materia nº 2/1994

CÂMARA MUNICIPAL DE CAMBARÁ
Estado do Paraná
AS COMISSOEP progeTO DE LEI Nº /94 - CAMARA MUNICIPAL
ula. Dispõe sobre a obrigatoriedade do regis
tro em Cartório de Registro de Títulos
e documentos os Editais de Licitações -
abertas pelo Município e dá outras pro
vidências,
Art. 1º - Os editais de licitações abertas pe
lo Município deverão ser registrados em Cartório de Registro de
Títulos e Documentos, até o dia da primeira publicação.
Art. 2º - Os contratos firmados pelo Município
em decorrência de licitações realizadas, inclusive seus aditamen
tos e alterações, serão registrados, ou averbados, em Cartório -—
de Registro de Títulos e Documentos, até o 5 (cinco) dias após
sua assinatura, as expensas do contratado.
Art. 3º - Os contratos firmados pelo Município
com dispensa de licitação, inclusive seus aditamentos e altera-
ções, serão registrados ou averbados em Cartório de Registro de
Títulos e Documentos, às expensas do contratado, até 5 (cinco)
dias após sua assinatura, juntamente com a exposição dos moti —
vos que justificarem a dispensa da licitação.
Art. 4º -Ma publicação dos editais e contratos
deverão figurar os dados referentes ao registro efetuado em -—
Cartório de Registro de Títulos e Documentos.
Art. 5º - Nenhum pagamento poderá ser efetiva-
do antes do registro, ou averbação, a que se refere a presente
Lei, sob pena de pagar indevidamente.
Art. 6º - Esta Lei entrará em vigor na data de
sua publicação, revogadas as disposições em contrário.
Câmara Municipal, em 30 de maio de 1.994,
SEE SD md
EDGARD RIBAS NETO
Vereador
CÂMARA MUNICIPAL DE CAMBARÁ
Estado do Paraná
PROJETO DE LEI O2,oa — CÂMARA MUNICIPAL
Justificativa:
A presente propositura visa dar efetiva publicidade às licita
ções e aos contratos firmados pela Administração pública, pos
sibilitando que qualquer pessoa, a qualquer tempo, possa ter
imediato conhecimento dos negócios realizados pela municipali
dade.
A apresentação do presente projeto de lei foi inspirado em tra
balho do Professor Adilson A. Dallari sobre a "publicidade das
Licitações Mediante Utilização dos Registros Públicos", em ane
xo, que faz parte da presente Exposição, cujo extrato foi pu -
blicado pelo jornal "O Estado de São Paulo" em 22 de maio de
1991.
Em resumo, o que se pretende é criar um importante instrumento
de controle da administração pública, mediante a utilização de”
uma estrura já existente e fiscalizada pelo Poder Judiciário ,
sem criar ou aumentar despesas para a administração Municipal.
Cambará, 30 de maio de 1994,
td Ribas Neto
Publicidade das licitações
mediante utilização
dos registros públicos
Adilson Abreu Dallari
Professor Titular
da Faculdade de Direito
da Pontifícia Universidade
Católica de São Paulo
I — Introdução
A experiência tem demonstrado que a publicidade das licitações fica bastante
comprometida pela precariedade do acesso às normas específicas que disciplinam ca-
da certame, especialmente o edital, e pela virtual impossibilidade de exame aprofun-
dado e detalhado de todas as propostas, tendo como consequência enormes dificuldades
para quem pretende fazer valer seus direitos em sede judicial.
A realização de uma licitação não é à garantia última e definitiva da probidade
administrativa. Para quem objetiva auferir proveitos indevidos de uma contratação
administrativa, em lugar da simples dispensa de licitação, é muito mais conveniente
e mais seguro articular um procedimento viciado, manipulado, dirigido.
A melhor forma de evitar esta prática é franquear ao máximo os procedimentos
licitatórios a todo e qualquer cidadão, ainda que não seja participante do certame.
Esta conduta não pode ficar ao alvedrio de cada autoridade, pois a publicidade
das ações administrativas é um valor constitucional que cabe ao legislador ordinário
fazer com que seja concretamente observado, mediante a edição de normas que tor-
nem obrigatória a conduta requerida pelo interesse público.
O presente estudo tem por objetivo avaliar a possibilidade jurídica e a conve-
niência administrativa da utilização dos Registros Públicos, mais exatamente, dos Re-
gistros de Títulos e Documentos para assegurar à efetiva e concreta publicidade das
licitações, tornando mais difícil a ocorrência de conluio destinado a viciar os procedi-
mentos administrativos.
Trata-se de algo muito simples, mas de grande efeito prático. Sem criar qual-
quer órgão público, sem necessidade de admitir servidores, sem aumentar despesas,
mas usando uma estrutura já existente, disponível, eficiente, dotada de fé pública,
é possível atingir excelentes resultados, em termos de segurança e de moralidade
pública.
A primeira coisa a se fazer é uma análise da legislação existente, partindo da
Constituição Federal e percorrendo os três níveis de governo (federal, estadual e
municipal).
WWW
— Ge 3
re
IH — Análise da Constituição Federal
É conveniente a transcrição dos dispositivos constitucionais que afirmam a uni-
versalidade tanto do princípio da publicidade, quanto da exigibilidade da realização
de licitações;
“Art. 37 — A administração pública direta, indireta ou fundacional, de qual-
quer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obede-
cerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e, também,
ao seguinte:
XXI — ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, com-
bras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que asse-
gure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam
obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da
lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica in-
dispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações”.
Isto significa o óbvio: todos os órgãos e todas as entidades, da administração
direta e indireta (autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista e fun-
dações governamentais) devem proceder a uma escolha objetiva de seus contratados,
como regra geral.
Eliminando antiga controvérsia doutrinária, a Constituição Federal afirma que
compete à União editar normas gerais sobre licitações e contratos administrativos:
“Art, 22 — Compete privativamente à União legislar sobre:
XXVII — normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades,
para a administração pública, direta e indireta, incluídas as fundações instituídas
e ei pelo Poder Público, nas diversas esferas de governo, e empresas sob sei
controle”.
É absolutamente fora de dúvida que a União pode instituir, como norma geral,
“a obrigatoriedade do depósito nos Registros Públicos, dos documentos relativos às
licitações, deixando o detalhamento a cargo da legislação ordinária de cada pessoa
jurídica de capacidade política.
HI — A legislação federal existente
Por meio do instituto jurídico da recepção, as normas gerais sobre licitações,
de caráter nacional, produzidas antes da promulgação da Constituição Federal de
05/10/88, passaram a integrar a nova ordem jurídica e estão indubitavelmente em vi-
gor, condicionando a elaboração e a interpretação da legislação ordinária federal, es-
tadual e municipal.
E oportuna, portanto, a transcrição de alguns dispositivos do Decreto Lei
nº 2.300, de 21/11/86 (com as alterações posteriormente efetivadas), o qual estabele-
ce o estatuto jurídico das licitações e dos contratos administrativos.
“Art. 3º — A licitação destina-se a selecionar a proposta mais vantajosa para a Ad-
ministração e será processada e julgada em estrita conformidade com os princípios
básicos da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação
ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhe são correlatos.
Parágrafo 1.º — É vedado aos agentes públicos admitir, prever, incluir ou to-
lerar, nos atos de convocação, cláusulas ou condições que: í
I— comprometam, restrinjam ou frustem o caráter competitivo do procedi-
mento licitatório:
Parágrafo 3º — A licitação não será sigilosa, sendo públicos e acessíveis ao
público os atos de seu procedimento, salvo quanto «o conteúdo das propostas, até a
respectiva abertura”.
Entre os princípios específicos da licitação está o da publicidade, reforçado pela
proibição expressa até mesmo de tolerar, nos atos de convocação, qualquer coisa
que possa colocar em risco o caráter competitivo da licitação, que deve ser indubita-
velmente pública, acessível ao público, transparente.
Conforme decorre da Constituição Federal e está expresso no art. 85, estas nor-
mas gerais são também de observância obrigatória, pelos Estados, Municípios, Dis-
trito Federal e Territórios, além, é claro, da própria União, >
No tocante às entidades que integram a administração indireta (e que estão cons-
titucionalmente obrigadas a realizar licitações) o art. 86 admite que elas editem seus
próprios regulamentos de licitações, desde que sejam “devidamente publicados”.
Lamentavelmente, tem-se entendido que esta última expressão (“devidamente
publicados”) fica atendida com uma única simples publicação no Diário Oficial.
Na prática, na maioria dos casos, é sempre um grande problema “descobrir”
o dia da publicação, “conseguir” cópia do Diário Oficial e “ler” o texto invariavel-
mente impresso no menor tipo possível, exatamente para desestimular os curiosos
e dificultar o trabalho dos interessados.
Este é o típico caso em que o Registro Público resolve inteiramente o proble-
ma: se o regulamento estivesse registrado em um Registro de Títulos e Documentos,
a qualquer momento, imediatamente, qualquer interessado poderia obter uma cópia
legível e, acima de tudo, válida, como documento hábil para instruir um eventual
processo judicial.
Essa política, reiterada e constante, de evitar a publicidade dos regulamentos
de licitações tem trazido efeitos deletérios para o erário e, em última análise, para
os cidadãos/contribuintes. Levantamento realizado pelo Tribunal de Contas da União,
por proposta do Ministro Luciano Brandão, conforme noticiou o jornal Folha de São
Paulo de 02/09/90, pág. A-5, revelou que 78% (setenta e oito por cento) dos regula-
mentos examinados apresentavam ilegalidades. Evidentemente, se a publicidade de
tais regulamentos não fosse apenas formal, se houvesse, na verdade, um amplo e fácil
acesso a tais textos, é lícito presumir que as entidades da administração indireta tra-
tariam do assunto com maior cuidado e, pelo menos, evitariam cometer as ilegalida-
des mais flagrantes.
Examinando a questão específica da publicidade do instrumento de abertura da
licitação, tem-se o seguinte tratamento:
“Art. 32 — O edital conterá, no preâmbulo, o número de ordem em série anual,
o nome da repartição interessada, a finalidade da licitação, a menção de que será
vegida por este Decreto-lei, o local, o dia e hora para recebimento da documentação
e proposta, bem como para início da abertura dos envelopes, e indicará o seguinte:
I— objeto da licitação, em descrição sucinta e clara;
IN — prazo e condições para a assinatura do contrato ou retirada do instru-
mento, previstos no artigo 54, execução do contrato e entrega do objeto da licitação;
III — sanções para o caso de inadimplemento;
—— == ad
IV — condições de pagamento e, quando for o caso, de reajustamento de preços;
V — condições de recebimento do objeto da licitação;
VI — condições para participação na licitação e forma de apresentação das
broposias;
VII — critério para o julgamento;
VIII — local e horário em que serão fornecidos elementos, informações e es-
clarecimentos relativos à licitação;
IX — outras indicações específicas ou peculiares da licitação”.
No sábio dizer do consagrado Hely Lopes Meirelles, o edital é a lei interna da
licitação, condicionando todo o desenvolvimento do certame e até mesmo o futuro con-
trato.
Entretanto, não obstante sua extraordinária importância, não obstante o princí-
pio constitucional da publicidade e a despeito da norma geral contida no já transcrito
art. 3º do próprio Decreto-Lei no 2.300/86, o parágrafo 2º, do art. 32, acaba por avil-
tar o edital e por restringir, de maneira intolerável, seu conhecimento público e geral:
“Parágrafo 2º — O edital de concorrência, ressalvada a hipótese do artigo
19, será publicado, no Diário Oficial da União, em resumo, durante três dias conse-
cutivos, com a indicação do local em que os interessados poderão ler e obter o texto
integral e todas as informações sobre o objeto da licitação, podendo ainda a Admi-
nistração, conforme o vulto da concorrência, utilizar-se de outros meios de divulga-
ção para ampliar « área de competição”.
Somente um resumo sumaríssimo e totalmente imprestável do edital é publica-
mente oferecido.
Quem estiver interessado em conhecê-lo na totalidade e, muito especialmente,
que quiser exibi-lo em juízo tem duas alternativas: ou comprar a famosa “pasta” (ge-
ralmente por preços exorbitantes) ou formular um pedido de certidão, a qual invaria-
velmente, somente é fornecida depois de concluída a licitação.
Não são poucos os casos em que a Administração se recusa a fornecer cópia
autêntica do edital, obrigando o particular a se valer de mandado de segurança para
obter o documento necessário à instrução de um segundo mandado de segurança.
Tudo isso se resolveria, facilmente, pela obrigatoriedade de registro do edital
no serviço registral competente: qualquer pessoa, imediatamente, a qualquer momento,
poderia obter uma cópia autêntica do edital em sua integralidade.
Antônio Albergaria Ferreira, num substancioso trabalho sobre a “Fé Pública
Notarial”, publicado no Suplemento Jurídico nº 138 do Departamento de Estradas
de Rodagem do-Estado de São Paulo (janeiro/março/90, pág. 17) definiu com muita
precisão:
“A finalidade da Fé Pública é afirmar uma verdade, tanto quanto possível,
certa, firme e consequentemente, com força probatória.
A firmeza, a segurança, a certeza, a força da fé pública, inclusive da fé públi-
ca notarial, está na pureza do seu propósito, ou seja, despida de qualquer propósito
ou motivação para iludir ou enganar quem quer que seja.
Podemos afirmar que a fé pública notarial é o selo da verdade que o notário
apõe nos atos que pratica.
= ig
Quando o notário elabora um documento ou expede um instrumento e consig-
na sua fé pública, está ele afirmando, sob responsabilidade civil e criminal, com a
autoridade que lhe foi delegada pelo Poder Público, que o contido no documento ou
no instrumento é AUTÊNTICO, CERTO, VERDADEIRO e imune de qualquer
falha ou erro. Essa afirmativa do notário resulta de sua altoridade funcional, auto-
ridade essa que lhe foi delegada pelo PODER PÚBLICO, autorizando-o praticar
serviços notariais. Daí a razão da força da fé pública notarial, quando inserida num
documento ou num instrumento”.
Mutatis, mutandis ocorre exatamente o mesmo em relação ao registrador, já
que tal qual o notário, exerce ele função também delegada pelo Poder Público, como
indica o art. 236 da Constituição Federal vigente.
O serviço registral não tem interesse no conteúdo do registro, não tem porque
negar 0 fornecimento de certidões, está obrigado pela Lei de Registros Públicos (Lei
nº 6.015 de 31/12/73, arts. 16 e seguintes) a lavrar certidão do que lhes for requerido,
por qualquer pessoa, que não precisa sequer mencionar o motivo ou justificar o inte-
resse do pedido, devendo a certidão ser expedida no prazo máximo de 5 (cinco) dias,
sob pena de sofrer as sanções aplicadas pelo Poder Judiciário, que zela pelo funciona-
mento regular dos registros públicos.
Isto significa, em síntese, que qualquer pessoa passa a dispor de um meio certo,
seguro e rápido de ter acesso às licitações.
Numa perspectiva eminentemente jurídica pode-se afirmar, com segurança,
que a publicação do resumo do edital não atende ao princípio constitucional da pu-
blicidade.
Nem se diga que a simples afixação do texto integral possa resolver o proble-
ma, até porque, para fins de propositura de ação judicial, essa afixação é inteiramente
imprestável.
IV — As normas estaduais
Diante da dificuldade de se proceder a um exame da legislação de cada um dos
Estados federados, tomou-se a legislação do Estado de São Paulo como ponto de refe-
rência, em caráter paradigmático.
A Constituição Estadual paulista, logo em seu artigo 4º, já estabelece algo fun-
damental para o procedimento administrativo da licitação:
“Art, 4º — Nos procedimentos administrativos, qualquer que seja o objeto,
observar-se-ão, entre outros requisitos de validade, a igualdade entre os administra-
dos e'o devido processo legal, especialmente quanto à exigência da publicidade, do
contraditório, da ampla defesa e do despacho ou decisão motivados. ”
Mais do que a expressa exigência de publicidade deve ser notada a referência
ao “devido processo legal”. Este último requisito se refere a uma garantia do cidadão
e-não significa que a prática de um ato jurídico deva ser procedida de um ritual qual-
quer, até mesmo porque qualquer ato tem um “iter”, um caminho, uma segúência
de produção.
A garantia constitucional do devido processo legal somente é atendida quando
o procedimento for realizado de maneira a possibilitar o exercício real e concreto das
outras garantias e de outros direitos consagrados pelo sistema, tais como a publicida-
de, a igualdade, e o controle institucional e popular.
Eis E) —7—
Ao cuidar especificamente da Administração Pública, em seu art. 111, a Cons-
tituição Estadual reafirma o princípio da publicidade e, logo em seguida, no art. 114,
contempla norma destinada a tornar efetivamente públicos os negócios públicos.
“Art, 114 — A administração é obrigada a fornecer a qualquer cidadão, para
a defesa de seus direitos e esclarecimento de situações de seu interesse pessoal, no
prazo máximo de dez dias úteis, certidão de atos, contratos, decisões ou pareceres.
sob pena de responsabilidade da autoridade ou servidor que negar ou retardar a sua
expedição. No mesmo prazo deverá atender às requisições judiciais, se outro não for
fixado pela autoridade judiciária”.
Isto significa que um pedido de certidão não pode ser negado nem pode ter seu
atendimento retardado. No caso da licitação, porém, muitas vezes o prazo de 10 (dez)
dias úteis pode ser excessivo.
A impossibilidade legal de negar certidões não significa que, na prática, isso
não ocorra. Especialmente quando há má-fé, conluio, burla, desvio de poder ou qual-
quer comportamento destinado a viciar ou fraudar a licitação, invariavelmente a auto-
ridade deixa transcorrer o prazo do fornecimento da certidão, nega o pedido e acelera
a licitação viciada, enquanto o particular prejudicado recorre ao Poder Judiciário para
obter a certidão a que tem direito e, depois, ingressar com um segundo mandado de
segurança, muitas vezes quando os fatos já estão consumados.
De todo modo, a previsão expressa do fornecimento de certidão não impede o
estabelecimento de outros meios e instrumentos destinados a atingir o mesmo objeti-
vo, porém com maior presteza, maior eficácia e insuperável transparência.
No caso da licitação, emerge do próprio texto constitucional, que a possibilida-
de da obtenção de certidões não é suficiente, pois esse procedimento é objeto de um
outro dispositivo, art. 112, destinado, exatamente, a alargar ou ampliar sua publi-
cidade:
“Art. 112 — As leis e atos administrativos externos deverão ser publicados
no órgão oficial do Estado, para que produzam os seus efeitos regulares. A publica-
ção dos atos não normativos poderá ser resumida.”
Seja permitido destacar a parte final: “A publicação dos atos não normativos
poderá ser resumida”. Em sentido contrário, está dito que os atos normativos devem
ser publicados integralmente, nunca de maneira resumida.
Ora, o edital contém, exatamente, as normas que disciplinarão os trâmites de
uma determinada e específica licitação.
A rigor, o edital deve ser publicado em seu inteiro teor, mas pode-se admitir
que tal publicação seja substituída por algo que produza efeito ainda maior, como,
exatamente, o registro no serviço registral, pois, dessa forma, qualquer pessoa, ins-
tantâneamente, sem necessidade de requerimento ou manifestação decisória de auto-
ridade administrativa, pode ter conhecimento e obter cópia autêntica do texto integral.
A legislação ordinária estadual paulista (Lei nº 6.544, de 22/11/89), que dispõe
sobre licitações e contratos, em seu art. 3º, parágrafo 3º, repete a normal geral fede-
ral anteriormente transcrita, que proibe o sigilo na licitação e afirma, enfaticamente,
serem públicos e “acessíveis ao público” os atos de seu procedimento.
Neste ponto, um quarto parágrafo poderia ser acrescentado para dar concreção
ao preceito anterior, determinando o registro do edital e do contrato firmado com a
empresa vencedora da licitação no serviço registral de Títulos e Documentos, tornan-
do tudo isso efetivamente acessível ao público.
—8—
Positivamente, uma única publicação no Diário Oficial (art. 37) do resumo do
edital não torna o procedimento da licitação acessível ao público. Da mesma forma,
é de escassa eficiência a igual publicação dos regulamentos de licitações das entida-
des da administração indireta ou descentralizada (art. 91).
A presunção de conhecimento das matérias publicadas no Diário Oficial é um
postulado necessário mas não suficiente para o perfeito funcionamento do sistema ju-
rídico.
V — A legislação municipal
Na esfera local, diante da nova disciplina estabelecida pelo art. 29 da Constitui-
ção Federal, cada Município tem, agora, sua própria Lei Orgânica Municipal, que con-
diciona a interpretação e a elaboração da legislação ordinária de cada comuna.
Novamente, diante da impossibilidade do exame detalhado da legislação dos mais
de 4.000 Municípios brasileiros, o estudo se restringe ao Município de São Paulo.
A Lei Orgânica paulistana, em seu art. 115, também disciplina a publicação dos
atos oficiais do Município, e o faz de maneira assemelhada ao tratamento dado pela
Constituição Estadual. É
“Art. 115 — A publicação das leis e atos administrativos será feita pelo ór=
gão oficial do Município.
Parágrafo 1º — A publicação dos atos não normativos poderá ser resumida,
Parágrafo 2º — Os atos de efeitos externos só produzirão efeitos após a sua
publicação.”
Valem, portanto, para o Município de São Paulo as mesmas observações feitas
com relação ao Estado, no tocante ao edital da licitação: a publicação resumida não
atende ao mandamento normativo superior.
Isto, entretanto, ainda não foi percebido pelo legislador ordinário, que deverá
adaptar o texto da Lei nº 10.544, de 31/05/88, que dispõe sobre licitações e contratos,
aos ditames da nova Lei Orgânica do Município.
Diga-se, entretanto, de maneira geral, servindo tanto para os Municípios que
já editaram Lei própria sobre licitações, quanto para aqueles que se valem diretamen-
te da legislação federal: publicação resumida não é publicação; é mera formalidade,
que não atinge a razão de ser da exigência de publicidade, pois esta vai muito além
da simples ciência aos interessados, para adentrar o campo da probidade administrativa.
VI — Argumentos de ordem jurídica
Inegavelmente a licitação foi pouco a pouco se impondo como prática usual e
indispensável para a realização do princípio constitucional da isonomia.
Ainda assim restam alguns setores relutantes em acatar 0 dever de licitar e,
pior que isso, desenvolveram-se, paulatinamente, práticas e mecanismos destinados
a fraudar o preceito constitucional, mediante a realização de procedimentos licitató-
rios viciados, dirigidos, com maior ou menor sofisticação.
As brechas ainda existentes decorrem de entendimentos equivocados no tocan-
te à publicidade do procedimento administrativo. Para uma significativa e incômoda
maioria dos administradores públicos, as informações, os documentos e os autos pro-
Ef ê
cessuais administrativos ainda são tabu, secretos, reservados, como se fossem vili-
pendiados, caso expostos ao exame dos simples cidadãos.
Entretanto os princípios constitucionais apontam em sentido contrário, ressal-
tando a essencialidade da efetiva publicidade que devem ter.
Cabe aqui um exame ainda que sucinto de alguns desses princípios, para de-
monstrar a insuficiência dos meios de divulgação atualmente utilizados.
O artigo primeiro da Constituição Federal contempla uma opção fundamental
do povo brasileiro, adotada por meio de seus representantes, reunidos em Assembléia
Nacional Constituinte, no sentido de qualificar o Brasil como um Estado Democrático
de Direito.
Muitas ilações poderiam ser retiradas dessa qualificação, mas existem duas que
são apontadas de maneira uniforme pela unanimidade da doutrina: a legalidade e a
jurisdição.
Estado de Direito é aquele no qual o exercício da autoridade é subordinado à
lei, entendida como norma de conduta produzida de maneira solene pelos represen-
tantes do povo. Mas é evidente que seria inócuo o princípio da legalidade se ele não
fosse acompanhado da jurisdição, ou seja, da possibilidade de submeter os atos da
autoridade a uma comparação com a prescrição legal, acompanhada da aniquilação
do ato desconforme.
Porém isto não pode ser entendido como uma espécie de loteria: os atos que
eventualmente vierem a ser apontados como ilegais serão desfeitos, os demais, os que
escaparem ao crivo jurisdicional, ainda que ilegais, ficam como estão.
Ora, o controle jurisdicional, deve ter também um efeito preventivo, destinado
a evitar que se pratiquem violações da lei. Para que esse efeito profilático funcione
é indispensável que se promova a responsabilidade dos autores das ilicitudes percebi-
das e declaradas.
Portanto as práticas administrativas devem caminhar no sentido de ampliar a
verificação dos atos administrativos e de possibilitar a efetiva responsabilidade dos
-seus agentes.
Um grande empecilho à responsabilização dos violadores da lei está numa equi-
vocada visão do princípio da separação de poderes. A Constituição afirma, ao mesmo
tempo, a independência e a harmonia dos poderes. Não assegura, de maneira alguma,
qualquer “soberania” de cada órgão do poder. Na verdade, o princípio da separação
de poderes decorre da noção de que o poder incontrastável leva ao abuso, e que o
poder só pode ser contido por um outro poder, de igual força.
Em vista disso, emerge do sistema que não é lícito a um poder adotar condutas
que levem à virtual impossibilidade de controle dos atos praticados em seu interior.
Muito ao contrário, o sistema constitucional impõe a necessidade da existência de meios
e instrumentos de controle do poder pelo poder.
No caso da licitação, é essencial que o procedimento administrativo possa ser
efetivamente fiscalizado tanto pelo Legislativo quanto pelo Judiciário. Obviamente,
é preciso criar formas pelas quais cada cidadão possa acompanhar a atividade admi-
nistrativa para que, então, possa promover a responsabilização dos transgressores da
lei, perante os órgãos competentes, sejam eles do Legislativo (via Tribunais de Con-
tas) seja do Judiciário (via Ministério Público ou por Ação Popular).
Não se pode ignorar que, em face do texto constitucional, soberano é o povo,
detentor verdadeiro do poder, e que pode exercê-lo por meio de seus representantes
ou diretamente, participando das ações governamentais, inclusive as administrativas. ,
À administração deve ser acessível ao povo, a qualquer cidadão, e não apenas
aos diretamente interessados neste ou naquele negócio jurídico.
Em resumo, o quanto se evoluiu até hoje em matéria de licitação serve para
um razoável controle formal do procedimento (pelos órgãos formalmente competen-
tes para isso), mas não serve, absolutamente, para assegurar a transparência do cer-
tame, sua real e concreta publicidade, sua permeabilidade ao exame de qualquer
cidadão.
Os meios é instrumentos de controle atualmente existentes são insuficientes e
frágeis para atender aos ditames da nova ordem constitucional, marcada pela emer-
gência da cidadania e dos grupos intermediários da sociedade civil. Por essa razão
devem ser ampliados.
VII — Argumentos de ordem prática
Quando uma licitação é realizada normalmente, sem qualquer incidente, sem
impugnações, sem controvérsias judiciais, nem há porque se preocupar com a maior
publicidade.
Pode ocorrer que o caráter pacífico do certame decorra de um conluio bem arti-
culado entre os supostos concorrentes, mas não é justo transformar essa exceção em
regra, presumindo-se a fraude. É certo, porém, que a maior e mais abrangente divul-
gação dos atos da licitação dificulta o conluio.
Ocorre, entretanto, que pela própria natureza da licitação, que encerra uma dis-
puta, uma contenda, uma oposição de interesses, são bastante frequentes os certa-
mes marcados por incidentes que, com muita frequência, levam a uma disputa judicial.
Neste caso é muito difícil não haver problemas de documentação, pois é neces-
sário exibir em juízo cópias autênticas do edital, das propostas apresentadas, das atas
das reuniões, das decisões administrativas etc.
Não obstante o direito à obtenção de certidões seja afirmado com toda ênfase
pela Constituição, na prática a Administração invariavelmente cria problemas, sendo
desgraçadamente frequentes os casos de necessidade de impetração de mandado de
segurança visando ao fornecimento de uma simples certidão.
Mesmo quando a Administração cumpre o seu dever e acata o mandamento cons-
titucional, ainda assim existe um problema de tempo necessário para decidir sobre
o pedido de certidão e providenciar o seu atendimento.
Se os documentos relativos a uma licitação fossem obrigatoriamente levados
ao serviço registral, nenhuma dificuldade haveria. Tal registro viria dar condições reais
e concretas para o pleno exercício do direito à jurisdição.
Cabe lembrar que exatamente nos casos de conluio, de licitação viciada, de fraude
à Constituição. é que fica mais difícil a obtenção dos documentos necessários a uma
impugnação eficaz.
Em tais casos, a falta de um acesso direto e quase imediato à documentação
serve como um biombo, uma barreira de proteção aos corruptos, aos violadores da
lei, numa flagrante contradição com a orientação constitucional, pautada pelo princi-
pio da moralidade administrativa.
Não é sem razão que a Constituição contempla meios e modos de exercício de
uma fiscalização efetiva das ações administrativas.
ST =—s
Além dos meios formais ou ordinários de controle, a Constituição Federal (art.
74, parágrafo 2º) defere a qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato,
a legitimidade para denunciar irregularidades ou ilegalidades ao Tribunal de Contas.
Ora, é evidente que para que essa forma de controle possa ser exercida é indis-
pensável o fácil acessso de qualquer cidadão aos negócios realizados pela Adminis-
tração.
Seja, ainda, permitido lembrar a previsão constitucional da Ação Popular (art. 5º,
LXxTI). Ê evidente que essa garantia perde qualquer sentido se os negócios adminis-
trativos puderem ser feitos de maneira sigilosa, reservada, restrita a um reduzido nú-
mero de pessoas diretamente interessadas.
Mais importante, ainda, que o fácil acesso público aos documentos da licitação
é a segurança jurídica que esse acesso proporciona. Dizendo de maneira bem clara
e bem direta: o registro dos documentos da licitação no serviço registral impede a
substituição de páginas do processo, a juntada de documentos extemporâneos, a alte-
ração do texto de documentos apresentados etc.
- Nestes casos, é sempre muito difícil provar a ocorrência da modificação, pois
a Administração tem uma enorme possibilidade de interferir nos documentos juntados.
Não se está afirmando que isso sempre ocorre, mas, sim, que isso pode ocorrer,
como deveras já tem ocorrido.
Cumpre, portanto, assegurar, ao máximo possível, a segurança e a moralidade
dos procedimentos licitatórios.
Nem se diga que o Registro Público se choca com a desburocratização e que
seria um complicador a mais nos procedimentos licitatórios. Em primeiro lugar, a des-
burocratização não pode ser feita em detrimento dos princípios constitucionais da pu-
blicidade e da moralidade. Em segundo lugar, o Registro Público é uma medida
desburocratizante: basta que a Administração encaminhe os documentos ao serviço
registral, que este se incumbirá do registro, do arquivamento, do depósito, do forneci-
mento de cópias e certidões, liberando a Administração de tais cuidados e providências.
VIN — Economicidade
Atualmente, nas licitações em geral, existe o grupo privilegiado, constituído por
aqueles qualificados como interessados, os que compraram a “pasta” contendo o edi-
tal completo.
A simples necessidade de comprar a pasta já é um absurdo, pois proporciona
meios de saber, antecipadamente, quais serão os possíveis licitantes, favorecendo o
conluio ou, pelo menos, dando elementos para orientar a elaboração da proposta com
menor proveito para a administração. No mínimo, a necessidade de comprar a pasta
já proporciona a possibilidade de “venda” de informação privilegiada.
Com muita propriedade, observou o Conselheiro Paulo Ribeiro, do Tribunal de
Contas do Estado do Rio de Janeiro (“Folha de São Paulo”, 21/02/91, pág. 1-4) que
não se pode exigir dos concorrentes a apresentação de comprovante da compra da
pasta, pois não existe legislação que permita cobrar qualquer importância pelo forne-
cimento do edital.
Edital, por definição, é algo dado ao conhecimento público, de qualquer pessoa,
gratuitamente, pois publicar um edital é dever do Poder Público. Conhecer os termos
do edital é um direito do cidadão e não uma mera faculdade conferida a quem se dis-
ponha a desembolsar a vultosa quantia necessária para a aquisição da famigerada pasta.
— 12 —
Assim, ao publicar o edital, de forma completa ou resumida, o órgão público
já mencionaria que a íntegra do edital está registrada no serviço registral da localida-
de em que será executada a obra, serviço ou fornecimento de materiais. Além disso,
indicaria que no mesmo Registro Público encontra-se registrada e arquivada a pasta
completa, que reúne todo o detalhamento do objeto do certame.
Essa providência não eliminaria a compra da “pasta”. Qualquer pessoa poderia
retirar certidão do edital, que tem o mesmo valor de original, pagando apenas a módi-
ca quantia estipulada pela legislação que fixa os valores das custas e emolumentos,
de maneira neutra, isenta, equilibrada. Além disso, conhecendo o conteúdo da pasta
no serviço registral, o interessado optaria pela sua compra ou não, no órgão.
Enfim, seria eliminado mais um dos gargalos normalmente utilizados para es-
treitar a licitação.
Para a administração correta, honesta, diligente, cuidadosa, preocupada com
a eficiência e a celeridade, isso seria altamente vantajoso: muito trabalho seria poupa-
do, pois muitas horas de trabalho burocrático, desnecessário e inútil para os objetivos
da administração, poderiam ser simplesmente eliminadas, pelo aproveitamento do pes-
soal e da estrutura de trabalho dos serviços de Registro de Títulos e Documentos,
que existem e estão especialmente habilitados para isso mesmo.
Portanto, o Registro Público, em última análise, é mais seguro e econômico,
tanto para o particular quanto para a Administração. -
O mais importante, porém, é a redução dos conflitos. Com a maior publicidade,
com a maior transparência, com o acesso verdadeiramente público aos documentos
da licitação, diminuem as possibilidades de conluios e de fraudes, diminuindo, em con-
sequência, o número de licitantes inconformados, reduzindo-se, em última análise, o
número de contendas administrativas e judiciais.
Por último, seria até desnecessário dizer que a maior amplitude e a maior publi-
cidade da licitação, gerando maior credibilidade, estimula a participação, aumenta a
concorrência e traz como resultado, comprovado pela experiência, uma redução dos
preços pagos pelo Poder Público.
Seja permitido referir um dado da experiência prática, da realidade concreta.
No Município de São Paulo, durante gestão de um determinado Prefeito, o metro cú-
bico de pavimentação correspondia a 3,90 OTN; nas gestões anterior e posterior esse
custo era superior a 20 OTN, Essa diferença realmente significativa (até mesmo ab-
surda) se deveu, em boa parte, a uma preocupação em aumentar a publicidade das
licitações, alargando o universo de licitantes, e possibilitando uma fiscalização ampla,
direta e imediata dos procedimentos, assegurando a credibilidade nas decisões admi-
nistrativas e estimulando a sadia concorrência. Ou seja: ficou provado que a publici-
dade da licitação repercute diretamente nos preços pagos pela Administração Pública.
IX — Proposta
Diante do exposto, tendo ficado suficientemente demonstrado, por razões de
direito e de fato, a necessidade e a conveniência do uso dos registros públicos para
assegurar a verdadeira e concreta publicidade das licitações, resta apenas transplan-
tar essa conclusão para o campo das ações práticas.
Para se implantar de vez o sistema proposto bastará uma alteração nas normas
gerais editadas pelo governo federal. Mais exatamente, seria necessário introduzir
a obrigatoriedade do Registro Público nos dispositivos do Decreto Lei nº 2.300/86.
E. 1) — 13 —
Com isso, por se tratar de norma geral sobre licitação, essa inovação já deveria
ser obrigatoriamente acatada pelos Estados e Municípios.
Nada impede, porém, que a respectiva legislação ordinária, de cada Estado ou
Município, já trate imediatamente desse assunto, não havendo necessidade de se aguar-
dar a alteração das normas gerais federais.
Também nada impede que qualquer administração já passe imediatamente à
ação, independentemente de qualquer mandamento legal específico, passando a re-
gistrar em registro público seus editais e fazendo constar do resumo publicado que
o texto completo pode ser retirado no serviço registral determinado, onde também
se acha registrada e arquivada a pasta do certame.
Isto é possível porque as normas gerais sobre a matéria proibem expressamen-
te que se adotem práticas que possam restringir o âmbito ou a publicidade do certa-
me, ficando autorizadas as ações concretas destinadas à assegurar a maior amplitude.
Quase tudo que foi dito com relação ao edital da licitação também pode ser apli-
cado aos contratos celebrados pela Administração.
”* Emseuart. 530 Decreto-Leinº 2.300, de 21/11/86, franqueia a qualquer “inte-
ressado" a obtenção de cópia autenticada do contrato. O uso da expressão “interessa-
do” tem servido de fundamento para negar execução ao desiderato da referida norma
legal. Especialmente quando a administração quer esconder um contrato ou dificultar
sua impugnação em sede judicial, ela simplesmente nega não só a cópia como até mesmo
a simples vista do contrato, invocando falta de legítimo interesse.
Na prática, é quase impossível tomar conhecimento do conteúdo e das particu-
laridades dos contratos administrativos.
Atualmente, apenas um resumo lacônico, paupérrimo e absolutamente impres-
tável para o real conhecimento dos termos do contrato, é publicado.
O contrato, em sua integralidade, às expensas do contratado, deveria ser regis-
trado em Títulos e Documentos, circunstância essa que constaria da publicação do
resumo indicando a celebração do contrato. Dessa forma, ficaria facultado a qualquer
pessoa, o conhecimento da avença, a qualquer tempo, pela eternidade, já que o regis-
tro do contrato seria feito com referência recíproca ao edital, obedecendo ao princípio
da continuidade registral.
Especialíssimo cuidado merecem os contratos celebrados mediante dispensa de
licitação. Com relação a estes, não bastaria a simples publicação e registro do contra-
to, mas, sim, seria imprescindível que se publicassem, também, as manifestações, as
razões, os motivos e os fundamentos da dispensa da licitação. Tudo isso deveria ser
igualmente registrado no serviço registral, para que qualquer pessoa, a qualquer tem-
po, pudesse verificar a veracidade e a legitimidade do comportamento administrativo.
É urgente e imperioso que a licitação deixe de ser um assunto reservado e pas-
se a ter publicidade real e concreta, conforme determina a Constituição Federal. Isso
em benefício da probidade administrativa, dos cofres públicos e para resguardo da
sociedade como um todo.
=: tá —
CAMARA PESE NE ER EA E E E CAMEBARA
PROJETO Ne. 02/94 SÉMULA Dispas sobre a obrigatoriedade do Re
gistro em Cartório de Registro de TÍ
tulo e Documentos os Editais de Lici
taçãoss Abertas pelo Município
RELATOR José C, Carulla
Trata-se de Projeto de Lei visando obrigetoriedade do Registro em Cortó
é rio de Título e Dedeumentos dos Editais de Licitaçõess
, FARECERSÉ conveniente o que se pretende com o referido Projeto, para assegurar
5 ainde mais a publicidade dos atos da administraçãos
Somos de parecer que seja aprovado o presente Projetos
S SALA DAS COMISSÕES FERMANENTE DA CAMARA MUNICIPAL DE CAMBARÁ.
ESTADO
DO PARANA, EM D6 / D6 7/1994.
comissao DE Finanças e Orçamento
leber Cerulla 7 Presidente
CAMARA NUNATES PIAU D.E CAMBARA id
Ed
PROJETO No 02/94 CM stMILA Dispõe sobre e obrigatoriedede
do Registro em Cartório de Re-
gistro e Documentos, os Editais
de Licitações abertas pelo Muni
cípioe
RELATOR Paulo R. dos Anjos
Comungamos com o parecer da Comissão de Finenças, ora apresentado,
. salientamos ainda, que o registro virá dar maior transparência ao
PARECER:
Y atos
) SOLA DAS COMISSÕES FERMANENTE DA
DO PARANA, EMDE /06./1994.,
CAMARE. MUNTO DE CAMEBRARA, ESTADO