Prefeitura Municipal de Palmital
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A matéria ora vetada deve ser apreciada
inicialmente sob o ponto de vista de sua inconstitucionalidade, já que ao
ferir Lei Complementar Federal e a Lei Orgânica do Município de Palmital,
viola o princípio constitucional da Legalidade.
Assim, se o Prefeito julga o projeto
inconstitucional, vetá-lo-á, conforme dispõe o "caput" do artigo 72 da Lei
Orgânica do Município de Palmital, o que ora se faz. Vejamos então a
caracterização da ilegalidade e consequente inconstitucionalidade.
I — Da Inconstitucionalidade derivada
de ilegalidade por infringência ao disposto no artigo 14 da Lei
Complementar n° 101, de 04 de maio de 2.000 (Estabelece normas de
finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e
dá outras providências), popularmente conhecida como Lei de
Responsabilidade Fiscal.
Os §§ 1° e 2° do artigo 1° do Projeto de
Lei Complementar n° 01/2018, dizem o seguinte:
Artigo 1° - (...)
§ 1° - O imposto não é devido pelos
proprietários, titulares de domínio útil ou possuidores a qualquer título de
imóvel localizado na zona urbana, que seja utilizado, comprovadamente,
em exploração extrativa vegetal, agrícola, pecuária ou agroindustrial.
§ 2° - O parágrafo primeiro não se aplica
em relação às taxas instituídas pela municipalidade.
O § 1° do artigo 1° do Projeto de Lei
Complementar fere literalmente o artigo 14 da Lei Complementar n. 101/00
(LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL), que dispõe em seu texto o
seguinte:
"Art. 14. A concessão ou ampliação de
incentivo ou beneficio de natureza tributária da qual decorra renúncia de
receita deverá estar acompanhada de estimativa do impacto orçamentárioPraça Mal. Arthur da Costa e Silva, 119 Centro — Palmital-SP — CEP: 19970-000
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financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois
seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias e a pelo
menos uma das seguintes condições:
I - demonstração pelo proponente
de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei
orçamentária, na forma do art. 12, e de que não afetará as metas de
resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes
orçamentárias;
II - estar acompanhada de medidas
de compensação, no período mencionado no caput, por meio do aumento
de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de
cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.
§ lo A renúncia compreende
anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em
caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo
que implique redução discriminada de tributos ou contribuições, e outros
benefícios que correspondam a tratamento diferenciado.
Portanto, todo gestor público que
entenda ser necessário conceder incentivos ou isenções a seus
contribuintes, ou qualquer outro tipo de benefício que implique em renúncia
de receita, para fazê-lo deverá observar as regras impositivas da Lei de
Responsabilidade Fiscal, o que não se fez "in casu".
Assim, para a concessão dos benefícios
e incentivos decorrentes de natureza tributária, é necessário que o ato de
concessão esteja relacionado com a ampliação condicionada à estimativa
do impacto orçamentário e financeiro.
A Lei Responsabilidade Fiscal não
proíbe a renúncia de receita, apenas estabelece critérios e a adoção de
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mecanismos que importem em renúncia de receita, todavia exige o
cumprimento de certos requisitos ali previstos.
Além de atender a pressupostos de
interesse público justificadores, deverá trilhar os seguintes passos,
determinados pela Lei Responsabilidade Fiscal:-
a) estimará o impacto orçamentáriofinanceiro da medida;
atenderá, obrigatoriamente, ao
disposto na Lei de Diretrizes Orçamentária;
comprovará que a renúncia foi
considerada na estimativa de receita da Lei Orçamento Anual e
demonstrará que a medida não afetará as metas de resultados fiscais
previstos no Anexo de Metas Fiscais. Alternativamente à demonstração
relativa às metas de resultados fiscais, poderá adotar medidas de
compensação exclusivamente na área tributária. (art. 14, I e II).
Não é dado ao legislador
infraconstitucional simplesmente ignorar o mandamento da Lei de
Responsabilidade Fiscal ao seu alvedrio, fazendo o Estado retroceder a
tempos pretéritos, onde o que se via era uma ciranda de despesas e
renúncias de receita sem qualquer controle legal o que, como é cediço,
prejudicou em muito o desenvolvimento econômico e organizacional do
Estado Brasileiro.
Ora, é ilegal uma norma jurídica que
conceda benefícios fiscais sem os requisitos exigidos pelo artigo 14 da Lei
Complementar 101/2000.
Verifica-se então que um dos princípios
constitucionais administrativos foi infringido, qual seja, o PRINCÍPIO DA
LEGALIDADE constante do artigo 37 da Constituição Federal e do artigo
111 da Constituição Bandeirante, senão vejamos:
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"Art. 37. A administração pública
direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e,
também, ao seguinte: (Redação dada pela Emenda Constitucional n° 19,
de 1998)
"Artigo 111 - A administração pública
direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes do Estado,
obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade, razoabilidade, finalidade, motivação, interesse público e
eficiência. (NR)"-Artigo 111 com redação dada pela Emenda Constitucional
n°21, de 14/02/2006. (grifo nosso)
Doutrinariamente, temos que "o princípio
da legalidade traduz-se, de modo simples, na fórmula: 'A Administração
deve sujeitar-se às normas legais'. Essa aparente simplicidade oculta
questões relevantes quanto ao modo de aplicar, na prática, esse princípio.
Tornaram-se clássicos os quatro
significados arrolados pelo francês Eisensemann: a.) a Administração pode
realizar todos os atos e medidas que não sejam contrários à Lei; b.) a
Administração só pode editar atos ou medidas que uma norma autoriza; c.)
somente são permitidos atos cujo conteúdo seja conforme a um esquema
abstrato fixado por norma legislativa; d.) a Administração só pode realizar
atos ou medidas que a Lei ordena fazer. ..." (Odete Meda uar, "in" Direito
Administrativo Moderno, Editora Revista dos Tribunais, 3a edição revista e
atualizada, págs. 138/139).
II — Da Inconstitucionalidade
decorrente da ofensa ao princípio da separação dos Poderes:
Mais relevante ainda do que todo o até
aqui exposto e demonstrado, é o fato de que o E. Tribunal de Justiça do
Estado de São Paulo já apreciou ação semelhante ao § 1° do artigo 1° do
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Projeto de Lei Complementar em questão, a qual julgou procedente. Tratase da Ação Direta de Inconstitucionalidade n° 0270077-36.2012.8.26.0000-
Ubatuba, rel. Des. DAMIÃO COGAN, Órgão Especial, julgado em
12/06/2013, com a seguinte ementa:
"Ação Direta de lnconstitucionalidade. Lei do Município de Ubatuba que
dispõe sobre a concessão de desconto no recolhimento do IPTU. Ofensa
ao princípio da separação dos Poderes. Procedência."
E consta do v. voto condutor:
"Referida lei é derivada de projeto de
vereador (fls. 04), vetado inteiramente pelo Prefeito Municipal, vindo então
o Presidente da Câmara Municipal a promulgar a referida lei.
)
Assim, mesmo que não se entenda pela
inexistência de vício de iniciativa, há afetação do princípio da separação
dos Poderes, revelado pelo artigo 5
0 da Constituição Estadual.
Com efeito, a lei impugnada, de
iniciativa parlamentar, quando autoriza o Prefeito a conceder referido
benefício fiscal, está estabelecendo uma obrigação que desequilibra a
separação dos poderes. (....)
Ademais, lei de iniciativa do Poder
Legislativo que gera despesa ou suprime receita não prevista no
orçamento formulado pelo Poder Executivo invade as atribuições privativas
da Administração, afetando o equilíbrio orçamentário do Município."
O r. acórdão transcrito é elucidativo, e
dissipa qualquer dúvida sobre o tema, ao julgar a ação direta de
inconstitucionalidade procedente, e, com isso, decretar a invasão de
poderes, e afronta aos art. 50
, da Constituição do Estado de São Paulo, em
ação semelhante ao caso ora apreciado.
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E, ainda no mesmo diapasão, decidiu
ainda o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, nos autos da Ação
Direta de Inconstitucionalidade n° 150.507-0/4-00-Amparo, rel. Des.
PALMA BISSON, Órgão Especial, julgado em 02/07/2008, com a seguinte
ementa:
"Ação direta de inconstitucionalidade —
Lei n°3.267/07.05.2007, do Município de Amparo, de iniciativa parlamentar
e promulgada pelo Presidente da Câmara Municipal após a derrubada do
veto do alcaide, que "altera a redação dos arts. 57 e 57-A da Lei n° 797, de
05 de dezembro de 1973 — Código Tributário do Município de Amparo", de
molde a ampliar as hipóteses de isenção do IPTU — exclusiva do Prefeito é
a iniciativa de leis tributárias benéficas — violação dos artigos 5°, 47,
incisos Xl e XVII, 144 e 174, da CE — ação procedente." (grifos originais)
E consta do r. voto relator, com citação
de jurisprudência convergente:
"Como salientado pelo Procurador-Geral de Justiça, este Plenário tem
reiteradamente entendido como exclusiva do Prefeito a iniciativa de leis
tributárias benéficas (Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 092.075-0-
São Paulo — Órgão Especial — Relator Cezar Peluso — 12.02.03 — V.U.;
Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 99.385-0/5-00 — São Paulo —
Órgão Especial — Relator Luiz Tárnbara — 11.06.03 — M.V.; Ação Direta de
Inconstitucionalidade de Lei n. 101.569-0/2-00 — São Paulo — Órgão
Especial — Relator Roberto Stucchi — 13.08.03 — V.U.; Ação Direta de
Inconstitucionalidade n. 082.803-0/5 — São Paulo — Órgão Especial —
Relator Sinésio de Souza — 26.11.03 — V.U.; Ação Direta de
Inconstitucionalidade de Lei n. 106.079-0/2 — São Paulo — Órgão Especial
— Relator: Olavo Silveira — 17.03.04 — MV.). (....)
O emérito Professor ROQUE ANTÔNIO
CARRAZZA ensina, com muita clareza, que: "em matéria tributária
prevalece o artigo 61 da Constituição Federal: a iniciativa das leis
tributárias é ampla, cabendo, pois a qualquer membro do Legislativo, ao
Chefe do Executivo etc. Este raciocínio vale para as leis que criam
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aumentam tributos. Não, entretanto, para as que concedem isenção
tributária, parcelem débitos fiscais, aumentam prazos para o normal
recolhimento dos tributos, etc. Continua a ter a iniciativa privativa de tais
leis, segundo pensamos, o Chefe do Executivo (Presidente, Governador
ou Prefeito). É que as leis tributárias benéficas, quando aplicadas,
acarretam diminuição de receita. Ora, só o Chefe do Executivo — senhor do
Erário e de suas conveniências — reúne condições objetivas para aquilatar
os efeitos que produzirão nas finanças públicas locais. Assim, nada pode
ser alterado, nesta matéria, sem sua prévia anuência. (....) Logo, só Chefe
do Executivo é que pode apresentar projetos de leis tributárias
benéficas, porquanto só ele pode saber dos efeitos das isenções,
anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza tributária."
E o r. acórdão versa sobre exatamente o
que ocorreu no caso em tela, uma vez que foi aprovado dispositivo legal
benéfico concedendo isenção tributária sem a anuência do Prefeito
Municipal, e, portanto, em patente violência ao princípio da separação dos
Poderes.
E ainda na mesma esteira decidiu esse
e. Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, na Ação Direta de
Inconstitucionalidade n° 099.385- 0/5-00-Santa Bárbara D'Oeste, rel. Des.
LUIZ TAMBARA, Órgão Especial, julgado em 11/06/2003, com a seguinte
ementa:
"EMENTA: ADIn. Lei n° 2.694, de
30/09/2002, do Município de Santa Bárbara D'Oeste. Nova redação dada
aos artigos 36 e 40 da Lei n° 2.087, de 1.993. Dispõe sobre isenção do
IPTU. Matéria tributária relativa a benefício que afeta o orçamento do
Município, pois implica em renúncia de receita fiscal. Iniciativa da lei
reservada ao Executivo. Usurpação de atribuições do Chefe do Executivo
— Inconstitucionalidade — Violação do disposto nos artigos 5°, 47, incisos XI
e XXVII, 144 e 174, da Constituição do Estado de São Paulo. Pedido
julgado procedente."
E consta do voto relator:
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"Procede integralmente o pedido de
declaração de inconstitucionalidade da Lei n° 2.694, de 30 de setembro de
2.002, que deu nova redação aos artigos 36 e 40 da Lei n° 2.087, de 1993,
concedendo isenção do IPTU aos aposentados e pensionistas, que sejam
proprietários ou usufrutuários de um único imóvel no Município, e aos
contribuintes que comprovadamente não tenham condições de arcar com
o respectivo pagamento. (....)
Como se vê, por imiscuírem-se em área
tipicamente da função administrativa do Chefe do Executivo as Leis foram
declaradas Inconstitucionais.
A Constituição Federal, em seu artigo
29, impõe aos Municípios a observância dos princípios por ela
estabelecidos, e também na Constituição do respectivo Estado, e, no
artigo 30, III, estatui que: "compete aos Municípios instituir e arrecadar os
tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo
da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos
fixados em lei." Por sua vez, o § 6° do artigo 50, com a redação dada pela
Emenda Constitucional n° 3, de 17 de março de 1993, dispõe que:
"Qualquer subsídio ou isenção, redução de base de cálculo, concessão de
crédito presumido, anistia ou remissão, relativos a impostos, taxas ou
contribuições, só poderá ser concedido mediante lei específica, federal,
estadual ou municipal, que regule exclusivamente as matérias acima
enumeradas ou o correspondente tributo ou contribuição, sem prejuízo do
disposto no artigo 155, § 2°, XII, "g". Vale dizer, toda renúncia fiscal, que
implica necessariamente em redução da receita tributária, só pode ser
concedida por lei, de iniciativa do Poder Executivo. A solução encontrada
pelo legislador constituinte é sábia, porque, de um lado, impede o Poder
Executivo de fazer benesses, mediante simples atos administrativos, ou
decretos, exigindo, para outorga de benefícios fiscais, a edição de lei, o
que submete a matéria ao exame do legislativo. De outro, ao prever a
reserva da iniciativa da lei ao Chefe do Poder Executivo, obsta que o
Poder Legislativo, por vontade própria, aprove lei criando benefícios
fiscais, em detrimento da receita do ente público, acarretando dificuldades,
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quando não inviabilizando, à continuidade dos serviços e obras públicos.
Acresça-se que ao atribuir competência
privativa ao Poder Executivo para a iniciativa de leis sobre determinadas
matérias, a Constituição levou na devida conta o fato de que sobre elas
tem o Poder Executivo melhor visão do que o Legislativo, por as estar
gerindo. A administração da coisa pública, não poucas vezes, exige
conhecimento que o Legislativo não tem, e outorgar a este Poder o direito
de apresentar os projetos que desejasse seria oferecer-lhe o poder de ter
iniciativa sobre assuntos que refogem a sua maior especialidade. Ao
abordar o assunto referente à isenção tributária, afirma o mestre que: "as
isenções de tributos municipais hão de ser concedidas por lei
municipal, de iniciativa do Prefeito (CF, artigo 150, § 6°), e,
consequentemente, só por lei idêntica podem ser suprimidas ou
modificadas." (com itálicos originais e negritos nossos).
E, de maneira análoga, como no caso o
texto do § 1° do artigo 1° do Projeto de Lei Complementar que ora também
se veta, o r. acórdão versa sobre lei municipal que concede isenção de
pagamento de IPTU a aposentados, sendo que tal lei é de iniciativa
exclusiva do Executivo Municipal. No caso, objeto desta Ação, não se
trata de isenção, mas de remissão, que também é modalidade de
benefícios fiscais. A única ilação possível, portanto, é no sentido de que §
1° do artigo 1° do Projeto de Lei Complementar ora apreciado é
inconstitucional, por invadir a competência exclusiva do Poder Executivo.
São estes os motivos que nos levam a
vetar parcialmente o Projeto, mais precisamente, inicialmente o § 1°
do artigo 1° do Projeto de Lei Complementar em tela e, em
decorrência, o § 2° do artigo 1° do citado Projeto de Lei
Complementar, já que o mesmo não subsiste (não há razão de ser) sem o
§1°, devolvendo-o para reexame dos ilustres membros desta Casa de Leis,
colocando o presente veto à apreciação dos zelosos e dedicados
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Vereadores, Vereadores esses de quem se aguarda o acolhimento das
razões acima e a consequente manutenção do Veto.
Na oportunidade, reiteramos a Vossa
Excelência os protestos de elevada estima e consideração.
Atenciosamente.
Joke-Ro ltããnqui
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