materia nº 50/2026

MP Ss a MINISTÉRIO PÚBLICO ROMOTORIA DE JUSTIÇA DE
DO ESTADO DE SÃO PAULO ÃO JOÃO DA BOA VISTA n sp
var readoras
Notícia de Fato nº 0430.0000618/2023
PROMOÇÃO DE ARQUIVAMENTO
OFÍCIO DO E:
Trata-se de Notícia de Fato noticiando possíveis irregularidades na
Concorrência Pública nº 01/2016 do Município de São João da Boa Vista/SP e no
decorrente Contrato nº 04/2018, firmado com a empresa Construrban Logística
Ambiental Ltda., para prestação dos serviços de limpeza urbana do Sistema
Integrado de Limpeza Pública do Município. compreendendo coleta de residuos
sólidos urbanos, sistemas complementares de limpeza, varrição manual e
mecanizada de vias e logradouros públicos e varrição de pátios de feiras livres.
pelo valor de R$ 8.387.237,40 (oito milhões, trezentos e oitenta e sete mil,
duzentos e trinta e sete reais e quarenta centavos).
A notícia foi encaminhada pela Câmara Municipal de São João da
Boa Vista à Promotoria de Justiça, tendo por base os processos
TC-008548.989.19-3, TC-008657.989.19-0, TC-009112.989.20-7 E
TC-007702.989.21-1 do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, que
apuravam, em sede de auditoria. as condições de regularidade da referida
licitação. do respectivo contrato e dos termos aditivos celebrados.
Como medida preliminar. foi expedido ofício à Prefeitura do
Município de São João da Boa Vista solicitando informações acerca dos fatos
noticiados, especialmente sobre as medidas adotadas ou a adotar para apuração
das irregularidades e imputação de responsabilidade.
Em resposta, a Municipalidade prestou informações e encaminhou
demais documentos pertinentes. esclarecendo o conjunto de providências
adotadas no âmbito administrativo.
O E. Tribunal de Contas do Estado de São Paulo. em sessão da 2º
Câmara de 26/10/2021, julgou irregular a Concorrência, o Contrato e os
respectivos Termos Aditivos, determinando o acionamento dos incisos XV e
XXVII do artigo 2º da Lei Complementar Estadual nº 709/93, além de aplicar
multa individual aos Senhores Vanderlei Borges de Carvalho e João Gabriel de
Paula Consentino. fixada em 160 (cento e sessenta) U FESPs, por violação ao
dispositivo mencionado na fundamentação.
ÂMARA MUNICIPAL
Er l
SD
MINISTÉRIO PÚBLICO ROMOTORIA DE JUSTIÇA DE
DO ESTADO DE SÃO PAULO ÃO JOÃO DA BOA VISTA - SP
A Municipalidade interpôs Recurso Ordinário, julgado pelo Tribunal
Pleno do E. TCE/SP em sessão de 4 de maio de 2022, pelo voto dos Conselheiros
Renato Martins Costa (Relator), Antonio Roque Citadini, Edgard Camargo
Rodrigues, Robson Marinho e do Substituto de Conselheiro Samy Wurman, o
qual conheceu do recurso e deu-lhe provimento parcial, para tão somente cancelar
as multas impostas aos responsáveis. afastando das razões de decidir a questão
relativa à desclassificação da empresa Engenharia Ambiental Ltda., porém
confirmando o v. Acórdão por seus demais fundamentos.
Em razão dos fatos, a Municipalidade instruiu sindicância
administrativa. a fim de apurar eventuais irregularidades, expediente que teve o
desfecho de arquivamento.
Esgotadas as diligências investigativas e coletadas as informações
necessárias, os autos foram conclusos para deliberação.
É o relatório.
IL FUNDAMENTAÇÃO
A) Da Gênese do Procedimento e das Irregularidades Formais Apuradas pelo
TCE/SP
A Concorrência Pública nº 01/2016 foi instaurada pela Prefeitura
Municipal de São João da Boa Vista para a prestação de serviços de limpeza
urbana do Sistema Integrado de Limpeza Pública do Município. O certame contou
com sete proponentes e originou o Contrato nº 04/2018, firmado em 10/01/2018
com a empresa Construrban Logística Ambiental Ltda.. ao qual se seguiram três
termos aditivos posteriores.
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O E. Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, ao promover a
auditoria do procedimento. identificou as seguintes irregularidades de natureza
predominantemente formal: (i) ausência de comprovação da compatibilidade dos
preços contratados com os praticados pelo mercado; (ii) falta de detalhamento do
orçamento estimativo, especialmente quanto à composição dos custos unitários,
do Benefício e Despesas Indiretas (BDI) e dos encargos sociais: (iii) inexistência
de estimativas orçamentárias para serviços de Varrição Manual, Varrição
Mecanizada e Coleta Manual e Transporte de Resíduos Urbanos: e (iv) variação
das quantidades dos serviços contratados, com alterações de até 18%, sem
adequada consideração no orçamento estimativo — denotando ausência de
planejamento quanto ao Termo de Referência e à pesquisa de preços que deve
preceder a etapa de cotação.
É juridicamente relevante notar que tais irregularidades têm caráter
formal. A ausência de detalhamento do BDI. particularmente, configura falha no
planejamento orçamentário que, embora relevante sob a ótica do controle externo,
não impede, por si só, a afirmação de que o certame tenha resultado em
favorecimento ilícito ou em dano ao erário passível de tutela pela via da ação civil
pública por improbidade administrativa.
B) Da Desclassificação da Primeira Colocada como Ato Regular:
Confirmação pelo TCE/SP
Um dos pontos nucleares da controvérsia residia na desclassificação
da empresa Engenharia Ambiental Ltda., que havia apresentado a melhor oferta
financeira no importe de R$ 6.893.230,56 (seis milhões, oitocentos e noventa e
três mil e duzentos e trinta reais e cinquenta e seis centavos).
A Administração Municipal promoveu sua desclassificação por
inexequibilidade da proposta. com fundamento no artigo 48, 81º, alínea “a”, da
Lei nº 8.666/93, segundo o qual são inexequíveis as propostas com valor global
inferior a 70% (setenta por cento) da menor das seguintes médias: a média
aritmética dos valores das propostas superiores a 50% (cinquenta por cento) do
valor orçado pela Administração. O E. Tribunal de Contas, em sede da 2º Câmara,
havia ventilado questionamento acerca da desclassificação da Engenharia
Ambiental Ltda.
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Contudo. ao apreciar o Recurso Ordinário interposto pela
Municipalidade, o Tribunal Pleno. sob relatoria do Conselheiro Renato Martins
Costa, reconheceu expressamente que a desclassificação da empresa ocorreu de
forma regular, uma vez que, ainda que questionáveis alguns dos procedimentos
adotados pela Comissão Municipal de Licitação, o valor total por ela proposto,
considerando o critério de julgamento do certame pelo menor preço global,
realmente não atendia aos critérios de exequibilidade fixados no edital. amparados
no artigo 48 da Lei Federal nº 8.666/93.
Com efeito. o Acórdão do Tribunal Pleno de 4 de maio de 2022, ao dar
provimento parcial ao recurso, afastou das razões de decidir a questão relativa à
desclassificação da empresa Engenharia Ambiental Ltda., confirmando o v.
Acórdão por seus demais fundamentos -- o que equivale ao reconhecimento
jurisdicional de que a desclassificação foi legalmente amparada.
Assim, a contratação da segunda colocada, Construrban Logística
Ambiental Ltda., pelo valor de R$ 8.387.237,40, decorre de ato administrativo
regular, respaldado na lei e confirmado pelo órgão de controle externo.
A diferença de 21% (vinte e um por cento) entre o valor contratado e o
da proposta desclassificada não configura, por si, irregularidade, pois resulta
justamente da aplicação correta do critério legal de aferição de exequibilidade.
que impõe à Administração o dever de afastar propostas com risco concreto de
inexecução contratual. A contratação da segunda colocada a preço superior é
consequência inerente e legalmente prevista para tais situações.
€) Do Cancelamento das Multas pelo Tribunal Pleno e sua Repercussão na
Análise do Elemento Subjetivo
De particular relevância para a análise ministerial é o fato de que o
Tribunal Pleno do TCE/SP, ao julgar o Recurso Ordinário interposto pela
Municipalidade, cancelou as multas individuais de 160 (cento e sessenta) UFESPs
aplicadas aos Senhores Vanderlei Borges de Carvalho e João Gabriel de Paula
Consentino, que haviam sido impostas pela 2º Câmara.
O cancelamento das sanções pecuniárias pela própria Corte de
Contas, após análise do recurso. indica que, diante das circunstâncias fáticas e
jurídicas do caso -— notadamente a especificidade técnica da matéria. a existência
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de questionamentos relativos à desclassificação da primeira colocada que o
próprio TCE reconheceu como juridicamente complexos. e a ausência de
elementos que indicassem conduta deliberadamente irregular —, o E. Tribunal
considerou não estar configurada a reprovabilidade subjetiva mínima a ensejar a
aplicação de sanção pessoal aos responsáveis.
Esse dado é de especial importância para a análise do elemento
subjetivo exigido pela Lei nº 14.230/2021 — que reformou a Lei nº 8.429/92 = a
qual passou a exigir expressamente o dolo para a configuração do ato de
improbidade administrativa. afastando a responsabilidade por culpa.
Se o próprio órgão de controle externo, após análise técnica
aprofundada e específica para a imputação de sanções, afastou a responsabilização
pecuniária dos gestores, com muito maior razão não se pode afirmar a presença do
dolo específico exigido para a configuração da improbidade.
D) Da Natureza Formal das Irregularidades e da Ausência de Restrição à
Competitividade ou Dano ao Erário
As irregularidades identificadas pelo TCE/SP -— falta de
detalhamento do orçamento estimativo. ausência de comprovação da
compatibilidade de preços com o mercado. variação de quantidades não estimadas
e ausência de parâmetros orçamentários para determinados serviços — têm
caráter eminentemente formal.
Com efeito, não há nos autos indício concreto de que tais falhas
tenham ensejado qualquer das seguintes consequências que justificariam a
intervenção ministerial: (i) restrição da competitividade do certame. que contou
com seis proponentes: (ii) direcionamento da contratação para determinado
licitante: (iii) dano ao erário passível de apuração e quantificação, pois a
contratação se deu com a segunda colocada a preço tecnicamente válido. dentro
dos parâmetros de mercado, após desclassificação da primeira por
inexequibilidade confirmada pelo E. TCE/SP.
Ao contrário, a Administração Municipal, ao desclassificar a proposta
inexequível e contratar a segunda colocada, agiu em conformidade com os
princípios da licitação, preservando a efetiva competitividade do certame e
garantindo a seleção da melhor proposta que efetivamente pudesse ser executada.
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Logo. a melhor proposta foi selecionada —- não a de menor preço
nominal. que se revelou inviável de execução. mas a proposta economicamente
viável e tecnicamente apta.
E) Do Tratamento Normativo do BDI: Inaplicabilidade da Lei nº 14.133/2021
Dentre as irregularidades formais apontadas pelo TCE/SP, destaca-se
a ausência de detalhamento do BDI (Benefício e Despesas Indiretas) na
composição do orçamento estimativo.
Cumpre observar, a esse respeito, que o procedimento licitatório em
exame foi instaurado e executado sob a égide da Lei nº 8.666/93. que não continha
previsão expressa e detalhada da obrigatoriedade de decomposição analítica do
BDI na planilha orçamentária de licitações de serviços de limpeza urbana.
A exigência legal explícita de discriminação dos custos unitários e do
BDI em procedimentos dessa natureza somente veio a ser incorporada ao
ordenamento jurídico positivo com a Lei nº 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações
e Contratos Administrativos), cujas disposições não eram aplicáveis ao certame
examinado, instaurado sob a sistemática da lei anterior.
Embora a jurisprudência do TCU e do TCE/SP já sinalizasse, mesmo
antes da Lei nº 14.133/2021, a necessidade de transparência na composição de
custos, a ausência de previsão legal expressa na lei então vigente afasta a
possibilidade de se atribuir dolo ou erro grosseiro aos gestores que conduziram o
procedimento sem o detalhamento que somente se tornaria normativamente
obrigatório em momento posterior.
Isso reforça a conclusão de que os eventuais critérios adotados podem
ter derivado de erros técnicos em razão da especificidade e complexidade da
matéria, sem qualquer intenção ilícita.
F) Da Sindicância Administrativa e do Arquivamento dos Autos
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Após o julgamento do Recurso Ordinário pelo Tribunal Pleno do
TCE/SP, a Municipalidade instaurou procedimento administrativo para apuração
das responsabilidades e adoção de providências em cumprimento às
determinações da Corte de Contas.
Conforme informado pela Procuradoria-Geral do Município. a
sindicância administrativa conduzida no âmbito interno resultou no arquivamento
dos autos, após verificação de que as irregularidades identificadas tinham caráter
formal e que não havia elementos suficientes para justificar a responsabilização
disciplinar dos servidores envolvidos.
O arquivamento da sindicância, após procedimento administrativo
regular, indica que a própria Administração, no exercício do poder-dever de
autotutela, concluiu pela ausência de conduta dolosa ou gravemente culposa de
seus agentes.
Tal conclusão administrativa. embora não vinculante para o
Ministério Público, constitui elemento robusto na análise sobre a inexistência do
elemento subjetivo necessário para eventual propositura de ação civil pública por
improbidade administrativa.
G) Das Medidas Corretivas Adotadas e do Aprimoramento da Gestão
Pública
Elemento de especial relevância que afasta a possibilidade de ação
dolosa por parte dos gestores é o conjunto de providências adotadas pela
Municipalidade após o julgamento do TCE/SP.
De especial relevância é o fato de que a empresa sucessora foi
contratada por valor menor ao do contrato anterior. em razão do aperfeiçoamento
no planejamento administrativo. com elaboração de edital mais detalhado,
pesquisa de mercado adequada e especificação técnica precisa dos serviços.
O Ente Municipal noticiou que o procedimento licitatório referente à
CONCORRÊNCIA PÚBLICA nº 003/23 teve seus trâmites administrativos
devidamente encerrados. O certame foi homologado e seu objeto adjudicado em
27 de março de 2024, conforme comprovação documental acostada aos autos.
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M PRESTE PO ÃO JOÃO DA BOA VISTA - SP
Sagrou-se vencedora do certame a empresa URBSAN LOGÍSTICA
AMBIENTAL S/A, que apresentou a proposta mais vantajosa para a
administração pública, totalizando o valor global de R$ 7.750.194,84 (sete
milhões, setecentos e cinquenta mil, cento e noventa e quatro reais e oitenta e
quatro centavos).
Esse resultado demonstra que o aprimoramento da gestão pública
derivado da atuação do TCE/SP produziu resultados concretos e positivos para o
erário, sem que se mostre necessária ou útil a intervenção ministerial pela via da
ação civil pública.
H) Da Ausência de Elementos para Ação Civil Pública por Improbidade
Administrativa
Para a propositura de Ação Civil Pública por improbidade
administrativa, nos termos da Lei nº 8.429/92, com a redação dada pela Lei nº
14.230/2021, é indispensável a presença cumulativa dos seguintes requisitos: (i)
elemento objetivo — conduta que viole deveres de legalidade. impessoalidade.
moralidade, publicidade ou eficiência: (ii) elemento subjetivo — dolo específico;
(iii) dano ao erário ou enriquecimento ilícito; (iv) nexo de causalidade.
Quanto ao elemento objetivo. as condutas investigadas revelam-se
como falhas formais no planejamento licitatório, sem violação grave aos
princípios administrativos, tanto que o próprio órgão de controle externo, ao final.
cancelou as sanções pecuniárias inicialmente aplicadas e reconheceu a
regularidade da desclassificação da primeira colocada.
Quanto ao elemento subjetivo. inexiste qualquer prova de dolo
específico. As decisões foram técnicas, motivadas e ancoradas no ordenamento
então vigente. O cancelamento das multas pelo Tribunal Pleno do TCE/SP. o
arquivamento da sindicância administrativa e o aperfeiçoamento demonstrado nos
procedimentos subsequentes convergem no sentido da ausência de intenção
ilícita.
Quanto ao dano ao erário, não foi apontado dano concreto.
quantificado e passível de apuração: a contratação se deu com a segunda colocada
a preço tecnicamente adequado e confirmado como regular: a empresa sucessora
foi contratada por valor inferior. demonstrando que o aprimoramento do
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planejamento — e não qualquer ação anulatória -- foi suficiente para obter
melhores resultados: e não há enriquecimento ilícito comprovado de agentes
públicos ou privados.
O nexo causal, por conseguinte, é inexistente, pois inexiste resultado
lesivo ao erário devidamente comprovado. Estão, portanto. ausentes os requisitos
cumulativos para configuração de ato de improbidade administrativa.
1) Da Contratação Posterior e da Solução Definitiva
Elemento adicional que reforça a boa-fé da Administração e o
afastamento de qualquer hipótese de dolo é o fato de que, ao término do Contrato
nº 04/2018. a Municipalidade não o prorrogou. instaurou novos procedimentos
licitatórios com editais aprimorados —- corrigindo as falhas formais apontadas
pelo TCE/SP — e firmou novos contratos com empresa distinta, a preço inferior.
Esse cielo virtuoso de autocorreção afasta. de plano, a possibilidade de ação
dolosa por parte do gestor público.
Com efeito. medidas suficientes foram efetivamente tomadas pela
própria Administração: a sindicância foi conduzida e arquivada; os procedimentos
subsequentes foram aprimorados, com obtenção de proposta de valor inferior; e a
gestão dos serviços de limpeza urbana foi regularizada.
HI. CONCLUSÃO
Após análise detalhada e exaustiva de toda a documentação.
manifestações e elementos probatórios coligidos aos autos, conclui-se que as
irregularidades apuradas pelo E. TCE/SP na Concorrência nº 01/2016 e no
Contrato nº 04/2018 têm caráter eminentemente formal, não evidenciando dolo.
direcionamento ilícito, restrição à competitividade ou dano ao erário passível de
apuração.
A desclassificação da empresa Engenharia Ambiental Ltda.
primeira colocada —- foi reconhecida pelo Tribunal Pleno do E. TCE/SP como
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regular, por inexequibilidade da proposta nos termos do artigo 48. 81º, alínea "a",
da Lei nº 8.666/93. O cancelamento das multas pelo Tribunal Pleno evidencia a
ausência de reprovabilidade subjetiva qualificada dos responsáveis.
A ausência de detalhamento do BDI, no contexto de procedimento
regido pela Lei nº 8.666/93, não configura dolo ou erro grosseiro, considerando
que a exigência legal expressa somente adveio com a Lei nº 14.133/2021. A
sindicância administrativa foi regularmente conduzida e resultou no arquivamento
dos autos, sem imputação de responsabilidade disciplinar.
As medidas corretivas adotadas pela Municipalidade resultaram na
contratação de empresa sucessora por valor inferior, demonstrando que o
aprimoramento do planejamento administrativo foi suficiente para obter melhores
resultados, sem necessidade de intervenção ministerial.
Inexistem, por fim, os elementos mínimos para configuração de ato de
improbidade administrativa. ausentes os requisitos cumulativos do dolo
específico, do dano ao erário passível de apuração, do enriquecimento ilícito e do
nexo causal.
IV. DISPOSITIVO
Diante do exposto. com fundamento no art. 9º da Lei nº 7.347/1985, e
considerando que inexistem elementos probatórios mínimos que evidenciem a
prática de ato de improbidade administrativa. direcionamento ilícito ou violação
grave a princípios constitucionais.
CONSIDERANDO que as irregularidades apuradas pelo E. TCE/SP
têm natureza eminentemente formal, decorrentes de falhas no planejamento
orçamentário e na instrução do processo licitatório. em razão da especificidade
técnica da questão,. sem indícios de dolo, fraude, conluio ou direcionamento
ilícito;
CONSIDERANDO que o E. Tribunal Pleno do TCE/SP, ao julgar o
Recurso Ordinário interposto pela Municipalidade, reconheceu expressamente
que a desclassificação da empresa Engenharia Ambiental Ltda. — primeira
colocada — foi regular, por inexequibilidade da proposta nos termos do artigo 48.
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81º, alínea "a", da Lei nº 8.666/93, confirmando que a melhor proposta
tecnicamente viável foi selecionada;
CONSIDERANDO que o E. Tribunal Pleno do TCE/SP cancelou as
multas individuais impostas aos responsáveis, reconhecendo a ausência de
reprovabilidade subjetiva qualificada suficiente para a aplicação de sanção
pessoal, o que evidencia a inexistência de dolo ou erro grosseiro por parte dos
gestores:
CONSIDERANDO que a ausência de detalhamento do BDI, no
contexto de procedimento regido pela Lei nº 8.666/93, não configura dolo ou erro
grosseiro, considerando que a exigência legal expressa somente adveio com a Lei
nº 14.133/2021: que os eventuais critérios adotados podem ter derivado de erros
técnicos em razão da especificidade da matéria: e que não houve ofensa à
competitividade, pois a melhor proposta tecnicamente viável foi selecionada, em
razão da inexequibilidade da primeira colocada reconhecida pelo próprio
TCE/SP;
CONSIDERANDO que não houve dano ao erário passível de
apuração: e que a empresa sucessora foi contratada por valor menor. em razão do
aperfeiçoamento no planejamento administrativo, afastando assim a possibilidade
de ação dolosa por parte do gestor público;
CONSIDERANDO que a sindicância administrativa foi
regularmente conduzida e os autos foram arquivados, sem imputação de
responsabilidade disciplinar, evidenciando que a própria Administração, no
exercício do poder-dever de autotutela, concluiu pela ausência de conduta dolosa
ou gravemente culposa de seus agentes:
CONSIDERANDO que foram observados os princípios
constitucionais da Administração Pública e que as medidas adotadas pela
Municipalidade resultaram em contratação por valor inferior, demonstrando
aprimoramento da gestão pública e comprometimento com a regularidade
administrativa:
CONSIDERANDO que se aplicam os arts. 22 e 28 da LINDB, que
impõem análise contextual e afastam a responsabilização por ausência de dolo ou
erro grosseiro;
CONSIDERANDO que não existir elementos probatórios
suficientes para configurar ato de improbidade administrativa, PROMOVO O
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ARQUIVAMENTO da presente Notícia de Fato, nos termos do art. 101, inciso T.
da Resolução nº 1.342/2021-CPJ, de 1º de julho de 2021.
Nos termos do artigo 102 da Resolução nº 1.342/2021, de 1º de julho
de 2021, remetam-se os autos ao E. Conselho Superior do Ministério Público, no
prazo de 3 (três) dias. contados da comprovação da efetiva ciência dos
interessados.
São João da Boa Vista, 13 de março de 2026.
ANDRÉ PEREIRA MELO
Promotor de Justiça Substituto
Documento assinado eletronicamente por ANDRE PEREIRA MELO, em 1
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