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TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO
GABINETE DO CONSELHEIRO ROBSON MARINHO
P A R E C E R
00004885.989.19-4 – Contas Anuais.
Prefeitura Municipal: Mococa.
Exercício: 2019.
Assunto: Prestação de contas da administração financeira, orçamentária e
patrimonial de Município.
Prefeito: Felipe Niero Naufel.
Advogados: Donato Cesar Almeida Teixeira (OAB/SP nº 238.618), Djair
Tadeu Rotta e Rotta (OAB/SP nº 341.378) e Marcelo Ducatti Marquez de
Andrade (OAB/SP nº 406.073).
Procurador do Ministério Público de Contas: Rafael Neubern Demarchi
Costa.
EMENTA: CONTAS ANUAIS. PREFEITURA. CONTABILIDADE PÚBLICA.
CANCELAMENTO DE RESTOS A PAGAR PROCESSADOS SEM RESPALDO
LEGAL. REDUÇÃO ARTIFICIAL DE RESULTADO FINANCEIRO NEGATIVO.
RECOLHIMENTO PARCIAL DE ENCARGOS. INSUFICIENTE PAGAMENTO DE
PRECATÓRIOS. MANOBRAS FISCAIS CAMUFLANDO SITUAÇÃO FISCAL.
PEDALADA CONTÁBIL. DESFAVORÁVEL.
Vistos, relatados e discutidos os autos.
Pelo voto do Auditor Substituto de Conselheiro Samy Wurman, Relator,
e dos Conselheiros Dimas Ramalho, Presidente, e Renato Martins Costa, a e.
2ª Câmara, em sessão de 19 de outubro de 2021, ante o exposto no voto do
Relator, inserido aos autos, decidiu emitir parecer desfavorável à aprovação
das contas prestadas pela Prefeitura Municipal de Mococa, relativas ao
exercício de 2019, exceção feita aos atos porventura pendentes de apreciação
por este Tribunal.
Na ocasião reconheceram-se definitivos os seguintes resultados
contábeis: Aplicação no Ensino: 30,40%; Recursos do FUNDEB aplicados no
exercício: 100,00%; Aplicação na valorização do Magistério: 83,25%; Despesas
com Pessoal e Reflexos: 46,76%; Aplicação na Saúde: 26,56%; Transferências
ao Legislativo: Regular; Execução orçamentária: superávit: 4,13%.
Determinou, também, o oficiamento ao Ministério Público, com cópia do
relatório e voto, para a tomada de medidas que julgar cabíveis.
Determinou, por fim, o arquivamento dos Expedientes TC023981.989.19-7, TC-024744.989.19-5, TC-008844.989.20-2 e TC0009315.989.20-2, que subsidiaram a instrução das presentes contas, em face
do cumprimento dos seus objetivos.
Publique-se, oficie-se conforme determina a Nota de Decisão e enviemse os autos à Fiscalização para o que couber, arquivando-os quando oportuno.
São Paulo, 19 de outubro de 2021.
DIMAS RAMALHO – Presidente
SAMY WURMAN – Relator
scr
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TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO
GABINETE DO CONSELHEIRO ROBSON MARINHO
Conselheiro-Substituto Samy Wurman
Segunda Câmara
Sessão: 19/10/2021
105 TC-004885.989.19-4 - PREFEITURA MUNICIPAL – CONTAS ANUAIS – PARECER
Prefeitura Municipal: Mococa.
Exercício: 2019.
Prefeito: Felipe Niero Naufel.
Advogado(s): Donato Cesar Almeida Teixeira (OAB/SP nº 238.618), Djair Tadeu Rotta e Rotta
(OAB/SP nº 341.378) e Marcelo Ducatti Marquez de Andrade (OAB/SP nº 406.073).
Procurador(es) de Contas: Letícia Formoso Delsin Matuck Feres.
Fiscalizada por: UR-6.
Fiscalização atual: UR-6.
TÍTULO SITUAÇÃO (Ref.)
Ensino 30,40% (25%)
FUNDEB 100,00% (95%-100%)
Magistério 83,25% (60%)
Pessoal 46,76% (54%)
Saúde 26,56% (15%)
Transferências ao Legislativo Regular (7%)
Receitas Arrecadadas R$ 195.491.902,10
Execução orçamentária – superávit R$ 8.074.314,22 – 4,13 %
Execução financeira – déficit R$ 10.467.248,43
Remuneração dos agentes políticos Regular
Ordem cronológica de pagamentos Regular
Precatórios (pagamentos) Irregular
Encargos sociais Irregular
EMENTA: CONTAS ANUAIS. PREFEITURA. CONTABILIDADE
PÚBLICA. CANCELAMENTO DE RESTOS A PAGAR
PROCESSADOS SEM RESPALDO LEGAL. REDUÇÃO ARTIFICIAL
DE RESULTADO FINANCEIRO NEGATIVO. RECOLHIMENTO
PARCIAL DE ENCARGOS. INSUFICIENTE PAGAMENTO DE
PRECATÓRIOS. MANOBRAS FISCAIS CAMUFLANDO SITUAÇÃO
FISCAL. PEDALADA CONTÁBIL. DESFAVORÁVEL.
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GABINETE DO CONSELHEIRO ROBSON MARINHO
Relatório
Em exame, as contas prestadas pela Prefeitura do Município de
Mococa, relativas ao exercício de 2019, que foram objeto de fiscalização pela
Unidade Regional de Ribeirão Preto – UR - 06 (ev. 18, ev. 47 ev. 74).
Nos respectivos relatórios constam os resultados da verificação
dos itens selecionados pela relevância, histórico, materialidade e outros fatores
que determinaram sua inclusão nos períodos analisados.
As principais ocorrências registradas ao final do período são as
seguintes (ev. 74):
Controle Interno
- não há produção de relatórios periódicos, indicando fragilidade no seu
funcionamento.
Planejamento
- audiências públicas são realizadas em horário comercial, dificultando a participação
popular;
- servidor responsável pela Contabilidade não é ocupante de cargo de provimento
efetivo;
- autorização na LOA da abertura de créditos suplementares até o limite de 20% da
despesa inicial fixada;
Resultados
- alterações orçamentárias no valor total de R$ 42.216.422,70, o que corresponde a
21,38% da despesa fixada;
- divergência de R$ 800,61 entre o resultado financeiro apurado com base na
execução do orçamento e aquele constante do Balanço Patrimonial;
- elevado valor de cancelamento de restos a pagar processados com base somente
em Decreto Executivo, não amparados em processos administrativos, impossibilitando
ao controle externo atestar a regularidade do procedimento.
Dívida
- iliquidez no curto prazo;
- crescimento da dívida de FGTS sem a apresentação de Termos de Parcelamento
e/ou justificativas aceitáveis.
Precatórios
- depósitos efetuados em 2019 na conta de precatórios judiciais foram inferiores ao
determinado pelo Tribunal de Justiça de São Paulo, sendo que no período de janeiro a
agosto de 2019, houve uma insuficiência de depósitos no valor de R$ 4.867.169,05;
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- pagamentos de requisitórios de baixa monta por meio de sequestro de receitas do
Executivo municipal;
- pagamentos de precatórios não são lançados corretamente no balanço patrimonial;
- não há registros eficientes no órgão para controle dos requisitórios de baixa monta,
não tendo sido demonstrado o seu devido pagamento no exercício;
Encargos
- recolhimento parcial dos encargos previdenciários devidos ao INSS, gerando um
débito de R$ 6.698.451,51, o que inclui tanto a parte patronal das contribuições quanto
a do segurado;
- ausência de controles da dívida previdenciária, não tendo sido paga a totalidade das
parcelas vencidas em 2019;
- recolhimentos de encargos sociais (INSS, FGTS e PASEP) foram efetuados com
atraso, gerando prejuízos aos cofres públicos em decorrência de juros de mora e
multas;
- não foram apresentados os Termos de Parcelamentos de dívidas do PASEP.
Recursos Humanos
- apuração de despesas com pessoal sem a estrita observância do regime de
competência, provocando distorções na apuração dos valores despendidos;
- realização de admissões e pagamento de horas extras nos dois primeiros
quadrimestres de 2019, a despeito da superação do limite prudencial;
- elevado pagamento de horas extras de forma habitual e sem justificativas de
excepcionalidade, alcançando a soma de R$ 3.085.451,73;
- cargos comissionados cujas atribuições não possuem características de direção,
chefia e assessoramento;
- legislação que criou os cargos em comissão não traz exigências de escolaridade
para o seu provimento, em inobservância ao Comunicado SDG nº 32/2015;
- contratações temporárias cuja justificativa apresentada foi a existência de sala e/ou
aulas livres, não sendo suficientes para comprovar o excepcional interesse público;
- a trajetória de gastos com pessoal no exercício foi:
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Fiscal
- a Lei Orçamentária e o Código Tributário Municipal não preveem a revisão periódica
obrigatória da Planta Genérica de Valores (PGV), comprometendo a eficiência da
gestão fiscal;
- não há fiscalização automatizada periódica para detectar contribuintes que deixam
de emitir a NFS-e;
- não é realizada cobrança de dívida ativa de forma extrajudicial.
Fiscalização de Receitas
- parte das devoluções de duodécimos recebidas da Câmara foi classificada como
receita orçamentária e, ainda, lançada na contabilidade em datas distintas de seu
efetivo recebimento.
Obras Paralisadas
- existência de obras paralisadas sem que fossem tomadas medidas para suas
retomadas, a saber:
Contabilidade Pública
- equívocos na classificação contábil de despesas junto à Irmandade da Santa Casa
de Misericórdia de Mococa, decorrentes de Termos de Convênio;
- existência de empenho emitido em 05/11/2019, no valor de R$ 137.797,96, para dar
suporte a pagamento de parcelamento de INSS descontado do FPM em 09/08/2019.
Ensino
- metas do IDEB projetadas para os anos iniciais e finais do Ensino Fundamental não
foram atingidas em 2019;
- salas de aula e as turmas nos níveis de ensino Creche, Pré-Escola e Anos iniciais do
Ensino Fundamental possuem número elevado de alunos por metro quadrado, em
dissonância com o Parecer no. 08/2010 do Conselho Nacional de Educação;
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- apenas 01 dentre os 04 estabelecimentos de Pré-Escola possuem turmas em tempo
integral;
- rede municipal possui, em média, mais de 10 alunos por computador para as turmas
dos Anos Iniciais e Finais do Ensino Fundamental;
- frota escolar possui 35 veículos com mais de 10 anos de fabricação;
- apenas 01 estabelecimento de ensino da rede pública municipal possuía Auto de
Vistoria do Corpo de Bombeiros - AVCB vigente no ano de 2019;
- apenas 04 unidades escolares estavam adaptadas para receber crianças com
deficiência;
- diversas irregularidades na fiscalização ordenada no âmbito da Merenda Escolar,
destacando diversas falhas na cozinha, assim como na infraestrutura do refeitório.
Saúde
- valor total da folha de pagamento de janeiro de 2019, bem como dos encargos
devidos ao FGTS, foram inteiramente empenhados na Saúde e não considerados pela
Fiscalização na apuração do índice de aplicação;
- nenhuma unidade de saúde possui Auto de Vistoria do Corpo de Bombeiros;
- implantação do Prontuário Eletrônico do Paciente (PEP), sem a inserção dos
serviços de Consultas por especialidade, exames radiológicos e por imagem, OPM,
Cirurgias, entre outros;
- componente municipal do Sistema Nacional de Auditoria não foi implantado.
Contrato de gestão selecionado para análise
- falhas verificadas na formalização do Chamamento Público nº 04/2019 e no contrato
decorrente nº 58/2019, sendo a matéria analisada em autos próprios (TC023048.989.20);
IEG-M - Outros
- diversas falhas encontradas nos serviços prestados referentes à cidade (i-cidade C),
ao meio ambiente (i-amb) e, também, à governança de TI (i-gov).
Lei de Acesso à Informação e a Lei da Transparência Fiscal
- integralidade das informações determinadas pela LAI não está disponibilizada na
página eletrônica da Prefeitura.
Fidedignidade dos Dados Informados ao Sistema AUDESP
- divergências entre os dados informados pela origem e aqueles apurados no Sistema
AUDESP, especialmente, nas informações contábeis.
Atendimento à Lei Orgânica, Instruções e Recomendações do Tribunal
-desatendimento às instruções e recomendações do Tribunal de Contas.
Notificada (ev. 24, ev. 53 e ev. 80), a autoridade responsável não
apresentou justificativas, deixando transcorrer in albis os prazos que foram
conferidos (ev. 146).
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A manifestação de ATJ encontra-se no evento 167.
A Assessoria Técnica observou que o Município apresentou nos
seus documentos contábeis valores que sugerem uma significativa melhora na
situação fiscal.
Não obstante, o órgão técnico ponderou que houve realização de
cancelamento dos restos a pagar processados de forma inadequada, de modo
a dificultar a demonstração da real posição financeira da Prefeitura no
encerramento do exercício.
Deste modo, além dos procedimentos contábeis incorretos,
considerou que a insuficiência de depósitos para pagamento de Precatórios e a
ausência de recolhimento de parte do valor devido ao INSS comprometem as
contas.
Sua congênere jurídica também considerou que os problemas
contábeis comprometem as contas, assim como, as falhas no pagamento de
precatórios e de encargos.
Dessa forma, as assessorias técnicas posicionaram-se pela
emissão do parecer desfavorável, no que foram acompanhados pela sua
Chefia.
O Ministério Público de Contas (ev. 177) também propõe a
emissão de parecer desfavorável, em virtude da ineficiente gestão
operacional (IEG-M), da deficiente atuação do controle interno, dos fortes
indícios de que as peças contábeis não são fidedignas, do insuficiente
pagamento de precatórios, do recolhimento parcial dos encargos e, por fim, da
entrega extemporânea de documentos ou informações ao TCE-SP.
Conforme dados do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas
Educacionais Anísio Teixeira, INEP, do Ministério da Educação, a situação
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operacional da educação no Município em exame é retratada nas Tabelas
abaixo:
A situação operacional da saúde no Município apresenta-se na
seguinte conformidade:
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Por fim, o Índice de Efetividade da Gestão Municipal no exercício
apresentou as seguintes notas:
Contas anteriores:
2018 TC 004544/989/18 desfavorável1
.
2017 TC 006787/989/16 desfavorável2
2016 TC 004309/989/16 desfavorável3
É o relatório.
Galf.
1 D.O.E. em 15/09/2020.
2 D.O.E. em 12/12/2019.
3 D.O.E. em 01/02/2019.
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Voto
TC-004885.989.19-4
A instrução dos autos demonstra que as contas da Prefeitura
Municipal de Mococa possuem diversas falhas graves que comprometem sua
regularidade. Destacam-se a fragilidade das peças contábeis, o recolhimento
insuficiente de encargos, o pagamento insuficiente de precatórios, além das
deficiências operacionais.
Cumpre realçar que as contas da Municipalidade receberam
parecer prévio desfavorável em 2018 por motivos similares aos que acarretam
o desfecho negativo no exercício em exame (TC- 004544.989.18-9).
No exercício, os documentos contábeis do Município apontaram
um superávit orçamentário de R$ 8.074.314,22, assim como a redução do
déficit financeiro de R$ 57.287.450,42 em 2018 para R$ 10.467.248,43 em
2019.
Tal resultado representaria uma relevante melhoria visto que o
déficit financeiro registrado em 2018 representava aproximadamente 125 dias
de receitas correntes líquidas, muito acima do tolerado por esta Corte de
Contas.
Entretanto, como bem ponderado pela ATJ e MPC, não há como
atestar que houve uma efetiva melhora na situação fiscal, dado que o
Executivo Municipal procedeu à realização de cancelamento dos restos a pagar
processados sem o devido respaldo documental.
Na prática, tal artifício contábil abre a possibilidade de que
dívidas da Prefeitura Municipal não sejam corretamente registradas na sua
contabilidade, reduzindo-se assim o déficit financeiro artificialmente.
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Tal inconsistência na contabilização das receitas, além de
potencialmente camuflar a situação frágil das contas públicas, infringe preceitos
básicos da Contabilidade Pública estabelecidos na Lei no. 4320/1964.
Ademais, caso não houvesse o inadimplemento do recolhimento
de encargos e de precatórios, as contas municipais teriam registrado um déficit
orçamentário de R$ 3.491.306,34 e um déficit financeiro de R$ 22.032.868,99.
Isto sem considerar o efeito dos cancelamentos formais de dívidas que ainda
serão pagas.
Ressalto que tal cenário desarrazoado das contas públicas não é
fato isolado, mas uma trajetória de déficits: de 2,78%, em 2018, de 7,88%, em
2017 e de 2,02% em 2016. Situação agravada no exercício por uma perigosa
prática de cancelamento de restos a pagar processados, melhorando
artificialmente os resultados financeiros, o que é denominado popularmente
como “pedalada contábil”.
Trata-se de algo expressamente proibido pela legislação de
regência, o que, somado ao desequilíbrio na trajetória temporal, culmina com a
iliquidez de curto e longo prazo da Administração Municipal, fragilizando a
situação fiscal da municipalidade.
A respeito dos precatórios, há também uma série de
irregularidades que comprometem as contas visto que houve uma insuficiência
de depósitos no valor de R$ 4.867.169,05 no período de janeiro a agosto,
registrando-se sequestros nas receitas da Municipalidade no valor de R$
2.569.271,57, realizados nas datas de 03/01/2020 e 06/07/2020.
Constatou-se que requisitórios de baixa monta também foram
pagos por meio de sequestro de receitas do Executivo Municipal.
Tal falha é censurada pela jurisprudência desta E. Corte e,
individualmente, já levaria ao desfecho negativo.
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No tocante aos encargos, verificou-se também que a Prefeitura
deixou de recolher o total de R$ 6.698.451,51 ao INSS, além de ter gastos na
soma de R$ 1.023.050,98 com atualização monetária, juros e multas. Os
atrasos no recolhimento das obrigações devidas ao FGTS montaram R$
235.899,30, enquanto os atrasos no recolhimento das parcelas devidas ao
PASEP alcançaram R$ 187.685,40.
Ainda que esta Corte de Contas releve em determinadas ocasiões
o recolhimento parcial de encargos, o fato é que a Administração Municipal
vem reincidentemente postergando os respectivos pagamentos, atrasando o
recolhimento de valores, o que camufla a já comentada situação fiscal delicada
e gera um ônus aos cofres públicos sem qualquer contrapartida para o
interesse público.
Por fim, também macula as contas a baixa qualidade da gestão
da Municipalidade, conforme se depreende do Índice de Efetividade da Gestão
Municipal (IEG-M), em que foi observado a nota “C” tanto na educação (i-educ)
como no meio ambiente (i-amb).
As notas obtidas pela Administração nestes dois setores foram
sempre inferiores a 49,90%, muito abaixo do que se considera um patamar
mínimo aceitável. Na educação, em especial, as metas do ensino fundamental
não foram alcançadas no período, verificando-se inclusive queda de
desempenho em relação ao biênio anterior no IDEB nos anos iniciais.
Em síntese, o exame das contas revela uma situação fiscal grave,
com uma gestão totalmente descuidada, distante dos parâmetros de boas
práticas existentes.
Nos demais aspectos, o Município cumpriu seu dever
constitucional (art. 212 da Constituição Federal) ao aplicar 30,40% da receita
de impostos e transferências na educação básica e 83,25% dos recursos do
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FUNDEB na remuneração dos profissionais do magistério (artigo 60, inciso XII,
do ADCT).
Aplicou, ainda, no exercício de 2019, 100,00% do FUNDEB
recebido, por meio de conta bancária vinculada, atendendo ao § 2º do artigo 21
da Lei Federal nº 11.494/07.
O volume de dispêndio médio foi de R$ 11.238,23, ligeiramente
abaixo da média da Região Administrativa de Campinas (R$ 12.069,38).
Na saúde foram aplicados 24,87% (artigo 7º, da Lei
Complementar nº 141/12). Os gastos médios no setor, de R$ 883,02, ficaram
abaixo dos valores aferidos na Região (R$ 1.000,29).
O limite de transferências à Câmara Municipal estabelecido no
artigo 29-A da Constituição Federal foi observado.
As despesas com pessoal ao término do exercício em exame
alcançaram 46,76%, abaixo do teto estabelecido pela LRF.
Do ponto de vista operacional, é imperativo a tomada de
providências visando corrigir as diversas falhas operacionais registradas nos
principais eixos do IEG-M, visando assim imprimir maior qualidade no gasto
público realizado.
Os demais apontamentos da instrução são releváveis, inserindose recomendações específicas ao Chefe do Executivo ao término do voto, cujo
atendimento deverá ser verificado na próxima fiscalização “in loco”.
Sendo assim, em face da gravidade das falhas encontradas pela
instrução e endossadas pelos órgãos técnicos e MPC, meu voto é pela
emissão de parecer desfavorável à aprovação das contas prestadas pela
Prefeitura Municipal de Mococa, relativas ao exercício de 2019, exceção feita
aos atos porventura pendentes de apreciação por este Tribunal.
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Oficie-se o Ministério Público, com cópia deste relatório e voto,
para a tomada de medidas que julgar cabíveis.
Os Expedientes TC-00023981.989.19-7, TC-00024744.989.19-5,
TC-00008844.989.20-20 e TC-0009315.989.20-2, que subsidiaram a instrução
das presentes contas, devem ser arquivados, em face do cumprimento dos
seus objetivos.
À margem do parecer, determino oficiamento ao Chefe de Poder,
determinando-lhe que:
- corrija as diversas impropriedades apontadas pelo IEGM sob as perspectivas
Planejamento, Fiscal, Educação, Saúde, Gestão Ambiental, Gestão de
Proteção à Cidade e Tecnologia de Informação, conferindo maior efetividade
aos serviços prestados pela Administração e visando alcançar as metas
propostas pelos Objetivos do Desenvolvimento Sustentável da ONU;
- aprimore as fases de planejamento e execução do orçamento, evitando
elevados percentuais de alterações orçamentárias;
- registre fidedignamente em seu balanço patrimonial os pagamentos de
precatórios no regime especial efetuados ao TJ-SP;
- obedeça às vedações impostas pelo art. 22 da Lei de Responsabilidade Fiscal
ao gestor que extrapola o limite prudencial para as despesas com pessoal
(95% do limite, ou seja, 51,30% da RCL) uma vez que, apesar da proibição,
houve contratação de pessoal, admissão de comissionados e pagamento de
horas extraordinárias no exercício em exame;
- corrija as distorções assinaladas em relação ao quadro de pessoal da
Prefeitura, adeque os cargos em comissão às exigências do art. 37, inc. V, da
Constituição Federal e ao Comunicado SDG 32/2015;
- adeque as contratações de pessoal às disposições do art. 37, inc. II, da
Constituição Federal, priorizando, sempre, as admissões via concurso público;
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TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO
GABINETE DO CONSELHEIRO ROBSON MARINHO
- sejam realizados estudos sobre a possibilidade de admissão de Professor de
Educação Infantil, para atendimento ao disposto na Lei 3.948/09, de forma
efetiva.
- limite a contratação de trabalho em sobrejornada a situações excepcionais;
- atente à correta classificação contábil das receitas e despesas, em
atendimento aos princípios da transparência (art 1º, § 1º, da LRF) e da
evidenciação contábil (art. 83 da Lei 4.320/1964);
- adote as providências necessárias para a finalização das obras paralisadas,
bem como as eventuais medidas corretivas perante as falhas ocorridas na
construção de UBS;
- garanta a regularização de todas as falhas verificadas nas Fiscalizações
Ordenadas realizadas sobre a merenda escolar;
- dê atendimento às normas de transparência vigentes;
- envie tempestivamente os documentos requisitados, e cumpra as Instruções e
recomendações exaradas pela Corte de Contas.
É como voto.
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