TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO
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SEGUNDA CÂMARA - SESSÃO: 11/09/2018
62 TC-004309/989/16
Prefeitura Municipal: Mococa.
Exercício: 2016.
Prefeito(s): Maria Edna Gomes Maziero.
Procurador(es) de Contas: João Paulo Giordano Fontes.
Fiscalizada por: UR-6 – DSF-I.
Fiscalização atual: UR-6 – DSF-I.
1.RELATÓRIO
1.1. Em apreciação, as CONTAS ANUAIS atinentes ao exercício de 2016,
da PREFEITURA MUNICIPAL DE MOCOCA.
1.2. A fiscalização foi realizada de maneira seletiva, nos termos da
Resolução 01/2012 e no TCA – 39.686/026/15, pela Unidade Regional de
Ribeirão Preto – UR.6, que na conclusão de seu relatório (Evento 49.56),
apontou falhas nos seguintes tópicos:
1.1. RESULTADO DA EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA
Déficit no resultado da execução orçamentária de 7,34%, agravando
o déficit financeiro vindo do exercício anterior;
Abertura de créditos adicionais sem disponibilidade financeira;
1.3.1. DÍVIDA DE CURTO PRAZO
A Prefeitura Municipal não possui liquidez face aos compromissos
de curto prazo;
1.3.2. DÍVIDA DE LONGO PRAZO
Apresentou um aumento substancial da dívida de longo prazo;
2.3. DESPESA COM PESSOAL
Contratação de servidores, por tempo determinado, que não se
deram por aposentadoria ou falecimento nas áreas de educação,
saúde e segurança, infringindo dispositivo legal;
3.1. ENSINO
Insuficiente aplicação do FUNDEB recebido, deduzidos os ajustes
pela Fiscalização;
Há insuficiência de vagas nas creches da Rede Municipal de Ensino;
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4. PRECATÓRIOS
Depósitos Judiciais, do exercício em análise, efetuados a menor;
Tendência a não quitação dos precatórios até 2020;
5. ENCARGOS SOCIAIS
Recolhimento parcial de encargos sociais e o pagamento de juros e
multas por recolhimentos intempestivos;
7 . PLANEJAMENTO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS
O Município não editou o Plano de Gestão Integrada de Resíduos
Sólidos;
A Lei Orçamentária prevê autorizações ilimitadas para a abertura de
créditos adicionais;
As peças de planejamento registram inadequados indicadores,
unidades de medidas e metas físicas, por programa e ações de
governo, que não permitem avaliar e mensurar se os resultados das
ações governamentais são eficazes e efetivos;
8. A LEI DE ACESSO À INFORMAÇÃO E A LEI DA
TRANSPARÊNCIA FISCAL
Não há divulgação, em página eletrônica, de repasses a entidades
do 3º setor;
Não há divulgação, em página eletrônica, em tempo real, das
receitas arrecadadas e despesas empenhadas;
9. CONTROLE INTERNO
A Prefeita não determinou providências cabíveis quanto aos
apontamentos da Unidade de Controle Interno;
10. ILUMINAÇÃO PÚBLICA
A Contribuição de Iluminação Pública não foi instituída;
11. EXECUÇÃO DOS SERVIÇOS DE SANEAMENTO BÁSICO,
COLETA E DISPOSIÇÃO FINAL DOS RESÍDUOS SÓLIDOS
Antes de aterrar o lixo, o Município não realiza tratamento de
resíduos, quer mediante reciclagem, compostagem, reutilização ou
aproveitamento;
12. ATENDIMENTO ÀS DETERMINAÇÕES E/OU
RECOMENDAÇÕES DO TCESP
Desatendimento a recomendações deste E. Tribunal de Contas;
Não adoção de medidas saneadoras, quanto às providências
anunciadas pela Origem;
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14.1.FISCALIZAÇÃO DAS RECEITAS
Não atualização de seu Cadastro Imobiliário e da Planta Genérica de
Valores dos Imóveis;
14.2.MULTAS DE TRÂNSITO
Não há transparência, na internet, dos valores das multas de trânsito
arrecadadas e sua destinação;
Os empenhos relacionados a multas de trânsito não possuem
histórico que permita verificar a efetiva utilização dos recursos,
exclusivamente, em sinalização, engenharia de tráfego, de campo,
policiamento, fiscalização e educação de trânsito;
14.3.REGIME DE ADIANTAMENTO
Ausência de autorização do ordenador da despesa e motivação nos
adiantamentos;
14.4.DÍVIDA ATIVA
Aumento crescente da dívida ativa, sem que tenham sido tomadas
providências para sua efetiva cobrança;
14.5.QUADRO DE PESSOAL
Cargos em comissão sem atribuições específicas definidas, não
permitindo atestar a consonância com o artigo 37, V, da Constituição
Federal;
Os normativos da Prefeitura Municipal de Mococa que dispõem
sobre os cargos dessa municipalidade não trazem previsão do nível de
escolaridade mínimo exigido;
Pagamento de horas extras, realizadas em sua maioria, com
habitualidade, sem justificativas plausíveis de excepcionalidade;
15.1.LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
Falta de cobertura monetária nos dois últimos quadrimestres do
último ano de mandato, em desatendimento ao artigo 42 da Lei de
Responsabilidade Fiscal;
15.2.2. DESPESAS COM PUBLICIDADE E PROPAGANDA OFICIAL
Desrespeito ao art. 73, VII da Lei Eleitoral;
Utilização de código contábil incorreto para classificação dos gastos
com publicidade institucional;
15.3.VEDAÇÃO DA LEI Nº 4.320, DE 1964
No último mês de mandato, a Prefeitura empenhou mais do que um
duodécimo da despesa prevista, desatendendo o art. 59, § 1º da Lei nº
4.320/64;
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16.1. FISCALIZAÇÃO ORDENADA - MERENDA
Não há separação de amostras para controle da merenda fornecida;
O Conselho de Alimentação Escolar não fiscaliza as condições da
merenda escolar;
Não há alvará da Vigilância Sanitária no prazo de validade;
16.2. FISCALIZAÇÃO ORDENADA – TRANSPARÊNCIA
O site da Prefeitura Municipal de Mococa necessita de diversos
ajustes a fim de atender plenamente à Lei de Acesso à Informação,
permitindo com isso, o amplo acesso da população a toda informação
necessária ao acompanhamento das atividades do Executivo;
17.1. FISCALIZAÇÃO DE NATUREZA OPERACIONAL – ENSINO
Conforme informado por 15% dos professores da rede municipal, a
Secretaria de Ensino não ofereceu nenhum evento de formação
continuada;
Conforme informado por 31% dos professores da rede municipal,
devido às condições impostas pela Secretaria da Educação, eles
encontram dificuldades de participação nos processos de formação
continuada;
Baixo percentual de participação dos professores em eventos de
formação continuada no exercício de 2015;
Alto índice de professores com vínculo funcional temporário,
favorecendo a rotatividade destes profissionais;
Desatendimento a padrões mínimos estabelecidos pelo Conselho
Nacional de Educação, quanto às condições físicas e a disponibilidade
de recursos pedagógicos;
Extrapolação do limite máximo de alunos por sala de aula em
31,50% do estabelecido pelo CNE;
Das 89 turmas do Ciclo I, 29 (32,60%) estão alocadas
inadequadamente em ambientes menores, em desatendimento à
legislação específica;
Demanda por correção dos problemas de ordem estrutural em geral;
17.2. FISCALIZAÇÃO DE NATUREZA OPERACIONAL – SÁUDE
Inexistência de Comitê Gestor Intersetorial;
Carência do número de agentes de controle de endemias, de
agentes comunitários de saúde e de nebulizadores a estrutura de
controle vetorial municipal não atende ao preconizado nas Diretrizes
Nacionais;
Inexistência de local específico para a manutenção, lavagem e
guarda dos equipamentos para aplicação de inseticida;
Não realização de visita domiciliar bimestral, em 100%/80% dos
imóveis, conforme Programa Nacional de Controle de
dengue/Parâmetro nacional para referência;
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1.3. CONTRADITÓRIO
Devidamente notificada, nos termos do artigo 30 da Lei Complementar
Estadual nº 709/93 (Evento 54.1 – DOE de 21 de outubro de 2017), a
responsável pela Prefeitura Municipal de Mococa não apresentou justificativas.
1.4. MANIFESTAÇÕES DAS ASSESSORIAS TÉCNICAS
Quanto aos aspectos orçamentário, financeiro, patrimonial e jurídico, as
Assessorias Técnicas opinaram pela emissão de Parecer Prévio
Desfavorável à aprovação das contas (Eventos 72.1/72.3), no que foram
acompanhadas por sua Chefia (Evento 72.4).
1.5. MANIFESTAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS
O Ministério Público de Contas (MPC), acompanhando as conclusões da digna
Assessoria Técnico-Jurídica, opinou pela emissão de Parecer Prévio
Desfavorável, em síntese, pelas seguintes razões: a) déficit orçamentário, de
7,34% (R$11.384.870,14), não amparado por superávit financeiro do exercício
anterior; (REINCIDÊNCIA); b) excessivo percentual de alterações
orçamentárias, correspondente a 18,78% da despesa inicialmente fixada, não
observando orientações deste Tribunal (Comunicado SDG nº 29/2010 e
Comunicado SDG nº 32/2015); (REINCIDÊNCIA); c) – ausência de promoção
de limitação de empenho e movimentação financeira, mesmo com alertas
emitidos por esta Corte a respeito da possibilidade da realização da receita não
comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal
estabelecidas no anexo de metas fiscais (LDO), configurando infração
administrativa contra as leis de finanças públicas (art. 5º, III, da Lei 10.028/00);
d) abertura de créditos adicionais irregularmente amparada por insuficiente
excesso de arrecadação, bem como pela receita de operação de crédito, em
ofensa ao art. 43, II e IV, da Lei 4.320/64; (REINCIDÊNCIA); e) déficit
financeiro, de -R$33.262.867,66, revelando-se R$83,16% superior ao resultado
negativo visto em 2015 (que foi de -R$18.160.082,27); (REINCIDÊNCIA); f)
baixo índice de liquidez imediata (0,26), confirmando falta de recursos para
arcar com dívida de curto prazo; (REINCIDÊNCIA); g) expansão de 10,09% da
Dívida de Longo Prazo, com crescimento de 23,21% no saldo de encargos
previdenciários; h) contratação de professores (total de 102) e de horas extras,
a despeito de incurso nas vedações do parágrafo único do art. 22 da LRF,
irregularidade que configura crime contra as finanças públicas (Código Penal,
art. 359-D); i) não aplicação integral dos recursos do FUNDEB, com índice de
utilização de 94,28% do fundo recebido, desatendendo ao art. 21, da Lei
11.494/2007; j) déficit de vagas de 299 crianças, correspondendo a 5,4% das
vagas disponíveis na Rede Municipal de Ensino; (REINCIDÊNCIA); k) não
houve depósito integral da parcela anual devida ao Tribunal de Justiça, a título
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de Precatórios, em ofensa à EC nº 62, de 2009; l) recolhimento parcial de
encargos sociais devidos, com pagamento de juros e multas por recolhimentos
intempestivos; (REINCIDÊNCIA); m) aumento crescente no valor da dívida
ativa entre os anos de 2014 (R$62.157.981,14), 2015 (R$71.059.832,57) e
2016 (R$79.927.051,52), com baixo nível de recebimentos em 2016 (4,68% do
saldo inicial da Dívida Ativa) em ofensa ao disposto no art. 30, III, da CF/88, no
art. 11, “caput”, da LRF, e às orientações desta Corte (Comunicado SDG nº
23/2013); n) despesas empenhadas nos dois últimos quadrimestres sem
cobertura financeira, em desatendimento ao art. 42 da Lei de Responsabilidade
Fiscal, não obstante os alertas expedidos por esta Corte, com base no art. 59,
§ 1º, da mesma lei; e o) empenho de despesas acima de 1/12 no último mês do
mandato do Prefeito, infringindo o art. 59, § 1º, da Lei 4.320/64. Propôs, ainda,
recomendações à Origem a respeito nos pontos tratados nos itens 7; 8; 10;
14.1; 14.3; 14.5; 16.1; 16.2; 17.1 e 17.2 (Evento 81.1).
1.6. MANIFESTAÇÃO DA SECRETARIA-DIRETORIA GERAL
A Secretaria-Diretoria Geral analisou os demonstrativos quanto aos aspectos
orçamentários, aos indicadores específicos do último ano de gestão e encargos
sociais e se posicionou pela emissão de Parecer Desfavorável (Evento 85.1).
1.7. ÍNDICE DE EFETIVIDADE DA GESTÃO MUNICIPAL – IEGM/TCESP
Nos últimos 3 (três) exercícios o município atingiu os seguintes índices de
Efetividade da Gestão Municipal – IEGM:
Ano i-Educ i-Saúde i-Planejamento i-Fiscal i-Amb i-Cidade i-Gov-TI IEGM Habitantes
2014 A A C+ B+ B B B B+ 66.463
2015 B+ B+ B C B B+ B+ B 66.508
2016 B+ B+ C+ C+ B B+ C+ B 66.557
Os dados do quadro indicam que o município se manteve estável na nota geral
do IEGM (B), porém registrou queda no i-Planejamento e i-Gov-TI.
Contudo, apresentou queda em relação ao índice I-Educ.
Destacando que o IEGM foi criado por este Tribunal com objetivo de analisar a
infraestrutura e os processos dos entes municipais e avaliar a efetividade das
políticas e atividades públicas desenvolvidas pelas Prefeituras Municipais e por
seus gestores.
Os sete índices temáticos acima apresentados procuram avaliar, ao longo do
tempo, se a visão e objetivos estratégicos dos municípios estão sendo
alcançados de forma efetiva e, assim, transformados garantindo a prestação de
serviços de qualidade à população.
É o relatório.
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2.VOTO
2.1. Contas anuais, pertinentes ao exercício de 2016, da PREFEITURA
MUNICIPAL DE MOCOCA.
2.2. PRINCIPAIS INVESTIMENTOS
Em 2016, a Prefeitura Municipal aplicou os recursos arrecadados da seguinte
forma:
EFETIVADO ESTABELECIDO
Execução Orçamentária Déficit -7,34%¹
Ensino (Constituição Federal, artigo 212) 30,81% Mínimo: 25%
Despesas com Profissionais do
Magistério
(ADCT da Constituição Federal, artigo
60, XII)
81,89% Mínimo: 60%
Utilização dos recursos do FUNDEB
(artigo 21, §2°, da Lei Federal nº
11.494/07)
94,28%
Mínimo: 95% no
exercício e 5% no
1º trim. seguinte
Saúde
(ADCT da Constituição Federal, artigo
77, inciso III)
28,85% Mínimo: 15%
Despesas com pessoal
(Lei de Responsabilidade Fiscal, artigo
20, III, “b”)
51,27% Máximo: 54%
1 – Não amparado por superávit de exercício anterior;
2.3. DEMAIS OBRIGAÇÕES LEGAIS / CONSTITUCIONAIS
O Município efetuou os repasses à Câmara Municipal em conformidade
com o artigo 29-A da Constituição Federal.
O Município efetuou recolhimento parcial de encargos sociais.
O Município não quitou os precatórios devidos no exercício, porém pagou
os requisitórios de baixa monta.
Os dados dos quadros acima revelam que o Executivo de Mococa cumpriu os
limites constitucionais de aplicação na Educação – com exceção do gasto
mínimo do FUNDEB –, e na Saúde, além de ter respeitado os limites de
despesa com pessoal.
Contudo, a despeito do atendimento dos limites legais e constitucionais acima
mencionados, além da aplicação dos recursos do FUNDEB, a instrução
processual evidenciou falhas relevantes atinentes ao setor das finanças,
restrições do último ano de mandato, encargos sociais e precatórios que não
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foram justificativas, e, assim, comprometem os presentes demonstrativos.
2.4. IMPROPRIEDADES QUE COMPROMETEM AS CONTAS ANUAIS
2.4.1 FINANÇAS
Inicialmente, merece destaque o precário planejamento orçamentário e
financeiro do Executivo.
De acordo com os cálculos da fiscalização, o déficit da execução orçamentária
correspondeu a R$ 11.384.870,14, ou, 7,34% da receita efetivamente
arrecadada, déficit, este, que não está amparado em resultado financeiro que
também se mostrou negativo no exercício anterior1
, e demonstra negligência
do Executivo frente aos 05 (cinco) alertas sobre o descompasso entre as
receitas e as despesas, emitidos por esta Corte de Contas no transcorrer do
exercício em exame.
O desequilíbrio das contas também pode ser observado através do déficit
financeiro registrado ao término do exercício2
, que foi aumentado em 83,16%
devido ao déficit na execução orçamentária. Demais disso, a dívida flutuante,
prejudicou a capacidade do executivo de honrar os compromissos de curto
prazo, posto que para cara R$1,00 de dívida a Prefeitura dispunha apenas de
R$ 0,26 para pagamento desses passivos.
Ocorreu aumento também da Dívida de Longo Prazo, que aumento em 10,09%
em relação aos valores verificados no exercício anterior.
Agravam os números acima o fato de a Receita Corrente Líquida (RCL) ter
crescimento significativo, de R$ 145.132.104,47 em 2015 para R$
152.242.068,87 em 2016.
Outro dado que agrava o quadro das finanças Municipais é o incremento de R$
17.769.070,38 no saldo da dívida ativa ao final de dois exercícios financeiros.
Além disso, foi verificado que a Municipalidade não atualizou de seu Cadastro
Imobiliário e a Planta Genérica de Valores dos Imóveis.
As finanças municipais apresentam uma composição de receitas basicamente
estruturadas em receitas próprias e transferências da União e Estados, sendo
que os municípios em sua grande maioria são dependentes dos repasses
constitucionais realizados, inibindo investimentos das gestões municipais em
suas próprias estruturas de arrecadação e aumentando a vulnerabilidade dos
municípios, principalmente, no atual cenário de crise fiscal.
1 R$ 18.160.082,27
2 R$ 33.262.867,66
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Neste Contexto, recomendo ao Executivo Municipal que desenvolva ações
consistentes focadas no fortalecimento dos mecanismos de planejamento,
arrecadação e controle de suas receitas próprias.
Ainda em relação aos limites de despesas impostos pela Lei Fiscal, os cálculos
da equipe técnica, ratificados pela Assessoria Técnica da Casa, demonstraram
que a despesa total com pessoal não superou o limite previsto no art. 20, inciso
III, da Lei Complementar n.º 101, de 04/05/2000, porém ultrapassou aquele
previsto no art. 59, § 1º, inciso II, da Lei supracitada.
Com base no art. 59, § 1º, II, da LRF, o Executivo Municipal foi alertado, por 04
vezes, quanto à superação de 90% do específico limite da despesa laboral),
estando sujeito, ainda, nos dois primeiros quadrimestres, às vedações
previstas nos incisos I a V do parágrafo único do art. 22 da lei já mencionada,
haja vista o limite prudencial de 95% ter sido também alcançado.
Com relação às vedações previstas no art. 22, parágrafo único, da LRF,
constatou-se que foram desrespeitados os incisos IV e V, devido a
contratações de servidores, por tempo determinado, que não se deram por
aposentadoria ou falecimento nas áreas de educação, saúde e segurança,
infringindo dispositivo legal
Cumpre, portanto, alertar a municipalidade que essa situação implica em
diversas limitações listadas no art. 23, § 3º e no parágrafo único do art. 22 da
Lei de Responsabilidade Fiscal3
, bem como determinar a adoção de medidas
efetivas para recondução do gasto com pessoal a índice abaixo do limite
prudencial.
O quadro delineado acima evidencia a omissão do Executivo frente aos alertas
emitidos por esta E. Corte de Contas, e infringência ao princípio da gestão
equilibrada previsto no artigo 1º, §1º, da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Nesse contexto, determino à Origem que adote medidas voltadas à garantia
do equilíbrio das contas, nos termos da Lei de Responsabilidade Fiscal,
valendo-se para tanto do adequado planejamento orçamentário e do
acompanhamento contínuo de sua execução, especialmente quanto à
necessidade de contingenciamento das despesas.
Também demonstra a fragilidade do planejamento o elevado patamar de
alterações orçamentárias, realizadas por meio de abertura de créditos
adicionais, suplementações, remanejamentos, transferências e transposições,
no percentual de 18,78% da despesa inicial fixada. O elevado percentual de
3
(i) receber transferências voluntárias; (ii) obter garantia, direta ou indireta, de outro ente; e (iii) contratar operações de
crédito, ressalvadas as destinadas ao refinanciamento da dívida mobiliária e as que visem à redução das despesas
com pessoal (art. 23, §3º, I a III, da LRF)
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alteração orçamentária, fundada exclusivamente em autorização genérica
prevista na LOA, como constatado no caso dos autos, compromete o processo
democrático, afigurando-se situação anômala, em que o Chefe do Executivo se
investe de um poder que favorece a desmandos, ao imediatismo.
Ressaltando, que embora, tanto no § 8º do artigo 165 da Constituição Federal
como no artigo 7º, I, da Lei Federal nº 4.320/64, não haja determinação
expressa que limite o percentual de abertura de créditos suplementares à
estimativa de inflação, este Tribunal vem, reiteradamente, recomendando que
a alteração da peça de planejamento por intermédio de créditos adicionais não
extrapole o índice inflacionário.
2.4.2 RESTRIÇÕES ATINENTES AO ÚLTIMO ANO DE MANDATO
Entre as principais questões que levam ao juízo negativo sobre os
demonstrativos encontram-se àquelas relativas às restrições do último ano de
mandato do agente político.
Nesse sentido, considerando a metodologia adotada pela Corte, ficou
caracterizado o descumprimento do art. 42 da LRF, na medida em que a
indisponibilidade verificada em 30.04 foi elevada em 31 de dezembro do
exercício em análise, conforme cálculos elaborados pela fiscalização e
confirmados pelos demais órgãos técnicos4
.
Na verdade, consoante saldo financeiro negativo ao final do exercício, há de se
entender que não havia disponibilidade de valores suficientes à cobertura das
obrigações contraídas no período que marca os dois últimos quadrimestres do
exercício.
Lembro de que a Origem foi alertada – conforme consulta ao sistema Audesp –
em 07 (sete) oportunidades sobre o possível descumprimento da norma fiscal,
ficando evidente a falta de ações tendentes à correção da situação ao final
destacada.
O órgão instrutivo constatou ainda que o Município não atendeu o art. 59, § 1º
da Lei nº 4.320/64, pois empenhou mais do que um duodécimo da despesa
prevista no último mês de mandato. Este Tribunal tem afastado a aplicação
deste dispositivo legal quando se verifica o atendimento ao disposto no art. 42
da Lei de Responsabilidade Fiscal5
, fato que não ocorreu no exercício em
análise, portanto agravando as irregularidades atinentes às restrições de último
ano de mandato.
4
Iliquidez em 30/04 de R$ 19.648.317,04 - Iliquidez em 31/12 de R$ 27.508.703,80 = aumento
da iliquidez de R$ 7.860.386,76.
5
Vide TC-1629/026/12.
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Por fim, a equipe técnica demonstrou que no primeiro semestre de 2016, os
gastos liquidados de publicidade superaram a média dos gastos no primeiro
semestre dos três últimos exercícios financeiros (2013 a 2015), portanto, a
Origem descumpriu o art. 73, VII da Lei Eleitoral.
Diante das várias irregularidades acima descritas imprescindível determinar ao
Executivo local que cumpra rigorosamente a Lei Eleitoral (Lei nº. 9.504, de
1997), a Lei 4.320/64 e principalmente a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei n°
101/2000) em suas restrições atinentes ao último ano de mandato, evitando
assim emissão de novos pareceres desfavoráveis.
2.4.3. ENSINO
O Executivo Municipal de Mococa aplicou na educação básica, o percentual de
30,81%, em observância ao piso de 25% estabelecido no art. 212 da Carta
Magna. Empregou, ainda 81,89% do FUNDEB na remuneração dos
profissionais do Magistério, dando cumprimento ao artigo 60, inciso XII, do
ADCT.
Porém, após a exclusão de restos a pagar não pagos até 31/03/2017, aplicou
94,28% do FUNDEB recebido no exercício em apreço, em desatendimento ao
disposto no art. 21 da Lei nº 11.494/07, conduta que, no caso dos autos, já
seria causa suficiente para comprometer os presentes demonstrativos.
A Lei federal nº 11.494/07, que instituiu no âmbito de cada Estado e do Distrito
Federal, o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de
Valorização dos Profissionais da Educação – FUNDEB, em seu artigo 21,
assim regulamentou a aplicação dos recursos do fundo:
Art. 21. Os recursos dos Fundos, inclusive aqueles
oriundos de complementação da União, serão utilizados
pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios,
no exercício financeiro em que lhes forem creditados,
em ações consideradas como de manutenção e
desenvolvimento do ensino para a educação básica
pública, conforme disposto no art. 70 da Lei nº 9.394, de
20 de dezembro de 1996.
Com efeito, os cálculos elaborados pela Fiscalização, que excluíram restos a
pagar não pagos até 31/03/2017, endossados pela Assessoria Técnica
competente, constataram a aplicação de 94,28% dos recursos recebidos do
FUNDEB.
Além disso, há aspectos da gestão educacional que merecem atenção
especial. O Índice de Efetividade da Gestão Municipal para o setor de
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educação (i-Educ) no exercício indicou uma série de inconformidades que
demonstram a necessidade de maior empenho do gestor na área,
principalmente no que se refere:
A Municipalidade não aplicou, em 2016, programa de avaliação de
rendimento escolar municipal;
A prefeitura municipal não realizou ações e medidas para monitoramento
da taxa de abandono das crianças na idade escolar (Anos Iniciais do
Ensino Fundamental - 1º ao 5º ano);
Não houve entrega de material didático (livros, apostilas, etc.), uniformes
e nem de kit escolar aos alunos da rede municipal;
Inexistência de programa de inibição ao absenteísmo de professores em
sala de aula;
Igualmente, a Fiscalização constatou que o déficit de vagas é de 299 crianças,
correspondendo a 5,4% das vagas disponíveis na Rede Municipal de Ensino,
falha esta que é reincidente pois foi objeto de apontamento nas contas de 2014
e 2015 (TC-472/026/14 e TC-2564/026/15).
Igualmente, o órgão instrutivo constatou, em Fiscalização Ordenada da
Merenda, que o Conselho Municipais de Alimentação Escolar não fiscaliza as
condições da merenda escolar, fato este que contraria a informação prestada
ao IEGM. Sobre esse aspecto, alerto o Executivo que o Conselho de
Alimentação Escolar foi disciplinado nos artigos 18 e 19 da Lei Federal nº
11.947/09, e possui atribuições permanentes de fiscalização, deliberação e
assessoramento para assuntos ligados à merenda escolar. A deficiência em
sua atuação pode gerar problemas, como os encontrados pela equipe técnica,
quais sejam, não há separação de amostras para controle da merenda
fornecida e alvará vencido da Vigilância Sanitária.
Finalmente, em Fiscalização de natureza operacional na rede municipal de
ensino, a equipe técnica constatou uma série de inadequações ou
necessidades de melhorias na gestão de pessoas e na infraestrutura das
unidades de ensino, tais como, problemas para desenvolver formação
continuada dos professores, extrapolação do limite máximo de alunos por sala
de aula, problemas estruturais entre outros.
Como possível consequência da falta de planejamento e problemas na
execução das políticas públicas na área da educação descritas acima,
podemos mencionar que a Municipalidade não atingiu as notas projetadas para
os anos iniciais e finais do ensino fundamental no IDEB6
.
6
http://ideb.inep.gov.br/resultado/
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Necessário, então, que o executivo municipal reavalie os seus investimentos na
área de Educação (29,62%), visando não só a aplicação dos mínimos
constitucionais e legais, mas principalmente a qualidade dos programas e
ações ofertadas para efetiva melhoria do ensino público municipal. Nesse
contexto, determino ao atual gestor municipal a adoção de medidas imediatas
voltadas a sanear as inadequações constatadas em relação à gestão na área
de educação pública do Município.
Notifique-se a atual Administração para que, no prazo de 90 (noventa) dias,
informe a esta Corte as providências adotadas em face das irregularidades
constatadas, especialmente em relação à aplicação dos recursos do Fundeb,
ao funcionamento dos Conselhos Municipais e ao déficit de vagas na rede
municipal.
A fiscalização, no próximo roteiro “in loco”, verificará as ações efetivamente
executadas pelo atual gestor.
2.4.4 ENCARGOS SOCIAIS
Sobre o recolhimento parcial dos encargos sociais, já proferi votos
relevando tal pratica (exemplo: Contas da Prefeitura de Pardinho - TC001730/026/13), e outros a condenando (exemplo: Reexame Prefeitura de
Sumaré - TC-000175/026/14), sempre tomando o cuidado de analisar as
peculiaridades de cada caso concreto e verificar o efetivo impacto nas finanças
do Município.
Contudo, na Sessão de 1º/11/2017, quando apreciou o pedido de Reexame da
Prefeitura de Jarinu, O Plenário desta Corte se posicionou sobre esse tema,
fixando entendimento de que a adesão ao Parcelamento estabelecido pela Lei
Federal nº 13.485/2017 – no caso de dívidas com o INSS –, e pela Portaria
333/2017 do MPS – quando se trata de débitos com Regimes Próprios de
Previdência –, afasta a irregularidade e a consequente emissão de parecer
desfavorável.
Neste caso, especificamente, verificamos que o município não celebrou
parcelamento de encargos com base na Lei Federal nº 13.485/2017.
Portanto, não vejo outro caminho a seguir aqui, se não o de condenar a falha
como motivo de reprovação das presentes contas, juntamente com os outros
itens já elucidados.
A conduta além de levar ao juízo de reprovação dos demonstrativos
certamente gera mais ônus aos cofres municipais decorrente de multas e juros
incidentes sobre os valores não recolhidos, além de elevar consideravelmente
o endividamento do Município. Importante destacar ainda que a falha é
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reincidente, pois também foi verificada em 2015, TC-2564/026/15, sendo
inclusive uma das causas de reprovação das contas daquele exercício.
Neste cenário, determino ao Executivo de Mococa que regularize
imediatamente os recolhimentos de seus encargos sociais, além de sanar as
pendências em aberto.
2.4.5 PRECATÓRIOS
Concorre para a emissão de juízo desfavorável o pagamento insuficiente de
precatórios judiciais exigíveis no exercício.
Como bem demonstrado pela equipe técnica, a Prefeitura continuou
descumprindo o acordo firmado anteriormente com o TJ/SP, uma vez que não
depositou os valores das parcelas referentes ao exercício de 2016, falha esta
também reincidente.
Não obstante, o órgão de instrução demonstra que sob essa marcha, o saldo
de precatórios devidos pela Municipalidade não será todo pago até o final de
2020. Porém, o Tribunal de Justiça fixou nova alíquota, no valor de 3,40% da
RCL, a ser paga a partir do exercício de 2017.
Portanto, alerto a Municipalidade sobre a necessidade de planejamento e
adequação orçamentária para quitação dos passivos judiciais, visto que o
Supremo Tribunal Federal declarou inconstitucional parcialmente a EC 62/09
que criou o Regime Especial de pagamento de precatórios e tornou mais
exíguo o prazo para pagamento do estoque de precatórios.
Determino, ainda, que a Prefeitura local contabilize corretamente o seu saldo
de precatórios de modo a sanar divergência entre o saldo de precatórios
apurado no Balanço Patrimonial e o apurado pelo Tribunal de Justiça.
2.5. OCORRÊNCIAS QUE DEMANDAM RECOMENDAÇÕES OU
DETERMINAÇÕES
2.5.1 PESSOAL
No setor de pessoal constatou-se que os cargos comissionados não possuem
suas atribuições definidas em Lei, impossibilitando a aferição das
características de direção, chefia ou assessoramento exigidas pelo artigo 37, V,
da Constituição Federal.
A Fiscalização verificou, ainda, que as Leis que dispõem sobre os cargos da
Prefeitura Municipal de Mococa não trazem previsão do nível de escolaridade
mínimo como requisito de admissibilidade.
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A análise das atribuições dos cargos com provimento em comissão é fato
comumente observado nos órgãos jurisdicionados, e que tem sido objeto de
crítica e recomendação por este Tribunal de Contas há muito tempo.
Aliás, a jurisprudência consolidada nesta Corte converge com o entendimento
adotado pelo Tribunal de Justiça de São Paulo, a exemplo da decisão proferida
nos autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2113763-
57.2014.8.26.00007
:
Anota-se, para constar, que a simples denominação de
cargos públicos como sendo de direção, chefia ou
assessoria, por si só, não justifica a dispensa do
concurso público, uma vez que “a criação de cargo em
comissão em moldes artificiais e não condizentes com as
praxes de nosso ordenamento jurídico e administrativo só
pode ser encarada como inaceitável esvaziamento da
exigência constitucional de concurso” (Hely Lopes
Meirelles, “Direito Administrativo Brasileiro”, 18ª ed, São
Paulo, p. 378).
[...]
Este C. Órgão Especial tem reiteradamente decidido
nesse sentido, com destaque para o julgamento da ADIN
nº 0260051-76.2012.8.26.0000, Rel. Caetano Lagrasta, j.
05/06/2015, quando questão semelhante foi definida nos
seguintes termos:
“Os cargos de provimento em comissão, da Lei Municipal
atacada, foram criados para o exercício de funções
estritamente burocráticas, técnicas ou profissionais,
de funções rotineiras, próprias dos cargos de
provimento efetivo e, por isso, nos termos do art. 115,
II, da CE, devem ser preenchidos por concurso
público de provas, ou de provas e títulos, especialmente
porque não exigem de seu ocupante nenhuma relação
especial de fidelidade ou de confiança com a
autoridade nomeante. Vale dizer, ainda que haja contato
direto com o agente político ou autoridade, não são
cargos em comissão.
7 Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo. DJE: 25.02.15.
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Sobre esse aspecto, conveniente destacar que os cargos em comissão devem
ser utilizados nos casos permitidos pela Constituição Federal, ou seja, no
desempenho das funções de assessoramento, chefia e direção.
Ante o exposto, determino que Executivo de Mococa se ajuste ao teor do
mencionado dispositivo constitucional, e das decisões convergentes desta
Corte, do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo e do Supremo Tribunal
Federal, promova a revisão da mencionada legislação e, caso efetivamente
necessária a manutenção no quadro de pessoal (medida que deverá ser
devidamente comprovada e justificada), passe a prover os aludidos cargos
através de concurso público específico para cada função, nos moldes
estabelecidos pelo artigo 37, II da Carta Magna.
Quanto aos requisitos para provimento de cargos em comissão, chama a
atenção a existência de ausência de requisitos de escolaridade ou servidores
com formação limitada ao ensino fundamental, ocupando postos de
assessoramento, chefia ou direção, que possuem competências e atribuições
de grande responsabilidade e exigem adequada bagagem de conhecimentos.
A toda evidência, o assessoramento que autoriza o provimento em comissão,
não se limita ao vínculo de confiança e nem à assistência operacional de rotina,
pois, na realidade, consiste suporte qualificado que exige pleno conhecimento
das competências e estruturas de Estado, domínio do processo legislativo,
capacidade de liderança e interação com o público, organizar agendas,
selecionar demandas, minutar projetos, além de habilidades próprias a orientar
decisões políticas e administrativas relevantes à representatividade
parlamentar e ao bem estar da comunidade.
Vê-se, portanto, que o exercício dos cargos de assessoria, chefia e direção por
pessoas com grau de escolaridade mínima, constitui ofensa ao princípio
constitucional da eficiência.
Ainda, no item pessoal, a equipe técnica demonstra que houve pagamentos
habituais de horas extras a diversos servidores descumprindo as
recomendações exaradas por esta Corte de Contas nos Pareceres das contas
de 2014 (TC - 472/026/14) e de 2015 (TC - 2564/026/15).
A instrução processual evidenciou pagamentos habituais de horas extras para
servidores de diversos cargos da municipalidade, inclusive no Ensino, com
notória frequência relativa aos quantitativos de horas e de forma contínua ao
longo do exercício, o que descaracteriza o caráter de eventualidade.
Tais pagamentos contrariam a legislação trabalhista e podem, futuramente,
gerar ônus desnecessário ao Executivo Municipal.
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Portanto, alerto ao executivo municipal que a realização de trabalho
extraordinário deve ser situação atípica, não habitual, sendo certo que o
pagamento devido deve ser amparado por criterioso controle de frequência,
que comprove efetivamente a quantidade de horas extras realizadas por cada
servidor.
2.5.2 SAÚDE
A Municipalidade aplicou 28,85% das receitas de impostos em saúde. Ainda
assim, a fiscalização, analisando os dados do IEGM, detectou uma série de
problemas na administração da saúde Municipal, a saber:
O município não disponibiliza consultas médicas à distância
utilizando instrumentos tecnológicos (telefone, Internet, etc.);
Não implantação do Sistema Nacional de Gestão da Assistência
Farmacêutica (Hórus);
Inexistência de sistema de controle de ponto eletrônico ou mecânico
para os médicos da UBS.
Por fim, a Fiscalização constatou in loco falhas e/ou oportunidades de
melhorias no componente “controle vetorial” do programa municipal de controle
da dengue que contribuíram para o Município ser classificado na categoria
“infestado”.
Igualmente ao setor educacional, o Executivo Municipal deverá reavaliar seus
investimentos na área da saúde, visando não só a aplicação do piso
constitucional, mas principalmente a qualidade dos serviços ofertados à
população.
A fiscalização, no próximo roteiro “in loco”, verificará as ações efetivamente
executadas pelo atual gestor.
2.5.3 TRANSPARÊNCIA
Vários são os apontamentos em relação aos problemas identificados em
Fiscalização Ordenada e no fechamento do exercício em relação à
Transparência Municipal e em relação a não há divulgação, em página
eletrônica, de repasses a entidades do 3º setor e em tempo real receitas
arrecadadas e despesas empenhadas
Alerto o gestor que a transparência da gestão e o acesso à informação
possuem suas diretrizes traçadas pelos art. 5º, XXXIII, art. 37, caput e § 3º, II
do e art. 216, § 2º da Constituição Federal, além da LC 131/09 e LF 12.527/11,
e, portanto devem ser integralmente atendidas pelos entes Municipais.
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Não é demais ressaltar que a divulgação de todos os atos, dados, receitas,
projetos, pautas, investimentos, despesas, decisões e procedimentos, estimula
o controle social, e deve ser observada como regra por qualquer órgão público.
Saliento, inclusive, que na data de 20/08/2018, acessei o portal da
transparência da Prefeitura e constatei, por exemplo, que ainda não há
divulgação do relatório de Gestão Fiscal dos 02 (dois) últimos quadrimestres ou
períodos encerrados e dados gerais para o acompanhamento de programas,
ações, projetos e obras de órgãos e entidades previstas ou em execução no
orçamento vigente.
Nessa conformidade, determino à Prefeitura Municipal de Mococa que dê
curso a sua completa adequação à Lei de Transparência, com a celeridade que
a matéria exige, disponibilizando todas as informações de forma mais objetiva
possível, para que sejam, intuitivamente compreendidas e assimiladas por
qualquer interessado.
A Fiscalização deverá verificar as ações efetivamente concretizadas no
próximo roteiro de inspeção “in loco”.
2.6. APONTAMENTOS REMANESCENTES
Nos itens 14.2. Multas de trânsito e 14.3. Regime de Adiantamento diversas
foram a irregularidades constatadas pela Fiscalização no que diz respeito
ausência de autorização do ordenador da despesa e motivação do
adiantamento, e falta de transparência dos valores das multas de trânsito
arrecadadas e sua destinação, além de empenhos que não possuem histórico
que permita verificar a efetiva utilização dos recursos.
Dessa forma, determino ao executivo municipal o aprimoramento do controle
dos dispêndios com adiantamentos e multas de trânsito, o cumprimento, com
rigor, das determinações exaradas por esta Corte, bem como atente aos
procedimentos listados no Comunicado SDG nº 19/2010 e aos princípios da
transparência, legitimidade e razoabilidade que regem os gastos públicos.
As falhas tratadas nos itens 7. Planejamento das Políticas Públicas, 9. Controle
interno, 10. Iluminação Pública, 11. Execução dos Serviços de Saneamento
Básico, Coleta e Disposição Final dos Resíduos Sólidos, 12. Atendimento às
Determinações e/ou Recomendações do Tcesp, podem ser relevadas,
recomendando-se a adoção de medidas corretivas para que não se repitam
nos exercícios futuros.
A Fiscalização deverá verificar as ações efetivamente concretizadas no
próximo roteiro de inspeção “in loco”.
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2.7. CONCLUSÃO
Ante o exposto, no mérito, VOTO pela emissão de PARECER
DESFAVORÁVEL à aprovação das contas anuais, atinentes ao exercício de
2016, da PREFEITURA MUNICIPAL DE MOCOCA, ressalvando os atos
pendentes de apreciação por esta Corte.
Determino, à margem do Parecer, a expedição de ofício à Origem, com as
seguintes recomendações, alertas e determinações:
Desenvolva ações consistentes focadas no fortalecimento dos
mecanismos de planejamento, arrecadação e controle de suas
receitas próprias (recomendação);
Atentar para as restrições relativas à contratação de servidores
quando o gasto de pessoal estiver acima do limite prudencial
estipulado pela Lei Fiscal, evitando assim limitações listadas no art.
23, § 3º e no parágrafo único do art. 22 da Lei 101/2000 (alerta);
Adote medidas efetivas para recondução do gasto com pessoal a
índice abaixo do limite prudencial com gasto de pessoal
(determinação);
Adote medidas voltadas à garantia do equilíbrio das contas, nos
termos da Lei de Responsabilidade Fiscal, valendo-se para tanto do
adequado planejamento orçamentário e do acompanhamento
contínuo de sua execução, especialmente quanto à necessidade de
contingenciamento das despesas (determinação);
Balize a abertura de créditos adicionais aos limites previstos na Lei
Orçamentária Anual e deixe de proceder a alterações orçamentárias
em elevados percentuais (recomendação);
Cumpra rigorosamente a Lei Eleitoral (Lei nº. 9.504, de 1997), a Lei
4.320/64 e principalmente a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei n°
101/2000) em suas restrições atinentes ao último ano de mandato,
evitando assim emissão de novos pareceres desfavoráveis
(determinação);
Adote medidas voltadas a sanear as inadequações constatadas em
relação à gestão na área de educação pública do Município
(determinação);
Regularize imediatamente os recolhimentos de seus encargos
sociais, além de sanar as pendências em aberto (determinação);
Necessidade de planejamento e adequação orçamentária para
quitação dos passivos judiciais, visto que o Supremo Tribunal
Federal declarou inconstitucional parcialmente a EC 62/09 que criou
o Regime Especial de pagamento de precatórios e tornou mais
exíguo o prazo para pagamento do estoque de precatórios (alerta);
Executivo de Mococa se ajuste às decisões convergentes desta
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Corte, do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo e do Supremo
Tribunal Federal, promova a revisão da mencionada legislação e,
caso efetivamente necessária a manutenção no quadro de pessoal
(medida que deverá ser devidamente comprovada e justificada),
passe a prover os aludidos cargos em comissão através de concurso
público específico para cada função, nos moldes estabelecidos pelo
artigo 37, II da Carta Magna (determinação);
Passe a exigir nível de escolaridade compatível com as atribuições
dos cargos comissionados (determinação);
Realização de trabalho extraordinário deve ser situação atípica, não
habitual, sendo certo que o pagamento devido deve ser amparado
por criterioso controle de frequência, que comprove efetivamente a
quantidade de horas extras realizadas por cada servidor (alerta);
Apresente ações imediatas com vistas à melhoria da gestão da
saúde municipal, procurando suprir rapidamente às inconformidades
detectadas pela Fiscalização e IEGM (determinação);
A transparência da gestão e o acesso à informação possuem suas
diretrizes traçadas pelos art. 5º, XXXIII, art. 37, caput e § 3º, II do e
art. 216, § 2º da Constituição Federal, além da LC 131/09 e LF
12.527/11, e, portanto devem ser integralmente atendidas pelos
entes Municipais (alerta);
Cumpra a Lei Transparência e disponibilize todos os dados exigidos
pela Carta Magna e leis de regência da matéria (determinação);
Aprimore o controle dos dispêndios com adiantamentos e multas de
trânsito e cumpra com rigor as determinações exaradas por esta
Corte, bem como atente aos procedimentos listados no Comunicado
SDG nº 19/2010 e aos princípios da transparência, legitimidade e
razoabilidade que regem os gastos públicos (determinação);
Cumpra as instruções, recomendações e determinações do Tribunal
de Contas, evitando cominações mais severas nas contas dos
próximos exercícios; e
Adote medidas objetivando não reincidir nas falhas apontadas nos
itens 7. Planejamento das Políticas Públicas, 9. Controle interno,
10. Iluminação Pública, 11. Execução dos Serviços de Saneamento
Básico, Coleta e Disposição Final dos Resíduos Sólidos, 12.
Atendimento às Determinações e/ou Recomendações do Tcesp
(recomendação).
Proponho a expedição imediata de ofício a Prefeitura Municipal de Mococa
para que, no prazo de 90 dias, informe a esta Casa as providências adotadas
relativamente inadequações constatadas em relação à gestão na área de
educação do Município, especialmente em relação à aplicação dos recursos do
Fundeb, ao funcionamento dos Conselhos Municipais e ao déficit de vagas na
rede municipal.
É como voto.
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DIMAS RAMALHO
CONSELHEIRO
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P A R E C E R
TC-004309/989/16
Prefeitura Municipal: Mococa.
Exercício: 2016.
Prefeito: Maria Edna Gomes Maziero.
Procurador de Contas: João Paulo Giordano Fontes.
Fiscalização atual: UR-6 – DSF-I.
EFETIVADO ESTABELECIDO
Ensino (Constituição Federal, artigo 212) 30,81% Mínimo = 25%
Despesas com Profissionais do Magistério (ADCT
da Constituição Federal, artigo 60, XII)
81,89% Mínimo = 60%
Utilização dos recursos do FUNDEB (artigo 21,
§2°, da Lei Federal nº 11.494/07) 94,28%
Mínimo: 95% no
exercício e 5% no
1.º trimestre
seguinte
Saúde (ADCT da Constituição Federal, artigo 77,
inciso III)
28,85% Mínimo = 15%
Despesas com pessoal (Lei de Responsabilidade
Fiscal, artigo 20, III, “b”)
51,27% Máximo = 54%
Resultado da Execução Orçamentária Déficit de 7,34%
Vistos, relatados e discutidos os autos.
ACORDA a Segunda Câmara do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, em sessão de 11 de setembro de 2018,
pelo voto dos Conselheiros Dimas Eduardo Ramalho, Relator, e Antonio Roque Citadini, Presidente, e do Auditor
Substituto de Conselheiro Márcio Martins de Camargo, a E. Câmara, ante o exposto no voto do Relator, juntado aos
autos, decidiu emitir parecer desfavorável à aprovação das contas da Prefeitura Municipal de Mococa, exercício de 2016,
ressalvando os atos pendentes de apreciação por esta Corte de Contas, com determinação à Fiscalização.
Determinou, outrossim, à margem do Parecer, a expedição de ofício à Origem, com as recomendações, alertas e
determinações constantes do referido voto.
Determinou, por fim, a expedição imediata de ofício à Prefeitura Municipal de Mococa para que, no prazo de 90 (noventa)
dias, informe a este Tribunal as providências adotadas relativamente às inadequações constatadas em relação à gestão
na área de educação do Município, especialmente quanto à aplicação dos recursos do FUNDEB, ao funcionamento dos
Conselhos Municipais e ao déficit de vagas na rede municipal.
Presente a Procuradora do Ministério Público de Contas – Letícia Formoso Delsin Matuck Feres.
Ficam, desde já, autorizadas vista e extração de cópias dos autos aos interessados, em Cartório.
Publique-se.
São Paulo, 27 de setembro de 2018.
ANTONIO ROQUE CITADINI - PRESIDENTE
DIMAS RAMALHO – RELATOR
CÓPIA DE DOCUMENTO ASSINADO DIGITALMENTE POR: DIMAS EDUARDO RAMALHO; ANTONIO ROQUE CITADINI. Sistema e-TCESP. Para obter informações sobre assinatura
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TRIBUNAL PLENO - SESSÃO DE 13/11/2019
PEDIDO DE REEXAME
(GCDR-49)
50 - TC-007737.989.19-4 (ref. TC-004309.989.16-8)
Município: Mococa.
Prefeito(s): Maria Edna Gomes Maziero.
Exercício: 2016.
Requerente(s): Maria Edna Gomes Maziero – Ex-Prefeita.
Em Julgamento: Reexame do Parecer da E. Segunda Câmara, em sessão de
11-09-18, publicado no D.O.E. 01-02-19.
Advogado(s): Marcelo Torres Freitas (OAB/SP nº 131.543).
Procurador(es) de Contas: João Paulo Giordano Fontes.
Fiscalização atual: UR-6 - DSF-II.
Sustentação oral proferida em sessão de 06-11-19.
EMENTA: CONTAS ANUAIS. REEXAME.
PREFEITURA. EXERCÍCIO 2016. PARECER
DESFAVORÁVEL. DÉFICIT FINANCEIRO.
SUCESSIVOS DÉFICITS ORÇAMENTÁRIOS. DÍVIDA
DE CURTO. ILIQUIDEZ. ALTERAÇÕES
ORÇAMENTÁRIAS. INSUFICIÊNCIA NO PAGAMENTO
DE PRECATÓRIOS E ENCARGOS SOCIAIS.
DESPESAS DE PESSOAL. SUPERAÇÃO DO LIMITE
LEGAL. APLICAÇÃO PARCIAL DO FUNDEB.
GASTOS COM PUBLICIDADE INSTITUCIONAL.
AFASTAMENTO DO ART. 42 DA LEI DE
RESPONSABILIDADE FISCAL. INOCORRÊNCIA DE
NOVA DESPESA. DESPROVIMENTO.
1. RELATÓRIO
1.1. Em sessão de 11/09/2018, a Segunda Câmara1
emitiu Parecer
prévio desfavorável à aprovação das contas de 2016 da PREFEITURA DE
MOCOCA, Prefeita Sra. Maria Edna Gomes Maziero.
Para assim concluir, o colegiado considerou as seguintes falhas:
(1) Finanças municipais: elevado déficit financeiro decorrente de
1
Eventos 93 e 101 do Processo Principal (TC-4309.989.16-8). Conselheiro Dimas Ramalho, Relator,
Conselheiro Antonio Roque Citadini, Presidente, e Auditor Substituto de Conselheiro Márcio Martins de
Camargo.
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sucessivos déficits orçamentários, a despeito do aumento da Receita
Corrente Líquida; liquidez da dívida de curto prazo; aumento da dívida
de longo prazo; incremento da dívida ativa sem adoção de providências
para sua cobrança; elevado patamar de alterações orçamentárias.
(2) Despesa de pessoal: superação do limite de 90% do art. 59, §1º, inciso
II da Lei de Responsabilidade Fiscal, sem que fossem observadas as
vedações do art. 22, incisos IV e V da mesma lei, devido a contratações
por tempo determinado sem que houvesse aposentadoria ou falecimento
nas áreas de educação, saúde e segurança;
(3) Restrições do último ano de mandato: ausência de disponibilidade de
valores suficientes à cobertura das obrigações contraídas nos dois
últimos quadrimestres do exercício; empenho de mais do que um
duodécimo da despesa prevista no último mês de mandato; e gastos de
publicidade acima do limite legal;
(4) Ensino: não aplicação integral dos recursos do FUNDEB e
impropriedades na gestão educacional;
(5) Encargos sociais: recolhimento parcial de encargos sociais sem que
tenha havido parcelamento dos mesmos;
(6) Precatórios: pagamento insuficiente dos passivos judiciais.
No Parecer constaram, ainda, recomendações e determinações à
Prefeitura.
1.2. Inconformada, a Sra. Maria Edna Gomes Maziero (ex-Prefeita)
interpôs Pedido de Reexame (Evento 1) pleiteando emissão de novo Parecer,
agora no sentido da aprovação das contas de 2016.
Preliminarmente, alega que o cumprimento dos itens de
relevância, quais sejam, aplicação em ensino e saúde2
, deveriam ser
considerados na análise meritória.
Afirma também que os resultados negativos obtidos em 2016
2
Investimento na Saúde: 28,85% / Investimento na Educação: 30,81%.
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foram decorrentes de frustração de receitas oriundas de transferências dos
Governos Federal e Estadual, portanto independentes da vontade do gestor
municipal, mencionando que a recessão econômica prejudicou a maioria dos
municípios brasileiros.
Segundo a Recorrente, a mera existência de déficit orçamentário
não é determinante para a emissão de parecer desfavorável às contas
municipais. Quanto às alterações orçamentárias, informou que foram
amparadas na Lei Orçamentária Anual e visaram cobrir despesas não previstas
inicialmente.
Narra que a dívida de curto prazo decorre do resultado
orçamentário do período, o qual, por sua vez, foi gerado pela assunção de
despesas inadiáveis e necessárias à realização de serviços públicos
essenciais, concluindo se tratar de falha passível de ser relevada. O aumento
da dívida de longo prazo, por sua vez, teria se dado em razão do aumento da
dívida junto ao INSS. Sobre as despesas de pessoal acima do limite legal,
pugna pela sua desconsideração, vez que insuficiente para fulminar as contas.
Com relação à insuficiência na aplicação dos recursos do
FUNDEB, alegou que empenhou 100% dos recursos, sendo que a redução do
percentual se deu por ação da Fiscalização, alheia à sua vontade.
Sustenta que está realizando os pagamentos de precatórios
conforme o pactuado no Acordo firmado junto ao Tribunal de Justiça do Estado
de São Paulo. Já em matéria de encargos sociais, alega que a Municipalidade
possui acordos de parcelamento de débitos previdenciários e dispõe do
Certificado de Regularidade Previdenciária.
Informa que não se silenciou com relação à Dívida Ativa, tendo
publicado sistematicamente nos órgãos de imprensa do Município avisos para
os contribuintes recolherem seus tributos, bem como enviado notificações
àqueles inadimplentes. Alega ainda que os custos de cobrança são superiores
ao valor daqueles tributos de pequena monta, razão pela qual ajuíza ações de
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execução fiscal a cada quatro anos. E editou leis autorizando o parcelamento
dos débitos tributários.
Argumenta que devem ser excluídas do cômputo das despesas
apuradas para efeitos do art. 42 da Lei de Responsabilidade Fiscal aquelas
cujas obrigações tenham sido contraídas antes do início do segundo
quadrimestre de 2016 (01/05/2016). Para a caracterização da conduta vedada
por tal dispositivo, afirma a Recorrente, é necessária a contração de nova
obrigação, sendo insuficiente a existência de saldo financeiro negativo. Ainda,
alegou que o empenhamento de duodécimo da despesa no último mês de
mandato pode ser alçada ao campo das recomendações.
Sobre os gastos com publicidade institucional em descompasso
com a legislação, afirma que resultam da classificação incorreta do Município,
alegando, subsidiariamente, que a falha pode ser relevada.
No mais, impugnou os diversos pontos que foram objeto de
recomendações e determinações por esta Corte e ressaltou a ausência de máfé do gestor público.
1.3. As Assessorias Técnicas, endossadas pela Chefia da
Assessoria Técnico-Jurídica (ATJ), manifestaram-se pelo conhecimento e
desprovimento do pedido de Reexame, mantendo-se o Parecer Desfavorável
(Evento 23).
1.4. O Ministério Público de Contas (MPC), da mesma forma,
entendeu que os argumentos não tiveram força para afastar o juízo
desfavorável às contas. Concluiu pelo conhecimento e desprovimento do
pedido de reexame (Evento 29).
É o relatório.
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2. VOTO PRELIMINAR
2.1. Pedido de Reexame em termos, dele conheço.
3. VOTO DE MÉRITO
Analisei as razões de defesa, bem como os dados da gestão
municipal, e verifico que o recurso não merece provimento.
Em primeiro lugar, destaco que a aplicação dos mínimos
constitucionais e legais em áreas essenciais como ensino e saúde, bem como
o atendimento ao limite de despesa de pessoal, constituem obrigações do
gestor municipal como executor do orçamento.
Também é responsabilidade do chefe do Executivo garantir a
prestação dos serviços públicos com qualidade, sem descuidar do equilíbrio
entre as receitas e despesas do Município, sendo certo que o “excesso” de
investimento em Ensino ou Saúde não pode ser descontado do resultado da
execução orçamentária, porque dela é parte indissociável.
Igualmente, a crise econômica que atinge o país, por mais que
tenha consequências nas finanças dos órgãos públicos, não pode servir de
justificativa para os resultados negativos obtidos pela Administração, que
deveria ter promovido esforços no contingenciamento de despesas, sobretudo
as não obrigatórias e adiáveis.
Assim, verifico que os três déficits orçamentários da gestão3
,
contribuíram para elevação da dívida Municipal. Frise-se que durante o ano de
2016 o Tribunal de Contas emitiu 05 (cinco) alertas sobre o excesso de gastos
frente à arrecadação, porém não foi demonstrada adoção de medidas capazes
de reverter o déficit do gasto público.
O fato de este Tribunal já ter alçado ao campo das
3
2013 – 1,47%; 2015 – 5,91%%; 2016 – 7,34%.
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recomendações déficits orçamentários em percentuais superiores quando
analisou contas de outras Prefeituras não implica, automaticamente, emissão
de juízo favorável à aprovação das contas no presente caso. Isto porque os
déficits financeiros nos quatros anos do mandato evidencia situação de
desequilíbrio nas contas públicas.
Nesse ponto, importante destacar o histórico da gestão 2013-
2016. A liquidez financeira de R$ 3.053.139,054
, registrada no início da gestão,
em 31/12/2012, passou para uma iliquidez de R$ 33.262.867,66 em
31/12/20165
.
Nesse mesmo sentido, o Município dispunha de R$ 0,26
disponível para cada R$ 1,00 exigível, bem como o aumento da dívida de longo
prazo em 10,09% em relação aos valores verificados no exercício anterior.
Destaco que os resultados negativos foram obtidos a despeito do
aumento da Receita Corrente Líquida, que passou de R$ 145.132.104,47 em
20156
para R$ 152.242.068,87 em 20167
. Portanto, não é possível relacionar
os resultados negativos com queda na arrecadação.
Mesmo se encontrando nesse cenário, houve crescimento da
Dívida Ativa, que aumentou R$ 17.769.070,38 ao final de dois exercícios
financeiros. E não há nos autos comprovação de medidas de cobrança
(notificações de contribuintes, execuções fiscais, etc.), assim como estudos
e/ou cálculos que os custos das execuções superam o valor da cobrança.
Igualmente elevado o patamar de alterações orçamentárias. Não
se trata de uma questão de falta de embasamento legal, mas sim de fragilidade
do planejamento financeiro concebido, tendo em vista que o percentual de
alterações atingiu 18,78% da despesa fixada no início do exercício.
4
TC-001931/26/12.
5
Evento 49.56, fls. 06 do Processo Principal (TC-004309.989.16-8).
6
TC-002564/026/15.
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Evento 49.56, fls. 04 do Processo Principal (TC-004309.989.16-8).
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Quanto às despesas de pessoal, o Executivo Municipal foi
alertado 04 (quatro) vezes quanto à superação de 90% previsto no art. 59, §1º,
inciso II da Lei de Responsabilidade Fiscal, sem que houvesse recondução ao
limite prudencial. Além disso, constatou-se a contratação de servidores por
tempo determinado sem que houvesse aposentadoria ou falecimento de
servidores das áreas de educação, saúde e segurança e a contratação de
horas extras, o que caracteriza afronta expresso às vedações legais contidas
no art. 22, incisos IV e V da Lei de Responsabilidade Fiscal.
A Recorrente afirma que a insuficiência da aplicação dos recursos
do FUNDEB se deu por circunstâncias alheias a sua vontade. O que ocorreu,
na verdade, foi a retificação do percentual a partir das glosas da Fiscalização,
que excluíram do cômputo os restos a pagar não pagos até 31/03/2017, e
concluindo que não houve utilização da totalidade dos recursos (94,28%), a
despeito do disposto no art. 21 da Lei Federal nº 11.494/07.
Somam-se a isso as diversas deficiências constatadas na gestão
educacional, tais como o déficit de vagas, falhas do Conselho Municipal de
Alimentação Escolar, extrapolação do limite máximo de alunos por sala, entre
outras, as quais não foram impugnadas especificamente nas razões recursais.
Pretendendo ver afastada a irregularidade relativa à insuficiência
de pagamento de precatórios, sustenta que está quitando seus débitos de
acordo com as determinações do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo.
Porém, constatou-se justamente o contrário: o Município não depositou as
parcelas referentes ao exercício de 2016, falha esta reincidente.
Com relação ao recolhimento parcial dos encargos sociais, a
existência de acordos de parcelamento não é suficiente, por si só, para afastar
a irregularidade. Tal como constou na decisão combatida, a esta análise deve
ser realizada “sempre tomando o cuidado de analisar as peculiaridades de
cada caso concreto e verificar o efetivo impacto nas finanças do Município”.
E, no presente caso, a Prefeitura Municipal de Mococa deixou de
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recolher aos cofres da Previdência Social o equivalente a R$ 11.097.860,84,
além do recolhimento de R$ 312.496,31 em juros e multas, devido a
recolhimentos intempestivos, onerando os orçamentos futuros.
Como bem lembrou a Assessoria Técnico-Jurídica (evento 23),
tais falhas foram objeto de apontamento e recomendação no relatório e
Parecer das contas de 20158
, o que não foi suficiente para a Municipalidade
deixar de incidir em tal conduta. E, acrescento: a insuficiência no recolhimento
de encargos sociais voltou a constar como apontamento nos Relatórios da
Fiscalização nos exercícios de 20179
e 201810
.
Com razão o pleito da Recorrente de ver afastado o
descumprimento do art. 42 da Lei de Responsabilidade Fiscal. Já é de
conhecimento de todos deste Tribunal minha posição no sentido de que a
inobservância deste dispositivo legal exige a contração de obrigação nova pela
Prefeitura, não podendo se fundar exclusivamente na existência de saldo
financeiro negativo. Por tabela, afasto também o descumprimento do art. 59,
§1º da Lei nº 4.320/64, pois atendido o disposto na Lei Fiscal, de abrangência
mais ampla.
Não tem a mesma sorte o excesso de gastos com publicidade
institucional no último ano de mandato, pois a Apelante não trouxe aos autos
documentos comprovando o suposto equívoco na classificação das despesas.
Por fim, destaco que a análise das contas de Prefeituras realizada
por este Tribunal leva em consideração o histórico da gestão, as peculiaridades
das contas da cada Município, as recomendações dos Pareceres anteriores e
sua observância pela gestão responsável. Logo, não se pode atender ao pleito
do Recorrente de aplicação mecânica das soluções adotadas em casos que
trataram de quantitativos semelhantes à resolução do presente, cujas falhas,
8
TC-002564/026/15
9
TC-006787.989.16.
10 TC-004544.989.18.
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quando analisadas em conjunto, revelam o descontrole das finanças
municipais.
Assim, diante do exposto e do que consta dos autos, acolhendo
unânimes manifestações das Assessorias Técnicas, Chefia da ATJ e MPC,
VOTO PELO DESPROVIMENTO DO PEDIDO DE REEXAME, mantendo-se o
Parecer Prévio desfavorável à aprovação das contas da Prefeitura Municipal
de Mococa, exercício de 2016, apenas afastando das causas de decidir a
ofensa aos art. 42 da Lei de Responsabilidade Fiscal e art. 59, §1º da Lei
4.320/64.
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A C Ó R D Ã O
P E D I D O D E R E E X A M E
TC-007737.989.19-4 (ref. TC-004309.989.16-8)
Município: Mococa.
Prefeita: Maria Edna Gomes Maziero.
Exercício: 2016.
Requerente: Maria Edna Gomes Maziero – Ex-Prefeita.
Em Julgamento: Reexame do Parecer da E. Segunda Câmara, em sessão de
11-09-18, publicado no D.O.E. 01-02-19.
Advogado: Marcelo Torres Freitas (OAB/SP nº 131.543).
Procurador de Contas: João Paulo Giordano Fontes.
Fiscalização atual: UR-6 - DSF-II.
Sustentação oral proferida em sessão de 06-11-19.
EMENTA: CONTAS ANUAIS. REEXAME. PREFEITURA. EXERCÍCIO 2016.
PARECER DESFAVORÁVEL. DÉFICIT FINANCEIRO. SUCESSIVOS DÉFICITS
ORÇAMENTÁRIOS. DÍVIDA DE CURTO. ILIQUIDEZ. ALTERAÇÕES
ORÇAMENTÁRIAS. INSUFICIÊNCIA NO PAGAMENTO DE PRECATÓRIOS E
ENCARGOS SOCIAIS. DESPESAS DE PESSOAL. SUPERAÇÃO DO LIMITE LEGAL.
APLICAÇÃO PARCIAL DO FUNDEB. GASTOS COM PUBLICIDADE INSTITUCIONAL.
AFASTAMENTO DO ART. 42 DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL.
INOCORRÊNCIA DE NOVA DESPESA. DESPROVIMENTO.
Vistos, relatados e discutidos os autos.
ACORDA o E. Plenário do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, em
sessão de 13 de novembro de 2019, pelo voto dos Conselheiros Dimas
Ramalho, Relator, Edgard Camargo Rodrigues, Renato Martins Costa e Sidney
Estanislau Beraldo e dos Auditores Substitutos de Conselheiro Valdenir Antonio
Polizeli e Samy Wurman, preliminarmente o E. Plenário conheceu do Pedido de
Reexame e, quanto ao mérito, ante o exposto no voto do Relator, juntado aos
autos, negou-lhe provimento.
Presidente – Conselheiro Antonio Roque Citadini.
Procurador-Geral do Ministério Público de Contas – Thiago Pinheiro Lima.
Ficam, desde já, autorizadas vista e extração de cópias dos autos aos
interessados, em Cartório.
Publique-se.
São Paulo, 08 de junho de 2021.
CRISTIANA DE CASTRO MORAES – PRESIDENTE
DIMAS RAMALHO - RELATOR
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