materia nº 8/2013

PREFEITURA MUNICIPAL DE MOCOCA
ESTADO DE SÃO PAUT,O
GABINETE DO PREFEITO
ASSESSORIA JIIRÍDICA
Of. n" 1.41-l/201,3 Mococa, 24 de julho de
Senhor Presidente:
Vimos. pelo presente. em re a() rojetcl
n" 083/2013. contido no Autografo no 088/2013 que dispõe sobre as
cliretrizes para a elaboração tta t,ei Orçamentária de 2014 - e llos termos do
artigo 4l da Lei Orgânica do Município. apresentar as E,S DE VE
PARCIAL ao retêrido Proieto de Lei de autoria do Poder Executivo. em razão
da emen{a aditiva aposta pela Câmara de Vereadores, pelos seguintes
motivos:
O Projeto de Lei em questão deverá merecer o
acatamento do veto oposto pela Emenda Aditiva que acrescentou o parágrafo
único ao artigo 5o. uma vez que inconstitucional. tratando-se de veto jurídico,
senão vejamos:
A lrmcnda Aditiva pretendc acrescentar à LlXl tle
2014, o orçamento participativ<l, coln o seguitltc tcxttr' ''/ica insliru[do o
Orç:amento Participativo, em âmbito municipal, com a finalidade de promover
a gestão compartilhada e o exercício da cidadania, com vistas à concepção,
ao planejamento e à implantação das políticas públicas orÇamentárias"'
Como é sabido, a Carta Federal consagra a
repartição da competência legislativa entre a lJnião, lrstados e Municípios. Em
face do notório alargamento da atuação do Poder Executivo no processo
legislativo, hâ a previsão de uma repartição cle competência também em
termos horizontais.
F'tt,,[u]í]liBÂL
P ROjTO # €il g￾N RO
&@ od
DATA
&t. cl+ .i'e-
PREFEITURA MUNIICIPAL DE MOCOCA
ESTADo DL, sÃtl I'AUL,o
GABINEI'E DO PREI''EI'[O
AssESSorua :lunÍDICA
Nesse diapasão. disciplina o artigo 47, XVII' da
Constituição Estadual ser de iniciativa privativa do Governador do Estado o
encaminhamento dos projetos de leis que tratem do plano plurianual. das
diretrizes orçamentárias e dos orçamentos anuais.
Não se pode esquecer que o Município deve
observar os princípios estabelecidos nas Constituições Estadual e Federal, do
que resulta a necessária conclusão de que ao legislador municipal inexistem
liberdade absoluta ou plenitude legislativas. havendo de existir confbrmação
às limitações impostas pelo ordenamento constitucional.
A própria C)onstituição Federal, logo cm seu artigo
inicial. estabeleceu que a República Federativa do Brasil é forrnada pela união
indissolúvel dos Estados, Distrito Federal e Municípios. ott seja. elevou à
categoria de ente federativo todos os Município e o l)istrittl Federal. alem dos
Estados-membros que já ocupavam esta posição tradicionalmente.
Nestes termos. houve a necessidade decorrente de
se criar mecanismos de integração legislativa entre estes entes f'ederativos. a
fim de que o ordenamento juridico pátrio pcrmancccssc dirccionadtl a rtm
mesmo fim de .iustiça social. Por isso. estabeleceu-se o Princípio do
paralelismo ou a Simctria. oonsistindo na regra básica de que as normas
deÍ-inidas na Constituição Federal tivessem correspondência nas Constituições
Estaduais e nas Leis Orgânicas Municipais.
Por isso, as normas legais municipais (leis
orgânicas) que tratam. por exemplo. das atribuições de cada Poder, de suas
competências legislativas e do processo legislativo, têm correspondência com
as normas constitucionais estaduais (cclnstituições estaduais) e Federal
aL
I
PREFEITURA MUNICIPAL DE MOCOCA
E,STADO DE SÃO PAUI,O
GABINETE DO PRE}'EITO
ASSESSORIA JURÍDICA
(Constituição da República). Iiste o Princípio do Paralelismo ou da Simetria.
ou seja, para cada regra legal hierarquicamente inf'erior. ha uma
correspondente regra legal de nível superior. no âmbito das normas
constitucionais.
Isso, por cristalino, igualmente se reflete nas
normas atinentes ao processo legislativo em âmbito municipal, inclusive no
que respeita ao assunto ora abordado, ficando, assim, a regulação do processo
legislativo local condicionada à observância dos nortes cclnstitucionais.
A iniciativa para o processo legislativo
transposta, no caso em exame. ao Prelbito Municipal. como já se disse, por
força do Princípio da Simetria - é condição de validade do próprio processo
legislativo, do que resulta, uma Yez não observada, a ocorrência de
inconstitucionalidade formal.
Nesse sentido, vale lembrar a lição do f-estejado
Hely Lopes Meirelles
"Lei de iniciativa exclttsivu tlo pre./eito e uqttela cnt
que só a ele cabe o envio do pro"ieto à Camara ...
Nesta categoria estão as que disponham sobre
matéria financeira; criem cargos, funções e
empregos; fixem ou aumentem vencimentos ou
vantagens de servidores, olt clisponham sobre o seu
regime funcional; criem ou aumentem despesas, ott
reduzam a receita municipal (em "Direito
PREFEITT]RA MUNICIPAL DE MOCOCA
ESTADO DE SÃO PAULO
GABINETE DO PRET'EITO
ASSESSOIUA .IURÍDICA
Municipal Rrasileiro", Malheiros Editores, 6'' ed.,
p 511).
Pois bem, a norma ora atacada. estabelecendo a
participação popular no processo de elaboração das leis orçamentárias (art. 5o,
§ único), relegando o Poder Executivo à condição de mero assessor - na
medida em que preso às deliberações e às diretrizes eventualmente traçadas
pelos fóruns de participação popular - cabalmente positiva a intromissão
irrdevida realiz.ada pela Cârnara de Vereadores.
Assim. verifica-se que rcsulta clara ingerêricia do
Poder Legislativo Municipal. no pertinente ao acréscimo de emenda ao
proietos da exclusiva competência do E,xecutivo, relativamente à materia
orçamentária. o que é vedado pelo texto constitucional estadual (art. 47, VÍl),
aliás, repetido no artigo 67,LX, da Lei Orgânica Municipal).
Com base nessas normas, mister se faz reconhecer
que a emenda legislativa em referência violou o princípio da autonomia e
independência dos Poderes Municipais (artigo 5o da Constituição Estadual),
pois. frise-se uma vez mais. de sua exclusiva iniciativa o envio de projeto de
lei relativo à esfera orçamentária. o qrre. em última análise^ diz respeito com a
propria organização e l'uncionamento da adniinistração.
Daí que, sendo assim, a norma legal ora analisada
contém, efetivamente, vício insanável de inconstitucionalidade, porquanto
violadora do regime de separação e independência dos poderes a que
obrigatoriamente se acham vinculados, tatnbém. os Municípios.
PREFEITURA MUNICIPAL DE MOCOCA
ESTADO DE SÃO PAULO
GABINETE DO PREFEI'TO
ASSE,SSORIA JTIRÍDICA
Adernais. Sr. Presidente. a Lei Orgânica Municipal
não prevê a possibilidade de orçamento participativo em Mococa. o que
inviabiliza qualquer iniciativa prevista em leis ordinárias sobre a questão.
Por estas razões, entendemos que a Emenda Aditiva
ao Projeto de Lei em apreço é inconstitucional, razão pela qual merece veto.
devendo as presentes Razões de Veto sererl acatadas por esta Egrégia Câmara
de Vereadores, em observância às determinações constitucionais.
Reiteramos a Vossa Excelência os nossos protestos
de consideração e apreço
Atenciosatnente.
Maria Edna Gomes Maziero
Prefeita Municipal
r;f; luri e
ri?5ã0
Q
Exmo. Sr.
GUILHERME DE SOUZA GOMES
DD. Presidente da Câmara Municipal
MOCOCA-SP
de Moc oca
Câmara Nllunf,ef,pan de N4[oeoea
PODER LEGNSLA'INVO
PROCESSO N". 1064t2013.
VETO PARCIAL APOSTO AO PROJETO DE LEI N"083/2013,
CONTIDO NO AUTOGRAFO N".088/2013. ("Dispõe sobre as Diretrizes
para ^ elaboração da Lei Orçamentária para 2014 e dá outras
providências.) Emenda de autoria do Vereador Aloysio Taliberti Filho
REGIME DE TRAMITAÇÃO: ESPECIAL.
D ESPACHO
Nos termos do art. 260 e seus parágrafos, do
Regimento Interno da Càmara, combinado com o artigo 4l e parágrafos
da LOM, encaminho a presente propositura de VETO PARCIAL à
Comissão de Constituição, Justiça e Redação para manifestação,
observados os prazos regimentais.
Càmara Municipal 05 de agosto de 2013.
I
uilherme de Souza Gomes
Presidente
Câmana N/lunief,pan dle N4[oeoea
PODER LEGISLÀTNVO
coMrssÃo o coNsTIrulcÃo. JUSTI E REDAcÃo
PROCESSO N',. 1064t2013.
VETO PARCIAL APOSTO AO PROJETO DE LEI N'083/2013,
CONTIDO NO AUTOGRAFO N".088/2013. ("Dispõe sobre as Diretrizes
para a elaboração da Lei Orçamentária para 2014 e dá outras
providências.) Emenda de autoria do Vereador Aloysio Taliberti Filho
REGIME DE TRAMITAÇÃO: ESPECIAL.
RECEB PELO PRESIDENTE D COMISSÃO
DATA DO RECEBIMENTO: c
PRAZO P/ NOMEAR O RELATOR(A) ATE:
OMEA Ão »n RELA
NOME: .6;- 4
(o
DATA DA NOMEAÇÃO o
Pre
f
t.
\
Câmara Nllunf,ef,pan de N4[oeoea
PODER LEGNSLATNVO
coMrssÃo n coNsTmutcÃo. JUSTTc E REDAcÃo
el
I
VETO PARCIAL APOSTO AO PROJETO DE LEI N"083/2013,
CONTIDO NO AUTOGRAFO N".088/2013. ("Dispõe sobre as Diretrizes
para a elaboração da Lei Orçamentária para 2014 e dá outras
providências.) Emenda de autoria do Vereador Aloysio Taliberti Filho
REGIME DE TRAMITAÇÃO: ESPECIAL.
RECEBIMENTO P RELATOR(A)
DATA DO RECEBIMENTO
PRAZO P/ RELATAR ATE:
PROCESSO N". 1064t2013.
Câmara N/[unieipan de N4[oeoea
PODER LEGISLÀTIVO
EME DA
nrffinÊxclA :- PROJETO DE tEl No 083/2013.
INTERESSADA:- Prefeito Municipol de Mococo
ASSUNTO : Acrescento o Orçomento Porticipotivo nos
Diretrizes do Lei Orçomentório.
AUTOR : Aloysio Toliberti Filho ' Vereodor
1- Em ndo
ort 5" (...)
r-(...)
il- (...)
ilr- (. ..
tv- (...
Porógrofo Único: Fico instituído o Orçomento
Porticipotivo, em Ômbito municipol, com o finolidode
de promover CI gestÕo comportilhodo e o exercício
do cidodonio, com vistos à concepÇÕo, oo
plonejomento e à implontoçÕo dos potíticos pÚblicos
orÇCImentÓrios.
Edifrcio "Dra. Esther de Figueiredo Ferraz"
'i
Praça Marechal
Telefone: (19)
Deodoro,26 - Centro - CEP 13.730-047 - Mococa -SP
3656-0002 - Email: camarilnococa@yúoo'com'br
www. carnaÍarnococa.sP. gov'br
Câmara Nllunief,pan de N4[oeoea
PODER LEGISLÀTIVO
Solo dos SessÕes, lS de julho de 2013.
KGç Á[ t'
ALOYSIO TATIBERTI FITHO
Vereodor
OVAD A
DF SCLJZAGSáíãS
PRESiDENTÉ
Edificio o'Dra. Esther de Figueiredo Ferraz"
Praça Marechal Deodoro, 26 - Cenro - CEP 13.730-047 - Mococa -SP
Tblefone : (1 9) 3656- 0002 - Email : camaramococa@yahoo.com.br
G
\trllsr.cârnaramococa.sp.gov.br
4
SZ.,6
Câmrara Nllunf,cf,pan de N4[oeoea
PODER LEGISLÀTTVO
O orçomento porticipotivo é fundomentol
poro o desenvolvimento municipol, isto porque, o
munícipe posso o ter condiçÕes de ouxilior o chefe
do Executivo o melhor distribuir o orÇomento vindouro,
pois nodo melhor do que o próprio cidodÕo o
delineor os suos prioridodes.
Cumpre osseveror que o lei que instituiu o
Plono Diretor, prevê no seu ortigo s0, o possibilidode do porticipoçÕo populor nos projetos e
plonejomentos municipois.
Ademois, no proposto de Governo
opresentodo pelo Exmo. Prefeito Municipol junto oo
TSE, houve o previsÕo do crioÇÕo do lei orçomentório porticipotivo, 
.
Edificio "Dra. Esther de Figueiredo Ferraz"
Praça Marechal Deodoro,26 - Centro - CEP 13.730-047 - Mococa -SP
tlefone: (1 9) 3656-0002 - Email : camaramococa@yúoo.com.br
JUSTIFICATIVA
\l'\trW.CArnarâmococa. sP. gov.br
CONTEM 15 CEDULAS DE VOTAÇÃO
Veto parcial aposto ao Projeto de Lei n".083/2013-Contido no Autografo n".088/2013
32". Scssão Ordinária - l..l/09/201..j.
Ç làvoráveis à aprovação do veto I contrários à aprovação do veto
nulos
brancos
ausente
Câmara Municipal de Mococa
PODBR LEGISI-ATIVO
covtlssÃo pr coNsrrrurçÃo. rusrrça n nrpaçÃo
RrrnRÊrucra.: Veto Parcial aposto ao Projeto de Lei n! 083fl013 em rnzão de emenda
aditias.
INTERESSADO: VEREADOR ALOYSIO'|ALIBERTI r'lI-HO
ASSUNTO: "Dispõe sobre as diretrizes para elaboração da Lei Orçantenttíria parn
2014 e drí outras prouidências"
RELATOR: VEREADOR FRÁNC/SCO SALES GABRIEL FERNÁÀJDES
RELATORIO
Ponderando sobre as razões do VETO PARCIAL aposto pela
Chefe do Poder Executivo ao Projeto sob referência, em virtude de emenda aditiva de
autoria do Vereador interessado, esta Comissão - com fulcro nos pareceres em anexo
e na forma do Regimento Interno desta Casa - se manifesta:
O orçamento participativo está previsto na Constituição da
República e no Estatuto da Cidade, cabendo à legislação municipal implementar e dar
concretude ao comando.
Logo, não havendo se falar em ingerência indevida de um
Poder sobre outro, uma vez que todos estão sujeitos ao império da Lei, pelas razões
expostas e dentro das seguras justificativas jurídicas às quais fazemos remissão, o
relator está convencido da necessidade de rejeição ao VETO, motivo pelo qual pede e
espera a concordância de seus nobres pares desta Comissão e de seus colegas de
plenário.
Sala das Comissões Permanentes "José Luiz Cominato", 23 dc setembro de2073.
I]RANCISCO SA ANDES
Câmara Municipal de Mococa
PODER LEGISI-ATIVO
pRReceR tuRíolco tt, o+olzotg
RereRÊrucrRs: Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentarias. Emenda que dispõe sobre o
orçamento participativo. Veto. llegalidade. Considerações.
INTERESSADO: Vereador Francisco Sales Gabriel Fernandes
Trata-se de VETO aposto pela Chefe do Executivo à EMENDA ADITIVA -
de autoria do Vereador Aloysio Taliberti Filho - ao Projeto de Lei no 083/2013, que dispoe sobre
as diretrizes orçamentárias para 2014.
Nomeado Relator da Comissão de Constituição, Justiça e Redação, o
interessado requisita a manifestação desta Procuradoria Jurídica, pelo que fazemos nos termos
que seguem.
A referida emenda acrescenta a previsão do ORÇAIUENTO
PARTICIPATIVO às diretrizes para elaboração da Lei Orçamentária de 2014.
Em suas razões, a Prefeita argumenta ingerência indevida do Poder
Legislativo sobre o Executivo. Com o devido respeito, entendemos equivocada esta tese!
Com efeito, o artigo 29, Xll da Constituição da República já prevê a
cooperação das associações representativas no planejamento municipal. Logo, cabe à
legislação infraconstitucional implementar o comando.
Nesse sentido, lembramos que a Lei no 10.25712001 - Estatuto da Cidade
- também estabelece em seu artigo 44 a gestão orçamentária participativa em âmbito
municipal, não havendo sentido em vetar dispositivo que a propria Lei exige.,.
Outrossim, esta Procuradoria, com fito de bem fundamentar seu
posicionamento, adota - em sua integralidade - o brilhante parecer de lavra do Sr. José Ossian
Lima, Analista de Controle Externo do Tribunal de Contas dos Municípios do Ceará (TCNI-CE),
ao qual remetemos os interessados.
Destarte, tecidas tais considerações, estamos convencidos de que o veto
aposto deve ser rejeitado, uma vez que a emenda aditiva em questão é obrigatoria ex vi legis.
S.M.J., é o parecer.
l/lococa, 02 de setembro de 2013.
Aprovo
r Almeida
Procurador JurÍdico
oAB/SP 238.618 da Silva Amancio
Assessor JurÍdico
OAB/SP 230.882
1
rra
A abrigatoriedade do Orçamento Participativo no Município. A (não)... http://jus.com.br/artigos/17559ia-obrigatoriedade-do-orcanlento-part.
Jus Navigandi
http://jus.com. br A obrigatoriedade do
Orçamento Participativo no Município.
A (não) efetiüdade em discussão
http://jus. com.br/a rtigos/ 1 7559
Publicado em 1012010
José Ossian Lima (http://ius.com.br/9504'l 8-jose-ossian-lima/artigos)
rrurnoouçÃo
Dernocracia participativa, controle social, cidadania e outros termos são corruns hoje na linguagem das sociedades, em busca do
aperfeiçoarnento dos nEcanisrnos de fortalecirÍEnto das práticas denpcráticas na gestãc pública. Há urna preocupação, por internÉdio
desses esÍorços, de consolidação da channda democracia senÍdireta, posla corno caminho para que o cidadâo não apenas acompanhe o
rnais amplanEnte possível o que ocorre na adnÍnistração pública, nns dela participe por vários meios. A intenção é de assegurar a
contrapartida emforma de serviços públicos de qualidade às obrigações de natureza tributária que lhes são inpostas.
O desejo de controle e participação na coisa pública não vem de hoje, corno se procura demonstrar no prinEiro capítulo deste
trabalho, emque se relata a experiência da Grécia Antiga. Naquela época ocorria a prálica da democracia direta, na praça pública, emque a
coÍrunidade se reunia com os governantes para tratar das questôes de interesse coletivo. Faz-se uma síntese da evolução da dernocracia
da ágora à denDcracia do agora, passando pelas fases que culminaram com o quadro que se tem na atualidade.
As nações foram se tornando mais corplexas, impossibilitando a perranência da denocracia direta, o que resultou na adoçáo da
chamada democracia representativa, que não correspondeu totalrÍEnte à sua finalidade. Nas populações, a constatação íoi de que não se
achavam representadas satisfatorianente no parlarnento, o que rnotivou o estabelecirÍÉnto, sobretudo a partir do início da segunda nEtade
do século XX, dos instrurnentos de dernocracia semidireta. Entre eles, pode-se incluir o Orçarnento Participativo OP), urna expenência em
desenvolvirnento, aplicada no Brasil (a partir da década de 1970, tema desta nrcnograíia, focada no ánbito do Municipio.
Apesar do tempo decorrido, o OP no Brasil ainda é pouco (e nnl) utilizado, nEsrno nos Municipios, nos quais é tegalrnente
obrigalório. O problema que se coloca, então, é por que o atendirnento a essa exigência legal não acontece. Quais as causas desse
descurÍprinEnlo? O que pode ser feito para modificar essa situação? O que precisa ser discutido e aperfeiçoado com relação ao assunto?
O que é indispensável saber ou o que é controvertido quanto a ele?
Bttscar respostas a esta problenÉtica é a proposta desta monografia, que, para atender a esse Íim, requer, prirneirarnente, uma
abordagem preliminar até se chegar ao Íoco principal pretendido com a escolha do ternn.
Nesta linha de raciocínio. no prineiro capítulo, na abordagem histórica a respeito de democracia, trata-se dos instrurnentos
assecuratórios do exercício da democracia participativa, para, então, voltar-se para o Orçarnento Participativo, Comesse ob.jetivo, recua-se
no tempo, para falar sobÍe a instituição do Orçanento Público, sua natureza e objetivos. Lniliza-se essa fornn de abordagem como base
rnetodológica para se reÍerir, então, ao OrçaÍnento Participativo, conp uma das inovaçóes na elaboração e discussão das leis orçanEntárias
públicas.
O capítulo 2 está voltado para o Orçarnento Participativo no Brasil, do ponto de vista da legislação que lhe proporciona sustentaçâo,
indo da Constituição Federal de '1988, passando pelo Estatuto da Cidade e outros docunentos legais, até projetos em andanÊnto no
Congresso Nacional capazes de reÍorçar a sua legitimidade e sua obrigatoriedade legal no contexto da Municipalidade.
Essa fundannntação da natureza jurídica é aprofundada no capítulo 3, com avaliaçáo da efetividade desse aparato legal que situa o
Orçarnento Participativo corno obrigatório nos municípios. Buscarn-se as razões da náo efetividade dessa obrigatoriedade e os caminhos
que poderão reverter este quadro, a partir do conportarÍEnto dos agentes envolvidos direta ou indiretarnente com a questáo. Cumprida essa
etapa do trabalho, o ponto seguinte é que a existência de instrunentos legais de cidadania seja aconpanhada de urna cobrança. por parte da
sociedade, da efetiva utilizaçáo deles.
Nessa perspectiva, rnostra-se que não basta apenas legislar, nns educar a população para a cidadania, tornando-a conhecedora e
convicta dos direitos que lem nesse sentido. DeÍende-se, aí, a necessidade de educação para a cidadania, a partir dos segnEntos mais
jovens da população, a partir da escola, com a adoção da Pedagogia do Cotidiano. A constatação que se faz hoje, no Brasil, para eÍeito de
exemplificaçáo, é que o povo não desfruta dos muitos direitos que lhe são garantidos constitucionalrnente por desconhecerem a sua
existência.
I de28 291812013 ll:32
t'
A obrigatoriedade do Orçamento Participativo no Município. A (não)... http://jus.com.br/artigos/17559/a-obrigatoriedade-do-orcamento-part.
Concluído o capitulo 3, parte-se para as considerações finais, não com a ousadia de inovar a doutrina referente ao Orçarnento
Participativo, já tão estudado no país. O dese.lo é apenas de sintetizar pontos que possam suscitar novos debates sobre a importância de
cunprir o que a legislação dispõe quanto à obrigatoriedade do Orçanrento Participativo.
1 DEMOCRACIA E ORÇAMENTO PARTICIPATIVO
Quando se fala na úilização do Orçanento Participativo, não se pode abstrair o seu vínculo profundo com a denpcracia, por se
constituir em um processo de a população intervir na definição de itens fundanentais das leis orçamentárias, principalrnente os que dizem
respeito à fruiçáo dos direitos sociais. Unn das prenissas de umestado dernocrático de direito é que a dignidade hurnana se coloque como
ponto fundador da ordem constitucional. Vista nesta ótica, derrrccracia, para poder ser assim denominada, deve se configurar corno a
garantia de atendinEnto aos direitos fundanentais da criatura hurEna, tais corno trabalho, educação, habitação, saúde e outros.
A implenentação de políticas públicas voltadas para o alcance de netas e indicadores nessas áreas tem que estar permanenternente
vinculada ao alcance de rnelas e indicadores que, de fato, venham a conduzir para a redução gradativa das deslgualdades sociais, que, se
não ocorrer, representará a rnanutenção de um slaÍus guo indigno de ser considerado dernocrático.
Para atingir os seus fins, um governo para o povo, com o povo e para o povo, coÍno acentuava o presidente norte-anericano
Abraham Lincoln, a dernocracia precisa de se apoiar não sonEnte nas vias instilucionais existentes, fortalecendo-as, rnas inplantar oúras. A
dernocracia que se pretende hoje é aquela que se reflita não só nas constituiçoes e nas leis, rrES nas realidades sociais, pois sornente
assim ela se eÍetiva, sai do papel para usar uma expressão clara. Pressupôe a recorrência aos princípios já consolidados na Adninistração
pública, com destaque para a nnralidade, a legalidade, a transparência, a legitimidade e, nos dias aluais, um alto índice de proÍissionalisrno
capazde apresentar, nos atos adminislrativos, eficácia, eÍiciência e efetividade.
Nâo pode dispensar a participação popular, por Íneio do direito de petição, do direito de iniciativa de projeto de lei, do OrÇarnento
Participativo, entre tantos oúros. É assim que se concretiza o controle social, signiÍicativo para estinrular a gestão pública ao atingirnento
desses propósitos, que são nuito nuis do que intençôes políticas, princípios que são da rnoderna Administração pública. Nuna democracia o
poder não pode ficar isolado na nÉo dos políticos, mas conpartilhado com os vários segnrcntos da sociedade o que, para muitos, ainda
pode parecer urna úopia, rrES e o grande projeto que, comavanços e recuos, vai anndurecendo no mundo atual.
A propÓsito, num testerrunho de sua experiência com Orçanento Participativo à frente da prefeitura de Porto Alegre, Tarso Genro é
taxativo quanto a essa separaçáo:
Este espirito de justiça social, erbleÍrÉtico corno proposta para uÍna dernocracia real, cidadã é positivado com Íirrneza na
Constituição Federal de 1988, logo no seu art. 30:
Constituem objetivos fundanentais da República Federativa do Brasil:
| -constituir uma sociedade livre, justa e solidáÍia;
ll - garantir o desenvolvimento nacional;
lll - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais;
lV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação.
Tais objetivos fundanentais evidenternente dizem respeito diretarnente ao interesse popular de que sejam realnente perseguidos, o
que, por si só, justifica o direito que à sociedade tem que ser concedido para que se pronuncie diÍetanEnle sobre eles e não sonEnte por
neio da denrccracia representativa. E aí que entra a validade do Orçanento Participativo, naturalrÍEnte não corno rnera formalidade, nns
coÍrD um processo objetivo, como ver-se-á mais adiante.
í.í.Democracia: da ágora ao agora
No seculo V a.C., nnis conhecido corno o século de Péricles, Atenas, urna das cidades-estados da Grécia Antiga, vivenciou a
dernocracia direta. Os cidadãos (forrnando uma nultidão de 3.500 a 6.500 pessoas) reuniarnse na ágora, a Vaça pública, com os
2de28 29812013 ll:32
I
Creio que a principal conquista democrática da revoluçáo burguesa, (...) foi a separaÇão da estrutura Íormal do Estado com a
sociedade, uma separaçáo fundamental para a afirmaçáo das grandes democracias modernas. E necessário hoJe que reforcemos esta
separaçâo, reÍoÍcemos pela conÍerência de identidade pública clara e transparente aquilo que é Estado e aquilo que é sociedade. E para
conferir identidade públlca à sociedade, tem ela que estar estruturada e organizada para dialogar com o Estado e reÍerir-se a ele enquanto
sociedade civil e cÍiar uma esfera pública náo estatal, onde Estado e sociedade estabeleÇam seus conflitos, seus conceitos, seus consensos
(GENRO,1ee7, p.18).
A obrigatoriedade do Orçamento Participativo no Município. A (não)... http://jus.com.brlartigosllT559/a-obrigatoriedade-do-orcamento-part.
governantes. O encontro era o rnonento para prestaçâo de contas pelos que estavam no governo da cidade e decisões administrativas com
a assembleia, da qual, todavia. não podiam tornar parte escravos e nulheres. A exclusão destes era devida às nornns do estado ateniense
que neles não reconheciam o direito à cidadania, evidenciando que, em terrnos reais, a democracia já se rnostrava, contraditoriarnente,
excludente.
A evolução das sociedades, com a expansão das cidades e da área de nuitos países. indo nuito além dos linites geográficos do
que eram as cidades-estados, inviabilizou a preservação do exercício da democracia direta. Corno nova alternativa, com a fundação do
Estado Liberal (após a Revolução Francesa), surgiu a dernocracia representativa, em que no parlanento os diversos segnEntos sociais
passaram a se fazer representar por pessoas por eles eleitos para, na esfera parlanentar, defender os interesses populares, suas
reivindicaÇÕes e sugestões e até nesrno reclannçÕes contra os governantes.
Os estudiosos, apesar das restriçÕes, entenderam, desde o coreço, que diante da impossibilidade da rnanutenção do rnodelo de
denncracia da ágora ateniense, a allernaliva seria rnesmo a democracia representativa. E o que sintetiza, em artigo sobre o assunlo, o
jurista Dalrrro de Abreu Dallari:
Sendo muito grande o número de pessoas com direito a participar do governo da sociedade e sendo bastante numerosas e
diversificadas as decisôes a serem tomadas quase todos os dias, estabeleceu-se a democracia representativa como alternativa possível
(DALLARI,2010, p.1).
Com o tenpo, essa fornn de representação da sociedade íoi apresentando diversas debilidades, notadanEnte na prirneira nEtade
do século XX. Estava constatado que a derrDcracia representativa não mais atendia aos seus objetivos de defender os interesses
populares, voltando-se mais para os interesses de grupos ernpresariais ou oulros segrnentos, principalrnente das elites.
Registrou-se, então, urna crise na dernocracia que foi unn crise da representaçáo política, confornp explica Diogo de Figueiredo
Moreira Neto, acentuando que
a representaçáo política, que durante tanto tempo havia atendido a um mínimo de exigências de legitimidade do poder - legatimidade
quantoàorigem-,sofriaaerosáoprovocadapelocrescentedistanciamentoenlreasociedadeeoEstado*legitamidadequantoàdestinaÇão
e ao exercício do poder (MOREIRA NETO, 1992, p. ô).
O rnodelo de Estado, então, mostrou-se exaurido, do ponto de vista da representatividade popular, conforrne explica o proÍessor de
Direito e procurador do Estado de São Paulo Jivago Petrucci:
E na nesma direção a opinião da constltucionalista Maria Macedo Fenari, ao se reportar às deficiências na denrccracia
representativa praticada no Brasil, observando que
os eleitos, como representantes do povo, nem sempre honram os mandatos recebidos, mostrando-se como incompetentes e
frustÍando a expectativa popular - fato este que tem propiciado a adoçáo de certos mecanismos de participaÇáo e controle direto da
sociedade sobre a açáo dos representantes, mesmo porque o ideal do exercício da Democracia direta nunca desapareceu ( FERRARI, 2003,
P 329).
Essa nova realidade sinalizou para a necessidade da criação e úilização de instrunentos ensejadores da irnplenentação de
inovaçÕes no processo denpcrático, com a instituiçáo dos instrurnentos de denpcracia semidireta ou participativa. Esta surgiu não para
anular a denncracia representativa, que perrnaneceu corno nEio forÍnal, de índole constitucional, de representação da sociedade. Ficava
cristalino que a proposta da democracia participativa era - e continua a se r- a complementaridade à atuação da dernocracia
representativa.
AÍunção cornplernentar da democracia participativa é destacada por Emir Sader, com base na experiência que teve com OrÇarnento
Participativo na gestão de Luiza Erundina na Prefeitura de Sáo Paulo. Para ele, "as experiências políticas que assumiram o none de
democracia participativa em geral se opõem ou buscam complenentar as fornns de democracia representativa" (SADER, 2003, p. 657).
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Como antídoto para tal enfermidade do Estado, buscou-se legitimar as açôes estatais através de mecanismos que garantissem uma
vinculaÇão entre as decisôes políticas e a vontade da populaçáo. lnseriram-se, pois, nos ordenamentos jurídicos das nações modernas.
instrumentos para que o povo participasse diretamente da formulaÇáo da vontade governamental, originando o conceito de democracia
semidireta ou participativa, definida como 'um processo de construção gradual que não compreende o banimento de todas as formas de
representaÇão, mas sua substituiÇão por aqueles instrumentos de participação popular que implicam intervenção do governado na governanÇa
e seu controle sobre os governantes (PETRUCCI, 2004, p. 5).
A obrigatoriedade do Orçamento Participativo no Município. A (não)... http://jus.com.br/artigos/17559/a-obrigatoriedade-do-orcamento-part..
Não vem de hoje a constatação da necessidade da conpleÍnentaridade da denncracia participativa, entÍe outros objetivos, corno
caninho para suprir as deÍiciências e fragilidades diagnosticadas no exercício da dernocracia representativa. Alnda na década de B0 do
século XX Noberto Bobbio já admitia esse papel da democracia participativa:
Parto de urna constatação sobre a qual podernos estar todos de acordo: a exigência, tão freqüente nos últimos anos, de rnaior
dernocracia exprime-se corno exigência de que a democracia representativa seja ladeada ou rnesrno substituída pela denncracia direta
(NOBBTO. 2002, P. 53).
Acerca desta nateria, são elucidativas as reflexôes da jurista Maria Goretti Dal Bosco, ao enÍocar a democracia não só coÍno forma
de governo, mas também corno direito fundannntal de quarta geraçáo:
Modernamente, a democracia deve ser considerada mais como um direito do que umas forma de governo. Um direito novo, de quarts
geraÇáo. A têse é do professor Paulo Bonavides, para quem os direitos individuais seriam os de primerra geraçáo, os direitos sociais, de
segunda e os direitos da fraternidade, de terceira geração. E acrescenta: os direitos humanos de primeira geraçáo pertencem ao indivíduo, os
de segunda,ao grupo, os da lerceira, à comunidade e os de quarta geraçâo, ao gênero humano (DAL BOSCO, 1996, p. 142).
CorpleÍÍEnta acentuando que " a democracia é direito do povo" e que "se converte em pretensão da cidadania à titularidade direta e
inediata do poder, sub.letivado juridicanente na consciência social e eÍetivado de forma concreta pelo cidadão, em norne e em proveito da
sociedade, e não do Estado" (DAL BOSCO, í996, P. í42).
O que seria, então, neste coÍreço de século, a dernocracia? Para esta pergunta, pode se encontrar resposta no jurista Paulo
Bonavides, contextualizando-a na realidade político-institucional brasileira, nos seguintes terrnos:
Ao nosso ver, a democracia, conforme temos reiteradamente assinalado, e, a esta altura da civilizaçáo política, direito do gênero
humano, direrto da quarta geraçáo, direito cuja universalidade, em rigor, deriva de sua natureza principal e, como princípio, entra ele de forma
constitutiva no ordenamento republicano, precisamente com o caput do art. 1', onde o constituinte qualifica por'democrático'o nosso Estado
de Direito (BONAV|DES,2003, P 255).
Esse panorann que se traça da dernocracia nos dias atuais encontra apoio nas reflexóes de outros pensadores políticos brasileíros
entre os quais Jose Eisenberg, que oferece unn definição alualizada de democracia:
Democracia nâo é meramente um regime em nome do povo, governado por seus representantes eleitos, mas um governo do povo
em que os consentimentos gerados no seio deste legitimam permanentemente decisões governamentais, tornando-as, desta maneira
decisões vinculantes (EISENBERG, 2003, p. 200).
Já o sociólogo Boaventura dos Santos preÍere se entregar a uma prospecção do futuro da teoria democrática, diliza ndo para isso os
seguintes argurÍEntos:
A renovaÇáo da teoria democrática assenta, antes de mais, na formulaÇáo de critérios democráticos de participaÇão política que náo
confinem esta ao acto de votar lmplica, pois, uma aÍticulação entre democracia representativa e democracia partlcipativa. Para que tal
articulaÇão seja possÍvel é, contudo, necessário que o campo do político se.la radrcalmente redefinido e amplaado. (SANTOS, 1997, p.
270-27 1)..
í.1.1. lnstrumentos da democracia paÍticipativa
No Brasil, a Constituição foi tão pródiga ao estabelecer instrurnentos de democracia participativa que acabou sendo denominada de
"Constituição Cidadã". Os seus autores se enpenharam no senlido de, com a promrlgação dela, configurar um novo ordenarnento
constitucional que situasse a cidadania como um dos seus pilares. E nessa vertente que Diogo Figueiredo Moreira Neto vê a Constituição
Federal:
Em suma, uma ConstituiÇão que contém mais de meia centena de dispositivos matriciais do Direito de ParticipaÇão já enseja uma
preocupação válida com a urdidura de seu tratamento doutrinário sistemático, náo só com vistas à melhor interpretaÇáo do seu conjunto como
ao aperÍeiçoamento da busca da finalidade a que todos convêrgem: a instituição de uma democracia participativa em que se harmonizem
eficiênciae legitimidade (MOREIRA NETO, 1992, p. 183).
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Entre esses instrunEntos positivados na Carta Magna prorÍulgada em 1988 estáo os seguintes
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A obrigatoriedacle do Orçamento Participativo no Município. A (não)... http://jus.com.br/artigos/175591a-obrigatoriedade-do-orcamento-part.
- poder político de decisão do cidadão sobre a coisa política, com base no artigo prineiro que colocava o povo tanbém como
detentor do poder;
- direito à participação política, o que enbasa o direito à audiência pública;
- princípio associativo com direito à forrnação de entidades representativas dos seus Íiliados, tais conD associaçÕes e sindicatos
proÍissionais, entre oulras;
- publicidade dos atos administrativos, comexceção apenas daqueles de veiculação vedada por razÕes de Estado
- devido processo legal, aplicável à realizaçáo de audiência pública (conn estÉcie processual adninistrativa), com garantia do
contraditório, de Íornn a asseguÍar o arÍplo debate de propostas e idéas;
- cooperação das entidades representativas no planejanEnto municipal;
- participação da comunidade, por neios dos conselhos especiais, das decisões da Adninistração públicas envolvendo a seguridade
social, a saúde. a educação e a habitação;
- ação popular visando anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à rnoralidade adninistrativa
ao rneio anúiente e ao patrimônio histórico e cultural.
O cidadão brasileiro, coÍrD se não bastasse o arÍplo espaço de participação política e administrativa que lhe é proporcionado na
Constituição, ainda conta com outros instrurnentos dispersos na legislaçáo infraconstitucional. Entre estes, poderms relacionar os seguintes:
- acompanharnento de licitações feitas pela Administração por meio de audiências públicas, nos casos específlcos previstos na Lei
n" 8.666/ 93, que dispôe sobre licitaçÕes e contratos públicos,
- participaÇão popular na elaboraÇáo dos planos diretores e leis orçanentárias dos municípios, de conformidade com o Estatuto da
Cidade;
- participação e acesso, em tenpo real, à gestão fiscal em todos os entes federativos, coÍno deterrinam a LRF e a Lei
Complenentar no 131/2009;
- audiências pública, com a presença de entidades privadas, quando forem, por conveniência administrativa, convocadas pelo
Conselho Nacional de Meio Anbiente, para debate de estudos de iÍpacto ambiental, coÍrp assegura a Lei no 6.938;
- audiência pública para tratar de rnatéria objeto de processo adninistrativo popular, antes da tornada de decisão, sempre que a
autoridade entenda necessário a oitiva popular, nos terrnos da Lei no 9.784/99, que regulanEnta o processo adnÍnistrativo na União;
- audiência públicas para discussão com usuários na delegação de serviços públicos, de conformidade com a Lei no 8.897/95, que
disciplina as concessÕes e permissões dos serviços públicos.
Procurando sintetizar todo esse enbasarnento referente ao assunto, o jurista Paulo Modesto prefere falar do uso do que denomna
de instrurnentos processuais "enpregados na administração pública, com rnaior ou ÍrEnor grau de autenticidade e integração social", citando
os seguintes:
- consulta pública;
- audiência pública
- colegiados públicos, representativos de cidadãos ou de entidades representativas do direito de integrar órgão de consulta ou de
deliberação colegial do Poder Público;
- assessoria externa, pela convocação da colaboração de especialistas para formulaÇão de projetos, relatórios ou diagrrósticos
sobre questÕes a serem decididas;
- denúncia pública, corno instrurnento de forrnalização de denúncias quanto ao nnu funcionarnento ou responsabilidade especial de
agente público,
- reclamação relativa ao funcionamento dos serviços públicos, no concernente à relação jurídica entre o Estado ou concessionário
do Estado e o particular-usuário;
- colaboração execúiva, por organizações que desenvolvam, sem fim lucrativo, com alcance amplo ou com:nitário, atividades de
colaboraçáo em áreas de atendirnento social direto;
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A obrigatoriedade do Orçamento Panicipativo no Mrmicípio. A (não)... http://jus.com.br/artigos/17559/a-obrigatoriedade-do-orcamento-part.
- ouvidoria
- controle social,
- Íiscalização orgânica, ou seja, a obrigatoriedade, por exemplo, de participação de entidades representativas em concursos
públicos.
Tamanha quantidade de dispositivos constitucionais e constantes na legislação ordinária em favor da cidadania conflgura a
adequação do Brasil, a partir dos anos de 1980, ao novo constitucionalismo que passou a se consolidar internacionalnEnte. E urna
transÍormação em processo com o objetivo de foÍtalecer o cidadão quanto à sua dignidade e ao usúruto dos seus direitos essenciais. Para
chegar a esse usufruto, esse cidadáo náo pode deixar de contar com um aparato, do ponto de vista constitucional que o conduza a um
crescente potencial de exercício de cidadania, condição sine qua non para a efetivação de uma autêntica dernocracia.
E nesse contexto que se insere o Orçanento Participativo, sobre o que falarernos rnais adiante, cuidando, antes, de unn abordagem
sobre a origem, natureza e objetivos do Orçanento Público, para que se tenha uma noção básica do que representa a lei orçamentária na
Administração pública.
1.í.2. Orçamento público: origem, natureza e objetivos
O orçanento público surge nos sistemas feudalistas da ldade Media, já para Íins de controle, devido ao cansaço causado pelos
abusos por parte dos monarcas na cobrança de inpostos, sem prévia autorização legislativa. Diante daquela situação, a saída Íoi criar o
oÍÇarnento público, para prever legalrnente despesas e fontes de receitas nos governos, bem conn a criaçáo de qualquer inposto, além dos
já existentes. Foi instituído, pois, já com as função de controle da gestão pública (no caso, a rnonarquia), corno Íreio à postura absolutisla
que os reis eram serpre tentados a assunir. A partir de então, não mais poderia haver cobrança de tributos que não estivessem
prograrnados no orçanento, princípio consagrado na Magna Carta de 1215, na lnglaterra.
Com base no princípio das partidas dobradas (pelo qual, para cada despesa programada deve haver previsão da respectiva rêceita,
com a devida previsáo de fonte) e outros conhecirn-.ntos contábeis e jurídicos, o orçarnento foi ganhando sua forrnatação,com o rnodelo
inglês ficando totalrÍÉnte desenvolvido no século XlX. O aperfeiçoarEnto desse instrurnento prosseguiu, com sua adoçáo por outros países,
dando um passo significativo para sua modernização no início do seculo XX, com a instituição do orçanEnto-programa.
No Brasil, o orçanento público só ganha um fornBto nnis claro com o advento da República, cuja proclarnação indicava a
perspectiva de mudanças de práticas na gestão pública, que passava do figurino rnonárquico para o republicano, rnais aberto às inovaçÕes
adninistrativas. A proposta republicana se fala sentir, dentre oúras rnaneiras, pelo interesse em nplhorar a utilizâção dos recursos públicos
pelo Poder Central, agora chefiado pelo Presidente da República.
E a época em que coÍreça a se propugnar maior profissionalisrno na feitura dos orçarnentos, rnais critério na deíinição de despesas
prioritárias e até nesmo, pela voz de Rui Barbosa, do ÍortalecinEnto do controle externo da coisa pública, nedianle a criação dos tribunais
de contas, para auxiliarem, tecnicarnente (sobretudo juridicarnente) o Poder Legislativo no julganento das prestaÇões de contas
governarnentais. Dessa etapa de euÍoria com a nascente República brasileira houve, pois, alguns frúos úteis para urna rnelhor aplicação dos
dinheiros públicos, incluindo-se ai a criação, na década de 1890, do Tribunal de Contas da União (TCU).
No Brasil, o orçanEnto público, por não ser impositivo, Ínas nErarnente aúorizativo, acaba sendo questionado por alguns
doutrinadores até nEsrno conrc lei ordinária. Para eles, não passa de um ato-condição, aquele que, segundo o Direito Administrativo, se
antepÕe a outro ato para permitir a realizaçâo deste. Ou seja, o orçarnento serviria como ato-condiçáo para a realizaçáo das despesas na
Administração, sem o rigor que urra lei deve ter. Portanto, é lei pernissiva, funcionando corno ato-condição, o que signiflca dizer que, na
gestão pública, todas as despesas soÍrEnte poderão ser efetuadas se autorizadas na lei orçanentária.
Essa fragilidade do orçarn-.nto dá rnargem aos Íreqüentes contingencianentos que ele sofre por parte dos governanles, acarretando
um certo descredito. Há quem encare a situação nurna oúra perspectiva: a de que o fortalecirnento da cidadania poderá inibir o excesso de
discricionariedade na execuçáo orçanentária, ou se.ia, o grande núrnero de suspensão de recursos na lei orçanentária.
A responsabilidade inplícita no orçanEnto público. ainda que com caráter autorizativo e não inpositivo, é ressaltada por umdos nnis
experientes conselheiros de contas do paÍs, Helio Saul Mileski, do Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul. Ele salienta essa
responsabilidade ao apresentar sua definição de orçarnento público:
Como o Estado desempenha uma intensa atividade financerra - arrecadando, despendendo e administrando recursos financeiros - no
sentido de realizar os seus objetivos de interesse público, há a necessidade de utilização de um meio que discipline essa aÇão estatal por um
determinado espaÇo de tempo. Esse meio chama-se orÇamento público (MlLESK|, 2209, p. 31).
E esta tarúÉm a postura de Régis Fernandes de Oliveira, para quem, "a peça orçanentária deixa de ser lrera forrnalidade a ser
cunprida pelo Legislativo, passando a ser, além de um progranE de governo, item fundarnental na responsabilidade do agente público"
6de28 2918t2013 I l:32
t!
A obrigatoriedade do Orçamento Participativo no Município. A (não)... http:i/jus.com.brlartigosl17559/a-obrigatoriedade-do-orcamento-parl.
(OLIVEIRA" 2001, p. 37-38).
Nesta linha de raclocínio, frisa ainda que o orçarnento público
Deixa de ser mero documento financeiro ou contábil para passar a ser instrumento de açáo do Estado. Através dele é que se fixam os
objetivos â serem atingidos. Por meio dele é que o Estado assume ÍunÇões reais de intervenção no domínio econômico (OLIVEIRA, 200í.
p.38)
Apoiado nesta visáo de orçarnento, aquele jurista prega a necessidade da participação popular no ciclo orçanentário (PPA, LDO e
LOA), conforne se pode dedulr destas observaçÕes: "De oúro lado, deve o Poder Público incentivar a participação popular e a realização
de audiências públicas, durante o processo de elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes orçanrentárias e orçanento anuais"
(OLIVEIRÁ! 2001, p. 84).
A defesa da participação popular no ciclo orçannntário tantÉm é Íeita pelo tributarista Kiyoshi Harada, sob o argunento de que
o direcionamento de despesas pela LOA deve respeitar a vontade média da populaÇáo, pois a LOA outra coisa náo é se náo o
inslrumento de exercício da cidadania, sig nifacando prévio consentimento popular na Íealizaçâo das despesas fixadas (HARADA , 2002. P 54],.
Por seu lado, Ricardo Lobo Torres, umdos nnis respeitados doutrinadores nacionais em rnatéria orçarnentária, leciona que, "apesar
de não ser fundante de valores, o orçarÍEnto se rnove no ambiente axiológico, eis que proÍundanente rnarcado pelos valores éticos jurídicos
que inpregnam as próprias políticas públicas" (TORRES, 1995, p. 85).
No entendinento de Ricardo Lobo Torres, "a lei orçarnentária serve de instrurÍEnto para a afirrnação da liberdade para a consecuçáo
da justiça e para a garantia e segurança dos direitos fundarnentais" (TORRES, 1995, P. 85).
ManiÍesta-se Torres a favor da forrnaçáo, no Brasil, de uma cultura orçarnentária, a respeito do que diz faz estas colocações
O debate permanente sobre a feitura do orçamento, as discussóes entrê os políticos em torno das prioridades da despesa pública, a
participaÇáo e o interesse do povo na preservaÇáo e no respelto aos princípios da boa administração orÇamentária e a eficiência do controle
da execuÇáo orçamentária, tudo isso contribui para Íormar a cultura orçamentária IORRES, 1995, p. 25).
Esta nova visão de elaboração e execução orçarnentária encontra receptividade entre lécnicos e estudiosos da gestão pública e na
sociedade civil por inplicar a visão concebida na CF/ 88, ao estabelecer um ciclo orçanrentário para a gestão pública, iniciando-se pelo PPA
(Programa Plurianual de lnvestimentos). No PPA, o governante, no primeiro ano do seu mandato, Íoffnaliza os projetos e prograÍnas a serem
curnpridos em nÉdio prazo, ou seja, nos três anos seguintes de sua gestão e no prireiro ano do mandato do seu sucessor na Chefia do
Execúivo, aplicando-se a exigência na Uniáo, Estados, Distrito Federal e Municipios. Todos esses entes federativos, em cada exercício,
devem elaborar e encaminhar ao Legislativo, para discussão e votação, para execução no ano seguinte, a Lei de Diretrizes OrçaÍnentárias
(LDO) no prinEiro senEstre e a Lei Orçanentária Anual (LOA) no segundo senEstre, completando-se, assim, o ciclo orçanEntário que deve
garantir a conpatibilidade do PPA com a LDO e a LOA para cada exercício, isto é, para cada ano abrangido por esse PPA.
Antes da Constituiçáo de 1988, não havia nem PPA, nem LDO, Ínas apenas o orçarnento anual, elaborado segundo as nornEs gerais
de Direito Financeiro estabelecidas na Lei no 4.320, de 17 de rnarço de '1964 e que ainda se encontra em vigor, tendo recebido, ao longo do
tenpo, algunus alteraçÕes. Dispóe sobre as norÍnas gerais para elaboraçáo e controle dos orçanentos e balanços da União, dos Estados,
dos Municípios e do Distrito Federal. Deverá ser substituída por urna nova lei, compleÍnentar, regularnentando o disposto no parágraÍo 9 do
art. 165 da CF/88, que é o seguinte:
§ 9o. Cabe a lei complementaÍl
| - dispor sobre o exercício financêiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organizaçáo do plano plurianual, da lei de diretrizes
orÇamentánas e da lei orÇamentária anual;
ll -estabelêcer normas de gestão financeira e patímonial da administraÇão direta e indireta, bem como condiÇões para a instituiÇáo e
Íuncionamento de fundos.
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Já tramitam no Congresso Nacional várias propostas visando à redaÇão e votação da nova lei, já denoninada de Lei de Qualidade
Fiscal, que será abordada rnais detalhadanEnte rnais adiante. O debate a respeito da Lei de Qualidade Fiscal se processa não sonEnte no
ânbito do Legislativo Federal, mas tanbém em diversas instituiçÕes, que vão apresentando sugestÕes aos três projetos com o npsmo Íim
forrnalizados no Senado.
A obrigatoriedade do Orçamento Participativo no Município. A (não)... http://jus.com.br/artigos/17559/a-obrigatoriedade-do-orcamento-part.
Mesmo com um nnior envolvirnento da sociedade no controle social da execução orçamentária na gestão pública, a permanência da
condição simplesnente autorizativa nas leis orçarnentárias ainda é motivo para desânimo daqueles que defendem o orçarÍEnto participativo,
ainda que não na sua totalidade, rnas nos itens mais significativos para o interesse coletivo. O jurista Jose Nilo de Castro, um dos nniores
especialistas brasileiros em Direito Municipal, nDstra desencanto ao se reportar ao assunto:
As audiências e consultas públicas na elaboração das Leis OrÇanEntárias tem sido realizadas, aqui e alhures. Mas, conlo os
orÇarentos públicos, que se constituem as leis mais importantes depois da Constituição, são autorizativas, os eÍeitos dos instrurnentos da
democracia de proximidade (participação popular) não são alcançados, tendo Íicado apenas na formulaçáo rornântica da participação,
porque o povo, o dono do poder, não aconpanha e, por oúro lado, nem sempre sáo transparentes os poderes públicos, à exceção dos
poderes m.rnicipais (CASTRO, 2009, p. 37 4).
Já o jurista AÍonso Aguiar, também especialista em assuntos municipalistas, tributários e orçamentários, tem um olhar nnis
entusiasnEdo para a questão do orçanÊnto público. A respeito, ele diz que
Se houve época em que o orÇamento público não passava de um instrumento autorizatório de arrecadação de receitas e realização de
despesas públicas, hoje, não mais há quem conteste sua utilização como instrumento de planejamento e análise, necessário à implantaçáo de
uma polÍtica econômica e social mais apeíeiçoada, dando, assim, às receitas públicas, dinheiÍo do povo, uma deslinaçáo e aplicação mais
aceitável politicamente, com a produçáo de resultados mais eficientes em proveito da coletividade ( AGUIAR, 1997, P 43).
De qualquer modo, é inegável a nelhoria do nível das nossas peças orçaÍrentárias públicas, notadanrcnte a partir da década de
1970, quando conpçava a Íicar para trás a idéia caolha de que orçaÍrentar é apenas cunprir o princípio segundo o qual. na AdnÍnistração,
só pode ser feito o que eslá permitido em lei. Transportando esse princípio para a questão orçarnentária, claro estava que orçarnento tinha
conro finalidade prinordial autorizar as despesas a serem feitas pela gestão pública, para que não tivessem que ser efetuadas sem a
previsão legal, indispensável ao ato administrativo.
Não se olhava, então, para um outro lado igualrÍEnte estratégico e bastante válido do orçarnento, que é o de funcionar como
instrunnnto de planejanento da gestão pública, aproveitando-o corno ÍÍEio de autorizaçâo legislativa para viabilização de projetos,
construção de obras e outros erÍpreendirÍEntos com os quais o gestor público teria que beneficiar a população. Se ainda não estava nítida
corno está hoje a vertente de planejanento na ação de orçannntar receitas e despesas na Administração pública, hoje não há corno abstrair
essa flnalidade das leis orçanEntárias.
Ao inovar na questâo orçanentária, criando um ciclo orçanentário, em que seus componentes guardam conexão entre si, a
Constituição de '1988 veio valorizar, na gestão pública, a função orçanento corno função de elaborar e inplenentar projetos, prograírEs e
ações voltadas para o atendinento às demandas postas pela sociedade, naquele tenpo por internEdio dos seus representantes nas casas
legislativas. Ainda sem espaços organizados e articulados para agir com podeÍ real de reivindicaçáo, corno acontece a partir da adoção de
rnecanismos de dernocracia participativa, a sociedade tinha, antes da década de 1950, nos plenários legislativos e nos jornais (então
poderosos por falta, ainda, da concorrência da televisâo, que nnl acaba de chegar ao país), seus espaços paa ÍalaÍ ao Poder Público,
apresentando dernandas coletivas, sugerindo, criticando,denunciando.
A Carta de 1988 reconfigurou a questão orçanEntária na gestão pública, estabelecendo um ciclo ao qual se incluíam o Plano
Plurianual (PPA) e a Lei de Diretrizes Orçarnentárias (LDO), além de rnanter o orçanEnto anual (agora denominado de Lei OrçanEntária
Anual-LOA), direcionado e conectado, em seus pontos essenciais com programas, projetos e rnetas preconizados no PPA. Estava
fortalecida, pois, o potencial das leis orçarrentárias coÍno peças de planejaÍnento.
í.í.3. Orçamento Participativo: adoção, experiência e outros aspectos
No Brasil, o uso do OrçanEnto Participativo teve início ainda na década de 1970, emalguns municípios brasileiros, como forma de o
Poder Executivo consultar a população sobre suas próprias demandas (habitação, educação, saúde, transporte, sanearnento e outras).
Antes preso à tecnoburocracia e aos resquícios de uma política ultrapassada, o poder local passava, então, a se abrir à interlocução com a
sociedade, estimulada pelos anseios de participaçáo popular que se adensavam na razÁo direta do esgotanEnto do reginE nilitar, que, pela
sua natureza, cerceava essa vontade de ingerência nas decisões referentes à coisa pública.
No período de 1975 a 1986 se desenvolveram as prineiras experiências brasileiras de Orçamento Participativo, contenplando os
municípios de Piracicaba (SP), Lajes (SC), Campinas (SP), Vila Velha (ES), Boa Esperança (ES), Rio Branco (AC), Toledo (PR), Prudente de
Morais (MG), Juiz de Fora (MG) e Pelotas (RS). Elas, ao rnesmo ternpo que atenderam a um objetivo específico, a participação social na
elaboração dos orçarÍEntos dessas localidades, serviramde inpulso ao exercício da dernocracia participativa, sob oúras forrnas.
Nos anos de 1970, o Brasil assistia ao esgotanEnto do período nilitar, sirnultaneaÍnente à existência de demandas sociais
reprinÍdas. Havia, então, urna ânsia por participação coletiva nas decisÕes adrÍinistrativas, que cresceu na década seguinte, refletindo-se
diretarnente nos trabalhos da Assembléia Nacional Constituinte, convocada para a Íeitura da nova Constituição Federal, que seria
promulgada em 1988.
tt dc 28 291812013 ll:32
-f
A obrigatoriedade do Orçamento Participativo no Município. A (não)... http:/ijus.com.brlatigosllT559la-obrigatoriedade-do-orcamento-part..
O cientista político Leonardo Avritzer lembra esse período, dele fazendo esta análise:
A partir dos meados dos anos 1 970, comeÇa a ocorrer no Brasil o surgimento daquilo que se convencionou chamar de uma sociedade
civil autônoma e democrática. Tal fato esteve relacionado a diferentes fenômenos: um crescimento exponencial das associaÇoes ctvis em
especial das associaÇões comunitárias; uma reavaliaçáo da idéia de autonomia organizacional em relaçáo ao Estado, a defesa de formas
públicas de apresentaÇáo de demandas e negociação com o Estado (AVRITZER, 2007, P.405-406).
Aduz aquele pesquisador que "o crescirnento das fornns de organização da sociedade civil no Brasil foi um dos elenentos mais
irnportantes da denrocratização do país" (AVRITZER, 2007, P 406).
Outros subsídios sobre a articulaÇão de forças comunitárias são oferecidos porAna Claudia Teixeira, ao lenbrar que o OP
náo e a única forma de gestáo democrática experimentada pelos municÍpios. Ele faz parte de um conjunto de iniciativas que, desde a
segunda metade da década de 1970, fizeram emergir propostas de deixar a administraÇáo pública mais permeável à participaÇáo populat
tornando-se contrapontos ao regime militar. Os mutirões para a construgão de casas populares e as hortas comunitárias em Lages, Santa
Catarina, entre 1976 e 1982, durante o governo MDB (l\Iovimento Democrático Brasileiro), são um exemplo (IEIXEIRA, 2003, p. 191).
Essas iniciativas precursoras já representavam os efeitos do movinento pelo fortalecinento dos municípios brasileiros, que se
esboÇa a partir da década de '1940 e se intensifica a partir da década seguinte, desaguando na consagração, pela prirneira vez em nossa
história constitucional, do Município corno ente integrante da Federação no Brasil. Em conseqüência, tenFse a partir da década de '1980 a
ampliação da autonomia política e Íinanceira dos municípios, que, se ainda não chegou ao nível esperado, pelo residual centralizador que
ainda perdura no Governo Federal (União), passou por consideráveis avanços. Um deles foi e está sendo une maior interlocução entre o
Poder local e sua população, por vários neios e nÉtodos, entre os quais o Orçanento Participativo.
Logo veio a percepção de que o lvlunicípio é o ente federativo por excelência para a concretude da democracia participativa, em
razão da proximidade entre gestor e administrados, sem o distancianento geográfico existente entre os habitantes das cidades em relaçáo
aos Governos estaduais e, mais ainda, com referência ao Governo Federal.
Os íatores determinantes do surgimento do Orçanento Participativo no Brasil sáo analisados sob diversas óticas. Uma delas é do
especialista em questões tributárias e orçanentárias Marcos Nóbrega:
Na verdade, entende-se que um dos Íatores que levaram ao surgrmento do orçamento participativo foi a total inoperância, inércia dos
legislativos, sobretudo dos legislativos municipais, em discutir matérias de natureza orçamentária. Na maioria das vezes, os orÇamentos não
são sequer discutidos e recebem aprovaçáo sem nenhuma apreciaÇão material (NOBREGA, 2002, p. 96).
Para a jurista Dayse Coelho de Alneida,
o orçamento participativo e as audiêncras públicas sáo formas de participação que tem sido bastante enaltecidas e servem para
embasar a afirmativa de que o povo quer e pode participar do processo de tomada de decisões, e sabe sim dlscernir o que deseia dentre
várias opÇÕes, o que esvazia o discurso preconceituoso que só o povo educado pode decidir sobre seus rumos (ALÀ/EIDA, 2009, p. 2).
As audiências públicas representam um espaço para a presença legítima e democrática da sociedade nas decisôes dos gestores
públicos, devendo ser usufruido pelas associações comunitárias e outras entidades da sociedade civil. E salutar esse processo, desde que
não seja maculado por ingerências políticas ou de outra ordem que as afastem do conpromisso unicamente com o interesse coletivo, o bem
cornjm.
O direito à audiência pública, originado no Direito Anglo-Saxão, alcançou acolhida internacional já no século XX, sendo recepcionado
em diversos tratados e convençÕes internacionais. Está, implícita ou explicitanente, assegurado no Pacto de San José da Costa Rica,
Declaração Universal dos Direitos Humanos; Pacto lnternacional dos Direitos Civis e Políticos e Declaração dos Direitos e Deveres do
Honem, só para se valer de alguns exemplos.
FazenFse estas considerações por ser a audiência pública o preferido entre os procedirnentos adotados no Orçanento Participativo,
conn denDnstra urna avaliaçáo do OP nos municípios que o utilizam. Embora não tenham poder vinculante, as reivindicaçÕes feitas em norne
da populaÇão em uma audiência pública se revestem, de qualquer modo, de algum peso no processo de definição dos projetos, programas e
aÇões que irão compor principalrnente a Lei Orçarnentária Anual do Município. Por isso nesmo, são parte essencial para o Orçarnento
Participativo, seja quando este é adotado pelo Poder Executivo Municipal, seja quando o debate sobre a proposta orçarnentária anual da
municipalidade se dá já na Câmara tvlunicipal, entre os vereadores e lideranças representativas da sociedade.
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A obrigatoriedade do Orçamento Participativo no Município. A (não)... htp:i/jus.corn.brlartigosllT559ia-obrigatoriedade-do-orcamento-part.
E que o rnodo corno se processa o Orçanento Participativo não é rigorosarnente igual em todos os rnunicípios que o adotam,
variando até rnesmo em um Íresrno município (quando há rÍudança de natureza partidária e/ ou ideológica na Chefia do Execúivo local)
quanto à nretodologia. No Rio de Janeiro, por exenplo, nunn administração, o OP foi iniciativa do Prefeito, portanto, na Íase de elaboraÇáo
da proposta orçarnentária. Em outro rnonento, sendo outro o PreÍeito, este náo tonnu qualquer iniciativa quanto ao OP deixando que a
Câmara o fizesse, quando da chegada e tramitação, na Casa, do projeto da LOA do Município, limitando-se a ouvir representantes dos
bairros e das entidades sociais em audiências na própria Cânnra.
A diferença, nesse caso especíÍico, é que o Prefeito, tratando-se de matéria orçanentária possui, institucionalnEnte, rnuito nlais
poder do que os vereadores. O Prefeito está à Írente da elaboração da proposta e dá a palavra Íinal a respeito do que nele deve constar ou
não. Por sua vez, os vereadores possuem corÍpetência legal para apresentar e aprovar enendas ao projeto, nES com limitaçÕes inpostas
legalrÍEnte, por se tratar de rnatéria financeira, portanto, sem a ÍnesÍna flexibilidade que tem o Prefeito paÍa acalar as propostas
encaninhadas pela população.
Há os que oplam pela realizaçâo de asserÍbléias nas diversas áreas do m.rnicípio, coletando sugestÕes para o Orçanento-Programa
a ser elaborado, tornando corno exemplo o sucesso com essa Íórmrla em Porto Alegre, referência de OP náo só no Brasil, nas tarntÉm para
cidades do Exterior. Em outros, a discussão ocorre de rnodo ÍrEis sinplificado, em encontros de nenor porte, apenas com os representantes
de cada área do mrnicípio.
Há tarÍbém o caso das cidades em que o Orçanento é disct(ido apenas no anbiente da Câmara Municipal, indo até ela as
lideranças representativas da sociedade. Tenrse conhecinento tambrém das experiências com OP apenas por rneio eletrÔnico, sendo as
consultas públicas feitas por nBio do site da Prefeitura, corno já aconteceu, por exemplo, em Contagem, na Região Metropolitana de Belo
Horizonte,
Com os avanços alcançados na tecnologia da infornnçáo, as gestÕes municipais passaram a contar com mais um nEio de
interlocução com a sociedade, valendo-se de uma nova opção de consulta à populaÇão para o Orçanento Participativo: a lnternet. Sobre o
assunto, o sociólogo Sérgio Anndeu, ex-Coordenador do Governo Eletrônico do t\runicípio de São Paulo, afirnn que
governos em rede podem ser instrumentos democráticos a seMço da cidadania e da participaçáo política. Processos públicos, como
o Orçamento Participativo, ganham mais um espaço de envolvimento da comunicaçáo, de recolhimento de opinioes e propostas, como podem
articular consultas elekônicas (Sl LVEI RA, 2002, p. 7 5).
Para os entusiaslas do OP o essencial é que ele seja úilizado da rnaneira possível na realidade de cada nunicípio, por ser urn€t
rnaneira de a Adninistraçâo local abrir espaços à participação popular. Ou seja, acham que é nnis interessante OP do que a não adoção do
instruÍrEnto, pois, não havendo o processo de consulta, acentua-se o risco da persistência da cultura do orçanEnto de gabinete, preparado
isoladamente, sem nenhum tipo de articulação com a comunidade.
O irÍportante é, nas condições possíveis
dado o encurtamento da distância entre o poder público e o cidadão na menor circunscriÇão territorial (o município), motivar a
participaÇão da sociedade, sem o que nenhuma gestáo pública se poderá haver por exitosa (RONZANI, 200 5, p. I ).
A facilidade de adaptar o Orçanento Participativo às diferentes realidades dos municipios brasileiros é que torna possível que ele
possa ser adotado em qualquer região do país, sendo o seu sucesso resultante do enpenho dos gestores que a ele recorrem e não
dependente de fatores sociais e econômicos. O fato das experiências vitoriosas com o OP aconteceÍem em mrnicípios de regiões distintas
do Brasil corrprova pragÍnaticarEnte a flexibilidade do OP, que é planejado, fornratado em confornúdade com as características e as
condições econônÍcas, sociais, políticas e até geográficas de cada nunicípio.
Esse lado da questão é analisado por Leonardo Avritzer:
O que torna o OP influente como proposta de redemocratização do orçamento é o peso dos municípios onde ele á praticado. Em
2002, o OP foi praticado nos municípios de São Paulo, Belo Horizonte, Recife e Porto Alegre, cidades com um enorme peso nacional e
regional. No entanto, discutir a prática do OP é também reconhecer as enormes variaÇões que existem entre essas cidades ou entre os 1 03
municípios que praticaram o OP entre '1997 e 2000 (AVRITZER, 2003, p.30).
Pela sua natureza, orçanento não pode deixar de ser utilizado coÍrn instruÍnento responsável de planejanento adninistrativo, tendo
que trabalhar com as prioridades ditadas não pelo Prefeito e sim pela sociedade, pois as dele, geralnente, náo coincidem com as da
população, em sua quase totalidade. Portanto, se o orçanEnto é para o povo, que este seja channdo a dizer o que gostaria de ver nele, para
atendirÍEnto às demandas sociais.
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Sornente assrm, por rneio do orçanEnto, estará sendo feito um planejarÍEnto adninistrativo de olho principalrnente na problemática
social, nas carências em setores conrc educaçáo, saúde, transporte e outros; enfim naqueles projetos, prograrnas e açÔes que possam
propiciar a nelhoria das condiçôes de vida da população, sobretudo as ÍrEnos favorecidas econonicarÍEnte.
O emprego do OP e visto com perspectivas favoráveis, na opinião de Ana Claudia Chaves Teixeira, expressa nestes terrnos
A ConstituiÇão de 1988 forneceu ainda capacidades financeiras e lêgais que permitiriam aos municípios a administração de questões
locais (Farias, 2OO). Estas novas capacidades seÍão importantes para o desenvolvimento da experiência do OP, que se tornará a mais
rnovadora Íorma de co-gestão e de controle social sobre o orçamento já rcalizada no Brasil OEIXEIRA, 2003, p. 191 ).
Outro depoirnento anirnador sobre a experiência brasileira com o OP e de Oscar José Rover:
No contexto do OP, a participação é vista como um elemento que gera eficiência, na medida em que através dela se orienta o uso dos
recursos públicos de Íorma adaptada às necessidades e anseios das populaÇãoi gera transparência da máquina pública, oportunizando o
controle social do uso do dinheiro público; forJa a cidadania, na medida em que os espaços participativos são também espaÇos formadores de
cidadáos, constituindo sujeitos políticos que setornam mais preparados paraaconstrugáo de políticas públicas (ROVER,2003,p.292).
No Brasil, o Orçanento Participativo tem sido adotado em nnis de 200 rnjnicípios, entre os quais São Paulo, Rio de Janeiro,
Forlaleza,lcapuí (CE), Belém, Santo André (SP), Aracaju, Blurnenau (SC), Belo Horizonte, Cosmópolis (SP), São Bernardo do Campo (SP),
Florianópolis, Vitória e Joinvile (SC). O Orçanento Participativo, pelos reflexos positivos apresentados sobre as gestÕes públicas locais, não
se restringe ao Brasil, conforrne registra o sociólogo português Boaventura dos Santos, um dos estudiosos das experiências de democracia
participativa internacionais. Segundo ele, sonEnte na AnÉrica Latina, ele vemsendo adotado em 1.200 cidades, a exenplo do que acontece
tarnbém em outros continentes.
Fora do Brasil, podem ser nencionadas conp praticantes do OrçanEnto Participativo, entre outras cidades, Buenos Aires
(Argentina), Rosário (Argentina), Montevidéu (Uruguai), San Salvador (Salvador), Barcelona ( Espanha), Saint Denis (França), Pieve
Ernanuele (ltália), Palnela ( Portugal), Toronto (Canadá), Manchester (lnglaterra), Bruxelas (Bélgica) e Mons (Bélgica). O instrurnento corneça
a chegar tarúÉm à AÍrica, rnais exatanEnte a Praia, capital do Cabo Verde. Lá, espelhado na vivência com o assunto que tem o Brasil, se
iniciaram os preparativos para a úilizaçáo do OP pela Cânnra Municipal.
2 ORÇAMENTO PARTICIPATIVO NA LEGISLAÇÃO BRASILEIRA
Adotado inicialnente de rnodo voluntário, o Orçarnento Participativo, mesmo ainda com um baixo índice de aceitaçáo no conjunto dos
municípios brasileiros, se legitirÍnu pelas experiências exitosas em grande parte das cidades em que foi utilizado. Esta foi unn das
motivaçÕes para que, na regulanentação dos arts. 182 e 183, por neio do Estatuto da Cidade, cuja proposta leve uma demorada tramitação
no Congresso Nacional, houvesse uma grande articulação, sobretudo dos ÍÍlovirnentos em defesa da refornu urbana, no sentido de que nele
constasse um capítulo (o 40) sobre a gestão dernocrática da cidade.
Foi umespaço para a consagraçáo do Orçanento Participativo em nível m-rnicipal corno obrigação legal, a partir, prirneiranEnte, dos
princípios fornndores da democracia participativa existentes na CF/88, entre os quais os citados arts. 182 e 183. Essa obrigatoriedade viria
posteriorÍÍEnte a ser reafirmada em outros docunentos legais, conÍorrÍE ver-se-á, a seguir, em rnaiores detalhes.
2.1. Orçamento Participativo e a Constituição Federal
AAssenbléia Nacional Constituinte, que Íuncionou de 1977 a 1988, foi pródiga ao inserir na Constituição Federal promrlgada em
outubro de 1988 mais de cinquenta dispositivos assecuratórios da participação popular na gestáo pública. Logo no seu art. 1o a Lei Maior de
1988 assegura ao cidadão o anplo direito ao controle social e oúras opçÕes de aconpanhanento e participaçáo nas decisões na esÍera
pública, ao estabelecer que "todo o poder ernana do povo, que o exerce por rneio de representantes eleitos ou diretarnente, nos terrnos desta
Constituiçâo". Exatarnente a parlir desta inclusão do povo no Poder, justifica-se que a Constituição contenha tantos dispositivos
assecuratórios da prática de Íorrnas de exercício da denrccracia participativa ou semidireta.
Mais especificamente ligada ao terna deste trabalho, nerece destaque o art. 29, inciso Xll, da CF/88 que obrigue cada Município a
incluir, entre outros princípios, na respectiva Lei Orgânica a obrigatoriedade da "cooperação das associaçóes representativas no
planejanento municipal". Considerando-se os termos da rnesma Constituição, nos artigos disciplinadores da elaboração e votação das leis
orçanentárias, irá se constataÍ que o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçarnentária (LDO) e a Lei Orçarnentária Anual (LOA) não
implicam apenas controle, prevenção de despesas e fontes de arrecadação para a manutenção da máquina administrativa pública.
lmplicando um planejamento financeiro para a execuçáo de progranus e projetos, implicam tanbém o próprio planejarnento
administrativo. Logo, enquadraÍIse no "planejannnto municipal" a que alude o art. 29. no inciso nencionado, constituindo-se, pois,
fundarnentação constitucional para a obrigatoriedade do Orçanento Participativo no Município.
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Viu-se há pouco que orçarÍEntar, na Administração pública,, nrcdernanente e planejar, daí o sentido da interpretação intensiva do art.
29 da Constituição Federal, súciente para embasar toda a legislação que viesse depois dispondo sobre obrigatoriedade do Orçanento
Participativo.
Essa deterninação da Carta Magna de 88 foi cunprida por vários municípios, se não quando da proÍrulgação de suas Leis
Orgânicas, nns no processo de revisão delas, já providenciada em várias cidades, a partir da década de 1990. A exigência contida na
Constituição e a preocupação em buscar um mínirno de efetividade para o Estatuto da Cidade, a par de oúros avanços legislativos
envolvendo questôes m-rnicipais, rnotivaram a atualização das Leis Orgânicas em várias localidades, entre as quais Fortaleza.
Na versão revisada (datada de 2006) da Lei Orgânica do Município de Fortaleza, no art. 6o está disposto:
Art. 6". Para garantir a gestão democrátrca da cidade, deverão ser utilizados, entre outros, os seguintes instrumentos:
I - órgáos colegiados de políticas públicas;
ll - debates, audiências e consultas públicas;
lll - conÍerência sobre os assuntos dê interesse público;
lV - iniciativa popular de planos, programas e projetos de desenvolvimento;
Vl - a elaboração e a gestão participativa do Plano Plurianual, nas diretrizes orçamentárias e do orçamenlo anual, como condiçáo
obrigatória para a sua aprovação pela Càmara Municipal.
No Município do Rio de Janeiro, idêntica providência Íoi adotada, conforne o artigo 255 de sua Lei Orgânica:
Art. 255. Fica garantida a participaÇão popular na elâboração do orÇamento plurianual de investimentos, nas diretrizes orçamentárias e
no orÇamento anual e no processo de sua discussáo
t.1
Vl - pelo orÇamento participativo.
Os casos de Fortaleza e do Rio de Janeiro evidenciam que a Lei Orgânica do Município pode ser o espaço ideal para recepcionar a
obrigatoriedade do OP Municipal contida no Estatuto da Cidade. Desse rnodo, Íigurando na Lei Orgânica, não terá corno deixar de ser
cunprida como exigência, já que estará inserida na Lei Maior do Município.
Se em todos nunicípios fosse feita esta interpretação intensiva do art. 29 da CF/88 e houvesse conhecirnento e interesse na
eÍetividade do conteúdo do Estatuto da Cidade, certanEnte seria bem mais expressiva a quantidade de municípios que estariam fazendo do
Orçanento Participativo um instrunento denrccrático para maior legitinÍdade das leis orçanentárias do Poder local. Mas é isso um problema
vinculado à necessidade de nBior e nplhor educação social e política da população, terna explorado nnis no flnal deste trabalho.
2.2. Orçamento Participativo e o Estatuto da Cidade
O objetivo básico do Estatuto da Cidade, denominação dada à Lei n" 10.257101 , de 10 de julho de 2001, foi regulanentar os arts.
182 e 183 da Constituição Federal de 1988, dispondo o 182 sobre a função social da propriedade urbana e o 183 sobre a função social da
propriedade rural. Com isso, definiu corno objetivos da política urbana o ordenarÍEnto do pleno desenvolvinento das funçÕes sociais da
cidade e a garantia do berÊestar dos seus habitantes.
Com essa finalidade, estabeleceu a exigência do Plano Diretor para o direcionarnento ou redirecionanEnto da ocupação do espaço
físico da cidade, de nndo a possibilitar o planejarnento dessa ocupaçâo e, consequentennnte, da divisão territorial do município por áreas
especíÍicas (residenciais, corÍErciais, industriais, de preservação, de interesse social, etc.), Com a exigência do Plano Diretor, veio facilitar
o planejamento da administração nunicipal, uma vez que o zoneaÍnento propiciado pelo Plano viria exatamente para oÍdenar as atividades
econômicas e adninistrativas locais. Aproveitou-se, então, para inserir no Estatúo, com vistas também à democratização da gestão da
cidade, um capítulo, o 5o, relativo à gestão democrática da cidade, para o que criou, entre outros instrunEntos, a obrigatoriedade do
Orçanento Participativo.
Ao estabelecer as norrnas reguladoras do uso da propriedade em prol do bem coletivo, da segurança e do benFestar dos cidadáos,
bem corno do equilíbrio ambiental, Íicaram criados no Estatúo os instrunentos da política urbana, tais corrD o plano diretor, gestão
orçanentária participativa, disciplina do parcelaÍÍEnto do uso e ocupação do solo, zonearn-.nto arnbiental, IPTU, contribuiçáo de nelhoria e
vários outros. A preocupação foi assegurar ao poder públicos neios de controle do cresciÍnento das cidades, procurando disciplináJo ou
rnesmo redinensioná-lo, no caso das grandes cidades, cuja expansão desordenada acarretou o agravarnento de problemas de nnradia,
transporte, segurança e sanearnento, além de outros.
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Faz-se apenas urna síntese para resunir o conteúdo do Estatúo da Cidade, já que, neste trabalho, a ênfase deve ser para a gestão
derrrccrática da cidade, posta, logo no inciso ll do art. 1o como uma das diretrizes gerais da política urbana nos seguintes ternns.
gestão denncrática por rneio da participação da população e de associaçóes representativas dos vários segrÍEntos da comunidade
na Íorrrulação, execuÇão e acompanhanento de planos, prograrnas e projetos de desenvolvinento urbano.
A participação popular na administraçáo da cidade aparece de nnneira mais consistente no capítulo V determinando no artigo 43 o
seguinte:
Art. 43. Para garantir a gestão democrática da cidade, deveráo ser úilizados, entre outros, os seguintes instrumentos:
| - órgãos colegiados de política urbana, nos níveis nacional, estadual e municipal;
ll - debates, audiências e consultas públicas;
lll - confêrências sobre assuntos de interesse urbano, nos nÍveis nacional, estadual e municipal;
lV - iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano.
Para efeito de argunentaçáo, veja-se tambÉm o artigo seguinte
Art.44.No âmbito municipal, a gestão orçamentária participativa de que trata a alínea f do inciso lll do art.4o desta Lei incluará a
realizaçâo de debates. audiências e consultas públicas sobre as propostas do plano plurianual, da lei de diretrizes orÇamentárias e do
orÇamento anual, como condiçáo obrigatória para sua aprovaÇão pela Câmara Municipal.
Portanto, ao aludir à alínea f do inciso lll do art. 40, a qual se refere à gestáo orçarnentária participativa da cidade, o art. 44 detalha
os procedinentos a serem observados para essa gestão orçarnentária, colocando coÍno obrigatório o Orçanento Participativo. A expressão
"como condiçào obrigatória para sua aprovação pela Cãnara" não deixa dúvida de que o Prefeito flca obrigado a ulilizar o Orçanento
Participativo na fase de elaboração das propostas de leis orçanentárias, conpreendendo todo o ciclo orçanentário exigido para lodos os
entes federativos na Constituição Federal, isto e, o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçanentárias (LDO) e a Lei Orçanentária
Anual (LOA).
Em bom Português jurídico, é seÍrpre conveniente atentar para as fornBs corno os verbos aparecem no texto da Constituição e da
legislaçáo ordinária, pois são essas formas que vão dar a dinensão da força e da conotação que esses veÍbos estão tendo no contexto
frasal.Eorecursoàinterprelaçãointensiva,queéasaídaparaapercepçáodoqueotextolegaltraznasentrelinhas,quemargemde
Ílexibilidade é possível na interpretação deste.
No caso específico do aft. 44, a íorça está na expressão "condição obrigatória", numa linguagem cristalina, de fácil corÍpreensão,
não dando Ínargem, pois, a nenhuma dúvida quanto à obrigatoriedade contida naquele dispositivo. Fosse um comando posto em tempos
verbais do tipo "prornoverá", "assegurará", "garantirá" ou outras tanbém sem plena clarcza, urna interpretação intensiva entenderia corno
obrigatoriedade ou ato voluntário, rrES esse não é o caso, coÍrD se percebe, do arl.44 do EstatLrto.
Diante do exposto, oportuno se torna lenbrar o que orienta a boa doutrina em Direito Adninistrativo: o processo administrativo se
torna passível de nulidade quando um dos atos nesse processo foi viciado. Considerando-se que a proposta orçarnentária do Município, na
sua fase de elaboração e redação, ainda não se constitui num processo legislativo e sim adrinistrativo, a conclusão é de que, no caso de
descumprinento da exigência do Orçanento Participativo contido no aÍl. 44 do Estatúo da Cidade, um ato, a participação popular, não foi
praticado. Logo, estará criada margem legal para a anulação dessa proposta orçaÍrÊntária corno processo adninistrativo.
Este é o raciocínio da constitucionalista lvlaria Macedo Ferrari, ao lecionar que as audiências públicas só podem se realizar a partir
de previsão legal. E aí estabelece um liarÍE desse ensinanento com o Estatúo da Cidade, para se referir às audiências estabelecidas como
obrigatórias sobre os planos diretores e as propostas de leis orçanentárias mrnicipais. Sobre o assunto, adverte que
Assrm, quando prevista como obrigatória - como, por exemplo, no caso previsto pelo art. 40, parágrafo 4o, do Estatuto da Cidade -.. a
falta de sua Íealizaçâo (das audiências) vicia o ato com nulidade, o que também acontece nas hipóteses previstas nos arts. 43 e 44 do mesmo
diploma legal, podendo haver a caracterização de improbidade administrativa do prefeito, quando impeça sua realizaÇáo ou deixe de garanti-la
( FERRARI, 2003, p. 345).
PosteriornEnte, idênticos posicionanEntos quanto ao assunto seriam exteÍnados por oúros juristas, tendo sido um deles Regis
Fernandes Oliveira, autor de vários livros e com experiência em diversas atividades jurídicas e na vida política. Com a segurança de quem
conhece os porrrenores jurídicos e tecnicos da Administração pública, ele defende intransigenterÍEnte a obediência ao disposto no Estatulo
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A obrigatoriedade do Orçamento Participativo no Municipio. A (não)... htç://jus.com.br/artigos/17559/a-obrigatoriedade-do-orcamento-part.
da Cidade quanto ao Orçanento Participativo. São palavras suas:
Em verdade, a lei criou um requisito de validade das diversas leis orçanentárias. Caso não tenha havido audiências pÚblicas e
consultas populares, poderão as leis ser questionadas, em sua validade, perante o Judiciário (OLIVEIRA, 2006, p. 397).
Com elas, Oliveira reitera a advertência que já havia feito sobre o assunto:
Em verdade, a participâÇáo popular no orçamento, por exemplo, passa a ser obrigatória, o que leva à conclusáo de que, em sua
ausência, o processo de elaboração do orçamento é viciado, podendo ensejar disputa judicial (OLIVEIRA, 2005, p. 26).
Na oportunidade, ele havia conplerÍEntado com estas palavras
Ressalte-se que, ao impor os debates, as audiências e as consultas públicas 'como condiÇão obrigatória para sua aprovação pela
Câmara', quer parecer que se cuida de condiÇão de validade do orÇamento. Poderá qualquer das leis orçamentárias ser contestada em juízo,
no caso de não satisfazerem a tais exigências (OLIVEIRA, 2005, P 1 40).
Pela sua abrangência e pelos avanços que traz em terrnos de democracia participativa aplicada à gestão municipal, o Eslatuto da
Cidade tem sido exaltado por juristas e estudiosos. Tone-se como exemplo o jurista Walter Ceneviva, para quem, "o aspecto social rnais
inporlante da Lei 10.257 foi o de convocar a comtnidade nunicipal para se integrar à gestão dernocrática da cidade" (CENEVIVA,2003, p.
17 5).
Poucos neses atrás, num dos painéis do V Fórum Urbano Mundial, realizado no Rio de Janeiro, Íoi discutida a itrportância do
Estatuto da Cidade, classificado, na oportunidade, como "a melhor lei do mundo" pelo rnexicano Carlos Morales- Schechinger, do lnstituto de
Estudos em Habitação e DesenvolvinEnto Urbano da Universidade Erasmus, na Holanda. Foi mais além, desafiando o Brasil a enÍrentar o
desafio de provar que o Estatúo é perfeitarnente aplicável na prática.
No nBsnrc evento, especialistas brasileiros e representantes de gestores m.rnicipais rnostrararn-se enfáticos no reconheciÍrento do
signiÍicado do Estatuto, reconhecendo que aquele docurnento legal contribuiu para avanços no planejanenlo administrativo do Poder
Executivo local, e em polÍtica sociais básicas, corno é o caso do setor habitacional. Dernonstraram que, ao regulanentar a função social da
propriedade urbana e instituir nrecanismos para elaboração do Plano Diretor e para a gestão derpcrática das cidades, o Estatuto veio
propiciar embasarnento legal para a implenentaçâo de nelhorias estrúurais e sociais nos centros urbanos, contribuindo até nesno para a
redução do índice de pobreza.
Enquanto se verifica um reconhecirnento internacional à inportância do Estatuto da Cidade, aqui ele perffBnece desconhecido,
descumprido, ignorado, deliberadarnente ou não, especialrnente pelos gestores públicos. Não fica no esquecirnento absoluto graças a vozes
isoladas, otimistas quanto ao crescinEnto de espaços para a dernocracia participativa na prática.Continuam cobrando o seu cumprinento e
que seus instrurÍEntos, com vistas à efetividade, se.jam recepcionados nas Leis Orgânicas Municipais. Um desses entusiastas é o geógrafo
e professor universitário José Borzacchielo da Silva, que, em artigo no jornal O Povo, diz que o ideal republicano inplantado no Brasil em
lg8g "assuniria nova significação se os preceitos do Estatúo da Cidade Íossemconsiderados corno rneio de legitirnaÇão de urna sociedade
realrnente dernocrática" (SlLVA, O Povo, 15/09/2009, P 7).
Não há dúvida de que o Estatuto da Cidade vem trazer sustentação legal para a aplicaÇão de vários instrunentos capazes de
viabilizar políticas urbanas nnis eficazes, um nelhor planejarnento adninistrativo para os nunicípios, nns tem alguns pontos que chamam a
atençáo. O prineiro deles é que se intitula Estatuto da Cidade, quando, de fato, se refere ao m:nicípio cotro um todo e não apenas à sede,
criando uma equivalência de sentido entre os dois terrps. Qualquer geógrafo sabe que cidade e nr-rnicípio não são palavras sinÔnimas,
sendo a cidade apenas parte da área total do município, do qual serve de sede.
Umoutro ponto é que estende os seus eÍeitos ao Distrito Federal, que, sabe-se não é cidade, rnas umente específico da Federação,
diferenciado dos dennis entes, em vários aspectos. Também não é feliz quando trata das exigência do Plano Diretor para os mlnicípios.
Prineiro, porque coloca essa exigência para os municípios com nnis de vinte nÍl habitantes, quando deveria ser para todos, como
prevenção para evitar o crescirnento desordenado das sedes de municípios com núnero de moradores inferior a vinte mil. Segundo porque
não é claro com relação ao ptazo para aprovação do Plano Direlor nos municípios criados depois da sançáo do Estatúo.
Falhas, pontos obscuros, Íalta de clarcza e outras deÍiciências de redação legislativa costurnam ocorrer nos projetos que tem
tranitação denrcrada no Congresso Nacional. E o caso do Estatúo da Cidade, que esperou Íuito tenpo para ser levado a votação em
plenário, quando o texto original já havia passado por diversas alteraçóes, ocasionando unE certa falta de coesáo na redaçáo Íinal. São,
contudo, detalhes que não tiram o valor do Estatúo corno instrunEnto de nElhoria das condiçÕes de vida, das atividades econômicas e do
cotidiano das cidades.
Tais advertências, é importante reafirmar, não invalidam o Estatuto da Cidade, pelos pontos positivos nele contidos, constituindo-se
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em avanços na legislação sobre o ordenamento das cidades e o reordenanento que se faz inadiável naquelas que se agigantaram, num
crescinento desordenado. O que não é adÍritido pelos juristas e oúros estudiosos e que dispositivos essenciais do Estatuto da Cidade
continuem a ser descumpridos.
Tratando-se de uma lei que se situa na condição de Estatuto, evidente que é uma lei básica para o cumprinento dos arts. 182 e 183
da CF/88 e para uÍrEt efetiva gestão democrática das cidades. A tradição.jurídica não deixa dúvida de que, se urna lei é básica, não há como
fugir das deterninaçÕes básicas nela estabelecidas. Resumindo: estatúo, conforne a boa doutrina jurÍdica, não é urna lei qualquer.
2.3. Orçamento Participativo e as Leis Complementares
Pelo nenos duas leis conplenentares recepcionam a participação popular na elaboração e discussão das leis orçamentárias
municipais: a Lei Complenentar no '101/ 2000, e a Lei Complenentar no 13í12009,de27 de maio de 2009.
Mais conhecida corno Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), a LC 101 trata nos artigos 48 e 49 da transparência na gestão Íiscal na
Administração pública em todos os níveis (União, Estados, Distrito Federal e Municípios). No art. 48 está posto que essa transparência fica
assegurada tanbém "mediante incentivo à população popular e rcalizaçáo de audiências públicas durante o processo de elaboração e de
discussão dos planos, lei de diretrizes orÇarnentárias e orçarnentos", logicarnente náo só dos mrnicípios Íederativos.
l\ilesmo sem a ÍrEsrna ênfase do Estatuto da Cidade, porque, ao contrário deste, coloca a obrigatoriedade do Orçanento
Participativo um tanto vaga, porem não deixa de ser nnis um passo, em nratéria de legislação, rumo à efetividade do OrÇarnento
Participativo, com a vantagem sobre o Estatúo da Cidade, que é a de passar unn exigência legal para os dernais entes federativos, além
dos municípios.
O avanço instituído no art. 48 da LRF em nntéria de orçanento público recebeu aplausos do jurista Regis Oliveira, autoridade em
assuntos tributários e que considera que
É essencial e importantíssimo o dispositivo que introduz uma condiÇão de validade de aprovaçáo da lei orçamentária. O que antes era
mera peÇa de ficção passou a sercomando obrigatório com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal e, agora. as realizaçáo de audiência
públicas e de consulta passa a ser condiÇáo necessára para aprovação das leis orÇamentárias (OL lVElRA, 2005, p. 1 40).
Em2009, foi sancionada a LC 131, que trouxe várias alteraçoes no artigo 48 da LRF, que, no tocante à transparência da gestão
fiscal, nranteve, corno uÍnEl das Íormas de assegurá-la a participação popular e as audiências na elaboração das leis orçanentárias dos
entes federativos.
No esforço do seu aperfeiçoanEnto e atualização, a LRF, com o seu novo texto, passou, portanto, a contemplar o Orçanento
Participativo. O entendinento do Congresso Nacional foi o de que, diante de sua falta de aplicação, o Estatuto da Cidade deve ser reforçado
na fornB de recepção do instituto do OrçanEnto Participativo em outras leis.
Em artigo sobre o terna, um dos mais experientes conselheiro de contas em atividade no Brasil, José de Ribannr Caldas Furtado, do
Tribunal de Contas do Estado do Maranhão, charna atenÇão para esse avanÇo, ao asseverar que
Um marco importante da LRF foi a institucionalizaÇão do chamado orçamento participativo. O parágrafo único do art. 48 dispóe que
transparência será assegurada mediante incentivo à participaçáo popular com Íealizaçâo de audiências públicas, durante os processos de
elaboraçáo e discussáo do PPA, da LDO. A Lei quer que tal experiência praticada apenas em alguns municípios brasileiros, em face da
ideologia do partido político à frente do Poder Executivo, se estenda a todos (FURTADO, 2005, P 3).
Lei de Qualidadê Fiscal
TranÍtam conjuntarnente no Senado três propostas para a elaboração e votação da Lei de Qualidade Fiscal, urna lei conplernentar
que será substituta da Lei no 4320, dispondo, portanto, sobre elaboração e controle das leis orçanentárias de todos os entes Íederativos. Os
seus propositores colocam três pontos básicos para a nova lei, transparência, gestão e controle, inovando, por outro lado, com a inclusão da
exigência não apenas de legalidade, rnas também de eficácia, eficiência e efetividade na rcalizaçâo das despesas públicas. Nesse sentido, a
nova lei, pelas discussões que está havendo, dentro e fora do Congresso, sobre ela, poderá instituir, inclusive, a exigência da fixação de
indicadores, a serem cumpridos na implerÍEntação das políticas públicas, nas leis orçarnentárias.
Unn das propostas para a nova lei é a garantia de partlcipação da sociedade na elaboração e discussão das propostas das leis
orçanentárias, reforçando o espírito da Lei de Responsabilidade Fiscal e do ciclo orçarnentário instituído na Constituição de 1988. Por se
tratar de rnatéria polênÍca, não existe previsão de quando será levado ao Plenário do Senado nem rnesrno o substitutivo aos três projetos
em andanento naquela Casa.
Autor da pÍoposta da elaboração e votaçáo da nova lei conplenentar, substitulivo resultante de três projetos sobre o assunto que
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tranitavam no Senado, o senador Renato Casagrande (ES) sobre ela escreveu artigo publicado na ediçáo de 2 de novembro de 2009 do site
brasiliense Congresso em Foco, de que extraínns o seguinte trecho:
Necessário, portanto, se faz que aprovemos normas permanentes que estabeleçam um Íormato de discussão e votaÇão dos
orÇamentos públicos no país. Nâo só pela transparência, mas pela necessidade de de buscarmos resultados mais eficazes na aplicação dos
recursos públicos nas políticas de governo. Refiro-me a um instrumento legal que aborde todos os aspectos, desde o planejamento à
contabilizaÇáo, passando pelo controle dos orçamentos (CASAGRANDE, Renato, 2009).
2.4. Perspectivas de avanços na legislação
EncontranFse em tranitaçáo no Congresso algunus propostas que, se aprovadas, poderão contribuir para reforçar a legislação que
estabelece a obrigatoriedade do Orçanento Participativo. Entre eles, podernse destacar a Proposta de Emenda Constitucional (PEC) n" 29,
de 2003, de autoria da senadora Lúcia Vânia (GO); e o Projeto de Lei do Senado no 171105, de lei complerÍEntar (altera a Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF), de aúoria do senador Pedro Sirnon, dos quais se fala a seguir.
Lei de Responsabilidade Social
A PEC n" 29 propóe alterar o artigo '193 da Constituição Federal, que passaria a ter a seguinte redação: "Art. '193. A ordem social
tem corno base o primado do trabalho e, corrD objetivo, o bern-estar e a justiça sociais, a serem avaliados por neio de indicadores de
responsabilidade social, nos terrnos de lei complenentar".
Na.iustificativa à propositura, a parlarnentar argurnenta que
A aprovaÇão dessa PEC constituir-se-ia o passo inicial para que, obrigatoriamente, viesse a ser constituída, logo em seguida, uma Lei
de Responsabilidade Social (LRS) capaz de dêfinir, adequadamente, Metas Macro-Sociais (MMS) para o país e, complementarmente, capaz
de instituir um Índice Nacional de Responsabilidade Social.
Observa que a Lei de Responsabilidade Social, a ser regulamentada em lei complenentar, corno decorrência da aprovação da PEC,
a exemplo da Lei de Responsabilidade Social, abrangerá os três níveis de Governo (Federal, Estadual e Municipal). Conterá, conforne está
dito na justificativa à PEC, nornas gerais para a ordem social e econômica exigindo que nEtas sociais sejam alcançadas e a exclusão
reduzida.
Acrescenta que as Metas Macro-Sociais (MMS) terão que ser conhecidas e acompanhadas por toda a sociedade, o que abre
espaço para que, na lei conplernentar regulamentadora do novo teor do artigo 193 da CF/88, Íique determinada a realizaçáo de audiências
públicas ou oúras formas de Orçanento Participativo especificanente para a definição de projetos e prograÍnas sociais para a Lei
Orçanentária Anual (LOA) do respectivo ente federativo. Será a oportunidade, assegurada em lei, para a população atuar como parceira da
Adninistração no rnorÍEnto de serem postos na LOA esses projetos e prograÍrEs, bem corno os respectivos indicadores e rnetas.
A iniciativa da senadora por Goiás mira-se na experiência que diversos municípios brasileiros já estáo fazendo, adotando a Lei de
Responsabilidade Social, tendo como paránEtro urna experiência já consagrada em mritas cidades, que é a existêncra de conselhos de
gestão pública (de direitos ou setoriais) nos quais a comunidade também se pronuncia sobre o planejanEnto público nunicipal no âmbito
social. São exenplos os Conselhos de Saúde, de Direitos da Criança e Adolescente, de Assistência Social, de Desenvolvinento Rural
Sustentável, do Fundeb (Fundo de Desenvolvimento do Ensino Básico) e oúÍos, todos com previsão em leis nacionais específicas.
Essas experiências levadas a efeito já representam o resultado de um movinento nacional, o Fórum Brasil do Orçanento (FBO), que
congrega cerca de 60 entidades e rnovinentos sociais em defesa do aconpanhanento e participação na formrlação e execuÇão do
orçanento público federal. Em 2002, o FBO deliberou elaborar uÍna proposta de Lei de Responsabilidade Social, baseada em cinco
princípios: promoção do ernpoderarnento social; desenvolvimento sustentável; combate às desigualdades sociais e regionais, participaçáo e
controfe social; e transparência e clareza nas infornnçÕes.
Apoiada na CF/88 e na legislação íederal sobre políticas públicas sociais, alguns m.rnicípios, estimrlados pelo FBO, adotaram a Lei
de Responsabilidade Social em âmbito local, antecipando-se à aprovação de uma Lei de Responsabilidade Social para todos os entes
federativos. O prineiro município brasileiro a aprovar sua Lei de Responsabilidade Social foi São Sepé (RS), seguindo-se Apucarana (PR),
Maringá (PR), Umuarann (PR), Mauá (SP), Montes Claros (MG), Riberão Preto (SP) Lucas do Rio Verde (M) e outros.
Cabe lembrar que a Lei de Responsabilidade Social só existe nesses mrnicípios por urna questão de decisão politica,
sim,rltaneanrente a um rnovinpnto popular organizado, e não por inposição legal Íederal. Essa imposição virá com a aprovação, pela Cânara
Federal, da PEC de autoria da senadora Lúcia Vânia, já aprovada no Senado, e, em seguida, de urna Lei de Responsabilidade Social com
aplicação obrigatória por todos os entes íederativos, com o que, obviarnente, os dernais rrunicípios flcariam obrigados à adoção de lei dessa
nalweza.
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Ao se reportar à campanha em deÍesa da aprovação de unn Lei de Responsabilidade Social nacional, ou seja com aplicação
obrigatória para todos os entes federativos, Rudá Ricci, um dos coordenadores do movinento, adianta que o esboço da lei nacional
concentra-se inicialrnente em três eixos. Segundo ele, são os seguintes:
- O estabelecinrento de mínimos sociais, metas sociais anuais e quadrianuais a serem definidas por cada ente federativo a partir da
definição de prioridades de melhorias sociais;
- A criaçáo de um Sisterna Público de Monitorarnento de Políticas e Metas Sociais, Íinanciado com recursos públicos e conposto por
representantes dos conselhos de direitos e políticas públicas já existentes no país;
- A inclusão dessa lei no ciclo orçarÍEntário vigente, isto é, estabelecendo corno norÍrE a criação de nEtas sociais na Lei
Orçanentária Anual, na Lei de Diretrizes Orçanentárias e no Plano Plurianual da União, Estados e Municípios.
Os conselhos representativos da sociedade, além da participação na definição das políticas e nntas sociais a serem cunpridas pela
gestão pública, Íarão o nronitorarÍEnto da execução dessas políticas e rnetas inseridas nas leis orçarnentárias, conÍorne está no esboço da
lei preparado pelo Fórum Brasil Orçanrento (FBO).
Na aplicação da Lei de Responsabilidade Social, a parte social das leis orçarnentárias nesses municípios resulta de um processo de
negociação do Poder Execúivo com os conselhos de direitos e políticas e entidades locais da sociedade civil. Para o aconpanharnento da
execução dos programas, projetos e açôes sociais definidos na LOA, e constituído um colegiado representativo da sociedade,
consolidando-se rnais unn experiência de OÍçarÍEnto Participativo no País, em uma quantidade pequena de cidades, ÍrES que não deixa de
ser um exenplo que pode ser vislo corno incentivo a outras. Será nuis um instrunento de apoio legal à lúa por urrEt vida nelhor para a
sociedade, sobretudo para os segrrentos economicanente nnis fragilizados.
Projeto do senador Pedro Simon
De iniciativa do senador Pedro Sinron (RS), o PLS 171105, proposta de lei complenentar, inicialrÍEnte dispunha em seu art. 1o o
seguinte:
Art. 1.. Os Poderes Execulivo e Legislativo promoveráo e incentivaráo a participação diÍeta de cidadáos brasileiros ou de entjdades
civis legalmentê constituÍdas no processo de elaboraçáo, aprovação e controle da execuçáo do plano plurianual, da lei de diretrizes
orçamentárias e das leis orçamentárias anuais.
Corno se percebe, a proposta seria de que não apenas as entidades, nras até Ínesrrp o cidadão, individualnente, pudessem tornar
parte nas fases do processo orçarnentário não apenas em nível município, mas tamtÉm na União, Estados e Distrito Federal. Ficou posto de
nrodo rndiscutivel o objetivo de fornecer as bases regulamentares para viabilizar a obrigatoriedade da realizaÇão de audiências e acolhirnento
de ernendas populares aos projetos de leis orçanentárias (plano plurianual, lei de diretrizes orçanentárias e leis orçarnentárias anuais em
todos os níveis de Governo (União, Estados, Distrito Federale Municípios).
O projeto estabelecia ainda que fossem discúidos com a populaçáo e as entidades representativas os relatórios dos tribunais de
contas da execução das leis orçaÍrenlárias em todas as esferas de governo. Aí entraria tarnbém o controle, pela população, tanbém da
execução orçaÍnentária, ainda que sem caráter deliberativo, pois se sabe que esses relatórios ou são julgados pelo Poder Legislativo,
quando se trata das contas anuais do Chefe do Poder Execúivo (Federal, Estadual, do Distrito Federal ou do Município) ou pelas próprias
cortes de contas quando se trata dos demais gestores públicos nesses níveis de governo.
A propositura, em sua tramitação no Senado (após o que ainda terá que tramitar na Cámara Federal), recebeu, em 2009, na
Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania (CCJ) do Senado parecer favorável, rnas nos terrÍps de um substitúivo, em que perdeu muito
do seu conteúdo original. Sob o argunEnlo de que já havia norrnatização da nntéria no parágraÍo único do art. 48 da LRF, o projeto ficou
reduzido, na CCJ, ao seguinte teor:
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EMENDA N'-- CCJ (SUBSTITUTIVO)
Projeto de lêi do Senado Jf t7l, OE 2005 - Complementar
Altera a Lei Complementar no 101 , de 4 de maio de 2000, que estabelece normas de
finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências para dispor sobre a participação da
populaÇão e de suas entidadês no processo orçamentário.
O CONGRESSO NACIONAL decreta:
Art. 1o A Lei Complementar n" 101 , de 4 de maio de 2000, passâ a vigoÍar acÍescida dos seguintes artigos:
SEçÃO lll-A Da Participaçâo Popular
Art. 7" -A Os Podêres Executivo e Legislativo promoveÉo e incentivarão a participaçâo dos cidadãos brasileiros, diretamente ou
mediante entidades civis legalmente constituídas, no procêsso de elaboraçáo, aprovação e controle da êxecução do plano plurianual, da lei de
diretrizes orçamentáÍias e das leis orçamentárias anuais.
Art. 70 -B Para o cumprimento do disposto no art. 7o-4, a participaçáo será exercida mediante:
| - arealizaçeo de audiências públicas, precedidas de ampla divulgaÇão;
ll - a recepÇáo, para análise, de pÍopostas de iniciativa popula/'.
Art. 2' Esta Lei entra em vigor na data de sua publicaçáo.
O projeto, como já afirnndo, ainda tem um longo caminho pela frente, em termos de tranÍtação parlanEntar, ensejador de oúras
enendas que possam resultar em um oúro substitutivo. Não deixa de inplicar um avanço em relação a este assunto, na Lei de
Responsabilidade. Persiste, todavia, a rrEsÍna lacuna de tudo que já Íoi sancionado ou se encontra em nível de proposta parlanEntar quanto
à obrigatoriedade do Orçamento Participativo: não prevê nenhuma forma de punição para a autoridade que descumprir essa inposição, ou
seja, é, mais unE vez, nornn legal sempunição pelo descumprirnento, porta aberta para não ser obedecida.
3 A BUSCA DA EFETÍVIDADE NA OBRIGATORIEDADE DO ORÇAMENTO PARTICIPATIVO
A existência de todo esse suporte legal para a adoção do Orçarnento Participativo não apresentou, concretanEnte, sua efetividade,
por razÕes que precisarnos levantar e analisar, com o diagnóstico sobre o assunto. lsso significa dizer que se tem que avaliar como está, em
terrnos objetivos. o Orçanento Participativo no Brasil, notadanEnte no ârnbito rÍunicipal.
Nesta proposta de se voltar para esse problema, trata-se de avaliar sua efetividade e eficiência onde vem sendo utilizado,
recorrendo-se às diversas experiências feitas, em terrnos de gestão pública local, em diversos nunicÍpios e, em terrnos de administraÇão
estadual, no Rio Grande do Sul. Conrrc a proposta básica deste trabalho volta-se para os municípios, abordarn-se, a seguir, esses aspectos
de eficiência e eflcácia. Segue-se urna abordagem dos carinhos a serem adotados com vistas a essa efetividade, sobretudo com relação à
obrigatoriedade do OP nos municípios.
3.1. Orçamento Participativo na prática: efetividade e eficácia
Vê-se que, apesar da inposição legal do Orçanento Participativo em termos nunicipais, ela perrnanece descunprida, por vários
motivos. Umdeles é a resistência da nEioria dos Chefes de Executivo Municipais a essa exigência, postura que aparece conn resquício de
uma visão ultrapassada de gestão local, em que o titular se considera dono da Prefeitura, abstraindo, por isso nesÍro, qualquer forma de
participação popular.
O m.rnicípio, como sobejanente dernonstrado em inúrreros estudos de diferentes áreas (iurídica, acadênica, etc.), ainda tem
arraigada, entre suas tradiçÕes viciadas, a existência do binômio patrinrcnialisnn - clientelismo, inibidor de una abertura do gestor ao
controle social￾Essa questão é enfatizada em artigo do conselheiro José de Ribannr Caldas Furtado, em artigo sobre o surginento da LRF
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A obrigatoriedade do Orçamento Participativo no Municípi<-r. A (não)... lrttp://jus.com.brlartigos/17559/a-obrigatoriedade-do-orcamento-part.
Sabe-se que, na tramitaÇáo da LRF no Congresso nacional, o aspecto mais difícil da negociação foi exatamente o que diz respeito à
transparência Íiscal. Se foi assim na concepção da lei, tem sido também dessa forma no seu cumprimento. Os gestores públicos resistem ao
ter que obedecer ao art. 49 da LRF. Mas, por quê? Por que será que os gestores públicos, salvo exceções, insistem em esconder suas
contas? Pode-se até ser romântico. mas não se precisa ser ingênuo a ponto de se olvidar o alto grau de corrupÇão que assola as
adminisÍaÇóes públicas brasileiras. Diz-se correntemente que, em matéria de gestáo de recursos públicos, onde há segredo, há malversação.
Mas também náo se pode esquecer que há nesse processo uma forte barreira cultural a ser transposta. O gestor público brasileiro náo está
acostumado ao procedimento de expor suas contas, por isso administra sem estrutura adequada, com falta de planejamento e organização
(FURTADO,2005, p 4).
A postura de esconder as contas é antecedida, quando há, de fato, planejarnento administrativo, pelo descunprinento do Estatuto da
Cidade, no caso dos nunicípios. Aexigência nele contida quanto à participação popular é desobedecida porque no próprio Estatuto não está
prevista nenhurna fornn de punição a ser aplicada ao gestor no caso do descumprinnnto. Fica aberta, desse modo, a porta para a
inpunidade, já que uma lei estimula o seu descurÍprinÊnto sempre que não traz nenhuma previsão de sanção, para o caso de ser
descuÍÍprida.
A bem da verdade, na versáo do Estatuto da Cidade aprovada pelo Congresso Nacional em julho de 2001 (quando ele foi tamtÉm
sancionado), o inciso I do artigo 52 estabelecia que incorreria em inprobidade administrativa o Prefeito que descumprisse o parágrafo 3o do
artigo 4o do Estatúo, cujo teor era o seguinte: "Os instrurnentos previstos neste artigo que deÍnandam dispendio de recursos por parte do
poder Público municipal devem ser objeto de controle social, garantida a participação de comunidades, rnovirnentos e entidades da
sociedade civil".
Corno se percebe, a vontade do legislador, com o inciso I do art. 52 e o parágrafo 3o do art. 4o, foi de, ao ÍTesnn tempo, garantir a
obrigatoriedade do Orçanento participativo no Município e Íixar sanção rigorosa para o gestor que não obedecesse a essa exigência. Os
dois dispositivos, contudo, quando da sanção do Estatúo pelo Presidente da RepÚblica, foramvetados, com o que a lei, rÍEsrno nnntendo a
exigência do Orçanento participativo no art. 43, perdeu, por antecipação, praticanEnte a segurança de que seria aplicada. lsto é, persistiu
no teordo Estatuto a exigência, Ínas semque houvesse qualquerforna de punição para aquele que a ignorasse, corno ocorre na naioria dos
5.560 nunicípios brasileiros, já que rnenos de 400 úilizam o orçanenlo Participativo.
pode ate ter havido, ao longo do já prolongado tenpo de vigência do Estatúo, por parte de algum integrante do Ministério Público
Comum ou do lvlinistério público de Contas ou ainda do cidadão conum ou algurna instituição, o desejo de forçar o cumprimento da
exigência, no ânbito do poder local, do Orçanrenlo Participativo. Todavia, se isso ocorreu, a impunidade, albergada no próprio Estatuto,
desestimulou o desejo de perseguir a efetividade dela.
Nesta situação, a solução, defendida por estudiosos e resno por operadores do Direito e lideranças de entidades da sociedade é
que proÍnova o Congresso Nacional urna refornulação do Estatuto da Cidade. Tal revisão permitiria o estabelecirnento, no Estatuto, dos
instrurnentos sancionalórios destinados a garantir a exigência do Orçanento Participativo no Município, além de corÍigir outras defeituações
apontadas no Estatuto.
Urna delas, apontada recenternente no Fórum Urbano Mundial, ocorrido em rnarço de 2010, no Rio e Janeiro, diz respeito à falta de
maior clareza, no texto do Estatuto, do conceito de Íunçáo social da propriedade social, de modo, entre oúras vantagens, a facilitar essa
definição nos planos diretores de cada município, exigidos, cono se sabe, no Estatuto.
3.2. Caminhos para a efetividade da exigência legal
Como se pode depreender até aqui, é indispensável procurar e percorrer alguns caninhos para se alcançar a eÍetividade da
exigência legal do Orçarnento participativo lvlunicipal. Tais vias reclamam o protagonisrno não apenas do Congresso Nacional, rnas também
dos gestores públicos e vereadores emnível local, entidades da sociedade civil, Tribunais de Contas, Ministerio Público e outros agentes.
O objetivo deve extrapolar o aperfeiçoanento do aparato legal que configura a exigibilidade para o Orçanento Participativo no
Município, incluindo um debate sobre a reforrnatação do Orçarnento Público no Brasil, em todas as esferas de governo, de rnaneira que
passe a haver nnior rigor no contingencianento das despesas fixadas nas leis orçanEntárias, pelo rnenos nas rubricas diretarnente
relacionadas com direitos sociais.
Não se trata da opção pelo orçanento impositivo coÍno um todo no país, que, convém adnitiÍ, não detem ainda a necessária
maturidade institucional e política para esse tipo de orçanento. O que se propõe é unra anpliação do núrnero dos itens que já são
inpositivos no Orçarnento público da Uniáo, Estados, Distrito Federa e Municípios, tais como os percentuais de aplicação mínirna em
educaçâo e saúde e a limitaçáo para despesas com pessoal.
Se não ocorrerem inovaçÕes no processo de elaboração e votação das nossas leis orçarnentárias, elas continuarão sendo alvo do
abuso do poder discricionário dos gestores na utilização do contingenciarÍEnto, anunciado, nuilas vezes, antes rnesmo do início do exercício
financeiro para o qual o orçarnento foi aprovado. A farra em suspensão de despesas previstas nos orçanEntos' os charnados
contingencianentos, tem contribuído para o sentiÍrEnto de decepçáo, inclusive, dos defensores do OrçaÍnento Participativo
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Mesmo quando os gestores públicos (muito poucos) úilizam o Orçanento Participativo e acolhem nas leis orçarÍEntárias mlitas das
sugestões coletadas por neio do Orçanento Participalivo, essas propostas náo se concretizam. Fica, então, a sensação de inutilidade do
Orçanento Participativo, desestimulando, nas ocasiôes seguintes, o cidadão a tornar parte em audiências pÚblicas e outras forrnas de
consulta popular com vistas à elaboraçáo das leis orçamentárias anuais.
Enquanto esse sonho de reformatação do Orçarnento Público persiste distante, a sociedade deve recorrer aos nEios com que conta,
sobretudo na legislação, e a instituiçÕes que possuem atribuiçÕes nessa área. E chegado o tempo de a populaçáo cobrar do Ministêrio
Público e dos Tribunais de Contas um posicionanento mais vigoroso quanto à exigência legal do Orçamento Participativo, pelo nEnos no
ânbito rnunicipal.
E por aí que a Justiça, provocada, poderá tomar decisÕes novas sobre a matéria, plantando serÍEntes para a consolidaçáo,
paralelanente aos apeíeiçoanentos na legislação, de unn jurisprudência sustentadora da tese da obrigatoriedade.
O ex-presidente da Atricon (Associação dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil), conselheiro Victor Faccioni, do Tribunal de
Contas do Estado do Rio Grande do Sul, reconhece a Íalta de efetividade quanto ao Orçanento Participativo em âmbito municipal, ao
declarar que "creio Íaltar regularnentar a legislação federal, no que diz com a participação popular no orçarnento e contas do nEsrno, prevista
na Lei de Responsabilidade Fiscal" (FACC lONl, 2008, P. 327 ).
O ex-dirigente da Atricon, todavia, não aprofunda o assunto, omitindo a existência do Estatuto da Cidade, ao Íresrno tenpo em que
deixa de explicar como poderia ocorrer a regulanEntaçâo da legislação Íederal inpositiva da participação popular na elaboração e discussão
dos projetos de leis orçanentárias. Mesmo assim, reconhece a existência do problenra, motivo de inquietaçáo para os que desejam ver o
Orçarnento Participativo com rnais ampla utilização nos entes federativos.
A mídia, por sua vez, tem a obrigação rnoral, corno ponto de cumprirnento do seu papel social, de incentivar a sociedade ao controle
social. Nessa condição, tem condiçÕes de Íazü sua parte, estimulando o cidadão a buscar no Judiciário os seus direitos de participação e
nas instâncias adnÍnistrativas espaços para se fazer ouvir. No entanto, para poder fazer esse tipo de cobrança, a mídia nacional. no rnodelo
que se tem hoje, se ressente da necessária independência, devido, entre outros fatores, ao atrelarnento que rnantêm aos governantes.
Essa realidade se agrava rnais ainda nos nunicípios, em muitos dos quais as emissoras de rádio se encontram nas nÉos dos
prefeitos ou de pessoas aos quais estão ligados politicanente.
Assim, nos municípios o Orçanento Participativo continuará a ser adotado sonEnte onde o gestor tiver para isso vontade política, o
mesmo sendo indispensável por parte das cârnaras nunicipais. A estas compete recepcionar na Lei Orgânica de cada município a
obrigatoriedade do Orçanento Participativo, tirando a rnargem de discricionariedade de que os prefeitos ainda se acham possuidores quanto
ao assunto.
3.3. Uma guestão também de educação para a cidadania
No Brasil, é quase unânirne a constatação da exislência de um déÍicit de educação polÍtica, o que díficulta o anndurecinento do
exercicio do voto, um nnior engajanento no controle social e apatia de Íruitos com relação ao aproveitarnento dos nEios de democracia
participatíva. E urna deficiência reconhecida pelo ex-presidente da Atricon, \Íctor Faccioni, conselheiro do Tribunal de Contas do Estado do
Rio Grande do Sul, que, sobre essa questão, assim se posiciona:
Há uma falta de cultura de participação popular, entendendo boa parte da sociedade que de nada adianta conparecer a reuniÕes, a
audiências públicas, pois as decisÕes serão tomadas sem ouvir-se o que o povo tem a dizer (FACCIONI, 2008, p. 326).
Muitos estudiosos advertem para a necessidade de que, no Brasil, para consolidar a dernocracia política, social e econônica, haja
muitos avanços nos resultados das políticas públicas direcionadas para a educação. Passaram a defender com maior intransigência urna
educação de qualidade que não se restrinja à capacitação proflssional, Ínas que, ao Ínesrno tempo, conterÍple tamhÉm a íormação para a
cidadania, optando por unn pedagogia libertadora.
Sonente com une preparação política, no sentido anplo e salutar que lhe foi dado por Aristóteles, poderemos ver uma população
cônscia das deÍiciências da democracia brasileira, dos pecados da política feita por governantes e parlanentares. Sonente por essa via terá
o eleitor-cidadão brasileiro discerninento para sentir que o exercício do seu direito-dever de votar vem sendo mal desfrutado; que, na
prática, ele não está representado no Legislativo, onde os integrantes se voltam prirnordialnente para interesses pessoais ou corporativos,
esquecendo, deliberadamente, as grandes inquietações e denBndas sociais.
Ternse um panorama em que os protagonistas, beneficiados com o mandato conferido pela sociedade, valenFse de um processo
eleitoral viciado e que só será reÍormulado a contento com unn refornn política, que elês não querem tazer, por contrariar suas
conveniências. Desse modo, só com a pressão e participação popular e que poderá haver um reÍorrna político-eleitoral seria e conseqüente.
Em reportagem publicada na revista Epoca (ed. 581 . 06107l2OO9, p. a$. sobre unn avaliação do Congresso Nacional, em pesquisa feita
com247 congressistas, una das conclusôes, segundo a publicaçáo, é de que "os deputados e senadores reconhecemgue a sociedade não
está bem representada no Congresso".
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Aí volta a questão de sempre: o povo só Íará essa pressáo, essa cobrança, se para isso for conscientizado, por neio da educação
política, da educação para a cidadania. Não se trata sinplesnnnte da educação forrnal, mas de um processo amplo que carece ser
desenvolvido e aprofundado tanüem na mídia (pelo nenos nurna mídia popular, descolada dos interesses das elites), do sindicalisnrc, dos
rnovi rÍEntos populares.
O pedagogo rnarroquino-espanhol César Mufio4 que conheceu, no início deste seculo a experiência do Orçarnento Participativo
Criança que envolveu cerca de 500 unidades escolares nuntidas pelo Município de São Paulo, entende que o OP Criança é urna opção
duplarnente válida. Em prinreiro lugar, porque enseja a participação das crianças na definição das políticas públicas que o Município vai
colocar na Lei Orçarnentária Anual (LOA) a elas dirigidas. Ou seja, roÍpe-se o hábito de que as políticas públicas para o segnEnto infanto￾juvenil são da alçada unicanEnte os adultos e não delas, destinatárias e que, nessa condiçáo, sabem, sentem na pele as próprias carências,
em terrnos de educação, lazer, saúde, etc. Em segundo lugar, o OP Criança funciona como instrunento pedagógico voltado para a formação
de uma consciência cidadã, levando ao público infantil as prineiras noções de cidadania e, consequentenEnte, o coÍneço de urna
conscientização para a prática dernocrálica.
Um dos objetivos do OP Criança é de consolidar nas crianças e adolescentes a consciência de que são portadores e sujeitos de
direito, não podendo ser excluídos quando da oitiva pelo Poder local com vistas à preparaçáo da proposta orçanentária a ser encaminhada à
Cârnara de Vereadores, para discussão e votação.
Ao analisar a experiência paulista, o Coordenador do Orçanento Participativo da PreÍeitura de São Paulo, Félix Sánchez, no preÍácio
ao livro Pedagogia da vida cotidiana e pafticipação cidadã, de César Mufloz, declara que
O OP Criança é a concretizaÇão, no plano da gestáo da política pública local, de um projeto de articulaÇão do mundo anfanto-juvenil e
do mundo adulto. O OP Criança é um mecanismo de participação que combina democracia direta e representação, permitindo um efetivo
protagonismo do reÍeÍido segmento etário da populaÇáo (MUNOZ, 2004, p. 1o).
Corroborando estas colocaçôes, o próprio Mufroz enfatiza a validade do OP Criança coÍno unB das fornns de prática da proposta
que ele faz, a partir das idéias do educador Paulo Freire, da Pedagogia da Vida Cotidiana. Esta propôe a preparação para a vida cidadã, a
partir da nediaçâo educativa, conforne explica o seu criador:
A mediaÇão educativa é uma realidade concreta, situada entre a outra, o outro (indivíduo, grupos ou comunidade) que oferece
consistência, ob.ietividade e realismo à educaçáo, relaçáo de convivência, de envolvimento, que se dá entre as duas partes que protagonizam
a vada cotidaana (MUNOZ, 2004, p. 521.
Espelhado no êxito obtido na capital paulista, oúros municípios vem enpregando, para a formrlação de suas leis orçanentárias, o
OP Criança, citando-se como exemplo, bem nEis próximo da realidade cearense Caucaia. Naquele município, a ulilizÀçáo do OP Criança,
sob a coordenação do professor doúor Marcus Vnicius Veras, da Universidade Federal do Ceará,já dura quase seis anos, levando à rede
oficial de ensino da nunicipalidade espaço para participação na gestão pública local e noçôes de cidadania, participação popular, educação
fiscal, transparência, etc.
O fundannntal e que haja, por parte das instâncias oÍiciais e da população uma disposição para a educação para a cidadania, para o
amadurecrnento das práticas denncráticas. Sobre este ponto, é Murloz que ainda adverte que "não haverá democracia (predomínio do povo
no governo político de um Estado) enquanto todo o povo náo estiver representado", nunn crítica, nas entrelinhas, às linitaçÕes constatadas
na democracia representativa que se tem hoje.
E por isso que ele se enpenha em prol da Pedagogia para a Vida Cotidiana, corno etapa para uÍre efetiva capacitação de cada
indivíduo com vistas ao exercício da cidadania, alertando para o detalhe de que "podenns dizer que existe democracia participativa a partir
de uma participaçáo cidadã intergeracional, global, que nâo esqueça ninguém" (MUNOZ, 2004, p.36).
Ao fazer tantas referências à participação popular nas deliberaçôes e formrlaçÕes dos prograÍrEs, projetos e açÕes da
Administração, o educador espanhol pÕe de Íornn cristalina a conclusão de que essa participação pressupôe um longo processo de
preparação, que se inicia na infância, prosseguindo na adolescência, simrltaneanBnte às dennis Íaixas etárias da população. Sobre este
ponto, enfatiza que "participaçáo não se irÍprovisa. Requer um processo de: inforÍnação-sensibilização; forrnação" (MUNOZ, 2004, p. 52).
As idéias de Mufioz encontram convergência com as de estudiosos brasileiros das questÕes relativas à cidadania, à busca por
efetividade de direitos sociais implÍcitos na prestação de serviços pelos gestores públicos. Se a concretizaçáo desses direitos não
acontece, deve-se justarnente à ausência de um trabalho de conscientização não apenas do rnovirnento popular, mas até rnesmo de
instâncias oíiciais.
Não se tem dúvida, diante da realidade enfocada por esses estudiosos e Ínesmo do que e divulgado na mídia, que as entidades da
sociedade necessitam aliar à sua disposição para reivindicar e o desejo de participar e acompanhar a gestáo pública um enpenho de
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fornnção do ponto de vista político e legal. Não pode atuar rnais objetivaÍEnte desconhecendo os dispositivos constitucionais garantidores
do direito à participação e docurnentos legais, conrc o Estatuto da Cidade e outros que tratamdesses direitos.
A visão estrangeira de Munoz sobre o assunto é chancelada por militantes dos rnovirnentos sociais, corno é o caso de Lizandra
Serafim, do lnstitúo Polis, urrn das poucas entidades sociais que tem tido a preocupação e o esforço de divulgar o Estatuto da Cidade e
outras leis assecuratórias dos direitos inerentes à cidadania e às obrigaçÕes sociais dos governantes. Em artigo a respeito do controle
social, ela recornenda:
O efetivo exercício do controle sociat depende náo apenas da disponibilizaÇão dos instrumentos necessários, mas especialmente da
capacidade dos movimentos, organizações, fóruns, grupos e outros atoÍes da sociedade em debatercom qualidade as políticas públicas, que
sociedadequerem,oqueénecessánofazerparatransformararealidadedemodoagarantirdireitos EaquiqueentraopapelinsubstituÍvelda
sociedade em suas diversas organizaÇóes autônomas para ocupar os espaços de diálogo e de partilha do poder com o Estado (SERAFIÍu,
2008, p. 2).
por sua vez. do lado da esfera oficial, é notória a inação ou ÍresÍro o desinleresse na efetividade de rruitos desses direitos, embora
o poder Judiciário, quando provocado (já que precisa sê-lo, conforÍre o princípio da inercia que lhe é próprio), já tenha tonado algunas
decisões rurno a essa efetividade. Mas é essencial que tambémoutros setores, colro o Ministério Público, os Tribunais de Contas, emtodos
os níveis, se tornem rnais atentos na fiscalização da elaboração, aprovação e execução das leis orçamentárias, incluindo-se aí, claro, se
está havendo ou não descunprinpnto de inportantes garantias postas na Constituição Federal, nas Constituições estaduais, nas Leis
Orgânicas Municipais e na legislação infraconstitucional.
Se não se atingir, no Brasil, essa espécie de convergência, muito do que está na Constituição e na legislação continuará sem
cunprinento, deixando de redundar em resultados práticos para a sociedade. Náo se nega a importância da aprovaçáo de novas leis que
possam tornar nnis sólidos os pressupostos constitucionais e legais para a cidadania. Mas esse esforço terá sido em vão enquanto a
grande nnioria da população desconhecer a existência de todo esse arcabouço legal e dele, por ignorância, não fizer uso'
GoNSTDERAçOES rus
Corno advertiu-se inicialrnente, este trabalho náo teve a preocupaçáo de prormver nenhurna revolução espetacular no estudo sobre
orçarEnto participativo, de inventar a roda com relação ao assunto. Sua intenção prinrordial foi de servir de nanifesto em deÍesa do
cunprirnento de algo que está consolidado, claranente positivado na lei: a obrigatoriedade da adoção do Orçamento Participativo no âmbito
dos municípios.
para isso, tivernos que Íazer um apanhado que, se não Íoi profundo (em razáo dos limites espaciais de unn nnnograÍia), foi' pelo
nenos, abrangente. partiu da criação da dernocracia, que nos foi deixada, colro estínulo ate, acredita-se' corÍn heranÇa pelos atenienses
que, cinco séculos antes de Cristo, já acreditavam no poder do povo de se rnanifestar em praça pública em favor do atendirnento às
dernandas coletivas pelos governantes. Depois, sintetizamos a trajetória da democracia como opção de governança pública' até chegar à
democracia particiPativa.
Os passos seguintes referiranrse ao surginento do orçamento público; Orçarnenlo Participativo; a realidade deste no Brasil, em
terrnos legais e práticos. Conclui-se com um questionanEnto, de que não se pode fugir, do nível de educaçáo política do nosso povo'
deÍendendo e rÍDstrando as razóes inpulsionadoras da necessidade de unn redefinição rumo a unn nBlhoria e anpliaçáo dessa educação'
Feito isto, poderns" fazer, então, as seguintes consideraçÕes finais:
1) A democracia participativa representa um grande avanço no exercício da democracia, por propiciar à sociedade nEios e
instrurÍEntos para urm efetiva interlocuçáo da Adrinistração com o povo, sem internediaçÕes desnecessárias;
2) A experiência com Orçanento Participativo no Brasil, ainda que em núrnero restrito de municípios (levando-se em conta que são
s.560), deve ser avaliada como Íornecedora de subsídios e estirÍuladora à sua utilização pelas outras m;nicipalidades, tendo corno resultado
o fortalecintnto do poder local, ou seja, do Município corno ente federativo;
3) Urna leitura cuidadosa da constituição Federal de 1988 e vários docurnentos legais não perrnite dÚvidas quanto à compreensão de
que. para os Municípios, a úilização do OrçanEnto Participativo não e ato de voluntarisnro, rnas sim uma inposiÇáo legal, infeliznente
descuÍÍprida por uÍna série de Íatores que analisarnos ao longo deste trabalho;
4) E indispensável o esÍorço de buscar para o Orçamento Participativo náo apenas a efetividade de sua obrigatoriedade no âmbito
municipal, mas a efetividade, eficácia e eficiência das propostas levadas, por nEio dele, ao gestor público local;
5) E importante avançar na consolidaÇão de uma legislaçáo infraconstitucional que, anparada nos rnais de cinqüenta dispositivos
constitucionais assecuratórios de formas e neios para a prática da denncracia participativa, fortaleça a presença do cidadão nas
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deliberações da AdnÍnistração pública, já que delas ele é o destinatário, na contrapartida, em forrna de serviços, que as gestão pública deve
à população, em retribuição pelo paganento de urna das rnais pesadas cargas tributárias do mundo;
6) Não haverá sentido em legislar na direção do fortalecinento da cidadania e na garantia da fruição dos direitos fundarnentais e
sociais que a AdrÍinistração está obrigada a proÍnover, em noÍre da dignidade hurnana, alçada à condição de principal postulado norteador
da feitura da "Constituição Cidadã", se não for proporcionada à população suÍiciente educação política que possa conscientizá-la quanto à
existência e cobrança dos seus direitos fundanentais.
Perseguindo tais objetivos, pode parecer que a sociedade está se deixando levar por úopias, diante de urnâ visão derrotista que tira
muitos brasileiros da luta pelo fortalecinento dos seus direitos de cidadania, empurrando-os para a apatia ou o comodisnn da onissão.
Porém, com esses sonhos, que são projetos plenanente viáveis e não rnoÍÍEntos de úopia, os brasileiros estarão buscando o crescinento
do índice de aplicação prática dos instrurnentos da democracia cidadã.
Participar das decisões na esfera pública, fazerse owir nas deliberações sobre as políticas públicas, rnarcar presenÇa corno
cidadão-contribuinte não é unn opção cívica para uso inediato. Exige perseverança, preparaÇão e coragem para, pertencendo a setores da
sociedade que Íornnriam o mrndo dos fracos, tornar-se forte para ser ouvido e portar-se como protagonista e não rnero figurante no
confronto de idéias e propostas entre governantes e sociedades. SonEnte assim cada um pode Íazer controle social náo coÍno um silencioso
espectador, ÍrEs corD um participante ativo nas discussÕes prornovidas na esfera pública.
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Autor
José Ossian Lima (http://ius.com.br/95041 8-iose-ossian-lima/artiqos)
Jornalista e radialista. Graduado em Comunicação Social pela Universidade Federal do ceará (UFC) e Especialista em
Administração Pública pela Faculdade Ateneu. Analista de Controle Externo do Tribunal de Contas dos Municípios do
Ceará (TCM-CE).
lnfornuções sobre o texto
Artigo também publicado no boletim Governet e no site do Observatório das Cidades da Universidade Federal de Sergipe.
Como citar este texto íNBR 6023:2002 ABNT)i
LIMA, José Ossian. A obrigatonedade do Orçamento Participativo no Município. A (náo) efetividade em discussáo. Jus Navigandi, Teresina, ano 15 (/revista
em: <http://jus.com.br/artigos/17559>. Acesso em: 29 ago. 201 3.
28 de 28 291812013 I l:i2
CONTEM 15 CEDULAS DE VOTAÇÃO
Veto parcialaposto ao Projeto de Lei n".083/2013-Contido no Autógrafo n".088/2013
33'. Sessão Ordinária - 3010912013.
é favoráveis à aprovação do veto
q contrários à aprovação do veto
nulos
brancos
ausente
a
rDrTÕ*o NDEJ LTitA
, 
. ,);T XinÊ f' :t/ ,,.:[t **rál I ç--L
CO N SU LTA/63 1 4 I 201 3I AP
INTERESSADA: CÂI/ARA TVUNICIPAL DE IMOCOCA - SP
At.: Sr. Rener da S. Amancio
Processo legistativo - Projeto de lei de diretrizes orçamentárias
- Emenda parlamentar que determina que o Executivo formate a
proposta orçamentária anual de forma participativa - conceito -
Caracteristicas - Art. 44 do Estatuto da Cidade - Processo de
formação da peça orçamentária ocorre no âmbito do Poder
Executivo - Teor constante da emenda legislativa, por ingerir na
atuação do Executivo, viola o art. 2o da CF/88
lnconstitucionatidade Posicionamento jurisprudencial
Considerações objetivas.
CONSULTA:
"A Prefeita Municipal de Municipal de Mococa encaminhou para a
Câmara A/tunicipat, projeto de Lei que "dispõe sobre as Diretrizes da Lei Orçamentaria
para 2014 e dá outras Providências". Quando da dtscussâo da materia, um dos Edis
apresentou proposta de Ernenda a referida Lei, acrescentando/alterando um dos seus
artigos, onde propós a rnsliÍuição do orçamento participativo. A Prefeita vetou tal
emenda, justificando que a mesma é inconstitucional, tendo em vista que somente o
poder Executivo poderia propor o chamado "orçamento participativo" (razões de veto
anexo). Ássim ind ag a-se:
A) E inconstitucional, ou ainda, ha algum tipo de vício na referida
emenda, tendo em vista que foi proposta pelo Poder Legislativo Municipal?"'
R"t;; :ra:,.',. rit-.i?i ,.: .; r.;:i I -,' lt',': ;rr ii:i.:,.,iilit:-.1 '::'i'lr-1":' :il'j ii:) [:''rtj': l]l'
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?ri-i', I tÉ
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rDrToRA Hpd LTDA
nruÁlrse ruRíotca:
Esclareça-se, inicialmente, que o orçamento parlicipativo caracteriza￾se como um mecanismo governamental de democracia participativa que permite aos
cidadãos influenciar ou decidrr sobre os orÇamentos publicos.
Grife-se que a possibilidade de utilização do orçamento participativo
pelo Poder Publico encontra-se autorizada pelo arl. 44 do Estatuto da Cidade, cujo
teor estabelece que "no âmbito municipal, a gestão orçamentária participativa de que
trata a alÍnea f do inciso lll do art. 40 desta Lei incluirá a realizaçáo de debates
audiências e consultas publicas sobre as propostas do plano plurianual, da lei de
diretrizes orçamentárias e do orçamento anual, como condição obrigatoria para sua
aprovação pela Câmara ftlunicipal. "
Saliente-se que a implementação desta espécie de formatação do
orçamento público ocorre "(...) Com diferentes metodologias em cada município em
que o OP e executado, suas assembleias costumam ser realizadas em sub-regiÕes
municipais, bairros ou distritos, em discussÕes temáticas e/ou territoriais, elegendo
também delegados que representarão um tema ou territorio nas negociaçÕes com o
governo" (Fonte: Wikipédia l_tltp,11p-Lú\ipedjaorglwkt/_QrZqÇ3ZsA7anentç
larticipativo, acessado em 27 1912013).
Com efeito, grife-se que tal processo democrático, quando
regularmente adotado pelo Poder Publico, ocorre sob a superv isão e no âmbito do
Poder Execu vo municipal , detentor da prerrogativa de reunir o conteúdo recebido
pela sociedade para, ato contínuo, formatar a proposta orçamentária, na forma do teor
constante do art. 22 da Lei federal no 4.320164.
Nos parece, desta feita, que a decisão de formatar a proposta
orçamentária, permitindo a efetiva participação da sociedade, e do Executivo
municipal, haja vista que e desse Poder a prerrogativa de elaborar as peÇas
orçamentárias (PPA, LDO e LOA) e encaminhá-las, posteriormente, ao Legislativo, por
'': ;i;l i{nÊ í-' t/.'
,, " .lil #L kL Íila :'*a:rü Àr:'ilr ,::i, i-,1Í i :l' :rr;'::ür ' litui,i:,lii;, 'i-l:r Cir-j,:.:, i-l:- !i:; l);r.:,-: !ll￾www.ntij,corrt.L:r r-\il;ltr.ii t"-r t.':'r ,,it t:,:t:r1lr:rljj i-r1 1.: 1 -rt'.{il.i-ür, , 't :, ,,;t, .,t
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rDrTÕRA ND,J tTDA
meio de competente projeto de lei, cuja iniciativa é exclusivamente sua, ex vi do art'
165 da CF/BB
Restando delineado, portanto, o que se entende por "orçamento
Participativo", em resposta, considerando-se que a determinação constante da
emenda parlamentar não se relaciona ao teor constante do art. 48, parágrafo único,
inc. l, da LC no 101/OO, mas sim no expediente acima destacado, tendo em vista que
o conteúdo jurÍdico constante da emenda aprovada acaba por intervir no processo de
elaboração da LOA, que ocorre no âmbito do Executivo, ia que será necessário criar
Poder
ela do orçamento rnunicipal , por invadir esfera de competência privativa do
prefeito, entende-se que configurada está a ingerência do Poder Legislativo sobre o
Executivo, circunstância que acaba por violar o plncÍpio da separação e harmonia dos
poderes insculpido no art. 2o da CF/88.
Corroborando a nossa assertrva, é o entendimento do eg Tribunal de
Justiça do Estado de São Paulo, in verbis:
',Ação Direta de lnconstitucionalidade. Lei tVlunicipal, de iniciativa de
vereador, com rejeição ao veto do Prefeito, que autorrza o Poder Executivo a instituir o
orçamento participativo nos processos de elaboração e fiscalização orçamentária do
município. Pesem embora os bons propositos do legislador, a lei em apreço invade o
âmbito de atuação reservado ao chefe do Executivo. Além disso, implica em criação
de despesas, Sem a necessária previsão de recursos no orÇamento municipal Pedido
procedente" (ADln. no 1 03.638.0/2-00)
',AÇÃO DTRETA DE |NCONST|TUCTONALIDADE. LEI NnuNlclPAL
QUE INSTITUI ORÇANIENTO PARTICIPATIVO lNlclATlvA RESERVADA AO
EXECUTTVO. AÇÃO PROCEDENTE, POR VIOLAÇAO AO DISPOSTo NOS
ARTIGOS 5o,24, § 2o, 2, 47,ll E xlx, "A", 144, 174, §§ 2o E 9o, DA CONSTITUIÇÃO
DE SÃO PAULO" (ADln. no 165.308-0/0-00) (destaques do original).
"Ação direta de inconstitucionalidade da Lei n. 2.845, de 31 de agosto
de 2001, do tMunicípio de Poâ, que "dispõe sobre a criação das comissÕes Regtonais
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rDrToRA HDLI tT)A
do orçamento Participativo, do conselho tVlunicipal do orçamento Participativo e dá
outras providências" - Diploma legal originário de projeto de iniciativa parlamentar
promulgado depois de rejeitado o veto do Prefeito - Vício de iniciativa e ofensa ao
princípiodaseparaçãodospoderes(arts.24,§2o,1e2,5oe144daConstituiÇão
Estadual) - Ação lulgada procedente" (ADln' n' 91'640-0i1)'
,.Açáodiretadetnconstituclonalidade.Lein"2.326t03deUbatuba.
lnstituição de elaboraçáo e fiscalizaçáo orçamentária do tVlunicípro em iei dispondo
sobreoorçamentoparticipativo.Afrontaaosartigos5"el44,lT4elT6'da
constituição do Estado, por invasão de competência privativa do Executrvo Ação
procedente" (ADln. n' 104 857 0/9-0-00)'
Antetodooexposto,nosparecequeaemendaparlamentar,que
determinou a elaboração do orçamento municipal de forma participativa por
caraclerizar a ingerência de um Poder sobre o outro, detém a mácula da
inconstitucionalidade, haja vista a violação do princÍpio da separação e harmonia
dos poderes assentado no art' 2o da CF/88'
Essassão,porfim,asconsideraçÕesaSeremfeitasarespeitoda
presente consulta, sem embargo de outros entendimentos em sentido contrário' para
com os quais manifestamos, desde já' o nosso respeito'
São Paulo, 27 de setembro de 2013
Aprovação da a NDJ
Elaboraçâo,'
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Câmara Municipal de Mococa
Aos cuidados do Dr. Rener da S. Amancio
Data da consulta: 2410912073
Data da resposta: 1091201i)
Consulta no. 0002.0000.858 7 l2O1 3
Questionamento:
A Prefeita Municipal de Municipal de Mococa encaminhou para a Câmara
Municipal, projeto de I-ei que "dispõe sobre as Diretrizes da t,ei
Orçamentáriapara2014 e dá outras Providências". Quando da discussão da
matéria, um dos Edis apresentou proposta de Ilmcnda a referida l-ei,
acrescentando/alterando um dos seus artigos, onde propôs a instituição do
orçamento participativo. A Prefeita vetolt tal emenda, justificando que a
mesma ó inconstitucional, tendo em vista que somente o Poder Executivo
poderia propor o chamado "orçamento participativo" (razões de veto
anexo). Assim indaga-se:
A) É inconstitucional, ou ainda, há algum tipo de vício na referida emenda,
tendo em vista que foi proposta pelo Poder Legislativo Municipal?
Conclusão:
1. DA CONSULTA FORMULADA.
'lrata-se de consulta que apresenta questionamento acerca da constitucionalidade
de emenda apresentada pelo Poder Legislativo ao Projeto de Lei de Diretrizes
Orçamentárias, acrescentando o "orçamento participativo".
Esclarece o consulente que a emenda foi aprovada, contudo foi objeto de veto
pelo Executivo Municipal.
Ante a consulta formulada, cabe tecer as seguintes considerações
2- DAS LEIS ORÇAMENTÁRIAS.
Preliminarmente, importante discorrer acerca das leis orçamentárias.
O artigo 165 da Constituição Federal de 1988 dispõe que exisrirão rrês leis
orçamentárias, todas de iniciativa do Executivo: o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes
Orçamentárias e a Lei de Orçamentos Anuais.
Estabeleceremos o conceito de cada uma:
O PPA (Plano Plurianual) é a lei que define o planejamento das atividades
governamentais; as prioridades do Governo pelo período de 4 (quatro) anos. De acordo
com o § 1' do art. 165 da Constituição Federal, o PPA deve conter "as diretriz.es,
obietivos e metas da administração públicafederal para as despesas de capital e outras
delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada".
A LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias) é a lei anterior à lei orçamenrária, que
define as metas e Drioridades em termos de programas a executar pelo Governo. De
acordo com a Constituição Federal, artigo 165, § 2o, a LDo estabelece "as metas e
prioridades para o exercício financeiro subsequenÍe, orienta a elaboração clo
Orçamento (Lei Orçamentária Anual), dispõe sobre alterações na legislação tributtiria
e estabelece a política de aplicação das agências financeiras de fomento".
Cuida-se de lei anual, porque fala o texto nas "despesas de capital para o
exercício financeiro subsequente". Como o próprio nome está dizendo, deve traçar
regras gerais para aplicação ao plano plurianual e também aos orçamentos anuais. Deve
traçar metas e prioridades que deverão constar do plano plurianual, orientando a
elaboração da lei orçamentária anual, ou seja, o que deve ela conter. Deverá dispor,
igualmente, sobre as alterações na legislação tributária, isto é, quando pode haver a
inserção das receitas.
A I OA ([-ei Orçamentária Anual) disciplina todos os programas e ações do
governo federal no exercício. Nenhuma despesa pública pode ser executada sem estar
consignada no Orçamento. A Constituição determina que o Orçamento deve ser votado
e aprovado até o final de cada Legislatura (de cada ano). Depois de aprovado, o projeto
é sancionado e publicado pelo Chefe do Executivo, transformando-se na Lei
Orçamentária Anual.
A Lei Orçamentária Anual (LOA) estima as receitas e attoriza as despesas do
Governo de acordo com a previsão de arrecadação. Se durante o exercício financeiro
houver necessidade de realização de despesas acima do limite que está previsto na Lei,
o Poder Executivo submete ao Legislativo um novo projeto de lei solicitando crédito
adicional.
Feitas estas elucidações, passemos a analisar a possibilidade do Poder
[.egislativo apresentar emenda aos Projetos de Lei de iniciativa do Executivo.
3- RESTRIÇÃO AO PODER DE EMENDA
LEGISLATIVO EM PROJETOS DE LEI
INICIATIVA EXCLUSIVA DO EXECUTIVO
DO
DE
Muito bem, a Constituição da República de 1988 estabelece o princípio da
separação e harmonia entre os Poderes, confbrme preconiza o seu aft. 2".
O ordenamento constitucional Pátrio funda-se, expressamente, na importância
basilar de se ressaltar e preservar os limites de competência entre os órgãos,
permanecendo, destarte, assegurado o respeito ao princípio da independência e
harmonia dos Poderes. Consequência disso é que cada Poder constituído possui uma
relação de competências próprias quanto ao exercício de suas funções.
Na esfera municipal, ainda que não se considere o Poder Judiciário em sua
composição, é de se concordar que a independência e harmonia entre os Poderes
concretiza-se mediante o entrelaçamento dos Poderes Executivo e Legislativo, quer
participando o Executivo da elaboração de leis através de atos próprios, quer
fiscalizando a Câmara os atos daquele.
Com isso, entende-se que os projetos de iniciativa exclusiva do Executivo, @
comportam emendas alterando os limites dos intercsses oue o titular do Doder de
iniciativa propõe proteger com a apresentacão do proieto.
Ora, sabe-se que ao Poder Legislativo, por ser o propagador do anseio popular, é
conferido como função típica e exclusiva, o poder de emendas aos projetos cuja
iniciativa seja ou não de sua competência. E é a própria Constituição da República que
garante o poder de emenda, ao mesmo tempo em que o limita em determinadas
hipóteses, nos termos do art. 63.
O direito de emendar é parte integrante do poder de legislar; se assim não fosse o
Legislativo se resumiria num simples confirmador da vontade do titular da iniciativa ou
em simples votante.
Todavia. quando se trata do poder de proictos de lei cuia
iniciativa é reservada ao Poder Executivo. algumas questões devem ser observadas.
Essa regra de reserva pauta-se não somente no princípio de separação dos
poderes, mas também num critério de conveniência e oportunidade administrativa.
Deste modo, a exclusividade da iniciativa atinge a matéria e os interesses a ela
vinculados. É preciso atentar para o fato de que o interesse da Administração pública é
que constituí arazáo de ser primordial da reserva de iniciativa ao Executivo.
Portanto, se a exclusividade é atribuída igualmente quanto à regulamentação dos
interesses referentes à matéria reservada, claro está que o poder de emenda do
Legislativo encontra aí um limite de atuação.
Não se pode admitir emendas que modifiquem os interesses contidos no
proieto de lei. pois isso seria infrinqir a regra da rescrva.
Confirmando esta narrativa, colacionamos a seguinte decisão do SUPREMO
TRIBUNAL FEDERAL, ve rbis:
EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
DEI]ENSORIA PÚBLICA - REMUNERAÇÃO - PISO
REMUNERATORIO NÃO INFERIOR A SEI'I] (7) VEZES O MENOR
VENCIMENTO DA ]'ABELA DO PODER EXECUTIVO - VINCULAÇÃO
REMUNERATORIA CONSTITUCIONALMENTE VEDADA - NORMA
LEGAL RESULTANTE DE EMENDA PARLAMENTAR - ALEGAÇÃO
DE INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL (CF, ART. 63, I) E
MATERIAL (CF, ART. 37, XIID . PLAUSIBILIDADE JURÍDICA
PERICULUM IN MORA CARACTERIZADO - MEDIDA CAUTELAR
DEFERIDA. PROCESSO LEGISLATIVO E ES'I'ADO-MEMBRO: A
atuacão dos me-bros da Assemblóia Legislativa dos Estados acha-r"
submetida. no processo de fo.-acão das leis. a limitacão imposta pelo
,.t. 63. I. du Corrtituicão. qr" ""d, - .".sulrrdur ", p.oporicõ., de
natureza orcamentária - o oferecimento de emendas Darlamentarcs de
que resulte o aumento da despesa Drêvista nos proietos suieitos ao
exclusivo poder de iniciativa do Governador do Estado. usuRpAÇÃo
DE INICIATIVA E SANÇÃO EXECUTIVA: A sanção a projero de lei que
veicule norrna resultante de emenda parlamentar aprovada coln transgressão
a cláusula inscrita no art. 63, I, da carta Federal não tem o condao de sanar o
vÍcio de inconstitucionalidade formal, cis que a só vontadc do chefe do
Executivo - ainda que deste seja a prerrogativa institucional usurpada -
revela-se juridicamente insuficiente para convalidar o defeito radical oriundo
do descumprimento da constituição da Republica. precedente. pISo
REMUNERATORIO E VINCULAÇÃO CONSI'I'|UCIONALMENTE
VEDADA: A estipulação de piso remuneratório que provoque a automática
majoração dos vencimentos do cargo público vinculado, sempre que oco,,a
aumento do estipêndio devido a categoria funcional crigida pelo legislador
colnum a condição de paradigma (cargo público vinculante), incide na
vedação collstitucional que desautoriza a vinculâção de vencirnentos para
efeito de remuneração de pessoal do serviço público. Precedentes do STF.
(S]'F. ADI IO7O. MC / MS - MATO GROSSO DO SUL MEDIDA
CAUTELAR NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTTIUCIONALIDADE.
Relator(a): Min. CELSO DE MELLO. Julgamenro: 2311t11994. órgáo
Julgador: Primeira Turma. Publicação: DJ l5-09-1995 PP-29507. EMENT
vol--o1 800-01 PP-001 87)
No que tange especificamente ao caso sob análise, devemos salientar que a
constituição Federal de 1988 estabelece, em seu artigo 166, § 4o, o seguinte:
Art. 166. [...1
§ 4" - As cmendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão
ser aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual.
Da redação do dispositivo constitucional retro transcrito, podemos afirmar que o
Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias poderá receber emendas do poder
I-egislativo, valendo ressaltar que tais emendas devem observar os preceitos insculpidos
nos arts. 2",63, I, 165, § 5", c/c 166, § 3'e 166, § 4", todos da constituição Federal.
Nesse sentido, vejamos as seguintes decisões da Suprema Corte:
Trata-sc de ação direta de inconstitucionalidadc, corn pedido dc medida
cautelar, proposta pelo Governador do Estado de Rondônia, em que se
questiona o art. 47 da Lei csradual 2.i99/zol2 (Lei de Direrrizcs
orçamentárias para o exercício de 2013). o governador requerente
sustenta. em síntese. que as emendas ao proieto de lei de diretrizes
orcamentárias apresentadas pela Assembleia Legislativa daquela
unidade da federacão - ao "contcmplar a insercão de verbas destinadas
a emendas parlamentares individuais e de bloco ou bancada,' - tornaram
o dispositivo questiorado in"onstituciorrul. haia ,ista a ofensa aos
preceitos insculpidos nos arts. 2.. 63. I. 165. 165. § 5". c/c 166. § 3'e 166.
§ 4". todos da constituicão Federal. Devido à relevância da matéria e o seu
t
especial significado para a ordern social e a segurança jurídica, adoto o
procedimento abreviado previsto no art. 12 da tri 9.868/1999. Solicitem-se
informações. Após, ouça-se, sucessivamente, a Advocacia-Geral da União e a
Procuradoria-Geral da República. Publique-se. Brasília, 1 I de dezembro de
2012. Ministro RICARDO LEWANDOWSKI - Relator. (ADI 4839,
Relator(a): Min. RICARDO LEWANDOWSKI, julgado em tt/t2/ZOl2,
publicado em PRocESSo ELETRÔNICO DJe-245 DIVULG t3n2t2\t2
PUBLIC | 4/ l2l20l2) (grilos nossos)
"Ação dircta de inconstitucionalidade contra o inciso V do § 3. do art. 120 da
Constituição do Estado de Santa Catarina, com a redação dada pela EC 14,
promulgada em l0-1 1-1997. Vinculação, por dotação orçamentária, de parte
da receita corente do Estado a programas de desenvolvimento da agricultura,
pecuária e abastecimento. Inconstitucionalidade. Afronta à iniciativa
privativa do chefe do Poder Executivo em tema de diretrizes
orcamentárias. Precedentcs. violação ao art. 167, lv, da constituição.
Precedenres." (ADI 1.759, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgamento em l4_04_
2010, Plenário, DJE de 20-8-2010.) Vidc: ADI 724-MC, Rcl. Min. Cclso de
Mello, julgamcnto em 7-5-1992, Plenário, Dt deZT-4-2001. (grifos nossos)
Assim sendo, desde que observados os preceitos insculpidos nos arts. 2o, 63, l,
165' § 5", clc 166, § 3" e 166, § 4o, todos da Constituição Federal, o Poder Legislativo
poderá apresentar emenda ao Projeto de Lei de Diretrizes orçamentárias.
No caso ora analisado, a emenda apresentada foi a..aditiva,'
Vejamos, pois, o seu conceito:
Emenda é a proposição apresentada como acessória de outra, visando
modificar o seu texto original, suprimindo, alterando ou acrescentando
dispositivos. As emendas podem ser supressivas, substitutivas, modificativas,
aditivas ou dc redação c só poderão ser apresentadas quando as proposições
estiverem em exame nas comissões ou quando em ordem do Dia. Emenda
aditiva é a que se acrescenta a outra [...]
Fonte: http://www.alei.ri.gov.br'/processo9.htrn, acessado em 26/0912013
(grifos nossos).
Vê-se, pois, que as emendas aditivas acrescentam dispositivos ao texto original
No caso em exame, a emenda aditiva instituiu o "orçamento participativo"
Este, por sua vez, pode ser definido como a expressão do exercício da
democracia, com a participação efetiva do cidadão no planejamento orçamentário
estatal, tendo o cidadão um papel ativo no planejamento orçamentário democrático.
Contudo, considerando que o dispositivo foi acrescentado por iniciativa de
Vereador, devemos aclarar que está eivado de inconstitucionalidade formal, pois afronta
a iniciativa privativa do chefe do Poder Executivo, conforme se veriÍlca dos julgados
abaixo colacionados:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTTTUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL
QUE INSTITUT ORÇAMENTO PARTICIPATIVO. INICIATIVA
RESERVADA AO EXECUTM. AÇÃO PROCEDENTE, pOR
vIoLAÇÃO AO DISPOSTO NOS ARTIGOS 5o, 24, § 2o, 2, 47, It E
xlx, A, 144, L74, §§ 2o E 9o, DA CONSTITUIÇÃO DE SÃO PAULO
AÇÃO DIRETA DE INCONSI'ITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL
QUE ALÉM DE INSTITUIR A PARTICIPAÇÀO POPULAR NA
ELABORAÇÃO DA LEI PLURIANUAL, NA LEI DE DIRETRIZES
oRÇAMENTÁruaS E NA LEr DE ORÇAMENTO, t..l AÇÃo
PROCEDENI'E A participação popular na elaboração, implemenração,
fiscalização e acompanhamento das leis orçamentárias é exigência
dernocr'ática aliccrçada na carta política e reiterada, pelo princípio da
simetria, nas cartas Estaduais. Além disso, foi previsão expressa no Estatuto
da cidadc e condiz com o novo paradigma de Democracia participativa
instaurada com o advento da Constituição cidadã dc 5/10ilggg. Nada
obstante. sua observância não prescinde do exercício das competências
contempladas no sistema. No caso, é o Executivo quem detém a iniciativa
do processo legislativo a ele especialmente reservada pelo constituinte.
(TJ-SP - ADI: 1653080000 SP, Relaror: Renaro Nalini, Data de Julgamenro
12/l ll2O08, Órgão Especial, Data de publicação: Og/12/ZOO})
Ernenta: CONSTITUCIONAL E ADMINISTRA'IIVO. LEI DE
ORCAMENTO. ELABORACAO. LEI DE INICIATIVA LEGTSLATTVA
INSTITUIDORA DO "ORCAMENTO PARTICIPATIVO'"
INCONSTITUCIONALIDADE POR VICIO FORMAL E MATERIAL.
COMPE'|E PRIVATIVAMEN'I'E AO CHEFE DO PODER EXECUTIVO
COM O AUXILIO DOS SEUS SECRE'TARIOS A ELABORACAO DA LEI
DE ORCAMENTO. VICIOS FORMAL E MATERIAL DA LEI N-4I23 DO
MUNICIPIO DE CANOAS, INSTTTUIDORA DO ''ORCAMENTO
PARTICIPATIVO", RECONHECIDOS. ACAO DIRETA DE
INCONS'TN'UCIONALIDADE JULGADA PROCEDENTE, POR
MAIORIA. (Ação Direta de Inconsrirucionalidade N" 597024447, Tribunal
Plcno, Tlibunal de Justiça do RS, Rclator: José Maria Rosa Tcsheiner,
Julgado en25/0811991)
(TJ/RS. Número: 59702444'7, Seção: CIVEL, Tipo de processo: Ação Direta
de Inconstitucionalidade Órgão Julgador: Tribunal pleno, Dccisão: Acórdão,
Relator: José Maria Rosa Tesheiner, Comarca de Origem: pORTO
ALEGRE)
4- Conclusão.
Diante de todo o exposto, este Centro de Estudos da Administração pública
conclui que a emenda apresentada pelo Legislativo está eivada de inconstitucionalidade
formal, eis que afronta a iniciativa privativa do chefe do poder Executivo.
É o Parecer!
F.N.C.R. P.A.s @(1ll
Ana Paula Santos Soares de Paula, OAB/SP 316.068, Pós-graduada em Direito Constitucional pelo
Instituto Toledo de Ensino.
André Palmeira Alves, OAB/SP 328.366, Pós-graduando em Direito Administrativo pela Fundação
Getúlio Vargas (GV Law).
Carla Costa Lanciano, OAB/SP 257.315, Especialista em Direito Público pela UNIDERP -
Universidade Anhanguera e LFG - Instituto Luiz Flávio Gomcs.
Cristiane Zangirolamo l'idelis, OAB/SP 235.500, Especialista em Direito Administrativo pela PUC/SP
- Pontifícia Universidade Católica dc São Paulo.
Fabiana Nader Cobra Ribeiro, OAB/SP I81 098. Pós Graduanda em Direiro Público pela UNIDERP -
Universidade Anhanguera c LFG - Instituto Luiz Flávio Gomes.
Felipe Clasen Diogo, OAB/SP 179.278-8.
Fernando Silva Tosi, OAB/SP 198.229-8.
Flávia Cristina Rodrigues e Rodrigues, OAB/SP 235.544, Especialista em Direito Ernpresarial pela
EPD - Escola Paulista de Direito.
Flaviano tloth de Barros, OAB/SP 219.824. Pós-graduando em Direito Público pela UNIDERp -
Universidade Anhanguera e LFG - Instituto Luiz Flávio Gomes.
Paola Sorbile Caputo, OAB/SP 238.204, Especialista em Direito Adminisrrarivo pela PUC/SP -
Pontifícia Universidade Católica de São Paulo.
Pedro Jose Rocha e Silva, OAB/SP 314.869.
Samir Morais Nader, OAB/SP 240.186, Especialista em Direito Administrativo pela UCAM -
Uni versidade Candido Mendes/Prominas.
Soraya Mendes, OAB/SP 259.493.
Orientadores:
Jairo tsessa de Souza, OAB/SP 44.649, Especialista (nível mestrado) em Direito Constitucional pela
PUC/SP -Pontifícia Univcrsidade Católica de São paulo.
Joaquim Fonseca, OAB/SP 314.215, Bacharel em Direito pela Universiadade Anhembi Morumbi,
Especialista ern Dircito Constitucional pelo Complexo Educacional Damásio de Jesus, Mestrando em
Direito Difuso c Colctivo - e Conrador CRC/SP 124.373.
Kelly Eguchi Priori, OAB/PR 39.752, Especialista em Direito Tributário pela Unicuritiba.
Márcio de Paula Antunes, OAB/SP 180.044.
Pollyane de Almeida Santos, OAB/MG 85.377, Especialista em Direiro Público pela Faculdade Newron
Paiva - MG.
Ricardo Victalino de Oliveira, OAB/SP 251.443, Especialista em Direito Público pela EpD, Mesrre em
Direito do Estado pcla USP - Universidade de São Paulo, Doutorando em Direito d^o Estado pela USp - Universidadc de São Paulo, Professor de Direito Constitucional c Dir-eito Administrativo.
Colaboradores:
Adolpho [Ienrique de Paula Ramos, Especialista em Direito Processual pela UBM (Centro
Universitário de Barra Mansa).
André Rovegno, Mestre em Direito Político e Econômico pela Universidade presbiteriana
Mackenzie/SP; Doutor em Direito do Estado pela USp.
Câmara lviluniciPan de Mlocoaa
PODER LEGISLÀTIVO
Cumpre-nos levar ao conhecimento de Vossa
Excelência, para cumprimento do § 5o'' 9o ut' 41' da Lei Orgânica do
MunicÍpio, que á car"ta Municipa-l em Sessão realizada no dia 30 de
setembro ultimo, rejeitou o veto parcial ?q?:19 ll?l:1: de Lei
no,83/2013, '."iár"ní" ao Autograio no 088/2013, encaminhado a
consioeração desta Casa, através do oficio no.1.41 112013,
A respeito aguardamos providências com relação
aocumprimentododispostono-paragrafo6o.,doartigo4ldaLei
óigáni.à Oo rtruni"ipio, inclusive comúnicando-nos se a matéria em
questão será ou não'promulgada por Vossa Excelência dentro do prazo
de 48(quarenta e oito) horas que a Lei Maror do Municipio estabelece'
em caso negativo, informar o numero da lei, caso couber a câmara
promulgar' 
Na oportunidade enviamos protestos de elevada
OÍicio no.964/201 3-CM.
Senhora Prefeita:
estima e distinta consideração'
Re
ExcelentÍssima Senhora
Maria Edna Gomes Maziero
Prefeita MuniciPal
Mococa
Mococa, 10 de outubro de 2013
E GOMES
Presidente
Edificio "Dra. Esüer de Figueiredo Ferraz"
haça Marechal Deodoro, 26 - Centro - CEP 13.730-047 - Mococa -SP
Telefone: (19) 3656-0002 - EmarlI cá'maralnococa@yahoo com'br
www.camaramococa.sp. gov.br