regra cuja intenção é garantir condições adequadas de urbanização.
Deseja, de um lado, obrigar o cumprimento da legislação urbanística existente e, de
outro, proteger os interesses dos que vão residir no loteamento, aos quais são devidas
condições básicas para o exercício da vida comunitária, da cidadania e da inserção no
meio urbano.
Convém registrar que a Constituição Estadual de São Paulo prevê a
impossibilidade de alteração de destinação, fins e objetivos originalmente estabelecidos
às áreas verdes e institucionais em projetos de loteamento, verbis:
"Art. 180 - No estabelecimento de diretrizes e normas relativas ao
desenvolvimento urbano, o Estado e os Municípios assegurarão:
6.)
VII as áreas definidas em projetos de loteamento como áreas verdes ou
institucionais não poderão, em qualquer hipótese, ter sua destinação, fim
e objetivos originariamente estabelecidos alterados" (negritos e
sublinhados nossos).
Assim, a Constituição do Estado de São Paulo veda expressamente que as áreas
“es
definidas em loteamento como “áreas verdes ou institucionais” tenham modificada sua
destinação.
Nesse compasso, vale destacar que os espaços públicos (praças, jardins, áreas
verdes. áreas institucionais, logradouros) integrantes de um projeto de loteamento são,
quando da sua aprovação pelo órgão competente, transferidos gratuitamente para a
Municipalidade que fica irremediavelmente responsável de gerir essa parte do
loteamento, visto a finalidade específica para a qual foram criadas, uma vez que imposta
pela própria lei que determina uma percentagem mínima da gleba loteada deverá ser
destinada para o sistema de circulação, equipamento urbano e comunitário e espaços
livres de uso publico. (art. 4º, 1, 8 1º, da Lei 6766/79)
Feito e aprovado o loteamento, o loteador já não possui poder de disposição
sobre as áreas de uso comum do povo (art. 17, da Lei 6766/79).
Quanto ao Município, surgem duas correntes de entendimento jurídico
acerca do tema.
3.1 - DA CORRENTE QUE DEFENDE QUE O MUNICÍPIO NÃO
PODE ALIENAR ÁREA INSTITUCIONAL OU VERDE
A 1º corrente defende que o Município só poderia agir livremente nas áreas
desapropriadas, mas não sobre aquelas que receberam a título gratuito, como é o caso
das áreas verdes e institucionais. Do contrário, no dizer de AFONSO LEME
MACHADO, “estaria o Município se transformando em Município-loteador através do
verdadeiro confisco de áreas, pois receberia as áreas para uma finalidade e, depois, a
seu talante as destinaria para outros fins.” (Direito Ambiental Brasileiro. 9º edição.
São Paulo: Malheiros. p. 404)
Para os defensores desta corrente, havendo destinação específica para as áreas de
uso comum, estas serão sempre inalienáveis, visto que o titular deste direito de
“propriedade”, como o próprio nome informa, é o povo, não a Municipalidade. Neste
sentido, pondera ainda TOSHIO MUKAI que “enquanto tal destinação de fato se
mantiver, não pode a lei efetivar a desafetação sob pena de cometer lesão ao
patrimônio publico da comunidade (...). Se a simples desafetação legal fosse suficiente
para a alienação dos bens de uso comum do povo, seria possível, em tese, a
transformação em bens dominiais de todas as ruas, praças, vielas, áreas verdes, etc. de
um Município e, portanto, de seu território público todo, com a consegiente alienação
(possível) do mesmo, o que, evidentemente, seria contra toda a lógica jurídica, sendo
mesmo disparate que ninguém, em sã consciência, poderia admitir.” (in RDT 75/246-
249)
Este também é o entendimento majoritário Tribunal de Justiça do Estado de
São Paulo e da Corte de Justiça do Rio Grande do Sul, como veremos à seguir:
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI MUNICIPAL -
DESAFETAÇÃO DE ÁREA DO DOMÍNIO PÚBLICO, COM SUA
TRANSFERÊNCIA PARA CATEGORIA DE BEM DOMINIAL —
INADMISSIBILIDADE - ÁREA QUE TINHA DESTINAÇÃO
ESPECÍFICA, QUAL A DE ÁREA DE LAZER, ASSIM RESERVADA
POR IMPOSIÇÃO LEGAL, PELO LOTEADOR AO MUNICÍPIO -
AFRONTA AO COMANDO EMERGENTE DO ARTIGO 180, INCISO
vIL DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE SÃO PAULO.
Ação procedente.
(TJ/SP, ADIn nº 52.006-0/3, Des. Relator Mohamed Amaro, m.v. — j.
25.08.1999)
No teor do acórdão, ganha relevo o seguinte trecho:
“Com efeito, pelo que se depreende dos autos, essa área tinha destinação
específica, qual a de área de lazer, assim reservada,por imposição legal, pelo
loteador ao Município.
Portanto, destacada das áreas destinadas ao sistema de circulação, assim
consideradas as ruas, avenidas, praças, essa questionada área foi reservada
e, pois, instituída, para lazer, por certo, com o fim específico comunitário
e de utilidade pública. E, consubstanciando e caracterizando vera
instituição, posto que o respectivo loteamento foi aprovado pelo Poder
Público e registrado, a referida área passou para o domínio público.
Assim, conquanto insuscetível de desafetação, essa área foi “transferida da
classe de bens de uso comum do povo para classe de bens dominiais”,
como expressamente determinado pela questionada Lei 4.519/95, sem
embargo da vedação constitucional (Const. Est, artl80, VID.
Nessa conformidade, afrontando, clara e diretamente o comando emergente
do artigo 180, inciso VII da Constituição do Estado de São Paulo,
desconstituída fica a Lei 4.519, de 16 de fevereiro de 1995, do Município de
Jundiaí.
Isto posto, julga-se procedente a presente ação direta de
inconstitucionalidade.”
(grifos nossos)
AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ÁREA VERDE. DESAFETAÇÃO.
LOTEAMENTO. LIMINAR. LEI DE EFEITO CONCRETO, CONTROLE.
1. A vedação legal de concessão de tutela antecipada contra o Poder Público
deve ser interpretada restritivamente. Precedentes do STJ. Hipótese em que a
liminar deferida assegura a integridade de área verde desafetada.
2. A lei que desafeta área verde incorporada ao patrimônio municipal por
ocasião da implementação de loteamento é lei de efeito concreto que pode ser
objeto de controle via ação civil pública.
3. Prima facie, o Município não tem autonomia para desafetar área
verde destinada em loteamento em cumprimento à Lei nº 6.766/79, ainda
que incorporada ao patrimônio público.
Recurso desprovido. (Agravo de Instrumento Nº 70023174865, Vigésima
Segunda Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Maria Isabel de
Azevedo Souza, Julgado em 27/03/2008) (grifamos)
——————w——W—[W[W——Ww>——>—>w——w——w——————————————
APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO PÚBLICO NÃO ESPECIFICADO.
DESAFETAÇÃO DE ÁREA VERDE DO LOTEAMENTO
INDUSTRIAL | PELO MUNICÍPIO DE SÃO LEOPOLDO.
INDUSTRIAL PELO MUNILiIU dt oa iam
CONDENAÇÃO À OBRIGAÇÃO DE FAZER. DESOCUPAÇÃO DO
IMÓVEL E RECOMPOSIÇÃO DA ÁREA VERDE. DILAÇÃO DE
PRAZO PARA CUMPROMENTO INDEVIDO. Anulada a desafetação da
área verde operada por meio da Lei Municipal nº 6.141/2007 do Município
de São Leopoldo, bem como o termo de concessão de uso, além de
eventuais negócios jurídicos celebrados envolvendo a área verde em
questão, cabível a condenação do Município a proceder na desocupação do
imóvel e recomposição da área verde, conforme o prazo estipulado na
sentença porque se mostra adequado para as medidas determinadas, sendo
indevida a dilação de prazo. MULTA FIXADA. DESCABIMENTO. A
fixação de astreintes em face da Fazenda Pública acaba por atingir tão-
somente O erário e, consequentemente, toda a sociedade, que suporta O ônus
desta determinação, devendo ser afastada tal penalidade. Precedentes do
TIRGS. Apelação provida em parte liminarmente. (Apelação e Reexame
Necessário Nº 70044109213, Vigésima Segunda Câmara Cível, Tribunal de
Justiça do RS, Relator: Carlos Eduardo Zietlow Duro, Julgado em
11/08/2011) (g.n.)
"Ação popular. Área de lazer de loteamento doada pelo Município, com
aprovação da Câmara, para construção de escola de natação, com
subsegiente obstrução da via pública pela construção. Desafetação que não
atende ao interesse público, descumprimento das normas constitucionais
e infraconstitucionais. Ilegalidade. Desvio de finalidade. [...] Lesividade
úblico. Área verde e institucional desrespeitada.
Anulação da legislação municipal pertinente. Garantia de livre acesso à via
pública. Ação procedente, Sucumbência dentro dos parâmetros legais.
Recursos improvidos." (TJSP, Ac. 024.180.5/4, 7º Câmara de Direito
Público, Relator Desembargador Jovino de Sylos Neto, j. em 02.04.01, in
Interesse Público, ano 3, nº 10, abril/junho de 2001, Sapucaia do Sul:
Notadez, 2001, p. 219) (g.n.).
“LOTEAMENTO - Lei Municipal nº 1.549/92, de Itápolis - Desafetação de
área destinada aáreaverde de loteamento - Inadmissibilidade
Área institucional - Bem de uso comum do povo - Ofensa ao artigo 180,
inciso VII, da Constituição do Estado de São Paulo - Recursos não
providos - "É da jurisprudência que, com relação aos bens de uso
comum, as áreas previamente reservadas não podem, em qualquer
hipótese, ter alterada sua destinação, sob pena de violação ao
estabelecido no artigo 180. inciso VII da Constituição do Estado,
reconhecida sua inconstitucionalidade (ADINs nºs 29.771 (2). 29.773-0
(1). ReLDes.Carlos Ortiz; 29.772 (84), Rel.Des.Dirceu de Melo: 26.096 (86).
29.129 (85). Rel.Des.Rebouças de Carvalho).” (ADIN nº 52.027.0/9. de São
Paulo, rei. DES. FONSECA TAVARES, j. 23.8.2000)" (TJSP, Apelação
APL 3946905600 SP, publicada 13/03/2009)
“AÇÃO CIVIL PÚBLICA - Municipalidade que editou a Lei n. 6.202 /04
visando a desafetação da área descrita na inicial (de lazer e institucional) para
a construção da sede do Sindicato réu - Lei Municipal que se encontra em
total afronta ao artigo 182 da Constituição Federal 180 , VII, da
Constituição Estadual e artigo 17 da Lei n. 6.766 /79 - Nulidade do ato
administrativo da concessão e inconstitucionalidade da lei municipal que era
medida de rigor - Condenação dos requeridos (Sindicato e Municipalidade) à
obrigação de fazer e não fazer - Possibilidade da fixação de multa em face da
Administração Pública, pois que a lei não a excluiu dessa obrigação - Ação,
na origem, julgada procedente - Sentença mantida - Recursos não providos.
"A multa cominatória (astreinte), prevista como sanção na lei de regência tem
por objetivo obrigar o vencido a cumprir a obrigação, afastando a sua
recalcitrância. Evidentemente, a lei não exclui a Administração Pública dessa
obrigação, pois segundo a sua dicção qualquer pessoa submete-se a essa
imposição.".(TJSP, Apelação APL 9133798942006826 SP 9133798-
94.2006.8.26.0000, publicada 19/07/2011)
“LOTEAMENTO - Lei Municipal nº 1.528/97, de Tambaú - Desafetação de
área destinada a sistema de recreio integrante de loteamento -
Inadmissibilidade -Área institucional - Bem de uso comum do povo -
Ofensa ao artigo 180, inciso VII, da Constituição do Estado de São Paulo
- Recursos não providos - "É da jurisprudência que. com relação aos bens de
liso comam, as áreas previamente reservadas não podem, em qualquer
hipótese, ter alterada sua destinação, sob pena de violação ao estabelecido no
artigo 180. inciso VII da Constituição do Estado , reconhecida sua
inconstitucionalidade (ADINS nºs 29 771 (2), 29 773-0 (1), ReLDes Carlos
Ornz: 29 772 (84). Rei Des Dirceu de Melo; 26 096 (86), 29 129 (85), Rei
Des Rebouças de Carvalho)" (ADIN nº 52 027 0/9, de São Paulo, rei DES.
FONSECA TAVARES, j 23 8.2000)" (TJSP. Apelação APL 3229495700
SP, 21/11/2008)
Da mesma forma, o Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro já proferiu
decisão sobre a impossibilidade de desafetação de bem público de uso comum, assim
incorporado ao domínio do município, por força da aprovação de loteamento:
“BEM PÚBLICO - DESAFETAÇÃO - CONCESSÃO REAL DE USO.
Não é possível a desafetação de bem público de uso comum, assim
incorporado ao domínio do município, por força da aprovação de
loteamento, devidamente inscrito, para transferi-lo a particular, sob o
regime de concessão de direito real de uso. Reforma da sentença para
julgar procedente a ação popular”. (TJRJ, 1º Câmara Cível, Relator: Des.
Carlos Alberto Menezes Direito, RDA 193/287).
Por oportuno, convém ainda mencionar que o Superior Tribunal de Justiça
reconheceu a autonomia do Município na desafetação de bem de uso comum do povo
para implementação de conjuntos habitacionais de áreas não consideradas como
verdes, vejamos:
PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA,
DESAFETAÇÃO DE BEM DE USO COMUM DO POVO.
IMPLEMENTAÇÃO DE CONJUNTOS HABITACIONAIS (PROJETO
CINGAPURA). UTILIZAÇÃO DE ÁREAS LIVRES. ÁREAS NÃO
CONSIDERADAS COMO VERDES. AUTONOMIA DO MUNICÍPIO.
RECURSO ESPECIAL. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO.
SÚMULA 21 1/STJ.
(RESP 200600201495, LUIZ FUX, STJ - PRIMEIRA TURMA, DJ
DATA:27/02/2008 PG:00163.) (g.n.)
3.2 - DA CORRENTE QUE DEFENDE QUE O MUNICÍPIO PODE
ALIENAR ÁREA INSTITUCIONAL OU VERDE, DESDE QUE
PRESENTE O INTERESSE PÚBLICO E DE POSSE DE
AUTORIZAÇÃO DOS PROPRIETÁRIOS DOS LOTES.
Esta corrente destaca que a Constituição de 1988 concedeu plena autonomia ao
Município (art. 18), que é assim explicitada por HELY LOPES MEIRELLES:
a =
COPA
PARECER
Nº 3216/2013!
- PU - Política Urbana. Concessão de
direito real de uso. Desafetação de
imóvel recebido em processo de
loteamento. Considerações.
Condições impostas.
CONSULTA:
Diz uma Câmara que pretende a Prefeita Municipal alienar,
mediante concessão de direito real de uso, imóvel caracterizado como
"área institucional" de loteamento particular. O imóvel em questão será
destinado à atividade empresarial/industrial. O Município dispõe de Distrito
Industrial. Assim, indaga:
1) Eventual projeto de lei complementar nesse sentido seria
constitucional/legal? ) Complementando, o que deve ser observado em
termos de parcelamento do solo, zoneamento urbano e plano diretor? 3)
Havendo escolas, igrejas e postos de saúde no referido loteamento, a área
institucional poderia ser desafetada para outros fins?
RESPOSTA:
Cabe dizer, primeiramente, que alienação e concessão de direito
real de uso não se confundem.
A concessão de direito real de uso, objeto do DL nº 271/67, 6 0
contrato pelo qual a Administração transfere o uso remunerado ou gratuito
de terreno público a particular, como direito real resolúvel, para que dele
se utilize em fins específicos de regularização fundiária de interesse social,
ce memos
PARECER SOLICITADO POR DONATO CÉSAR ALMEIDA TEIXEIRA PROCURADOR JURÍDICO - CÂMARA
MUNICIPAL (MOCOCA-SP)
1
urbanização, industrialização, edificação, cultivo da terra, aproveitamento
sustentável das várzeas, preservação das comunidades tradicionais e
seus meios de subsistência ou outras modalidades de interesse social em
áreas urbanas. (art. 7º).
Constitui objetivo do direito real de uso o atendimento de uma
finalidade social a prazo certo ou indeterminado, resolvendo-se o contrato
se essa finalidade não for atendida. Não ocorre, na hipótese, alienação do
bem, mas somente uma cessão parcial dos direitos de domínio,
assumindo o concessionário o direito de uso especial e determinado,
tendo por objetivo atender a um interesse social.
Nos termos do art. 17 da Lei nº 8.666/93, a concessão de direito
real de uso subordina-se à existência de interesse público devidamente
justificado.
Cabe, ainda, fazer uma observação quanto ao fato de a consulta
se referir à utilização de lei complementar para autorizar a concessão de
uso de imóvel, o que, em princípio, é inadequado. Uma boa parte da
doutrina entende que somente pode ser objeto de lei complementar a
matéria taxativamente prevista na Constituição Federal, enquanto que
todas as demais matérias deverão ser objeto de lei ordinária. Não
obstante, existe entendimento no sentido de que podem ser regidas por
leis complementares, no âmbito do Município, as matérias assim
declaradas na Lei Orgânica. Normalmente são apontadas as matérias de
maior importância ou repercussão, a exigirem processo legislativo próprio,
como são as leis tributárias, o Estatuto dos Servidores, o Código de Obras,
o Plano Diretor, o Código de Posturas. No caso presente, de qualquer
modo, a autorização legal referida não se insere em qualquer dessas
hipóteses, só cabendo, se for o caso, ser objeto de lei ordinária.
Adentrando na questão da consulta, é de se verificar que O
imóvel apontado integra o patrimônio municipal em virtude de transferência
decorrente da implantação de loteamento, tendo, assim, destinação
mma AM
institucional.
Os loteamentos são regidos pela Lei nº 6.766/79, que exige a
reserva de áreas para a implantação de sistemas de circulação, de
equipamentos urbanos e comunitários, bem como de espaços livres de
uso público, proporcionais à densidade de ocupação da gleba, tal como
previsto no plano diretor ou na lei referente à zona de situação do imóvel
(art. 4º da Lei nº 6.766/79), de modo a garantir condições adequadas de
urbanização. Impõe a lei que os loteamentos sejam perfeitamente
integrados à malha urbana, contendo um mínimo de requisitos
necessários a esse objetivo e, de outro lado, protege os interesses dos
que vão residir no loteamento, aos quais são devidas condições básicas
para o exercício da vida comunitária e da cidadania.
A autorização legal para a desafetação da categoria do bem,
para o fim de se lhe dar destinação diferente da originalmente prevista,
necessária em todos os casos, não é suficiente com relação às áreas
transferidas ao Município em processos de loteamento. Nessa alternativa
exige-se, previamente e em princípio, a concordância dos adquirentes de
lotes, tal como impõe o art. 28 de Lei nº 6.766/79.
O ordenamento ocorre diante do fato de que, ao adquirir o lote, o
comprador torna-se titular do uso e gozo de uma parcela de terras inserida
num conjunto, o loteamento, que segundo o projeto, aprovado pela
Prefeitura e inscrito no Registro de Imóveis, contém áreas verdes, áreas
destinadas a equipamentos públicos e comunitários e um arruamento pré-
definido. Qualquer alteração no loteamento afeta, dessarte, o direito de
cada qual dos adquirentes. Conforme ensina José Afonso da Silva:
"A inscrição do loteamento produz os seguintes efeitos
urbanísticos: a) legitima a divisão da gleba em lotes, com a «perda
da individualidade objetiva do terreno loteado e a aparição das
individualidades objetivas dos lotes»; b) «torna imodificável
unilateralmente o plano de loteamento e o arruamento»; c)
Da
transfere para o domínio público do Município e torna inalienáveis,
por qualquer título, as vias de comunicação, e os espaços livres e
as áreas destinadas a edifícios públicos e outros equipamentos
urbanos, constantes dos planos de arruamento e loteamento e do
memorial, independentemente de qualquer outro ato alienativo.
(..)
As modificações no plano de loteamento... são
geralmente admitidas, mediante autorização da Prefeitura, desde
que se observem as normas vigentes sobre o assunto, bem como
do adquirente de lote..." (In Direito Urbanístico Brasileiro, São
Paulo: Revista dos Tribunais, 1981, pp. 391-3).
Se não atendidas essas regras, pode a alteração de uso ser
anulada, como ocorreu no seguinte caso:
"Ação popular. Área de lazer de loteamento doada pelo
Município, com aprovação da Câmara, para construção de escola
de natação, com subsequente obstrução da via pública pela
construção. Desafetação que não atende ao interesse público,
descumprimento das normas constitucionais e infraconstitucionais.
Ilegalidade. Desvio de finalidade. Lesividade ao patrimônio público.
Área verde e institucional desrespeitada. Anulação da legislação
municipal pertinente. (...). Ação procedente. Sucumbência dentro
dos parâmetros legais. Recursos improvidos." (TJSP, Ac.
024.180.5/4, 72 Câmara de Direito Público, Relator Desembargador
Jovino de Sylos Neto, j. em 02.04.01, in Interesse Público, ano 3,
nº 10, abriljunho de 2001, Sapucaia do Sul: Notadez, 2001, p.
219).
Há hipóteses, contudo, em que os loteamentos já se encontram
ou passam a ser servidos pelo conjunto das facilidades urbanas referentes
à saúde, educação, lazer e demais exigências, não se justificando o uso
das áreas reservadas ao uso público, para a implantação de novos
equipamentos. De outro lado, pode ocorrer que as áreas recebidas pelo
IBA
Município não se prestem aos fins originalmente previstos, em face de sua
posição ou características físicas ou em face de suas dimensões.
Em tais casos é razoável admitir a desafetação das áreas e sua
alienação ou permuta, de modo a permitir, ao Poder Público, melhor
organizar o uso do solo da cidade e atender aos interesses da
coletividade.
Ao mesmo tempo, se não ocorrer prejuízo para os adquirentes de
lotes, incabível a sua concordância ou indenização, posto que esta só é
válida, só se justifica na ocorrência de danos.
Cabe, por isso , trazer a lume as seguintes decisões do Superior
Tribunal de Justiça:
"Administrativo. Ação Civil Pública. Loteamento Urbano.
Desafetação dos espaços públicos. Alegação de ofensa ao Art. 17
da Lei N. 7.347/85. Inexistência. Art. 1º da Lei N. 7.347/85. Matéria
probatória. Recurso não conhecido." (REsp nº 28058, Relator
Ministro Adhemar Maciel, Segunda Turma, DJU de 18.12.98, p.
314).
"Recurso ordinário. Mandado de segurança. Registro de
imóveis. Matrícula. Bem público. Desafetação. Permuta. 1. O
imóvel foi adquirido pelo Poder Público de forma originária, por
afetação decorrente da implantação de loteamento aprovado.
Após, houve a desafetação do bem em regular processo
legislativo, tornando-o bem dominical, passível de alienação. 2. Da
escritura pública de permuta constou expressamente que as partes
contratantes autorizam o Oficial do Registro de Imóveis "a
promover abertura de matrícula do imóvel dado em permuta a
Orlando Anteghini e sua Mulher, como de origem no loteamento
mencionado". Assim, a abertura de matrícula do imóvel em nome
do Município de Leme/SP e o posterior registro da permuta
“A autonomia administrativa confere ao Município a faculdade de organizar
e prover seus serviços públicos locais, para a satisfação das necessidades
coletivas e pleno atendimento dos munícipes, no exercício dos direitos
individuais, e no desempenho das atividades de cada cidadão. Essa
autonomia abrange a prerrogativa de escolha das obras e serviços a serem
realizados pelo Município, bem como do modo e forma de sua execução, ou
de sua prestação aos usuários.”
(Hely Lopes Meirelles. Direito Administrativo Municipal, São Paulo:
Malheiros, 2006, p. 356.)
FÁBIO PEDRO NADAL aduz que:
“Logo, a destinação dos bens públicos integrantes do patrimônio municipal
possuem destinação cambiável, segundo os superiores interesses da comuna”,
(NADAL, Pedro Fábio. Administração Municipal, v. 4, n. 8, p. 36-50, ago.
1999)
Com efeito, ALFREDO BUZAID, citado pelo Desembargador OETTERER
GUEDES, ensina:
"O bem público de uso comum pode sofrer modificações em sua qualificação
jurídica, e tornar-se alienável, sempre que a Municipalidade, para atender a
fins urbanísticos, lhe retire a condição de bem de uso comum, por lei especial
devidamente sancionada pelo Chefe do Executivo.” (TJ/SP — ADIn nº
39.949-0/0-00 — São Paulo — voto nº 17.309)
Na mesma trilha, VICENTE RÃO consigna :
"É preciso considerar-se que os bens públicos conservam sua qualificação
peculiar, enquanto realizam o destino correspondente à sua respectiva
categoria, perdendo-a, consequentemente, quando, por determinação legal,
receberem destino outro ou diverso.”
(in "O Direito e a Vida dos Direitos" apud, Des. Oetterer Guedes, TJ/SP,
ADIn nº 39.949-0/0-00 — São Paulo — voto nº 17.309)".
Destarte, para essa corrente, em face da autonomia municipal, nada há que possa
impedir o Município a realizar a desafetação de áreas institucionais ou áreas verdes, e
sua venda ou permuta.
4. CONCLUSÃO
Diante de todo o exposto, este Centro de Estudos da Administração Pública
emite parecer conclusivo no sentido da impossibilidade jurídica do Município alienar
área verde ou área institucional, uma vez a existência de consistente orientação
jurisprudencial atestando a vedação da pretensão esposada pela Consulente.
Ademais, havendo escolas, igrejas e postos de saúde no referido loteamento,
inserto em área institucional, também há vedação para que estas sejam desafetadas para
outra finalidade.
É o Parecer!
FR PAS (AA)
Ana Paula Santos Soares de Paula, OAB/SP 316.068, Pós-graduada em Direito Constitucional pelo
Instituto Toledo de Ensino.
André Palmeira Alves, OAB/SP 328.366, Pós-graduando em Direito Administrativo pela Fundação
Getúlio Vargas (GV Law).
Carla Costa Lanciano, OAB/SP 257.315, Especialista em Direito Público pela UNIDERP -
Universidade Anhanguera e LFG — Instituto Luiz Flávio Gomes.
Cristiane Zangirolamo Fidelis, OAB/SP 235.500, Especialista em Direito Administrativo pela PUC/SP
— Pontifícia Universidade Católica de São Paulo.
Fabiana Nader Cobra Ribeiro, OAB/SP 181.098. Pós Graduanda em Direito Público pela UNIDERP -
Universidade Anhanguera e LFG — Instituto Luiz Flávio Gomes.
Felipe Clasen Diogo, OAB/SP 179.278-E.
Fernando Silva Tosi, OAB/SP 198.229-E
Flávia Cristina Rodrigues e Rodrigues, OAB/SP 235.544, Especialista em Direito Empresarial pela
EPD — Escola Paulista de Direito.
Flaviano Hoth de Barros, OAB/SP 219.824. Pós-graduando em Direito Público pela UNIDERP -
Universidade Anhanguera e LFG — Instituto Luiz Flávio Gomes.
Paola Sorbile Caputo, OAB/SP 238.204, Especialista em Direito Administrativo pela PUC/SP -
Pontifícia Universidade Católica de São Paulo.
Pedro Jose Rocha e Silva, OAB/SP 314.869.
Samir Morais Nader, OAB/SP 240.186, Especialista em Direito Administrativo pela UCAM -
Universidade Candido Mendes/Prominas.
Soraya Mendes, OAB/SP 259.493.
Orientadores:
Jairo Bessa de Souza, OAB/SP 44.649, Especialista (nível mestrado) em Direito Constitucional pela
PUC/SP — Pontifícia Universidade Católica de São Paulo.
Joaquim Fonseca, OAB/SP 314.215, Bacharel em Direito pela Universiadade Anhembi Morumbi,
Especialista em Direito Constitucional pelo Complexo Educacional Damásio de Jesus, Mestrando em
Direito Difuso e Coletivo - e Contador CRC/SP 124.373.
Kelly Eguchi Priori, OAB/PR 39.752, Especialista em Direito Tributário pela Unicuritiba.
Márcio de Paula Antunes, OAB/SP 180.044.
Pollyane de Almeida Santos, OAB/MG 85.377, Especialista em Direito Público pela Faculdade Newton
Paiva — MG.
Ricardo Victalino de Oliveira, OAB/SP 251.443, Especialista em Direito Público pela EPD, Mestre em
Direito do Estado pela USP — Universidade de São Paulo, Doutorando em Direito do Estado pela USP —
Universidade de São Paulo, Professor de Direito Constitucional e Direito Administrativo.
Colaboradores:
Adolpho Henrique de Paula Ramos, Especialista em Direito Processual pela UBM (Centro
Universitário de Barra Mansa),
André Rovegno, Mestre em Direito Político e Econômico pela Universidade Presbiteriana
Mackenzie/SP; Doutor em Direito do Estado pela USP.
EDITORA ND LTDA.
CONSULTA/6909/2013/AP
INTERESSADA: CÂMARA MUNICIPAL DE MOCOCA - SP
At.: Sr. Donato César Almeida Teixeira
Município - Ottorga te concessão direito real de uso de área
institucional de loteamento urbano - Necessidade de
desafetação dos bens públicos - Vedação contida no art. 180,
inc. VIl, da Crise - Impossibilidade - Contestação do referido
expediente pelo Ministério Público e pela doutrina -
Impossibilidade - Observações pertinentes.
CONSULTA:
real de uso, imóvel caracterizado cpmo “área institucional” de loteamento particular. O
“Pretende a Prefelta o as alienar, mediante concessão de direito
imóvel em questão será destinado à atividade empresarial/industrial. O Município
dispõe de Distrito Industrial. |Ássim, | indaga-se: 1) Eventual projeto de lei
complementar nesse sentido serig constitucionallegal? 2) Complementando, o que
deve ser observado em termos dg parcelamento do solo, zoneamento urbano e plano
diretor? 3) Havendo escolas, igrejas e postos de saúde no referido loteamento, a área
institucional poderia ser desafetada pára outros fins? Necessitamos da vossa
manifestação em caráter de URGÊNCIA. Cordialmente”.
ANÁLISE JURÍDICA:
Esclareça-se, inicialmente, que não se vê óbices ao prosseguimento
de proposições que objetivam |trespassar os bens públicos municipais para
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aocETIM DE
DIRETO
MUNICIPAL
particulares, posto que é de competência do Município legislar sobre a gerência e
destinação de seu patrimônio.
No que tange| à iniciativa, de fato, entende-se que compete
privativamente ao Chefe do Poder Exetutivo iniciar leis que tratem da gestão do
patrimônio público municipal.
Todavia, em relação ao| bem público que pretende o Poder Público
alienar, vale ressaltar que, nos termos do art. 22 da Lei nº 6.766/79, com a aprovação
do loteamento, algumas áreas passaram a pertencer ao Município como área
dominial, sendo caracterizadas, portanto, como bens de uso comum do povo.
Demais disto, de acordg com o inc. VIl do art. 180 da Constituição
paulista, “as áreas definidas em projeto de loteamento como áreas verdes ou
institucionais não poderão, em biquer hipótese, ter sua destinação, fim e objetivos
originariamente estabelecidos alterados.”
Destarte, em prihcípio, a Administração Consulente não poderá
modificar a destinação dessa área institucional, o que, consequentemente, impede
sua alienação. | |
Neste sentido, temos a doutrina de Paulo Affonso Leme Machado, in
verbis: |
“Retirou-se de m do expresso o poder dispositivo do loteador sobre
as praças, as vias e outros ni livres de uso comum (art. 17 da Lei 6.766/79)
mas, de modo implícito, vedou-se, à livre disposição desses bens pelo Município. Este
só teria liberdade de escolha, isto é, só pl deria agir discricionariamente nas áreas do
loteamento que desapropriasse e| não naquelas que recebeu a título gratuito. Do
contrário, estaria o Município se |transformando em Município-loteador através de
verdadeiro confisco de áreas, pois receberia as áreas para uma finalidade e, depois, a
seu talante as destinaria para outros fins.
Nesse sentido foi o voto|do Min. Adhemar Maciel em julgamento no
STJ, que decidiu dizendo: 'o objetivo da norma jurídica é vedar ao incorporador a
alteração das áreas destinadas E) tomunidade. Portanto, não faz sentido, exceto em
| |
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São PaLlo'SP
casos especialissimos, possibilitar à Administração fazê-lo. No caso concreto, as
áreas foram postas sob a tutela da Administração municipal, não com o propósito de
confisco, mas como forma de salvaguardar o interesse dos administrados, em face de
possíveis interesses especulativos dos |ncorporadores. Ademais, a importância do
patrimônio público deve ser aferida em razão da sua destinação. Assim, os bens de
uso comum do povo possuem função 'ut universi. Constituem um patrimônio social
comunitário, um acervo colocado à disposição de todos. Nesse sentido, a desafetação
desse patrimônio prejudicaria toda uma |comunidade de pessoas, indeterminadas e
indefinidas, diminuindo a qualidade de vida do grupo. Não me parece razoável que a
própria Administração diminua sensivelmente o patrimônio social da comunidade.
Incorre em falácia pensar que a Administração onipotentemente possa fazer, sob a
capa da discricionariedade, atos vedados; ao particular, se a própria lei impõe a tutela
desses interesses”. | |
O vínculo do bem de uso comum à sua destinação tem como origem
o art. 67 do CC: 'os bens de |que trata o artigo antecedente só perderão a
inalienabilidade, que lhes é peculiar, nós casos e forma que a lei prescrever. O
Código Civil aponta claramente que os bens públicos são inalienáveis. Mas vai mais
além: aponta que a inalienabilidade é peculiar aos bens públicos. Peculiar é 'próprio,
especial, atributo essencial de uma pessoa ou coisa".
Assim, quando b| art. 67 do CC brasileiro entende que os bens
públicos podem perder a inalienablidade nos casos e na forma que a lei prescrever a
alienação ou o comércio dos bens públicas só pode ser entendida corretamente se se
levar em conta a diferenciação felta pelo art. 66 do próprio CC. Essa diferenciação
está assentada fundamentalmente ha destinação dos bens.
Contemporaneam nte, pondera Toshio Mukai: 'enquanto tal destinação
de fato se mantiver, não pode a dl tar desafetação sob pena de cometer lesão ao
patrimônio público da comunidade, acrescentando: 'se a simples desafetação legal fosse
suficiente para a alienação dos bens de uso comum do povo, seria possível, em tese, a
transformação em bens dominiais de todas as ruas, praças, vielas, áreas verdes, etc. de
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um município e, portanto, de seu; território público todo, com a consegiente alienação
(possível) do mesmo, o que, evidentemente, seria contra toda a lógica jurídica, sendo
mesmo disparate que ninguém, em sã consciência, poderia admitir. Na prática, difícil é
encontrar-se o mau administrador ou o mau legislador agindo com tal clareza no
desvirtuamento dos bens de uso gomum do povo: o grande perigo é a ação a longo
prazo — hoje uma praça, amanhã um espaço livre, depois de algum tempo outra praça,
finalizando-se por empobrecer totalmente a comunidade.
No Brasil precisa
mos valorizar a classificação dos bens de uso
comum do povo. Caso contrátio, teríamos que inflacionar a aplicação dos
instrumentos jurídicos, ana procedimento de tombamento para cada praça.
Ora, a praça não deve ser co)
simplesmente — e basta — porque
Paulo, de 1989, dispôs em seu
loteamento como áreas verdes ol
ervada porque é uma paisagem notável, mas,
é uma praça. A Constituição do Estado de São
art. 180, Vil: 'as áreas definidas em projeto de
institucionais não poderão, em qualquer hipótese,
ter sua destinação, fim e objetivos originalmente estabelecidos, inalterados" ” (cf. in
Direito Ambiental Brasileiro, 192 ed
» Malheiros, São Paulo, 2011, p. 457).
Vale ressaltar que a jurisprudência do STJ acima citada é o RE nº
28.058-SP, frisando, ainda, que existem outras decisões do STJ, bem como do TJ/RS,
Acórdãos nº 70023174865 e 70044109213, no mesmo sentido de anular essas leis
que desafetam bens públicos oriuhfios delreserva verde de loteamentos.
A propósito do tema abordado na presente consulta, informamos que
o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo já acentuou a impossibilidade de
concessão de direito real de uso sobre áreas verdes e institucionais de loteamento,
com base no princípio básico e protetivo do art. 180, inc. VII, da Constituição Estadual
(Ap. nº 192.179-1/7 — Birigui — 12 ClCv., rel. Desembargador Alexandre Germano, j. em
3/8/1993, v.u.; Ap. nº 270.573-1/3 H Dracena — 12 CDPúbl., rel. Desembargador Ruy
Coppola, j. em 5/3/96, v.u.). |
Importa observ: a que existem entendimentos doutrinários que
sustentam a a dispositivo paulista, sob a alegação de que o
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Estado-Membro não teria competência para disciplinar referida matéria, de
competência única e exclusiva do Município.
Nesse sentido posiciona-se o professor Diogenes Gasparini:
“As operações de afetação e desafetação são da competência única
e exclusiva da pessoa política proprietária do bem, a quem também se reconhece a
competência para dizer se e quando um bem que integra seu patrimônio poderá ser
afetado ou desafetado. Essas competências são expressões da autonomia que a
Constituição outorgou a cada uma das entidades componentes da Federação no trato
dos bens de sua propriedade. se assim não fosse, de que valeria a autonomia se o
proprietário do bem não pudesse afetá-lo ou desafetá-lo segundo o interesse que lhe
cabe perseguir? Destarte, não é válida qualquer interferência na utilização dos bens
de uma entidade menor por medida legal ou constitucional de entidade maior, salvo
se consignada na Constituição da República. É claro que não invade essa autonomia
o exercício do poder de polícia competente sobre os bens públicos situados em seu
território. É constitucional, portanto. a submissão do bem úblico municipal às
restrições de lei estadual de ão aos mananciais. Por tudo isso entendemos
inconstitucional a regra consubstanciada no inc. Vil do art. 180 da Constituição de São
Paulo, que veda toda alteração, sbb qualquer pretexto, na destinação, no fim e nos
objetivos originalmente estabelecidos, para áreas verdes e institucionais definidas em
projeto de loteamento” (cf. in Direito Administrativo, 132 ed., Saraiva, São Paulo, 2008,
|
Portanto, em nosso sentir e em respeito àqueles que comungam
p. 872) (grifos nossos).
entendimento contrário, tendo em vista que as áreas institucionais ou verdes não
podem ser desafetadas, o que impede, por conseguinte, que as mesmas sejam
trespassadas a particulares, entende-se que a pretensão noticiada pode prosperar.
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EDITORA ND tr0A.
Essas são, por fim, as considerações a serem feitas a respeito da
presente consulta, sem embargo) de outros entendimentos em sentido contrário, para
com os quais manifestamos, desdé já, o nosso respeito.
São Paulo, 21 de outubro de 2013.
Aniello dos Reis Parziale
OAB/SP 259.960
Aprovação da Diretoria NDJ
A
Angelo fadocico
Superintendente
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CÂMARA MUNICIPAL |
« MOCOCA -
FROTOCOLO
NÚMERO
705
PREFEITURA MUNICIPAL DE MOCOCA
GABINETE DA PREFEITA
Praça Marechal Deodoro, 44 — Centro - Mococa — São Paulo
Tel.: (19) 3666-5565 | 3666-5567
Portal da Cidadania: www.mococa.sp.gov.br
OF. Nº 1.923/2013 MOCOCA, 28 de outubro de 2013.
Senhor Presidente:
Pelo presente, vimos solicitar a retirada e
consequente devolução a esta Prefeitura Municipal de Mococa, do Projeto de Lei
Complementar nº 011/2013, encaminhado por meio do ofício nº 1.849/2013,
para melhores estudos.
Reiteramos a Vossa Excelência os nossos
protestos de consideração e apreço.
Atenciosamente
MARIA EDNA GOMES MAZEIRO
Prefeita Municipal
Exmo. Sr.
GUILHERME DE SOUZA GOMES
DD. Presidente da Câmara Municipal de Mococa
MOCOCA — SP
Câmara Municipal de Mococa
PODER LEGISLATIVO
Ofício nº.1.131/2013-CM.
Mococa, 30 de outubro de 2013.
Senhora Prefeita:
Em atenção ao ofício nº.1.923/2013, protocolado
nesta Casa sob nº.3705/2013, anexamos em devolução, o Projeto de
Lei Complementar nº.014/2013, encaminhado pelo ofício nº.1.849/2013.
Na oportunidade, apresentamos
Excelência protestos de estima e consideração.
Respeitosamente
Presidente
Exma. Sra.
Maria Edna Gomes Maziero
Prefeita Municipal
Mococa
Edificio “Dra. Esther de Figueiredo Ferraz”
Praça Marechal Deodoro, 26 - Centro - CEP 13.730-047 - Mococa -SP
Telefone: (19) 3656-0002 - Email: camaramococa(D yahoo.com.br
www.camaramococa.sp.gov.br
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